1. Introducción 2. El estado federal Mexicano y la planeación del desarrollo 3. El Estado Federal Mexicano. 4. La planeación del desarrollo: el sistema nacional y el local de Sonora. 5. Consideraciones finales. 6. Bibliografía.
1. Introducción
La planeación del desarrollo en México, a nivel del gobierno federal y de los estados, ha tenido una orientación fuertemente administrativa de la función pública, en la que se observa confusión del plano político con otros de naturaleza distinta. Los criterios de eficiencia y eficacia han tenido por base la formalidad del discurso oficial, sin mucha relación con la realidad a modificar. Por otro lado, la pretensión de impulsar el "nuevo federalismo mexicano" ha tenido como instrumento la descentralización, como sustituto de una auténtica vida democrática, lo que ha generado el efecto de fortalecer la burocracia en detrimento del propio Estado federal.
En materia financiera, Sonora sigue siendo extremadamente dependiente de los recursos del centro, lo que hace que permanezca intocada la posibilidad de una vida económica y política autónoma que haga posible una verdadera planeación democrática del desarrollo.
El presente trabajo tiene la finalidad de aportar elementos de juicio acerca de la improbabilidad de un sistema de planeación democrática en un contexto nacional que tiene como base la centralidad de las decisiones fundamentales en materia económica.
2. El estado federal Mexicano y la planeación del desarrollo
Introducción.
La planeación del desarrollo es una obligación constitucional del Estado mexicano, por lo que los objetivos del plan deben corresponder a los señalados en el texto constitucional. Este hecho convierte a la planeación no sólo en práctica obligatoria del gobierno federal, sino en cuestión de Estado, en una especie de instrumento fundamental para el que hacer político del país. A partir de 1983 esta obligación se extiende a todos los estados de la República y a todos los municipios de los estados. En respuesta inmediata a la ley nacional se emiten leyes estatales de planeación del desarrollo.
Con esta base, se inaugura el Sistema Nacional de Planeación, así como en Sonora el Sistema Estatal de Planeación, lo que implica nuevas bases para los diversos órdenes de la administración pública nacional.
En aras de la congruencia requerida por el sistema que se instituye, se observa una estricta simetría en los diversos órdenes de gobierno a partir de la concepción y los instrumentos propios de la planeación, pero también se hace evidente que las bases del Estado Federal quedan reducidas a proyecto sin fecha de realización probable, con lo que se asiste a una nueva fase del centralismo mexicano que, en el orden administrativo genera un proceso de descentralización, cuyo diseño y control depende del centro, en tanto que su ejecución corre a cuenta de los gobiernos estatales.
Con las reformas al artículo 115 constitucional, se da una delimitación más precisa a la competencia del municipio, con lo que se ubica en el discurso oficial como un orden de gobierno que representa la célula del federalismo mexicano y base de la descentralización de la vida nacional. Estas reformas presentan un panorama en el que aparecen tres órdenes de gobierno en un sistema cuyo modelo tiene a dos como fundamentales: el estatal y el federal. El primero supone el elemento preexistente, material, fundacional del segundo; el municipio representa la base de la división territorial y de la organización política y administrativa de los estados. La federación no es en sí una entidad territorial o poblacional, sino que es la expresión de un acuerdo cuya materialidad depende de los estados y cuyo poder emana del poder de los estados.
Cuando el gobierno federal absorbe funciones propias de las entidades federativas, el modelo se trastorna y pierde sentido. En México se observa una fuerte tendencia centralista, así como una confusión institucionalizada entre Estado y administración, de manera que el ejecutivo federal puede declarar, sin rubor alguno, el propósito de impulsar un "nuevo federalismo".
Desde la década pasada se ha pretendido fortalecer al federalismo con la descentralización, poniendo en la base del proceso al municipio. El problema de la centralización política no se resuelve sino que se encubre con una visión administrativista de la vida nacional: se crea el Sistema Nacional de Planeación Democrática y el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, las dos pinzas de la nueva "distribución de competencias" y el marco operativo de la descentralización de la vida nacional, planteada como camino a la modernidad.
