Externalidades de la operación de transporte carretero que debe pagar la sociedad

El transporte por carretera es el modo más flexible, ya que tiene la capacidad de llegar a niveles de máxima capilaridad en la distribución física, penetrando en lugares imposibles de acceder para el resto de los modos. Sin embargo, esta ventaja trae aparejados algunos inconvenientes que sufren los pobladores de las ciudades y sus cercanías, tales como daños al ambiente (contaminación del aire, ruidos), embotellamientos en el tránsito, accidentes y otras situaciones molestas que también implican costos, en este caso, pagados por la sociedad en su conjunto y no por los causantes de los mismos.

Este contexto dual de los servicios de transporte carretero, está integrado por las conocidas externalidades, positivas o negativas, según el caso que se trate. Cuando se analizan las externalidades positivas, se estará considerando la estimulación de estos servicios a la productividad, al crecimiento económico y a la comunicación entre los pueblos; mientras que cuando se analizan las externalidades negativas, se estará considerando los costes externos agregados que deben asumirse por los daños causados al ambiente. Estas últimas serán el objeto del presente capítulo de análisis.

"Por línea general, se habla de externalidades, cuando el bienestar de una persona se ve afectado por las actividades de otras personas que no tienen en cuenta estas repercusiones al tomar sus decisiones[1]Las negativas, tienen mucho que ver con el impacto ambiental, el cual consiste en cualquier alteración en el sistema ambiental físico, químico, biológico, cultural o socio-económico causado por ciertas actividades humanas.

Según estudios de la OCDE, las externalidades negativas podrían alcanzar, en algunos países, hasta un 5% del PBI, lo cual justifica el análisis de este problema en un trabajo que pretenda identificar los sobrecostos del transporte carretero; y de acuerdo a las conclusiones de dichos estudios, un cálculo aproximado del quantum de las externalidades negativas podría establecerse como sigue:

La idea clave que debe manejarse en la consideración de esta variable, es garantizar la viabilidad de los transportes con arreglo a la sostenibilidad, es decir, que los precios de los servicios de transporte reflejen, de algún modo, estas insuficiencias subyacentes pero sin llegar a perjudicar el nivel de competitividad de las empresas que las causan. Para reducir estas externalidades, las autoridades de la Unión Europea han considerado dos estrategias fundamentales: la implementación de instrumentos económicos[2]y de normas de control.

En el ámbito de los organismos internacionales de financiamiento existe una creciente preocupación por los posibles impactos ambientales negativos derivados de los proyectos de inversión en obras de transporte de la región. Una muestra de ello es la posición que asumió el BID. con relación a sus prioridades en la Cuenca del Amazonas. En tal sentido, este Organismo ha señalado que ya no financiará carreteras en la zona, sino que dedicará sus esfuerzos a la protección ambiental. Este cambio de prioridades ha sido promovido por un grupo de organizaciones no gubernamentales (ONGs) ambientales, las cuales ejercen presión sobre los organismos internacionales de financiamiento y los gobiernos de la región.

Los antecedentes analizados sobre esta materia, en especial los estudios que realizados en la Unión Europea, han llevado a la conclusión de que es necesario iniciar en la región un debate sobre esta problemática y procurar soluciones armonizadas, con el fin de disminuir las externalidades, algunas de las cuales ya han alcanzado niveles críticos en determinados países.

Marco teórico

2.A. Justificación de la elección del modelo de análisis

A los efectos del estudio de las externalidades negativas del transporte, este trabajo tuvo en consideración el modelo teórico desarrollado por la Unión Europea, en el cual se han tenido en cuenta las principales derivadas de la operación de transporte –especialmente el modo carretero -.

2.B. Modelo de análisis

La Comisión Europea distingue dos tipos de costos en función de la persona que paga: Los costos son internos, cuando el operador y el usuario de transporte se hacen cargo de todos los costos asociados a la operación de transporte, y son externos o externalidades, si la operación de transporte influye en el bienestar de otras personas y las partes de la operación de transporte (usuario y transportista) no pagan una contrapartida por los inconvenientes y daños causados. Por ejemplo, afectando la salud de la gente, dañando edificios, cosechas, etc.

Las externalidades se miden en términos monetarios, deduciendo su valor a partir de indicadores tales como los seguros contra daños, la atención hospitalaria por accidentes de tránsito, la pérdida de valor de las propiedades, etc.

