Indice1. Introducción 2. La cuestión municipal. 3. La reforma de 1983 4. La reforma de 1999. 5. Municipio y desarrollo regional 6. Bibliografía.
El Municipio es la institución más antigua entre las que, en el orden político, administrativo y jurídico ha tenido la nación mexicana. Su historia empieza junto con la conquista española y es institución fundamental en la independencia de México, así como base de la organización política y administrativa del Estado que surge de la Revolución de 1910. También es la entidad que representa la renovación de la organización administrativa del Estado, en el marco del nuevo federalismo mexicano inaugurado hace dos décadas. En 1983, la institución municipal amplía su esfera de competencia para ser el punto de partida de la descentralización de la vida nacional y ser un nuevo orden de gobierno en un Estado federal en el que, consecuentemente, se reconocen dos órdenes de distribución de competencias. La reforma de 1983 incorporó un tercer elemento en donde la teoría clásica reconoce sólo dos. Jorge Sayeg Helú lo expresa de esta manera: "El nuevo federalismo mexicano ya no parece asumir tan sólo los caracteres del federalismo clásico: la existencia de dos gobiernos simultáneos, sino que se enriquece ahora con ese tercer nivel de gobierno: el municipal, que merced a su plena autonomía conquistada en el nuevo texto Constitucional, integra ya uno de los engranajes fundamentales de nuestro propio sistema federal. En efecto, el vigente texto de nuestro artículo 115 Constitucional parece reencauzar al municipio mexicano dentro de un régimen federal al que por esencia pertenece, pero del cual había llegado a apartarse un tanto; las atribuciones que por él se le confieren, nos permite hacer una equilibrada distribución de competencias entre los referidos tres niveles de gobierno" (Sayeg, 1986:47). Por su parte, Sánchez Bringas llama la atención sobre que México adoptó en su artículo 124 Constitucional el sistema estadounidense, pero en nuestro país ocurre una situación especial, debido a que el municipio es una entidad que goza de autonomía política y administrativa distinta a la de los Estados miembros del Pacto federal, "… de ahí que el sistema mexicano de distribución competencial, de acuerdo a los artículos 115 y 124, debe expresarse en los siguientes términos: …las facultades que no estén expresamente concedidas por esta Constitución a la federación y a los municipios, se entienden reservadas a los Estados" (Sánchez, 1995:309-310).
La aparición del municipio en el panorama teórico mexicano ha despertado no pocas inquietudes, mismas que asociadas a los procesos de cambio que se producen por la vía política electoral, pero que tienen por fondo la suma de desigualdades que configura el hilo conductor de nuestra historia social y política, plantean nuevos derroteros a la forma federal que tiene México. El nuevo federalismo planteado como objetivo político a alcanzar por el Estado mexicano significa, en buena medida, el reconocer que el arreglo político plasmado en la Constitución está sujeto a transformaciones que lo perfeccionan y a la vez materializan: las formas políticas no pueden ser dogmas de fe, en tanto que responden a la cambiante realidad de un país en su transición a la democracia. La década de los ochenta representa para el Estado mexicano un serio cuestionamiento respecto a la conducción de la cosa pública y las relaciones intergubernamentales en el marco del federalismo como modelo político. El gobierno de la república hubo de plantear una serie de mecanismos que le permitieran sortear los efectos de la crisis económica, aligerando su carga administrativa y posibilitando el fortalecimiento de estados y municipios en lo político y lo financiero. Las acciones emprendidas implicaron el reconocimiento de un esquema centralista cuyo agotamiento quedaba demostrado ante los efectos de la crisis y, consecuentemente, la necesidad de descentralizar la vida nacional tanto en lo económico como en lo político. Estos elementos constituyeron la nota predominante del discurso gubernamental. La propuesta delamadridista supone una doble dimensión, ya que reconoce el centralismo y busca el reencuentro con la matriz federalista consagrada por la doctrina mexicana para establecer como compromiso de gobierno la restitución o reconocimiento de los estados de su calidad de suscriptores originales del Pacto Federal, conforme al espíritu del artículo 124 constitucional, pero también expresa una solución política al trascender el esquema dual del federalismo formalmente asumido y llegar hasta la última frontera de la administración pública nacional: el municipio, institución sociopolítica que significa el contacto más íntimo y representativo de la enorme y compleja periferia mexicana. El municipio es redescubierto y se constituye en la punta de lanza de un proceso de descentralización y democratización que parte del gobierno federal y referido a la participación de la comunidad en las decisiones que la afecten de manera directa, tomando la noción de Municipio Libre del texto de 1917 como un propósito de gobierno.
