La inmunidad parlamentaria como factor de desligitimación del congreso del Perú

CAPITULO I

La inmunidad parlamentaria en el Derecho peruano

1.1.-Acepciones de Inmunidad Parlamentaria.

La inmunidad parlamentaria puede entenderse en dos sentidos, uno amplio y otro más bien restringido. En su sentido amplio, podemos decir que por inmunidad parlamentaria "se entiende un derecho inherente a la condición parlamentaria, en virtud del cual se confiere a los representantes una cierta indemnidad respecto de las acciones judiciales que en su contra pudieran promover el gobierno o los particulares. Derecho a la indemnidad, en suma, que se concreta en forma diversa según se trate de la inviolabilidad o de la inmunidad stricto sensu[1]

En su sentido estricto, la inmunidad parlamentaria consiste en que los parlamentarios no pueden ser detenidos ni procesados sin la autorización del Congreso –del cual son miembros–, salvo cuando son sorprendidos en plena comisión de delito (situación de flagrancia). En la doctrina se ha discutido acerca de lo ambigua que resulta la denominación en español, ya que lleva a pensar en una situación de total impunidad y de total sustracción a la acción penal. Esto no es así, pues lo único que implica la inmunidad es la exigencia de un requisito adicional cual es, la previa autorización y por tanto, el levantamiento de esta inmunidad, para que puedan ser procesados en el fuero común.

1.2.-Naturaleza jurídica

En lo referente a su naturaleza jurídica, la inmunidad parlamentaria es "un requisito de procedibilidad en los casos que existe un proceso penal iniciado contra un parlamentario, requisito que consiste en recabar del órgano legislativo la autorización para la continuación del proceso penal". Dispensa al parlamentario una protección formal, que no tiene contenido material por cuanto el Congreso carece de competencia jurisdiccional. "Una vez descartada la naturaleza judicial de la autorización para proceder, emitida por las cámaras, la inmunidad se presenta como lo que auténticamente es, un requisito procesal"

Entre nosotros, cabría la discusión de si la decisión parlamentaria puede ser considerada una cuestión previa o una cuestión prejudicial. El Código de Procedimientos Penales define, en su artículo 4, ambos conceptos. Las cuestiones previas son aquellas que proceden cuando no concurre un requisito de procedibilidad y pueden plantearse en cualquier estado de la causa o resolverse de oficio. Las cuestiones prejudiciales, proceden cuando deba establecerse en otra vía (extrapenal) el carácter delictuoso del hecho imputado.

Recordemos que el procedimiento para levantar la inmunidad parlamentaria es un procedimiento que no entra al fondo del asunto, por tanto, no se podrá establecer el carácter delictuoso de un hecho, lo que corresponde únicamente al Poder Judicial. Por otro lado, parecería tratarse del trámite de una cuestión previa; sin embargo, la necesidad de la autorización del Congreso no puede establecerse en cualquier estado del proceso, no puede abrirse instrucción y menos procesarse o detenerse a un individuo que sea parlamentario, sin previamente haber obtenido el permiso correspondiente. Además, el trámite de ambas cuestiones se da en sede judicial. No así, la autorización de levantamiento de la inmunidad parlamentaria. Estamos, entonces, frente a un requisito de procedibilidad de naturaleza jurídica sui generis.

En cuanto al alcance de esta prerrogativa, a diferencia de la inviolabilidad parlamentaria que se refiere a los delitos cometidos en ejercicio de las funciones propias del cargo, la inmunidad parlamentaria busca evitar el apresamiento e inclusive el encauzamiento judicial que pudiera sufrir arbitrariamente un congresista por delitos extrafuncionales. La inmunidad propiamente dicha entraña que el parlamentario no sea sometido a medidas represivas limitadoras de su libertad personal por presuntos comportamientos fuera del ejercicio de las funciones públicas; protege a los parlamentarios por actos ajenos a su función propiamente parlamentaria. Se discute en la doctrina si es que la comisión de los delitos imputados al parlamentario debe circunscribirse al periodo de su mandato o si incluye a aquellos cometidos con anterioridad[2]Lo más lógico resulta considerar el último criterio, pues la persecución política podría valerse de denuncias anteriores a la asunción del mandato.