Con la inclusión del municipio al modelo mexicano, se reducen en la práctica las competencias estatales, sin afectar las atribuidas al gobierno federal, quien aumenta su influencia al trasladar al campo de la administración aquello no resuelto en el campo de las conceptualizaciones políticas.
En un contexto en el que la política y la economía se subordinan a la administración, la planeación del desarrollo constituye un instrumento tecnocrático, que supone la descentralización de la ejecución del plan y la evaluación de resultados, pero que no contribuye, en absoluto, a la conservación y fortalecimiento de los diversos centros de poder a que responde el modelo de Estado Federal.
El presente trabajo tiene la finalidad de aportar elementos de juicio acerca de la improbabilidad de un sistema de planeación democrática en un contexto nacional que tiene como base la centralidad de las decisiones fundamentales en materia económica.
3. El Estado Federal Mexicano.
La forma de Estado Federal consiste en el establecimiento de una unión entre entidades libres, soberanas e independientes, las cuales en esa calidad deciden y pactan integrarse y conformar una nueva por vía de la federalización. Dicho pacto se expresa en su Constitución Política y establece la competencia de las partes que la constituyen.
El federalismo clásico considera dos órdenes de gobierno en los que se distribuyen las competencias: un orden general o federal que representa al todo nacional ante el exterior, y hacia el interior de las entidades constitutivas de la unión significa el elemento ordenador del heterogéneo conglomerado de los estados, no en términos de superioridad jerárquica, sino como entre que surge de la voluntad política de las partes. Las partes pactantes cuentan con los elementos población, territorio y poder, las cuales, al dar vida a otra entidad distinta y cualitativamente superior, aportan estos elementos al Estado que surge: un Estado complejo o compuesto, un Estado de estados. Aquí se presupone la existencia previa de los estados, y la voluntad de ceder parte de su soberanía al ente producto del pacto federal, conservándose soberanas en lo que se refiere a su régimen interno.
La distribución de competencias entre el gobierno federal y los estados federados encuentra dos modelos o formas de realizarse: el modelo canadiense y el estadounidense.
Canadá fue un Estado de origen unitario que se transformó en federal, distribuyendo su competencia entre las provincias, siguiendo la regla de que las facultades no expresamente concedidas a las provincias en la constitución, se entienden reservadas a la federación. Esta es una forma federal constituida por disociación.
Estados Unidos, se conforman originalmente en trece colonias inglesas independientes entre sí, que al separarse de Inglaterra decidieron unirse, primero como confederación y luego integrándose como una federación, lo cual fue posible porque las partes integrantes de ese nuevo todo eran libres, soberanas e independientes, por tanto con plena capacidad de decidir su destino individual. Este es el caso de un federalismo por asociación.
En México se adopta la forma federal de acuerdo al modelo que supone la existencia previa de estados libres, soberanos e independientes entre sí y respecto a cualquier otro centro de poder, estableciendo dos esferas de competencia que son la federal y la local de cada uno de los estados federados, cuya distribución se plasma en el Artículo 124 Constitucional: "Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados."
Existen dos líneas teóricas principales que explican el origen del federalismo mexicano: la primera lo encuentra en la estructura colonial y las diputaciones provinciales que surgieron al amparo de la Constitución de Cádiz de 1812, como antecedente de las entidades federativas, y la otra que considera al federalismo mexicano como una imitación del modelo de Estados Unidos de América en su arreglo constitucional.
La constitución de Cádiz instituyó las diputaciones provinciales, instalándose las seis primeras entre 1812 y 1814 para ser disueltas el 4 de mayo de ese último año al retorno del absolutismo monárquico, entrando nuevamente en vigor en marzo de 1820. Andrés Serra Rojas (1996: 634) considera que el régimen que estableció la constitución de Cádiz "… fue sobre todo, nominal y encontró una aplicación muy precaria y limitada, que en ninguna forma alteró la estructura social de nuestras ‘provincias’. Incluso éstas se fueron fraccionando, constituyendo otras ‘entidades’ hasta alcanzar el número actualmente reconocido por nuestra constitución."