Durante la década perdida de la economía mexicana, el fortalecimiento municipal se convirtió en un imperativo social y político que engarzaría el pasado revolucionario con la modernización de la administración pública federal y el reordenamiento territorial del desarrollo económico. La visión tecnocrática del quehacer público podía, mediante el supuesto constitucional de Municipio Libre, conciliar los intereses contrapuestos de la política corporativa inaugurada en la primera mitad del siglo XIX mexicano y el impulso modernizador que redimensiona al Estado a favor del mercado, de frente a un mundo en el que los Estados Nacionales son considerados candidatos a jubilación. En el marco de la Reforma del Estado, el municipio es el ente territorial en el cual se descentralizan las entidades federativas, tal como, a su vez, el Gobierno Federal lo hace en ellas. Éstas no lo hacen de manera opcional, sino en acatamiento a lo dispuesto en el párrafo primero del artículo 115 Constitucional, el cual ordena tener al Municipio Libre por base de su división territorial y de su organización política y administrativa. En este caso, el municipio es normado por la Constitución Federal y la Estatal, siendo tutelado por la Legislatura local que es la que expide su Ley Orgánica. Tal acción tutelar se deriva de su condición descentralizada, que obedece a la lógica del arreglo político expresado en la Constitución Federal en donde se reconocen dos órdenes coextensos de producción normativa: los estados y la Federación. La autonomía o libertad económica municipal sólo se entiende frente a los poderes de la entidad federativa, no tanto respecto al Gobierno Federal, de acuerdo a la lógica descentralizadora arriba señalada, lo cual sugiere la connotación de autogobierno administrativo (González, 1986:42). En este caso, habría que considerar la libertad municipal como aquella con la que se dota al municipio para ejercer las competencias que le sean otorgadas por la Legislatura local, en los términos del interés colectivo, que sería el del Estado (Martínez, 1992:160-161).
La reforma municipal de 1983 formaliza el discurso descentralizador en el texto constitucional, pero también obliga a la definición del municipio en su nueva dimensión, no sólo como base de la organización territorial y administrativa de los estados sino como célula política del nuevo federalismo mexicano. Desde el punto de vista conceptual, el municipio transita entre posiciones extremas, esto es, entre la sociedad natural preexistente al Estado y la criatura jurídica kelseniana que se traduce en forma de descentralización regional a cargo de los servicios públicos, lo cual obedece también a la lógica de los costos comparativos de los servicios. Así, el municipio como base de la descentralización nacional tiene como primera connotación el aspecto administrativo, a lo que sigue por consecuencia la descentralización de la responsabilidad de la operación de los servicios, y su eficiencia como símbolo materializado de la renovación nacional.
El contenido de la reforma municipal de 1983, fue el siguiente:
- Pasa a las legislaturas de los estados la facultad que tenían los gobernadores de suspender, revocar o desaparecer ayuntamientos o alguno o algunos de sus miembros, concediendo formalmente a los ayuntamientos el derecho de audiencia. Para que proceda la suspensión el acuerdo deberá ser de las dos terceras partes de la Legislatura.
- Se ratifica el principio de la personalidad jurídica de los municipios, y se incorpora la facultad de manejar su patrimonio de acuerdo con la ley, no pudiendo ser enajenado por ninguna otra instancia.
- Se ratifica la facultad reglamentaria de los ayuntamientos, pudiendo expedir el Bando de Policía y Buen Gobierno, así como reglamentos administrativos conforme a las bases normativas que establezcan las legislaturas.
- Se definen los servicios públicos mínimos a cargo de los municipios: agua potable y alcantarillado, alumbrado público, limpia, mercados y centrales de abasto, panteones, rastro, calles, parques y jardines, y seguridad pública y tránsito.
- Se establecen con claridad las fuentes de ingreso municipales: los rendimientos de sus bienes, las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria, la parte correspondiente a las participaciones federales y los ingresos derivados de la prestación de los servicios públicos a su cargo.
- Se establece que los presupuestos públicos municipales solo serán aprobados por los propios ayuntamientos, y ya no por las legislaturas locales. Con esto, los municipios pudieron decidir el destino del gasto, derivados de los ingresos definidos por la propia reforma.