En el presente trabajo, tomando en cuenta las principales conclusiones establecidas por la investigación realizada, se optó por incluir una sola variable vinculada a la estructura funcional del transporte que produce gran parte de las externalidades negativas: el tránsito de vehículos.

Análisis de las principales externalidades negativas del transporte carretero de la región que debe asumir la sociedad

En el cuadro siguiente se presentan las principales externalidades negativas vinculadas a la estructura funcional del transporte

3.A. Saturación de carreteras, intersecciones y accesos

La saturación de carreteras, intersecciones y accesos, crea situaciones incómodas para los habitantes de zonas aledañas a las vías y es un importante obstáculo a la fluidez del transporte en general.

Aunque este no es un problema acuciante para todos los países de la región por igual, es necesaria su consideración por la incidencia detectada.

La regla es que la saturación de las redes viales se produce donde las infraestructuras no son suficientes para hacer frente a las necesidades, especialmente en períodos de mayor demanda. La misma afecta la eficacia operativa de los sistemas de transporte y produce un aumento del consumo de energía y de contaminación ambiental.

En general, en los países de la región no existe suficiente previsión para evitar la saturación del tránsito carretero. Las carreteras tienden a estar diseñadas de una forma no óptima y, como va dicho, no existe una correcta conservación de las mismas. Ambas situaciones inciden directamente en el grado de congestión vehicular.

Por otra parte, en el caso de las intersecciones y accesos a los centros poblados, suele no conciliarse las necesidades de habitabilidad de los residentes de dichas áreas, con la movilidad de los vehículos que necesariamente las deben atravesar.

La externalidad negativa en este caso se puede resumir en lo siguiente:

• Pago de costos adicionales (demoras y mayor consumo de combustible).

3.B. Contaminación atmosférica y acústica del ambiente

Se han identificado dos tipos de contaminación ambiental: la atmosférica y la acústica. De ambas, la primera es la que afecta más el hábitat. Todos los modos de transporte, en mayor o menor medida, contaminan el aire y emiten ruidos que en algunos casos pueden llegar a ser molestos. El transporte por carretera, en particular, contamina por las emisiones de gases, produciendo el efecto ambiental más importante, ya que consume más del 80% de la energía total final que se emplea en el sector del transporte. Asimismo, al igual que en el modo ferroviario y aéreo, el transporte carretero contamina mediante la producción de ruido y vibraciones.

Para mitigar la contaminación atmosférica ocasionada por los vehículos de transporte, los países desarrollados y algunos en desarrollo, vienen tomando medidas que incluyen al transporte urbano, interurbano e internacional. Entre esta medidas se destacan la aplicación de normas a los combustibles y a la calidad del aire, estableciéndose valores límite aplicables a las emisiones de los gases de escape de los vehículos particulares y comerciales y otorgándose incentivos fiscales a aquellos vehículos que respeten dichos valores.

Teniendo en cuenta que el cambio climático global es causado por la liberación de los gases de efecto invernadero (GEI) a la atmósfera, el Protocolo de Kyoto, adoptado por 159 países signatarios de la Convención Marco sobre Cambio Climático, estableció límites sobre las emisiones de los GEI en 39 países industrializados y economías de transición.

Asimismo, para que los costos de esa reducción no sean tan significativos, el Protocolo creó mecanismos de flexibilidad, como el de Desarrollo Limpio (MDL), el cual permite que los países industrializados complementen sus reducciones domésticas, con reducciones logradas en países en desarrollo, por lo que el MDL termina propiciando la posibilidad de disminuir el costo total de las reducciones globales. Más aún, ofrece a los países en desarrollo una nueva fuente de ingresos por concepto de un innovador servicio ambiental: la descarbonización de la atmósfera. Este servicio se presta mediante el incremento en la eficiencia energética, la adopción de fuentes de energía renovable, el uso de combustibles menos contaminantes y la conservación de los recursos naturales renovables.

• Costos extras de daños a la salud de los habitantes.

• Depreciación del valor inmobiliario de los bienes.

