Elementos para la construcción de la Auditoría Pública

Introducción

En principio, la auditoría pública no existe. Aunque se pretenda que la aplicación de la auditoría en el sector gubernamental pueda denominarse como tal. Ésta pretensión no sólo es responsable de la falta de transparencia en el manejo de los fondos públicos y de la deficitaria rendición de cuentas, sino del ocultamiento que la auditoría es fuente de opacidad e impunidad.

Desde su origen la auditoría surgió para servir al poder, por ello su práctica privilegia el secreto, tal como lo demanda y es ejercido por el propio poder. El mismo poder que decide qué sale a la luz y que se mantiene en la oscuridad; complicidad mutua entre la auditoría y el poder Por ello, el tránsito de socios de las grandes firmas de auditoría a las asociaciones e instituciones rectoras de la auditoría y fiscalización, y viceversa. Un movimiento que no sólo fortalece sus intereses sino que mantiene el monopolio de su saber. No obstante que desde la crisis de Enron a Lehman Brothers, de la griega a la española, tanto en el sector privado como público y en todo el mundo se ha sustraído de poner a la auditoría en el banquillo de los acusados, al explicar que las irregularidades han sido producto de acciones individuales, cuando se ha mostrado la participación de auditores. O, una generalidad diluyente, al afirmar que resultaba por las deficiencias del marco regulatorio. Sin embargo, por mucho que se interprete o justifique que sea la ambición o falta de ética, la negligencia o la imposibilidad y dificultad de detectar el fraude y la corrupción. O que las reformas derivadas del caso Enron, como las implementadas por la crisis internacional del 2008 y la reciente reforma al sistema financiero europeo en el 2013, han sentado las bases para garantizar que otra crisis no volverá a suceder jamás. Pero en el pasado se ha evidenciado la inutilidad de dichas reformas, y en el presente de nueva cuenta se alejó a la auditoría de los interrogatorios y reflectores, al validar que los auditores están obligados a mantener el secreto y así, lo único que han garantizado es la impunidad del poder.

Derivado de la concepción en la auditoría privada, que sostiene en contra de las recurrentes crisis y escándalos de corrupción, que garantiza la fiabilidad de la información financiera, y la supuesta auditoría pública afirma, las entidades de fiscalización (se omite que sean superiores porque más bien parecen inferiores) garantizan el interés público, la rendición de cuentas y transparencia. Ésta reiterada apología de la auditoría ha originado que permanentemente su práctica sea acrítica, autoritaria y antidemocrática (3 As), ante la complacencia de los que dirigen el rumbo de la auditoría y fiscalización.

El presente escrito no se ocupa de la auditoría privada, aunque la tendencia dominante enfatice su preeminencia sobre la que la desarrollan los órganos de control, y es la causa que se implore su colaboración. Más bien se intenta un cambio o transformación en la visión de la auditoría, que no dependa de los condicionamientos y supuestos que han conducido a estudiantes y profesionistas de la auditoría a la incapacidad de reconocer la falsedad de su actividad. Ocasionada por: la ausencia de capacidades y competencias en los auditores para analizar y criticar las ideas, normas, procedimientos y lineamientos de la auditoría y fiscalización; de no citar ni juzgar casos concretos en público; de no dar razones ni rendir cuentas de sus acciones y resultados; de ocultar información que afecta el interés público por amenazas o temor de perder su empleo; y, de ser tratados como sujetos pasivos y manipulables, desde el auditor más modesto hasta el Auditor Superior, Contralor General, u otro equivalente.

Por el contrario, re-conocer el derecho de los auditores conduciría a establecer la auditoría como un derecho ciudadano, pero antes resulta prioritario, la construcción de la auditoría pública.