- Se especifica la competencia municipal respecto al desarrollo urbano, pudiendo formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal y participar en la creación y administración de las reservas territoriales, otorgar licencias de construcción y participar en la creación y administración de zonas de reserva ecológica.
- Se amplió el principio de representación proporcional a todos los cabildos, independientemente de su población.
- Se da lugar al establecimiento de un régimen de seguridad laboral a los servidores municipales al sugerir a las legislaturas de los estados la expedición de leyes conducentes, de acuerdo al artículo 123 Constitucional.
- Se reconoce constitucionalmente la posibilidad de que se suscriban convenios de coordinación entre la Federación y los estados, así como entre éstos y sus municipios para la ejecución de obra o para la prestación de servicios.
Sin embargo, la reforma consolidó a los municipios "… como una instancia administrativa: como aquellos filtros necesarios para la administración general del país. Está claro, por otra parte, que ese fue el criterio que prevaleció al formularse la iniciativa de ley. Quizá, como en el transcurso del siglo XIX, se dio por hecho que la organización democrática habría de fluir tan pronto como los municipios tuvieran mayores herramientas administrativas a su alcance. Pero ahora es evidente que eso no ha ocurrido, ni ocurrirá, de modo natural" (Merino, 1992:116).
La reforma municipal de 17 de junio de 1999 es la décima que conoce el artículo 115, y la primera que reconoce explícitamente al ayuntamiento como gobierno. De manera resumida, posee las siguientes características (AMMAC, 2000:29-30): 1. Se reconoce al municipio como orden de gobierno, transformando su carácter de administrador en instancia de gobierno. 2. Se reconocen competencias exclusivas del municipio. 3. Se establece la estructuración de cinco grandes temas que deberán ser partes integrantes de las leyes de carácter municipal que expidan las legislaturas. 4. Se actualiza algunos de los conceptos de la fracción III, destacando que las materias que ahí aparecen son por principio competencia exclusiva de los municipios y no concurrente con el Estado como estaba establecido. Es decir, por ejemplo, que agua potable, obra pública (calles, parques, jardines y su equipamiento), policía preventiva, etc., son servicios exclusivamente municipales y ya no concurrentes con el Estado. 5. Las materias exclusivas municipales se entienden en su doble carácter de función y servicio público en su caso. Por ejemplo, en materia de agua potable o limpia, no se trata de solo "prestar" el servicio sino de ejercer su función de autoridad, reglamentaria, de promoción y desarrollo, participación comunitaria, etc. 6. Se establece un mecanismo subsidiario mediante el cual los municipios pueden transferir al Estado algunas funciones o servicios exclusivos, siempre que sea voluntad calificada de los ayuntamientos, a diferencia del texto anterior en donde los municipios dependen verticalmente de la voluntad del congreso local para conservar o no una competencia. 7. Se amplía el concepto de asociación de municipios al interior de un estado, para permitirla entre varias entidades, siempre con la aprobación de las legislaturas respectivas. 8. Se incorpora al pago del predial al sector paraestatal, así como los bienes públicos utilizados por particulares (concesión). 9. Se establece el derecho de iniciativa municipal en materia tributaria, facultándolo para proponer en lo individual a la legislatura, los elementos de sus contribuciones fiscales; es decir, la facultad de iniciativa de los ayuntamientos en el establecimiento de cuotas y tarifas de impuestos, principalmente el predial, las contribuciones de mejoras y construcción de inmuebles. Se dispone además, en el artículo quinto transitorio, que para el año 2002, estos valores, en el caso de impuestos a la propiedad inmobiliaria, se equiparen en su base el valor catastral y el valor comercial. 10. Se establece que los recursos que integran la Hacienda Municipal serán ejercidos en forma directa por los ayuntamientos o por quien ellos autoricen. 11. Se complementan las facultades en materia de desarrollo urbano y se precisan, como en el caso de la custodia y administración de zonas federales, por la vía del convenio; programas de transporte público de pasajeros y participación en proyectos de desarrollo regional, propuestos por el gobierno federal y los gobiernos y estatales. 12. Se resuelve a favor de los presidentes municipales el mando de las policías preventivas municipales, dejando un vínculo de mando de éstas con los gobernadores solo para casos de fuerza mayor o alteración grave del orden público. 