4. La planeación del desarrollo: el sistema nacional y el local de Sonora.
El Estado mexicano asume expresamente la responsabilidad de regir el desarrollo nacional, mediante el fomento al crecimiento económico y el empleo y una más justa distribución del ingreso y la riqueza, como base de un régimen de libertades y derechos ciudadanos. El plano económico está ligado a las demás manifestaciones del que hacer social, en tanto históricamente su punto de partida. La relación productiva es el punto de sustento de la vida política y el ejercicio de libertades consagradas en la Constitución. Economía y política constituyen los elementos fundamentales de la interacción social; de hecho hacen posible la existencia social, y, en consecuencia, son la base de sustentación del Estado.
El desarrollo económico, como lo arriba señalado, es un asunto de Estado que se consagra en el Artículo 25 Constitucional bajo un esquema complejo de índole plurisectorial. Su carácter mixto requiere de un marco distributivo de competencias cuyas bases derivan de la propia Carta Magna, en la que a la obligación del Estado de planear, conducir, regular y fomentar las actividades que demande el interés general, se suma la concurrencia del sector público, el privado y el social.
De acuerdo con lo señalado en el Artículo 26 Constitucional, al Estado le corresponde la organización de un "sistema nacional de planeación democrática del desarrollo nacional que imprima solidez, dinamismo, permanencia y equidad al crecimiento de la economía para la independencia y la democratización política, social y cultural de la nación. ". Este sistema se considera un instrumento para el logro de los fines planteados en la Constitución, un instrumento en manos del Ejecutivo, a quien la ley facultará para que establezca los procedimientos de participación y consulta popular, dado el carácter oficialmente democrático del sistema, así como los criterios para la formulación, instrumentación, control y evaluación del plan y los programas de desarrollo. Asimismo la ley determinará los órganos responsables del proceso de planeación y las bases para que el Ejecutivo Federal coordine mediante convenios con los gobiernos de las entidades federativas e induzca y concierte con los particulares las acciones a realizar para su elaboración y ejecución.
A partir de diciembre de 1982, se suceden las reformas constitucionales que levantan la estructura de una nueva relación entre los órdenes de gobierno. Los propósitos, objetivos y mecanismos planteados en las reformas perfilan un nuevo, aunque inconfeso, concepto de Estado, una nueva expresión del poder que del fondo trasciende y se concreta en una forma que desdibuja la cara del Estado Federal.
En una situación de ambigüedad perniciosa, el Ejecutivo por medio del Sistema Nacional de Planeación Democrática uniforma las funciones de la Administración Pública en sus diversos niveles y alcances, al estar íntimamente ligado al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal y, de igual manera, a los mecanismos de control y evaluación nacionales de la programación y el ejercicio presupuestal. De esta manera, la Nación uniforma, o más bien centraliza, tanto las prioridades como los mecanismos de asignación de los recursos y el control del gasto , reduciendo a la nada al famoso régimen interno de los estados, los que pasan en la práctica a ser instancias administrativas territoriales de un país virtual, en donde la existencia real de estados libres y soberanos es una variable no considerada en el modelo.
La planeación nacional encuentra homogeneidades en el complejo mosaico mexicano, ordena el destino y los caminos, pero destruye la iniciativa de los estados y municipios, a pesar de que es en ellos donde se realiza la actividad económica en tanto son el escenario material de ésta, así como la fuente de los elementos esenciales del Estado Federal Mexicano : población, territorio y poder y, en consecuencia, a quien pertenecen originalmente los recursos que la hacen posible. En este sentido, la idea de lo "federal" se reduce a Gobierno Federal, como lo "nacional" termina por reconocerse como cualidad exclusiva del centro del poder representado por la sede del Ejecutivo Federal.
En este contexto, las entidades federativas pronto asumen el papel que les asigna el sistema nacional y legislan en consecuencia, de manera que los textos constitucionales locales incorporan fielmente el contenido de los artículos 25 y 26 de la Constitución Federal.
En Sonora, esta incorporación de las reformas federales a la Constitución Local están plasmadas en el Título Tercero, Capítulo III "Economía Pública y Planeación del Desarrollo". Consecuentemente, pronto se legisla y el día jueves 2 de febrero de 1984 aparece publicada en el Número 10 del Boletín Oficial del Gobierno del Estado, la Ley Núm. 40 de Planeación del Estado de Sonora, convirtiendo, a partir de este momento, en obligatoria la elaboración y ejecución del Plan Estatal y los Planes Municipales de Desarrollo.