Cultura de debate

La uniformidad o armonización del pensamiento en la auditoría y fiscalización ha constituido el obstáculo más pernicioso para impulsar su innovación. Por ejemplo, Juan M. Portal, titular de la Auditoría Superior de la Federación (ASF) en México, afirmó la vida pública es "un espacio de disenso y de confrontación, que resulta poco conducente a un mayor desarrollo económico y una convivencia más armoniosa y productiva"[1]. Por lo que no resulta extraño que se haya convertido en el impulsador más ferviente de la armonización contable, y ahora promueva el sistema nacional de fiscalización. Pero la idea no es novedosa ni original del Auditor Superior de la Federación, ha surgido desde el propio centro del poder. En Europa, la auditoría ya ha sido objeto de un proceso de armonización, antes de que la Comisión Europea emitiera el Libro Verde, en octubre de 2010, sobre qué cambios serían necesarios en la auditoría para fueran sólidas e independientes. Y antes, de que la misma publicara los resultados, Mario Alonso Ayala, vicepresidente del Instituto de Censores Jurados de Cuentas de España (ICJCE) titulaba su artículo "El libro verde está muy verde". Y en una columna de la revista Auditores, sin firma de autor, señalaba al respecto "El documento ha sido criticado por desactualizado al recuperar debates que estaban cerrados (…) Además, en España se acaba de legislar sobre estas cuestiones con unanimidad parlamentaria y gran acuerdo profesional" (Número 14, enero de 2011, p. 7, negritas del autor), una uniformidad que no evitó la profundización de la crisis. Así, una consigna recorre Europa, América y todo el mundo: prohibido disentir. No, no se permite pensar diferente, mucho menos ejercer el derecho a disentir. Ya lo dijo el Auditor Superior, "nuestro trabajo debe ser visualizado de manera constructiva y no negativa"[2]. Pero no es una cuestión de herir o lastimar sus sentimientos sino de la evaluación del manejo de las finanzas públicas de un país. Dado que ante los cuestionamientos de la opinión pública de establecer una relación entre los altos niveles de corrupción y sus resultados, respondió que es indebido. Aseverando, el desvío de recursos existe en México por "un sistema de incentivos creados por inconsistencias legales y problemas estructurales, que propician la reincidencia en las irregularidades", y añade "si no se castiga a los culpables de los males nacionales, esto no es atribuible a la Auditoría Superior de la Federación"[3]. En otras palabras, "en esta crisis económica los auditores no son parte del problema, sino de la solución" declaró el vicepresidente del ICJCE que terminó siendo su presidente, más ¿hubiera sido designado si hubiera estado de acuerdo con el Libro Verde y declarado que la auditoría es parte del problema?

Y ante las declaraciones del Auditor Superior, los diputados y diputadas del Congreso de la Unión se muestran conformes, como el resto de las entidades de fiscalización, finalmente, todos son inocentes de la corrupción e impunidad. Porque, "cumple la fiscalización superior para coadyuvar en hacer realidad la transparencia y la rendición de cuentas"[4]. Replicando las aseveraciones del tótem de la fiscalización. Sí, el Auditor Superior de la Federación se ha convertido en la imagen o figura que representa la autoridad intelectual de los organismos de control. Por ello sus artículos publicados en la página web de la ASF se catalogan como "mensajes", tal si fuera el mensajero de los dioses del Olimpo, y a los mortales sólo nos restara aceptarlos.

E incluso, la Red por la Rendición de Cuentas, un proyecto que," nace de la confluencia entre la investigación académica, el periodismo de fondo, la acción de la sociedad civil y la responsabilidad institucional. Quiere ser una red incluyente y dinámica, capaz de sumar y coordinar las acciones del mayor número posible de organizaciones académicas y sociales, de instituciones públicas y de medios de difusión, comprometidos con el diseño, la puesta en marcha y el seguimiento de una verdadera política de rendición de cuentas en México. El objetivo principal es crear un contexto de exigencia a favor de la construcción de una política de rendición de cuentas"[5]. Cuenta con 72 miembros, y dice "Fortalecimos el papel de la fiscalización, creamos la Auditoría Superior de la Federación y órganos equivalentes en cada entidad federativa (…) El cambio ha sido de envergadura y es menester reconocerlo"[6]. Sin embargo, lo anterior es una falsedad, y mientras no se reconozca como falso, no puede haber mejoramiento o transformación en la fiscalización, y menos en la rendición de cuentas.

La historia de la fiscalización hasta nuestros días ha sido la ausencia de debate del instrumento o herramienta que posibilita la fiscalización, es decir, la auditoría. Su enseñanza está basada en la memorización, lo que ha conducido a la desformación del auditor. Y los antropólogos, economistas, sociólogos, periodistas, y otros profesionistas y ciudadanos han partido de supuestos, plegándose al pensamiento aceptado de la auditoría y de organismos internacionales de la fiscalización como la INTOSAI, y algunos se han atrevido a afirmar que sus lineamientos tienen base científica (ver, Los sofismas de las INTOSAI y La INTOSAI, culto superfluo a la independencia). Y es la raíz del problema, al abordar la rendición de cuentas y transparencia han omitido cuestionar la auditoría y fiscalización.