Es una garantía de procedibilidad, que ampara a los parlamentarios de toda acusación penal que pueda implicar una privación de libertad. Lo que se busca es que el Parlamento no sufra la privación injustificada de uno de sus miembros. Esta garantía se traduce en la necesidad de autorización del Congreso –del cual es miembro el parlamentario– para que este pueda ser detenido o procesado penalmente. La excepción a este principio es el caso de flagrante delito. Si no existiera tal autorización, la detención, inculpación o procesamiento del congresista resultarían nulos.

1.3.-Características de la Inmunidad Parlamentaria.

Entre las características que presenta la inmunidad parlamentaria tenemos:

1. Excepcionalidad de su aplicación.

Los efectos de la aplicación de la inmunidad parlamentaria son un quiebre o una suspensión de la actividad jurisdiccional frente a una situación concreta. Es un supuesto jurídico que entraña una suerte de sustracción de una materia determinada del ámbito jurisdiccional de manera temporal, por lo mismo que resulta "aconsejable utilizar restrictivamente la inmunidad, limitándola a los procedimientos judiciales que puedan ocasionar la privación de libertad de los parlamentarios y aplicándola, por tanto, sólo a las causas penales". Y, lógicamente con este razonamiento, sólo el carácter político de la persecución justificará, con independencia de los hechos imputados, la aplicación de la inmunidad; es decir, únicamente si la instrucción judicial fuera la máscara de una velada intencionalidad política de cualquier tipo, sería lícita la aplicación de la prerrogativa estudiada.

El tema de fondo radica en que para conceder o no el levantamiento de la inmunidad, para autorizar o no a proceder penalmente contra el parlamentario, el Congreso debe comprobar exclusivamente, si tras la acusación se esconde algún motivo político o partidista contra el parlamentario; si no hay un eventual carácter político tras la acusación, el Congreso debe acceder a la solicitud del órgano jurisdiccional. "Cabe postular, por consiguiente, una interpretación restrictiva de este privilegio, cuya función debe ser impedir privaciones arbitrarias de libertad de los miembros del Congreso, que menoscabarían su independencia y que, por consiguiente, el examen de la petición de autorización para procesar o detener debe ceñirse a comprobar si hay algún afán partidista o irregular escondido en la misma"[3]. El cómo se ha entendido el carácter político de las razones subyacentes de una persecución judicial, es también una cuestión polémica. Inclusive, se han ampliado los factores que harían necesaria la medida de levantamiento de inmunidad: la congresista Lourdes Flores Nano, en una brillante exposición durante el debate en el pleno del Congreso del día 30 de noviembre de 1995, afirmó que el carácter de la decisión parlamentaria no es ciertamente un veredicto de inocencia o de culpabilidad. "El acto que el Parlamento adopta tiene únicamente el propósito de "examinar […] si los cargos constituyen –cito al profesor Hauriou— hechos o motivos graves". Esto es lo que la doctrina exige: que al momento de la decisión se evalúe si los hechos imputados son graves o no lo son. Tampoco puede exigirse prueba plena, porque al final del proceso se permite determinar la prueba plena y no al inicio del proceso". Con esto, se estaría remarcando mucho más contundentemente el carácter excepcional de la aplicación de esta prerrogativa. Pero resulta bastante cuestionable, pues desnaturaliza hasta cierto punto el sentido mismo de la protección buscada a través de la inmunidad parlamentaria, en vista de que se está haciendo un análisis de fondo y no, como debiera ser, puramente formal o político.

Lo restrictivo de su aplicación se explica porque "los problemas que suscita la inmunidad parlamentaria afectan el nervio mismo de las relaciones entre los poderes superiores del Estado, que deben respetar al máximo la vigencia de los principios constitucionales y los derechos fundamentales. Tal cosa se traduciría prácticamente en la concesión de casi todos los suplicatorios, salvo aquellos en los que resultara evidente la utilización de la vía penal con la intención de perturbar el funcionamiento del Congreso o de alterar la composición del mismo que le ha dado la voluntad popular". Entonces, puede concluirse que por regla general, el Congreso debe autorizar el procesamiento –eventualmente la detención o apresamiento— de cualquiera de sus miembros, pues como ciudadanos deben, en igualdad de condiciones, estar sometidos a la potestad jurisdiccional, cuando se trate de resolver controversias jurídicas que los involucren. La excepción a la regla será la aplicación de la inmunidad parlamentaria.