La elaboración de los planes y su ejecución están íntimamente ligadas, por un lado, a la escala de prioridades del centro a nombre de la congruencia en el Sistema Nacional de Planeación Democrática y, por otro, a los ingresos de que dispondrán Estado y Municipios. El presupuesto municipal y su margen de endeudamiento dependerá de los objetivos y metas registrados en el Plan. La programación y presupuestación son mecanismos administrativos que, merced al impulso orientador y uniformador del centro pasan a entenderse como asunto de Estado, como cuestión política que se asume y ejecuta por los gobiernos estatal y municipales en una relación vertical – descendente que se supone democrática porque obliga a todos por igual a participar de acuerdo a los cauces diseñados, decididos y controlados por el centro.
La uniformidad lograda a partir de 1982 y hasta el presente, se expresa en varios niveles, en varios planos de análisis. Por un lado, tenemos a estados y municipios dependiendo económicamente del centro para el cumplimiento de sus obligaciones constitucionales, a partir de que las haciendas públicas dependen de los ingresos federales : las participaciones federales representan, a nivel nacional el 81.7 por ciento de los ingresos estatales y el 60.5 por ciento de los recursos municipales. (Aguilar, 1996 : 19).
En Sonora se observa una situación similar : en los años 1980 y 1989, las participaciones federales significaron el 68 y el 85 por ciento de los ingresos estatales. En esos mismos años, el peso de las participaciones federales en los presupuestos municipales fue de 39 y 59 por ciento, respectivamente (Ibarra, 1991: 118-119).
Actualmente, la situación manifiesta el mismo patrón de comportamiento, y se puede decir que en términos reales se ha agravado : según reporta el primer Informe de Gobierno de Armando López Nogales (p. 179, 184), la aportación federal representa el 89.7 por ciento del presupuesto total de Sonora (participaciones, recursos federalizados y otros ingresos, son el 55.44, el 35.25 y el 5.87 por ciento, respectivamente). Asimismo, el Presupuestos de Ingresos Municipales para 1998, consigna que, el total de ingresos municipales, las participaciones representan el 67 por ciento.
En el caso particular de Hermosillo, asiento de los poderes del Estado y el municipio con mayor población y actividad económica (27 por ciento del PIBE ), en los años 1980 y 1989 las participaciones federales representaron el 57.4 y el 43.6 por ciento de su presupuesto, en tanto que para 1990 y 1998 representaron el 52.7 y el 58.8 por ciento, respectivamente, del presupuesto de ingresos.
La situación anteriormente descrita, sugiere que el papel de los gobiernos estatal y municipales en el impulso y promoción del desarrollo económico por la vía de los instrumentos propios de la vertiente obligatoria del Plan, tanto como para el cumplimiento de las funciones asignadas a ellos por la Constitución, resulta ser meramente formal, dada su insolvencia estructural.
En otro orden de ideas, llama la atención la uniformidad del discurso en el Plan: en el nivel estatal respecto al nacional, y en el nivel municipal en relación al estatal.
En la década de los ochenta, el Plan Nacional dictó estructura, propósitos y prioridades a los otros niveles de planeación, y en la actualidad, prácticamente de cara el nuevo milenio, las cosas siguen por el mismos rumbo que marca el centro.
Hace diez años el Plan Nacional de Desarrollo 1983-1988 (p.23) reconocía como característica propia el impulso al fortalecimiento de la capacidad de los tres órdenes de gobierno para conducir la planeación del desarrollo en un marco de homogeneidad representado por el Plan Nacional, asegurando la congruencia necesaria de las acciones que se propongan, aunque, como lo advierte más adelante (p.27), se ha propuesto a los gobiernos estatales el diseño y promulgación de leyes estatales de planeación, el establecimiento de sistemas de planeación democrática y la instalación de foros en los que participen los grupos locales.
La fuerza de atracción del centro generaliza y uniforma, orienta y genera un nuevo cauce de la Administración Pública Federal, y de ahí, a escala, transforma las corrientes al ámbito local, aunque, aclara que "El Federalismo expresa la voluntad política de descentralizar la vida nacional para el fortalecimiento de los estados y el municipio, de modo de que éste se constituya en el espacio esencial de la vida económica, social y política del país dentro de un mejor equilibrio territorial. También es factor del fortalecimiento de las instituciones de la República el respeto recíproco entre los Poderes y el reconocimiento de su independencia" (p.33).