3.C. Accidentes de tránsito

Las ineficientes políticas de seguridad vial y el mal mantenimiento de las señales, causan accidentes de tránsito que no sólo producen pérdidas humanas o diversas problemáticas para los supervivientes, sino que además originan costos extra por reparación de vehículos, primas por daños físicos a los conductores, daños a terceros, etc.

Cada persona fallecida que integra la Población Económicamente Activa de un país, conlleva a una pérdida de generación de producto (PBI) y deja de aportar a la seguridad social, vacío que alguien deberá cubrir para financiar dicho sistema. Si el fallecido es joven, se habrán desaprovechado los recursos invertidos por la sociedad en su desarrollo y capacitación, los cuales no podrán ser retornados a la sociedad.

Por otra parte, los supervivientes de accidentes deben ser atendidos por los servicios de salud del Estado, con los consiguientes costos, o por entidades privadas de salud costeadas por las propias familias con recursos que podrían haber destinado a otras opciones, sin olvidar los costos de absentismo laboral de estas personas accidentadas y del familiar que lo asiste.

La mayoría de los países de la región registran un aumento importante de accidentes de tránsito y sus consecuencias, fundamentalmente, entre otros factores, por el importante incremento del tránsito en las redes viales, por la ausencia o incorrecta capacitación de los conductores y por la baja calidad de los controles técnicos vehiculares, el mal señalamiento y el incorrecto mantenimiento de las rutas. Las externalidades negativas en este caso consisten en:

• Costos implícitos en la pérdida de vidas y atención de accidentados.

• Costos extras por reparación de vehículos, daños a terceros, etc.

PARTE IV

Conclusiones y recomendaciones

En mérito a la identificación de sobrecostos realizada en este trabajo, a continuación se presentan una serie de recomendaciones de corto y mediano plazo sobre las temáticas abordadas.

1.- RECOMENDACIONES PARA ELIMINAR LOS SOBRECOSTOS QUE DEBE PAGAR EL OPERADOR DE TRANSPORTE

Las siguientes sugerencias se formulan teniendo como referencia directa las variables de orden macro y micro (Parte II) que permitieron establecer los sobrecostos establecidos.

Las mismas se presentan como herramientas que faciliten el diseño e implementación de medidas que busquen eliminar o disminuir dichos sobrecostos.

1.A. RECOMENDACIONES A LOS GOBIERNOS

Sobre la base del diagnóstico realizado con relación a los sobrecostos que debe pagar el operador de transporte de la región, se sugiere a los gobiernos tener en consideración lo siguiente:

1.A.1. SUGERENCIAS CON RELACIÓN AL ENTORNO MACROECONÓMICO

Con relación a este aspecto se sugiere:

1.A.1.a. Política tributaria

• Identificar las asimetrías en las estructuras tributarias y evaluar el impacto específico sobre los costos del sistema.

• Elaborar alternativas que permitan reducir las asimetrías identificadas.

• Establecer como objetivo de corto plazo, la suscripción de Convenios que eviten la doble tributación por un mismo hecho generador. La situación imperante, aconseja retomar los estudios realizados y adoptar una decisión en pos de concebir, a través de convenios bi y/o multilaterales, un marco que establezca tratamientos armonizados.

1.A.1.b. Política laboral

• Acordar principios que garanticen la eficacia y eficiencia de la normativa laboral actualmente vigente.

• Implementar políticas laborales que apoyen los sistemas de negociación colectiva obrero-patronal.

1.A.1.c. Política financiera

• Identificar un modelo equilibrado para el sector que promueva cierta liberalización de los tipos de interés, reducción de restricciones a la movilidad del capital y modificación de las regulaciones que distorsionan los precios de los servicios financieros.

1.A.1.d. Política cambiaria

• Adoptar medidas sectoriales que atenúen los aspectos negativos de la situación asimétrica general que poseen los regímenes cambiarios vigentes en cada uno de los países de la región.

1.A.1.e. Política de hidrocarburos

• Establecer regulaciones nacionales que permitan la mayor libertad y transparencia en el accionar de las fuerzas del mercado.

• Promover la creación y el fortalecimiento de sistemas regulatorios transparentes y predecibles que consideren las necesidades de todas las partes involucradas en el sector.

• Identificar mecanismos que faciliten una armonización de las políticas nacionales sobre combustibles.

1.A.2. SUGERENCIAS CON RELACIÓN A LA CALIDAD DE LAS INSTITUCIONES PÚBLICAS.