La Institución de la Fiscalización, no sólo en México también en otras partes del mundo, se ha sacralizado. Y la crítica parece herejía. Por ejemplo, Antonio Arias, Síndico de la Sindicatura de Cuentas del Principado de Asturias en España, en su blog, señala, he tardado en publicar el retraso del Tribunal de Cuentas de España en la fiscalización de las cuentas de los partidos políticos "porque contribuir al descrédito de las Instituciones me suscita algunas reticencias"[7]. Y, Juan Ramallo, miembro de la Sala III "Acciones exteriores" del Tribunal de Cuentas Europeo, ante la pregunta, cuáles son las carencias más importantes en su opinión en el Tribunal de Cuentas Europeo, responde, "Más que hablar de carencias de dichos controles, me gustaría resaltar sus virtudes"[8]. Representando la concepción dominante en el mundo de la fiscalización, un enfoque que visualiza lo positivo pero no lo negativo, los aciertos pero no los errores, basado en la idea que señalando lo negativo se debilita la institucionalidad, pero solamente si se reconoce, se podrá limpiar el desorden y fortalecer su actividad. Entonces, ¿Los responsables de la fiscalización tendrán la capacidad de analizar y exponer en público las debilidades de su quehacer?

Por lo tanto, resulta necesario plantear que, sí es correcto que el desvío de recursos se origine por inconsistencias legales y problemas estructurales, pero también por la propia auditoría y fiscalización. Y en consecuencia, sí es atribuible la falta de rendición de cuentas e impunidad a la Auditoría Superior de la Federación y de la Auditoría Superior de Michoacán (órgano de control en la entidad federativa) como es el caso que se desarrollará en el punto 3.

Cultura de denuncia

Mientras Fernando Restoy, subgobernador del Banco de España, elogiaba el participación de las auditoras y sociedades valoradoras "Debo decir que el trabajo ha sido muy satisfactorio y me consta que han dedicado mucho tiempo y recursos. Para ello ha sido clave también la experiencia y solidez de los inspectores del Banco de España, que han estado muy implicados en todo el proceso"[9]. Poco tiempo más tarde, supervisores del Banco de España, denunciaron "en el trabajo de la inspección aparece con relativa frecuencia indicios de conductas que pudieran ser delictivas, pero que la forma habitual de reacción ante los indicios de delito es mirar hacia otro lado"[10]. Pero la denuncia se diluyó porque "Ningún inspector cita casos concretos"[11], no obstante que supervisores rebajaron las provisiones exigidas, básicamente para salvar la cuenta de resultados de alguna entidad, pero 2010 fue un año especialmente complejo para Bankia, clave en la crisis financiera española.

Y es también la historia de la auditoría y fiscalización, los artículos, ensayos, y específicamente las denuncias que parten de auditores y fiscalizadores, evaden señalar nombres y apellidos y casos concretos de empresas o instituciones.

Se manifiesta en las conclusiones del Primer Encuentro Nacional de la Blogosfera Pública en España, que resulta necesario abrir las puertas al cambio y a la innovación en los servicios públicos, impulsando nuevas ideas y modelos de gobierno abierto y que se debe defender el orgullo de ser trabajador de la administración pública. Y trasladando la idea a los organismos de control. Sí, se debe abrir las puertas al cambio y a la innovación en el Tribunal de Cuentas, en los Organismos Autónomos de Control Externo en España (OCEX), en la Auditoría Superior de la Federación, en las Auditorías Superiores y Contralorías Estatales en México y en las Entidades de Fiscalización del mundo, y asimismo se debe defender el orgullo de ser auditor en cada una de ellas. Pero no a través de filtraciones (como ha sido frecuente en México) ni tampoco mediante denuncias anónimas. El derecho de la auditoría se inicia ganando el respeto de ser auditor. Para ello resulta indispensable impulsar la cultura de la denuncia, con valor.

Refutar informes de auditoría

Según un estudio del Banco Mundial[12]una condición para el éxito de las instituciones de fiscalización es la credibilidad, y una de sus bases, que los informes de auditoría no sean cuestionados. Sin embargo, las buenas intenciones de los Órganos de Control no condujeron a mejorar su situación, se empeoró, "Las denuncias en los medios de comunicación sobre los informes de auditoría y su no correspondencia con la realidad son abundantes"[13]. Pero el problema no es la erosión de la confianza pública en los auditores, como tampoco la debilidad de los sistemas de control, ni la falta de legislación o la carencia de rigurosidad de sus nociones centrales, sino de la capacidad de la concepción de la auditoría y fiscalización que a través de la repetitividad ha modelado tácitamente la práctica y comportamiento de los auditores para que no indaguen ni formulen nuevos problemas, no obstante que la realidad pública es dinámica, compleja y diversa. Por lo que resulta prioritario dar un giro en la visión de la auditoría y fiscalización, revisando su práctica e informes, para que igualemos la realidad con el pensamiento. Partamos de lo concreto.