La continuidad en el discurso oficial trasciende los períodos sexenales en una proclama que subyace en él, en una especie de obsesiva reducción del discurso político a la instrumentación de medidas administrativas aunque de manera vergonzante, así, en el Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000, se declara el renovado impulso a la confusión de la política con la administración: ‘‘El Plan propone impulsar un nuevo federalismo para fortalecer los estados y los municipios, y fomentar la descentralización y el desarrollo regional. Además, se delinean estrategias y acciones para profundizar en la reforma del gobierno, en la modernización de la administración pública y una rendición de cuentas responsable, transparente y puntual" (p. XII) (el subrayado es nuestro).
El Plan de Ernesto Zedillo se propone que el Ejecutivo emprenda las acciones necesarias para la formulación de nuevas bases para el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, a fin de "…fortalecer el federalismo". Y en relación a la vida municipal, formula el propósito siguiente: " Debemos proponernos avanzar hacia un nuevo federalismo en el que la menor integración nacional esté fundada en ayuntamientos fuertes que sean la base de gobiernos estatales sólidos… " (p.61). (El subrayado es nuestro).
Así como es evidente la consistencia entre planes nacionales, a diez años de distancia, también lo es la simetría discursiva entre los planes estatales y municipales. Para ejemplificar: en el Plan Estatal de Desarrollo 1998-2003, en el apartado 1.4 "Democracia y Federalismo", se enuncia el compromiso de "Contribuir a la reforma del federalismo, impulsando las políticas y apoyando los compromisos que en esta materia viene desarrollando el titular del Poder Ejecutivo Federal…" (p.9) (el subrayado es nuestro).
En el Plan Municipal de Desarrollo 1997-2000 de Hermosillo, encontramos una muestra reveladora del carácter de la planeación nacional: "En la definición de los objetivos y prioridades planteadas en el Plan, se buscó con especial cuidado su plena congruencia con los Planes Nacionales (sic) y Estatal de Desarrollo, en particular con este último, enfatizando principalmente los rubros de seguridad pública y desarrollo social"; (p.3). (el subrayado es nuestro).
Tal como en el pasado, la dimensión política se confunde con la administrativa, no como una expresión del movimiento de lo real en el que los diversos planos de la complejidad social constituyen un todo interactuante e interinfluyente, sino en el supuesto de que es posible convalidar el instrumento administrativo con los principios y valores que sustentan la voluntad política del Estado. Su naturaleza es distinta, así como su alcance.
En este sentido la planeación del desarrollo no obedece de manera exclusiva a la lógica de los imperativos técnico – económicos, sino que expresa un concepto de sociedad futura desde un punto de vista histórico – social que tiene como marco a la política y como base de sustentación a la economía. En su diseño se ponen en juego su magnitud económica, una política y otra administrativa pública, la cual no puede sustituir válidamente a las precedentes sin afectar las posibilidades reales del proyecto de Nación planteado en 1824, y fue refrendado en 1857 y en 1917.
La planeación del desarrollo cuenta con las características de ser una guía técnicamente sustentada para lograr determinados fines, implicando el reconocimiento de una situación problemática y una serie de objetivos cuya persecución supone la modificación de dicha situación problemática; por otra parte, la planeación significa el establecimiento de una ruta, un camino a seguir y los instrumentos necesarios y pertinentes para llegar a los resultados propuestos. Supone el control del cómo, el cuándo, el dónde, el cuánto y el quién.
En un contexto ubicuo, cambiante, difuso como el que vive el mundo y México en él, suponer el control de las variables que hagan posible la planeación puede resultar sospechoso de utopía.
La planeación en México se instituye como tarea de Estado en medio de una severa crisis. Podemos suponer que este mecanismo y su generalización nacional fue precisamente para tener algo de control en la serie de compromisos que debe cumplir el sector público en un contexto plurisectorial, en donde la gestión pública debe tomar en cuenta la diversidad de intereses sociales que, de manera sexenal deben conciliarse para el logro de la estabilidad del sistema.
El suponer que la planeación del desarrollo puede darse como guía segura para el objetivo nacional planteado, implica la generación de condiciones bajo el máximo control posible, y eso sólo se logra por vía de la centralización política y la descentralización funcional, esto es, administrativa.
La centralización que el sistema considera necesaria para subsistir, genera en la sociedad nacional una serie de tensiones que, acumuladas, sólo profundizan los problemas originalmente planteados como objeto de la acción correctiva. En el fondo está el carácter antidemocrático de las medidas tomadas debido a su centralidad. Las medidas administrativas centralmente diseñadas y descentralizadamente ejecutadas no resuelven el problema político-gubernativo que existe, sólo lo difieren en el mejor de los casos.