13. Se ratifica la facultad legislativa del congreso estatal en las leyes de ingresos municipales, y se amplía el concepto de revisión de las cuentas públicas con el de fiscalización de las mismas. Los cambios efectuados fortalecen la esfera de competencia municipal, aunque solo signifiquen la ampliación de las responsabilidades municipales en las materias que le son propias. En relación con su carácter de orden de gobierno, prevalece la noción clásica de que el municipio no es suscriptor del pacto federal, por lo que está bajo la tutela de la entidad federativa a la que pertenece, de suerte que es el Estado, a través de su legislatura, el que decide finalmente sobre el monto y origen de los recursos de la Hacienda Municipal, además de revisar y ahora fiscalizar su Cuenta Pública. Esto explica que por más que se hable de la reforma del Estado y del nuevo federalismo mexicano, la barrera conceptual fundada en la teoría del Estado que se asume, ha derivado el impulso de una verdadera reforma a una serie de medidas de carácter administrativo que en nada afectan los supuestos básicos del modelo en vigor. En este sentido, la afirmación de que la reforma al artículo115 ha permitido avanzar en "… la desconcentración administrativa y la descentralización política" (Camacho, 2000:40), demuestra lo anterior, en tanto que ambas, la desconcentración y la descentralización, son esencialmente procesos de carácter administrativo, de los que la segunda implica una cierta autonomía funcional, que permite la toma de decisiones d e acuerdo a las normas y procedimientos señalados por una instancia superior de la cual se depende estructuralmente y que, en este caso se expresa a través de la legislatura local vía expedición de las bases normativas municipales y de la aprobación de las fuentes y montos de los ingresos municipales, así como las cuentas públicas resultantes. Lo político, aun sigue concentrado en el orden federal y estatal.
5. Municipio y desarrollo regional.
La institución municipal ha sido asociada al desarrollo regional, lo cual resulta posible en la medida en que la dinámica económica y social de los municipios determine la de su entorno y constituya un todo con un determinado grado de homogeneidad, estableciendo un perfil propio de desarrollo atribuible al motor de impulso municipal, lo cual supone la creación y funcionamiento de agrupamientos productivos capaces de responder a los requerimientos de desarrollo generados por las propias regiones. Pensar en el desarrollo regional sin el concurso de los municipios es ignorar la base material de las actividades económicas que se realizan en una determinada circunscripción, habida cuenta que el territorio es una magnitud municipal, así como la población que se asienta en él y que lo transforma a través de las diversas actividades económicas que realiza. El tercer elemento que comparte el Estado con el Municipio es el poder, pero en el caso de los municipios es un poder limitado o restringido, dependiente de instancias distintas y en la práctica, superiores a éste.
De acuerdo a las reformas de 1983 y 1999, el municipio representa un orden de gobierno, el más próximo a la comunidad y a sus intereses. En esa medida, resulta natural suponer que la injerencia del gobierno municipal habrá de intensificarse a partir de que ejerza las nuevas facultades contenidas en la reciente Reforma. Pero de nada valdría la ampliación de facultades si aparejado a ello no se cuestiona el modelo de relaciones intergubernamentales entre los tres órdenes de gobierno reconocidos en la Constitución. A diecisiete años de la reforma municipal de Miguel de la Madrid, se han incrementado los recursos municipales provenientes del gobierno federal, sumándose a las participaciones los fondos de aportaciones del ramo 33 del Presupuesto de Egresos de la Federación (a partir de 1998); pero al mismo tiempo han decrecido los montos correspondientes a los ingresos propios. Actualmente las participaciones fiscales (incluyendo el Ramo 33) representan el 74.15 por ciento del total de los ingresos municipales, mientras que el 25.85 por ciento corresponde al renglón de ingresos propios. Por el lado de los egresos municipales, se destina el 78.65 por ciento a gasto corriente, 13.51 a gasto de capital y 7.87 por ciento a deuda pública (SPDGP, 2000: 3 y 7). Pero la situación del Gobierno del Estado, en cuanto al origen de sus ingresos no es diferente: el 91.1 por ciento de sus ingresos corresponde a fondos federales, mientras que los ingresos propios representan el 8.8 por ciento del total (López Nogales, 2000:45). En general, los