En 1821, México consuma su independencia de España sin tener un proyecto específico de organización política: había simpatizantes del régimen monárquico, unos inclinados hacia tener un príncipe europeo en tanto que otros estaban por tener uno americano. Un tercer grupo aspiraba al establecimiento de una república, contando en sus filas a antiguos insurgentes (Benson cit. por Vega, 1996:321-322). El 31 de enero de 1824 el Congreso Constituyente expide el Acta Constitutiva, estableciendo la forma federal y la enumeración de los estados de la federación. Felipe Tena (1996:10) considera que "fue el Acta Constitutiva el documento que consignó la primera decisión genuinamente constituyente del pueblo mexicano, y en ella aparecieron por primera vez, de hecho y de derecho, los Estados… En lugar de que los Estados hubieran dado el acta, el acta engendró a los Estados. Pero de ahí en adelante, cuantas veces se ha restablecido la forma federal, son los Estados nacidos en el acta constitutiva los que la han adoptado…"
Al acta constitutiva siguió el proyecto de constitución federal que se presentó el 1º de abril de 1824 y que se aprobó el 4 de octubre de ese mismo año, con el nombre de "Constitución de los estados Unidos Mexicanos". Ignacio Burgoa (1996:409) reconoce en el texto constitucional de 1824 la influencia de las diputaciones provinciales y la del régimen federal establecido en los Estados Unidos. Considera que la constitución de Cádiz influyó en la Nueva España en el sentido de que propició una especie de descentralización de atribuciones que antes se depositaban en el rey, al "otorgarse o reconocerse en este documento la autonomía de las provincias de que se formaba y cuyo gobierno interior, en importantes aspectos de su vida jamás se tradujo en una verdadera independencia, pues las provincias no se convirtieron en entidades políticas soberanas, ya que siguieron formando parte del todo colonial desde 1812 hasta 1821".
En relación al segundo punto de vista acerca del origen del federalismo mexicano, Alexis de Tocqueville (cit. por Rangel, 1996:281-282) señalaba, en 1848, que "Los habitantes de México, queriendo establecer un sistema federal, tomaron como modelo y copiaron casi enteramente la Constitución federal de los anglo-americanos, sus vecinos. Pero al transportar ellos la letra de la Ley, no pudieron transplantar, al mismo tiempo, el espíritu que la vivifica. Se les ha visto, pues, embarazarse sin estar entre los rodajes de su doble gobierno. La soberanía de los estados y de la unión, saliendo del círculo que la Constitución había trazado, se interferían cotidianamente. Actualmente…, México se arrastra sin cesar de la anarquía al despotismo militar y del despotismo militar a la anarquía."
En efecto, de 1810 a la actualidad, el país ha enfrentado enormes dificultades por consolidarse como nación independiente, con fisonomía y destino propios. Cesar Jiménez (1996:141-142) hace el siguiente recuento histórico: 11 años para obtener la independencia política; 35 años para consolidar las instituciones republicanas; 3 años de guerra civil por hacer respetar la Constitución de 1857; 4 años contra la intervención militar francesa; 34 años de dictadura de Santa Anna; 35 años de dictadura de Díaz; 2 intervenciones norteamericanas y 11 años de revolución social. En ese lapso, hemos sido gobernados por: una Regencia de Arzobispos y Generales; una Junta Provisional; dos Imperios (Iturbide y Maximiliano); un llamado Supremo Poder Conservador, 61 Presidentes de la República.
En estas condiciones, hablar de federalismo resulta un tanto sospechoso, si hacemos omisión de que la decisión política tomada por lo Constituyentes de 1824, se ratifica en los Textos de 1857 y de 1917. Entonces, pudiera concederse que, sea por asociación como por disociación, la forma federal constituye una respuesta política"… cuya conveniencia y eficacia para cada país que lo hace suyo" (Tena, 1996:108). Por otra parte, cabe considerar que el federalismo mexicano se ha ido construyendo con el tiempo. Si bien es cierto que las ideas del Estado Federal tienen origen en el ejemplo de Estados Unidos, la actual composición de las entidades federativas puede suponerse resultado de un proceso de identificación de intereses comunes regionales, que adquirieron una dinámica propia y distinta a la del resto de las antiguas provincias coloniales del Estado Unitario español. Si el Acta Constitutiva de 1824 crea los Estados, no se puede excluir en el proceso consecuente, la influencia de los intereses locales que se generaron en ellos, dando contenido social, económico y político a lo que en principio era inexistente en la realidad.