Con relación a este aspecto se realizan las siguientes sugerencias:

1.A.2.a. Transformar el rol y funcionamiento de los Pasos de Frontera

• Formular o perfeccionar políticas y programas de ordenación y desarrollo territorial, enfocados binacional o multilateralmente, para hacer valer las fortalezas y oportunidades que las áreas fronterizas poseen.

• Reactivar y fortalecer procesos como el Plan de Acción para la Facilitación del Transporte y el Comercio en los Países de la Región (UNCTAD/ALADI), para crear e implementar Comités Nacionales de Facilitación del Transporte y para relevar la normativa vigente que no es aplicada en la región, de forma que se asegure una transformación cualitativa en el rol y funcionamiento de todos los Pasos de Frontera habilitados al transporte internacional por carretera.

• Establecer métodos operativos que modifiquen radicalmente los que actualmente se cumplen en las fronteras, incorporando servicios de informáticos compatibles que aseguren el conocimiento anticipado de las transacciones por parte de las autoridades y que estén en condiciones de suministrar los datos de los controles a posteriori de los tráficos.

1.A.2.b. Otorgar seguridad institucional

• Implementar una adecuada estructura organizacional y de gestión en los órganos estatales nacionales encargados de las políticas de transporte carretero. De esta forma se evita la multiplicidad de decisión y responsabilidad directa sobre un mismo modo en un ámbito nacional.

• Incrementar los niveles de capacitación de todos los actores estatales que intervienen directa o indirectamente en las operaciones de transporte carretero.

• Implementar acciones eficientes de coordinación y colaboración horizontal entre todas las instancias funcionales que habitualmente cumplen funciones inherentes a una operación de transporte por carretera.

1.A.3. SUGERENCIAS CON RELACIÓN A LAS POLÍTICAS DE TRANSPORTE

Con relación a este aspecto se realizan las siguientes sugerencias:

1.A.3.a. Con relación a la infraestructura física

• Centralizar y apoyar los trabajos iniciados en el marco de la Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Sudamericana (IIRSA).

• Otorgar un tratamiento neutral a las necesidades de inversión, tanto en sus magnitudes como en sus localizaciones; y lograr la definición de las mejores alternativas posibles para el financiamiento de infraestructura y equipamiento, en atención a las ofertas disponibles al momento de su confección.

• Separar las actividades de concesión en financiación, construcción y conservación–explotación, o exigir al concesionario umbrales mínimos de calidad que, de no ser cumplidos, origen penalizaciones económicas o provoque el rescate anticipado de la concesión.

1.A.3.b. Con relación a los aspectos operativos y tecnológicos

• Impulsar decididamente la aplicación efectiva de aquél conjunto de disposiciones vigentes por la que se busca desalentar la realización de transbordos en las fronteras.

• Apoyar al sector privado en sus programas de capacitación del personal de operaciones y logística, aprovechando la experiencia internacional sobre esta materia.

• Generar, desde el sector público, directivas claras y orgánicas en cuanto a las condiciones jurídicas, económicas, técnico operativas y de infraestructura e equipamiento, buscando propiciar una integración efectiva del transporte a la gestión logística.

• Requerir a las instituciones profesionales y empresariales de logística, sus opiniones y necesidades sobre la actual conformación de la cadena de distribución en la región, principalmente en lo que hace a la incidencia del transporte carretero en el costo logístico integral de la zona.

• Asegurar la inmediata e irrestricta aplicación del Acuerdo de Alcance Parcial que establece las Normas Básicas sobre tránsito y seguridad vial, así como la adopción y puesta en práctica de una norma regional que armonice los pesos y dimensiones de los vehículos habilitados al transporte carretero internacional.

1.A.4. SUGERENCIAS CON RELACIÓN A LOS ASPECTOS JURÍDICOS.

• Generar una instancia de análisis de las normas que regulan el transporte carretero de la región, en la que tengan participación todos los actores involucrados en el mismo (gobiernos, operadores, dueños de cargas y aseguradores). Esta instancia debería considerar el grado de aplicación de las disposiciones vigentes, sus aspectos conflictivos y las posibilidades ciertas de profundización del contenido y alcance que éstas poseen, todo ello en el ánimo de favorecer una efectiva facilitación de las operaciones.