La Auditoría Superior de Michoacán, Órgano Técnico del Congreso del Estado de Michoacán, en México, emitió el Informe de Resultados de la Revisión, Fiscalización y Evaluación de la Cuenta Pública de la Hacienda Estatal 2012, en la parte final dice al calce "En la revisión de la ejecución del gasto, se detectó que en los Programas Federales donde hay mezcla de recursos" (p. 3919, negrita del autor). Y el diputado Jorge Moreno Martínez, integrante de la Comisión Inspectora de la ASM, que tiene la competencia según artículo 17, de la Ley de Fiscalización "La Comisión tendrá la responsabilidad de vigilancia y seguimiento de las actividades de la Auditoría Superior y (…) evaluar el desempeño de la Auditoría Superior (fracción IV), señaló "el actual gobierno estatal uso la misma "licuadora financiera" que la pasada administración estatal emanada por el PRD para destinar recursos públicos etiquetados a otros rubros"[14]. Lo anterior parece interpretar y justificar el desorden financiero en las finanzas estatales de Michoacán. Y la ASM parece cumplir con su lema "Fiscalizando con Responsabilidad para Transparentar". Sin embargo, en la presentación del Informe del Resultado de la Revisión y Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2006, por parte de la ASF, se constató que:

La Secretaría de Educación del Estado no abrió una cuenta bancaria para la recepción de los recursos del Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal, pero la Secretaría de Salud también hizo lo mismo con respecto al Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud, dado que los depósitos y movimientos fueron realizados por la Tesorería General del Estado (actualmente, Secretaría de Finanzas) por lo que no fue posible determinar los productos financieros ni el fin que se les dio a éstos. De lo anterior, se emitió una recomendación para que la ASM atendiera e informara a la ASF las gestiones realizadas de dicha observación. Y se emitió una promoción de responsabilidad administrativa sancionatoria, solicitando a la Contraloría del Gobierno del Estado de Michoacán, para que resolviera y, en su caso, fincara las responsabilidades administrativas que pudieran derivarse de los actos u omisiones (ver, La opacidad en la Cuenta Pública 2006). Resultando evidente que la ASM no atendió la observación de que se debía depositar en cada Secretaría sus Fondos respectivos y que no se mezclaran recursos en la Tesorería del Estado, dado que se detectó la misma irregularidad seis ejercicios presupuestales después. Y en consecuencia la recomendación formulada por la Auditoría Superior de la Federación para mejorar la gestión pública resultó inútil. El problema es que nadie asume su responsabilidad por el desorden financiero en Michoacán, ni la ASF, ni la Auditoría Superior de Michoacán, menos el Poder Ejecutivo y Legislativo Estatal, actual y anterior, que tienen la encomienda constitucional de vigilar los fondos públicos y rendir cuentas.

Refutar la concepción de la auditoría y fiscalización

La historia de los auditores ha sido la de conservar o mantener la idea, concepción o sistema de la auditoría y fiscalización. Por ejemplo, en los Manuales de Auditoría, se repite que, "Los principios relativos al sujeto auditor son de naturaleza personal". Pero también, la práctica, "Por su naturaleza, las auditorías de desempeño pueden llevar más tiempo de ejecución que otros enfoques de fiscalización"[15]. Así como su Institución, "La naturaleza técnica, disuasiva y preventiva de la fiscalización superior"[16] (sí realmente fuera disuasiva y preventiva no debió haber ocurrido lo de Michoacán), es decir, los principios, su herramienta (auditoría) y las entidades de fiscalización tienen el carácter de naturaleza. Y según el diccionario, la naturaleza es la esencia y propiedad de cada ser. Es lo que permanece invariable. Por esto se explica que el auditor sea un receptor pasivo que, a semejanza de una placa sensible sea impresionado por la realidad, "Nuestra pretensión es obtener una radiografía completa y sistemática de la gestión pública"[17]. En otras palabras, conforme a la tradición europea "La misión de los auditores es emitir una opinión técnica sobre si las cuentas de una organización representan fielmente la realidad"[18] encontrándose al respecto una diversidad de ejemplos, pero en todo caso, es la visión mecanicista de la auditoría y fiscalización, cual si por medio de una fotografía se obtuviera en términos claros y precisos la realidad de una entidad. Ésta concepción que ha sido inobjetable en la esfera privada, pero en lo público se evidencia su debilidad. Más la auditoría privada continua determinando a la pública, y la crisis (todavía no reconocida) en las entidades de fiscalización se origina porque ninguna auditoría reproduce fotográfica o radiográficamente la realidad. Por ello la información de la auditoría resulta estéril, como estériles han sido las acciones de las entidades de fiscalización.