ingresos de las haciendas públicas estatales y municipales, dependen en un alto porcentaje de los recursos federales asignados a éstas. Dicha situación se ha ligado a la práctica fiscal del federalismo mexicano, pero es incongruente que el Estado federal se defina por la descentralización administrativa y la centralización política. El centralismo político no necesariamente se revierte a partir de la alternancia en el ejercicio de las funciones públicas, sino a través de democratizar la toma de decisiones y establecer una distribución de competencias más equitativa entre los diversos órdenes de gobierno. En la actualidad mexicana, con o sin reforma municipal, persisten las relaciones de tipo vertical descendente entre Gobierno Federal, Estado y Municipio, en donde las entidades federativas ven reducido su ámbito en beneficio del Gobierno Federal o, en el mejor de los casos, cediendo espacios a los municipios. Por el lado de los municipios, aunque se amplíen y se consideren exclusivas las funciones relativas a la prestación de los servicios públicos y tenga el Ayuntamiento derecho de iniciativa en lo referente a cuotas y tarifas, no se modifica la carencia de poder real para ejercer la potestad tributaria y la legislativa. Sigue siendo la Legislatura local la que en primera instancia determina los límites de la autonomía municipal. En tanto que esto persista, la vida municipal y el desarrollo regional dependerán de instancias supramunicipales, es decir, estará bajo la tutela del Gobierno del Estado y el Gobierno Federal, según el caso. Si el centro de la atención gubernamental es la vida municipal como motor del desarrollo regional, entonces deberá cuestionarse el modelo de relaciones intergubernamentales vigente, derivado de la forma de Estado federal en donde el Municipio figura como parte de las entidades federativas y, por lo tanto, sujeto a la tutela de éstas. La propia dinámica nacional condujo a la sociedad hacia el reconocimiento de tres esferas de competencia, tres órdenes de gobierno que sugieren un arreglo constitucional distinto al actual: Un nuevo Estado constituido por tres órdenes de gobierno colocados en un mismo nivel y con plenas facultades dentro de su esfera de competencia.
El nuevo arreglo constitucional debiera contemplar (Rendón, 1985: 202): 1. Descentralización política y administrativa en tres órdenes: Unión, Estados miembros y Municipios. 2. La autonomía municipal como uno de los principios constitucionales de la Unión. 3. La distribución de la competencia tributaria se considera como materia específica de la Constitución Nacional. 4. Existencia de poderes constituyentes en tres esferas de gobierno: Unión, Estados miembros y Municipios. 5. La Constitución asegura los principios de la autonomía municipal. Lo anterior significaría la posibilidad real de emprender el desarrollo regional a partir de los municipios, partiendo de un nuevo tipo de arreglo constitucional que ciertamente reformaría al Estado y que permitiría, consecuentemente, un nuevo tipo de relaciones intergubernamentales, abandonando el esquema vertical descendente, generador de dependencia, para adoptar otro de carácter cooperativo, basado en el consenso.
AMMAC, Artículo 115 Constitucional: historia y reformas de 1999, México, 1999.
CAMACHO QUIROZ, César, discurso en El municipio mexicano, reformas y adiciones al artículo 115 constitucional, SEGOB – CEDEMUN, México, 2000. GONZÁLEZ OROPEZA, Manuel, "La autonomía municipal en las legislaturas locales", en Estudios Municipales Núm. 10, CNEM, México, 1986. LÓPEZ NOGALES, Armando, Anexo Estadístico, Tercer Informe de Gobierno Sonora 2000. MARTÍNEZ CABAÑAS, Gustavo, La administración estatal y municipal de México, 2ª. Edición, Instituto Nacional de Administración Pública, México, 1992. MERINO HUERTA, Mauricio, Fuera del Centro, Xalapa, Universidad Veracruzana, 1992. RENDÓN HUERTA BARRERA, Teresita, Derecho Municipal, Porrúa, S.A., México, 1985. SÁNCHEZ BRINGAS, Enrique, Derecho Constitucional, Porrúa, S.A., México, 1995. SAYEG HELÚ, José, "Marco histórico-jurídico del artículo 115 Constitucional", en Acosta Romero, Miguel, et al., La reforma municipal en la Constitución, 2ª. Edición, Porrúa, S.A., México, 1986. SPDGP, Presupuestos municipales de egresos para 2000, Sonora.
Autor:
M.C. José Darío Arredondo López.
Licenciado en Economía por la Universidad de Sonora. Especialista en Administración Pública Municipal por el Instituto Sonorense de Administración Pública, A.C. Maestro en Ciencias en Metodología de la Ciencia por el Instituto Politécnico Nacional. Ocupación actual: Profesor Investigador del Departamento de Economía de la Universidad de Sonora.