• Generar un acuerdo de alcance parcial que solucione conflictos de normas mediante los reenvíos técnicos que adecuadamente garanticen su prevalencia y que establezca claramente cuándo una norma desplaza a la anterior y cuándo una norma especial desplaza a la general y asegure la aplicación irrestricta de los acuerdos convenidos. De esta forma se solucionarían los numerosos problemas derivados de los regímenes de internalización que actualmente se aplican.

• Analizar el actual estado de situación del Acuerdo de Alcance Parcial sobre el Contrato de Transporte y la Responsabilidad Civil del Operador de transporte carretero y adoptar las medidas que aseguren su inmediata aplicación.

• Implementar, por parte de la Secretaría General de la ALADI, a corto plazo y a través del SIT-A, una correcta difusión del marco jurídico vigente y aplicable al transporte carretero de la región, con el objeto de fortalecer su cumplimiento.

1.A.5. SUGERENCIAS CON RELACIÓN AL APROVECHAMIENTO DE LAS VENTAJAS COMPARATIVAS DEL MODO CARRETERO EN UN DETERMINADO ENTORNO DE COMERCIO INTERNACIONAL.

• Promover y apoyar la realización de cursos de capacitación para operadores y usuarios de transporte carretero, buscando difundir las ventajas comparativas en la utilización de todos los modos, las virtudes de la utilización combinada de los mismos y la importancia de una correcta elección en la reducción de los costos de los traslados físicos de las cargas.

1.A.6. SUGERENCIAS CON RELACIÓN A LOS ASPECTOS SOCIALES QUE INCIDEN EN EL TRANSPORTE.

Con relación a esta temática se identificaron las siguientes sugerencias:

1.A.6.a. Con relación a las estructuras sociales de frontera

• Promover el desarrollo socio económico de las zonas fronterizas, mediante la identificación y puesta en práctica de programas diseñados entre las autoridades de los países que comparten dichas áreas.

• Adoptar, de forma inmediata, las medidas que eviten la aplicación de disposiciones normativas, preventivas y/o coactivas que generen transbordos, trámites meramente burocráticos y/o la participación injustificada de intermediarios de cualquier naturaleza.

1.A.6.b. Con relación a la inseguridad en las rutas

• Incorporar a los equipos de transporte, aquellos elementos tecnológicos que incrementan significativamente los márgenes de seguridad de una operación de transporte (vidrios blindados, cajas negras, cajas fuertes para valores; contenedores ciegos, etc.); para lo cual se requerirá, inevitablemente, la implementación de programas de financiación que hagan posible la inversión que se necesita.

1.A.6.c. Con relación a la existencia de operadores informales

• Poner en práctica un efectivo y simple mecanismo de control que abarque tanto el aspecto administrativo de la habilitación para efectuar operaciones de transporte carretero internacional, como en el aspecto operacional propiamente dicho.

1.B. RECOMENDACIONES A LAS EMPRESAS

Las siguientes sugerencias tienen como fin colaborar con los operadores de transporte carretero en la identificación de los aspectos que pueden mejorar su competitividad, mediante la eliminación o disminución de sobrecostos. Al igual que para el caso de las recomendaciones a los gobiernos, se sigue el mismo orden de las variables analizadas en la Parte II de este trabajo.

1.B.1. SUGERENCIAS CON RELACIÓN A LAS VARIABLES ESTRUCTURALES DE LA EMPRESA.

• Trabajar con sistemas analíticos actuales de determinación de los costos del transporte, en los cuales se consideren todas las variables e indicadores necesarios para poder operar en mercados de alta competencia.

1.B.2. SUGERENCIA CON RELACIÓN A LAS VARIABLES GERENCIALES DE LA EMPRESA.

Respecto a esta variable, se presentan las siguientes sugerencias:

1.B.2.a. Con relación al nivel de profesionalidad de los operadores de transporte

• Iniciar o continuar programas de capacitación del sector, aplicando criterios de calidad y de gestión logística a los conocimientos de los recursos humanos de la empresa y procurando enmarcar estas actividades en planes de competitividad diseñados e implementados conjuntamente con las autoridades estatales.