Conclusión

Michoacán ha ocupado la atención e interés del escenario nacional e internacional debido a la violencia e inseguridad, al grado de que Enrique Peña Nieto, Presidente de México ha reconocido la debilidad institucional. Y en ésta se encuentra necesariamente la debilidad de los órganos de fiscalización. Pero en este caso es inviable solicitar el apoyo de la Federación, vía la Auditoría Superior de la Federación, dado que padece el mismo mal. Un diagnóstico serio sobre la debilidad en las instituciones, indicaría que su fortalecimiento implica el de los Organismos de Control, y ante todo, enfrentar la crisis de su modelo actual con su secuela de ocultamiento de la verdad.

En Michoacán solamente emergió la punta del iceberg, pero subyace en México y en el mundo, las exorbitantes deudas públicas, la falta de empleo, un empobrecimiento que se extiende cada día más, y el flagelo fortalecido de la corrupción, no obstante las agencias, fiscalías u oficinas anticorrupción, véase los magros resultados en España o Argentina. Sin embargo, es posible la construcción de la auditoría pública, si se deslinda de los errores y la tutela de la auditoría privada, de su gestión autoritaria y antidemocrática, a través de impulsar una educación e investigación universitaria donde sea factible enseñar a aprender la auditoría y fiscalización, y que se enseñe a indagar e investigar nuevos caminos, generando permanentemente preguntas, como, ¿Qué auditoría pública queremos?

Autor;

Mario Alberto Gómez Maldonado

Enero 27, 2014.

[1] Mensaje del CPC. Juan M. Portal, Auditor Superior, www.asf.gob.mx, 3 de octubre de 2013.

[2] Ídem.

[3] Estructurales, corrupción e impunidad en el país, alerta Auditoría Superior. www.jornada.unam.mx/ultimas/2013/04/15/1235335.

[4] Mensaje del CPC. Juan M. Portal, www.asf.gob.mx, 9 de junio de 2011, p. 4.

[5] http:www.rendiciondecuentas.org.mx/quienes.php.

[6] Hacia una política de Rendición de Cuentas. www.rendiciondecuentas.org.mx, marzo de 2012, p. 6.

[7] Los 10 mayores errores sobre transparencia, supervisión y Buen Gobierno 2011-2012. www.fiscalizacion.es, 25 de septiembre de 2013.

[8] Entrevista, Revista Auditoría Pública, Número 55, www.auditoriapublica.com, noviembre de 2011 .

[9] Revista Auditores, Número 18, www.icjce.es noviembre de 2012, p.27.

[10] Inspectores denuncian por tercera vez agujeros en el Banco de España. La Voz de Galicia.es, 6/1/2013.

[11] La reacción ante los indicios de delito es mirar hacia otro lado. http://economia.elpais.com/economia/2013/01/05/actualidad/1357419212_751016.html

[12] Citado en Memoria del Foro Internacional sobre la Fiscalización Superior en México y el Mundo 2005, Cámara de Diputados, LIX Legislatura, noviembre de 2005, pp. 94-95.

[13] Pardo Ruiz, R. Réquiem por la confianza. Crisis de la contaduría pública. Avizora.com.

[14] Más de 6 mmdp de la Federación fueron desviados: ASM. Provincia, diario. 13/11/2013.

[15] Mensaje del CPC. Juan M. Portal, www.asf.gob.mx, 23 de mayo de 2013, p. 2.

[16] Mensaje del CPC: Juan M. Portal, www.asf.gob.mx, 7 de abril de 2011.

[17] Boletín ASF de prensa, Juan M. Portal, 5 de octubre de 2010, No. 2-10.

[18] Fraude, www.fiscalizacion.es, 16 de abril de 2008.