La Constitución de 1824 estableció reglas y prevenciones para garantizar la unidad interna del reciente Estado nacional, y las condiciones para establecer el monopolio de la coacción y la integridad territorial, así como un sentimiento de identidad nacional. El federalismo mexicano asumió características centralistas en virtud de que hubo de responder a los imperativos del modelo liberal, que postulaba la eliminación de obstáculos al comercio, sobre todo en materia arancelaria y de transporte, lo que llevó a la supresión de alcabalas estatales en beneficio de una federación cada vez más fuerte debido a la asunción de competencias exclusivas antes inexistentes.
Los efectos de estas medidas hicieron que, en materia económica, se logrará articular un mercado nacional en lugar de los mercados fragmentados y la economía de enclave, característica del desarrollo del país hasta la segunda mitad del siglo XIX. Otros aspectos fueron la creación de mercados de tierra, trabajo, capitales y mercancías, producto de la liberación de los factores de la producción, lo que configuró un proyecto paradójico, debido a que "Para fortalecer al gobierno federal, debilitó a los estados al avanzar los elementos liberales que lo acompañaron, generó crecimiento económico y una incipiente industrialización, aunque los frutos del mismo se distribuyeron cada vez más inequitativamente" (Díaz Cayeros, 1995:31).
La Revolución de 1910-17 enmarcó el fraccionamiento de la República en estados que ejercían su soberanía de manera estable, emitían moneda y recaudaban ingresos propios. La Constitución de 1917 refrendó el respeto y el reconocimiento a la soberanía de los Estados consagrada en la Carta de 1857, manteniendo en principio el régimen de concurrencia impositiva que había prevalecido en el siglo XIX, aunque de manera gradual esta situación se fue modificando.
En 1929 termina la era de los caudillos y se instituye una nueva forma de ascenso político: Plutarco Elías Calles funda el Partido Nacional Revolucionario, el cual cambió la organización del poder de una estructura regional y territorial, a una estructura centralizada y corporativa, provocando que las vías de ascenso al poder pasaran del ámbito estatal y regional a las instituciones federales.
Con el gobierno del General Lázaro Cárdenas, queda establecido en sus aspectos fundamentales, el autoritarismo contemporáneo, el cual reconoce y acepta los intereses locales a condición de que no se contrapongan a la lógica del proyecto político del centro: Cárdenas removió de su puesto a 14 gobernadores que no eran de su confianza; desaforó senadores y diputados que ofrecían resistencia a sus propósitos, y quitó inamovilidad a los ministros de la Suprema Corte, mediante reformas que nulificaron su independencia (Díaz Cayeros, 1995:34). Estos hechos configuran el enorme poder presidencial como expresión del centralismo mexicano y la utilidad instrumental del partido oficial, como "La mayoría del Presidente" en el seno del Congreso de la Unión.
"A partir de 1940- dice Lorenzo Meyer (1986:32) – el centralismo mexicano no sufrió modificaciones sustantivas; simplemente se afinó y llegó hasta sus últimas consecuencias 40 años más tarde… Si algo positivo se puede decir de este proceso es que frente a las heterogeneidades locales, frente a las insuficiencias materiales y alas presiones externas creó y mantuvo el Estado nacional. Pero también cegó la democracia, la iniciativa local y trajo ineficiencias y distorsiones monstruosas, que hoy son más obstáculo que apoyo para el desarrollo sano del Estado Mexicano."