• Incorporar conceptos de alianzas estratégicas hacia dentro y fuera del subsector con una firme concepción de complementación, de forma tal que la mayor rentabilidad de una empresa de transporte por carretera derive de una eficiente utilización y rendimiento de los equipos de transporte.

1.B.2.b. Con relación al mantenimiento de los equipos y renovación de las flotas

• Optimizar el rendimiento y duración de los vehículos mediante la aplicación de un buen sistema de mantenimiento y la incorporación de nueva tecnología.

• Incorporar el manejo del flujo de información vinculada a los servicios de transporte en la gestión gerencial de las empresas del sector.

1.B.2.c. Con relación a las actividades sindicales

• Procurar una reestructuración de las negociaciones obrero-patronales del sector propendiendo a su equilibrio y flexibilización, para lo cual resulta imprescindible una definición previa de las pautas básicas que deben estructurar esta relación laboral.

2.- RECOMENDACIONES PARA ELIMINAR LAS EXTERNALIDADES DEL TRANSPORTE QUE DEBE PAGAR LA SOCIEDAD

2.A. RECOMENDACIONES A LOS GOBIERNOS

Como principio general puede establecerse que existen dos estrategias fundamentales para reducir las externalidades del transporte carretero: los instrumentos económicos (tarificación, peajes, etc.) y la normativa directa de imposición y control; y que la opción por uno u otro debería decidirse en una discusión con los operadores de transporte y deberían tener como máxima no perjudicar la competitividad del sector.

Sin perjuicio de esta regla general, pueden establecerse también algunas recomendaciones más específicas para disminuir las externalidades del transporte, a saber:

2.A.1. Saturación de carreteras, intersecciones y accesos

Se entiende necesario agotar los esfuerzos para alcanzar una correcta y equilibrada gestión de la red vial y los vehículos que en ella circulan. Para ello podría considerarse la posibilidad de implementar algunas estrategias tales como:

• Preveer inversiones suficientes que faciliten la eliminación de los puntos de saturación de la red vial.

• Instaurar un sistema eficaz y equitativo en el que, por sobre todo lo demás, el precio pagado por un desplazamiento refleje su costo real.

• Imponer la especialización de las funciones de las vías de tránsito, esto es, vías de tránsito para trayectos largos y de altos volúmenes, vías de tránsito para la accesibilidad local y vías de tránsito con fines mixtos.

• Coordinar y armonizar las características técnicas y de señalización de la red vial, lo cual permitirá mejorar la velocidad de circulación, lograr ahorros en el tiempo de tránsito y en los combustibles y disminuir el grado de contaminación y el número de accidentes.

2.A.2. Contaminación atmosférica y acústica del ambiente

Con relación a este tema se sugieren las siguientes medidas:

• Aplicar normas a los combustibles, a la calidad del aire y valores límite aplicables a las emisiones de los gases de escape de los vehículos particulares y comerciales, otorgándose incentivos fiscales a aquellos vehículos que respeten los valores establecidos.

• Impulsar la difusión y aplicación de las normas nacionales e internacionales para evitar la contaminación causada por el transporte de mercancías peligrosas.

2.A.3. Accidentes de tránsito

Respecto a los accidentes de tránsito, se plantean las siguientes acciones:

• Señalizar correctamente las carreteras, intersecciones y accesos y hacer el mantenimiento correspondiente de dichas señalizaciones.

• Implementar la exigencia de un certificado de idoneidad para los conductores habituales de transporte carretero por camión y/u ómnibus, el cual debería obtenerse luego de concurrir y aprobar cursos de capacitación que aseguren un conocimiento profesional básico del ejercicio de la actividad.

• Implementar la realización de campañas de educación para peatones habituales de las rutas y accesos que integran la red vial de la región.

Resumen ejecutivo

El propósito del presente trabajo es analizar dos temáticas vinculadas al transporte carretero internacional.

En primer lugar, sobre la base de un modelo de estructura funcional de costos, se realizó un diagnóstico de los principales sobrecostos que deben enfrentar los operadores, planteando una serie de recomendaciones a los gobiernos y a las empresas de transporte carretero de los países miembros, con el fin de eliminar o disminuir estos obstáculos.

En segundo lugar, basándose también en un determinado modelo teórico, se determinó los sobrecostos causados por el transporte que deben pagar la sociedad en su conjunto, estableciendo una serie de recomendaciones al respecto.