La planeación está condenada al fracaso, si sólo se asume como un ejercicio tecnocrático. Para funcionar no basta con ostentarse como democrática: Tiene que serlo, y para ello es necesario que sea producto de la voluntad política de la comunidad electoral, la que va a validar o nó el programa de gobierno. La validación consiste en un programa político partidista que refleje la voluntad del electorado, y que al llegar a ser gobierno constitucional lo traduzca en hechos concretos a través de la administración. Es por ello que desde la administración no alcanzan legitimidad los planes.
En el caso mexicano, se partió de la administración para planear el desarrollo, lo que fortaleció transitoriamente a la administración aunque debilitó al Estado y puso en entredicho al gobierno. Como consecuencia de ello, el juego político partidista se exacerbó adquiriendo intensidad y variedad. El problema es que las opciones políticas asumen los mismos criterios que generaron la tensión que les dio origen; no hay propósitos políticos-electorales que de manera manifiesta le den el lugar que el corresponde a la planeación del desarrollo desde un punto de vista democrático, con visión de Estado. Los saldos de la tecnocracia son perdurables en tanto no exista una oferta de proyecto emanado de la propia comunidad; la planeación democrática se hace democráticamente, no desde el centro.
En las anteriores circunstancias, el dilema mexicano está entre la necesaria definición política del Estado, que implicaría el reconocimiento de los Estados y Municipios como órdenes de gobierno con ámbitos competenciales precisos y con plenas facultades en sus respectivas circunscripciones. Ello se traduciría en escenarios distintos, diferenciados en lo económico, lo político y lo social en cada una de las entidades federativas, de manera que la gestión económica estuviera encaminada fundamentalmente a satisfacer los requerimientos del desarrollo estatal, con la más respetuosa coordinación -que no subordinación-de esfuerzos entre el gobierno estatal y los municipales. El ámbito político respondería a la conciliación de intereses entre los diversos actores locales e impulsaría un nuevo acuerdo en el quehacer público, administrativo y electoral; y en el ámbito social , el sentido de pertenencia alcanzaría un nuevo contenido, dinámico y plural que conformaría los nuevos propósitos y responsabilidades de la relación entre pueblo y gobierno, y entre gobierno y administración: fortaleciendo el concepto de localidad se liberarían sus potencialidades, con lo que sería posible alcanzar un concepto de región más allá de las estrecheces instrumentales de las burocracias.
Con estos antecedentes, sería congruente hablar del fortalecimiento del federalismo y de la planeación democrática del desarrollo: habría entonces congruencia entre los fines del Estado y las necesidades de la sociedad. La otra alternativa es continuar con un esquema discursivo sin contenido real: un federalismo virtual en un país virtual.
Algunas medidas que se pudieran emprender hacia un federalismo mexicano real, son:
Si el municipio es la base de la división territorial, administrativa y política de los estados, conforme lo señala el Artículo 115 de la Constitución Federal, y está dotado de personalidad jurídica distinta a la de los estados y a la Federación, debiera definirse su ubicación precisa en el arreglo federal mexicano.
1. Replantear las capacidades de gestión, promoción e impulso de las actividades económicas de los estados y Municipios, así como su ámbito político, a fin de que realmente se fortalezcan, lo que implicaría revisar las atribuciones federales en estas materias, restituyendo a los Estados las que les son propias. 2. Poner en la masa del debate la estructura nacional de los partidos políticos en aras de fortalecer la presencia político- electoral de las entidades federativas. 3. Al ser dotados los estados y los municipios de capacidad económica y política autónomas, teoría que reformase tanto el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, como el Sistema Nacional de planeación, así como el correspondiente a los estados y municipios. 4. A nivel estatal deberá considerarse el nivel municipal de planeación como la base del Sistema Estatal de Planeación. De esta manera se tendría que el Plan Nacional sería el resultado del concurso de los estados, así como el Plan Estatal sería el resultado de los aspectos consensuales de los planes municipales. 5. De considerar al municipio teórica y prácticamente la célula del sistema, la lógica de la planeación del desarrollo cambiaría, de un modelo vertical-descendente, a otro consensual horizontal-ascendente, conjugando los factores políticos, económicos, sociales y administrativos públicos.
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Datos del autor: José Darío Arredondo López Licenciado en Economía (UniSon, 1984). Especialista en Administración Pública Municipal (ISAP, 1995). Maestro en Ciencias con especialidad en Metodología de la Ciencia (IPN, 1998). Ocupación Actual: Maestro de tiempo completo titular "A", Departamento de Economía de la Universidad de Sonora. Dirección: Ave. Oaxaca No 70 Pte. E Garmendia y Guerrero, Centro. C.P. 83000. Teléfono/Fax: 17-25-53 Bíper: 13-7413, PIN: 5772809
Trabajo enviado por Hermosillo Sonora,
Mexico.
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