La década de los ochenta presenta para el Estado mexicano un severo cuestionamiento respecto a la conducción de la cosa pública y las relaciones intergubernamentales en el marco del federalismo como modelo político. La severa crisis de inicios de la década obliga al Gobierno de la República a plantear una serie de mecanismos que le permitieran sortear los efectos de la crisis, aligerando su carga fiscal y administrativa, descentralizando funciones y responsabilidades en los estados y municipios. Tales medidas implicaron una serie de reformas a la Constitución Federal y a las locales, así como a la legislación secundaria. Para ejemplificar, de acuerdo a los fines de este trabajo, tenemos el Artículo 25, que consagra la rectoría económica del Estado; el Artículo 26, que establece como obligación del Estado Mexicano la Planeación del Desarrollo; se emprende la Reforma Municipal, al consignar en el Artículo 115 de manera detallada, el ámbito de competencia de los municipios así como sus fuentes de ingreso fundamentales.
Las acciones emprendidas fueron acompañadas del reconocimiento de la inviabilidad, catalizada por la crisis, de un esquema centralista que significaba una fuente de ilegitimidad para el Estado, lo cual hizo converger la dimensión política del discurso gubernamental con la dimensión administrativa de un gobierno pragmático que optó por asumir las medidas descentralizadores como si fuera una corrección del rumbo político nacional: se propuso un nuevo federalismo por la vía de la descentralización administrativa y la democratización integral de la sociedad. Así, Miguel de la Madrid (cit. en CNEM, 1985:29) reconoce que "Estamos viviendo un sistema con una gran inclinación al centralismo. Ciertamente nuestro pasado histórico se ha inclinado hacia el sistema centralista, pero las nuevas exigencias solicitan un régimen descentralizado, para poder atender directamente los problemas locales."
"Sin embargo, este federalismo formal y escrito, semántico, que vivimos, minimizado por la realidad, ha sido el dique contra un centralismo más acentuado y brutal. Por otra parte, el federalismo sigue ofreciendo al país fecundas perspectivas en su evolución política: autogobiernos locales, protección a la democracia y a la libertad, bases para una necesaria descentralización administrativa, desarrollo integral y equilibrio del país" (ídem).
En su discurso, Miguel de la Madrid (ibidem: 31) precisa: "He querido señalar que nuestra tesis federalista no sólo comprenda el necesario fortalecimiento de los gobiernos de los estados, sino que vayamos más adelante y hagamos un esfuerzo perseverante y profundo para, de una vez por todas, tomar pasos firmes para fortalecer al municipio libre… tal como reza el artículo 115 nuestra Constitución."
Las anteriores transcripciones sirven de demostración de un hecho altamente significativo: la década de los ochenta plantea no sólo la vulnerabilidad de la economía mexicana, sino la incomprensión de la tecnocracia de la historia política de la Nación. Por una parte, tenemos que se reconoce la característica centralista del Estado Mexicano como un obstáculo para el desarrollo nacional, pero por otra, las medidas que se proponen son administrativas, no políticas.
Lo anterior obedece a que se ha confundido el fortalecimiento del federalismo con la descentralización. En el federalismo la característica esencial es la no centralización, esto es, la existencia y el reconocimiento expreso de diversos centros de poder generadores de decisiones económicas, políticas y de otra naturaleza, cuya relación armónica y complementaria en el todo nacional hace necesario un mecanismo de distribución de competencias entre las partes y el todo. En cambio, la descentralización se refiere a la forma en que está organizada la administración. "Las anteriores referencias nos permiten comparar la teoría del federalismo con lo que sucede en nuestro país, en donde la centralización de funciones en favor del Gobierno Federal, se dio mediante un importante número de reformas constitucionales. Los efectos del centralismo producido, se quieren remediar mediante un proceso inverso de medidas descentralizadoras que no alteran substancialmente el marco constitucional en que se sustentó la centralización funcional en beneficio de uno de las órdenes de gobierno" (Gutiérrez, 1998:122).
Así pues, la reforma administrativa emprendida alcanzó connotaciones que, en el discurso, suponían su equivalencia política: el federalismo se "fortalecía" mediante las medidas emanadas del Gobierno Federal hacia la periferia estatal y municipal. La descentralización como medida administrativa pretendió reformar el ente político; así, la esencia del federalismo mexicano se hacía depender de los esquemas de programación y de las técnicas presupuestales.
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