Este criterio de excepcionalidad ha sido el que mayor difusión ha alcanzado, teniendo en cuenta que la internalización de la institucionalidad democrática y del Estado de Derecho ha tenido grandes avances en el ámbito mundial e inclusive en nuestras sociedades, por lo que los supuestos que justificaron la inmunidad se han flexibilizado. El Tribunal Constitucional español, ha utilizado criterios diversos para el control de la inmunidad, pudiendo destacarse:

a) El alcance de las prerrogativas debe ser interpretado restrictivamente.

b) La inmunidad parlamentaria sólo protege ante la posibilidad de una utilización política del proceso penal contra un parlamentario.

2. Carácter corporativo de la prerrogativa.

La prerrogativa de la inmunidad parlamentaria tiene por objetivo proteger la integridad del órgano legislativo, así como su independencia para el normal desempeño de sus funciones, especialmente la legislativa y la de control político o fiscalización. La inmunidad no es un privilegio personal en beneficio de los Congresistas (diputados o senadores, en otras latitudes), sino que se justifica en atención al conjunto de funciones parlamentarias, a las que la inmunidad tiene como finalidad proteger. Por eso, el suplicatorio debe sustentarse en una valoración del significado político del procesamiento con objeto de evitar el empleo de la vía penal para perturbar el funcionamiento de las cámaras o alterar su composición". Ese es el sentido final de la inmunidad, es decir, la protección del cuerpo legislativo como tal y no de sus miembros en particular; se les otorga la protección a los parlamentarios en la medida que representan al órgano parlamentario y en su calidad de tales, no como un derecho subjetivo.

Coincidentemente, opinaba Pareja Paz Soldán, quien sostenía que las "inmunidades no deben considerarse como privilegios en la vida social y política respecto de los demás ciudadanos. Tampoco debe entenderse como una patente de impunidad absoluta. Es un fuero que protege al representante contra la persecución inmotivada, en razón de la función parlamentaria. Es una garantía no sólo de esa función, sino también de la majestad e integridad del Congreso".

Esta prerrogativa de carácter corporativo puede considerarse también como un medio de control político, pues busca proteger la independencia de los parlamentarios, por lo que la consagra no a favor del congresista individualmente considerado, sino del Órgano Legislativo –cuya función primordial hoy en día es la fiscalización–, para evitar que se altere la distribución de mayorías y minorías resultante del proceso electoral, o se afecte su normal funcionamiento.

Esta característica habría sido refutada por Jurgen Habermas, quien proclama que la inmunidad es además "un auténtico derecho cuya titularidad recae sobre el sujeto que ostenta el mandato representativo, el parlamentario individual"

3. Irrenunciabilidad.

En relación con la característica corporativa de la prerrogativa, debe afirmarse que esta garantía es de carácter irrenunciable; en este sentido, el congresista "no puede disponer libremente de tal protección, ya que la garantía lo es del Parlamento, o sea, es propia de la función parlamentaria y, si el diputado o senador disfrutan de ella, es en virtud de un interés legítimo y no de un derecho público subjetivo […] Por la misma razón, el diálogo sobre la garantía se produce entre el órgano juzgador y el Congreso, y el interés de hacer valer la prerrogativa se concede a ésta y no al parlamentario"

Se da esta característica por lo mismo que las prerrogativas parlamentarias son establecidas constitucionalmente como una garantía de la función[4]y, por tanto, de procedimiento y no como derecho subjetivo. Por ello, "el parlamentario no puede disponer de las prerrogativas, renunciando a ellas, puesto que son garantías del procedimiento y a él atañen sólo en cuanto instrumento, o sea, en cuanto legislador y no en cuanto ciudadano.

En 1994, se presentó en el congreso de Costa Rica un proyecto de reforma constitucional, en el que se buscaba restringir la inmunidad parlamentaria, además de que se recogía en el ámbito constitucional el derecho del representante de renunciar a su fuero parlamentario. Puede sostenerse que el principio de irrenunciabilidad de las prerrogativas parlamentarias está siendo relativizado, incluso a nivel de su tratamiento normativo. La ponente del proyecto en mención, sostenía que lo que se pretendía con la propuesta en cuestión era"consagrar el derecho de los funcionarios públicos de renunciar a dicho fuero, lo cual si bien a operado en la práctica, no se establece expresamente en el artículo constitucional". Esto se complementaría con lo que argumenta Eloy García: "Desde el momento en que el bien jurídico protegido pasa a ser la libertad del diputado individual, de la que la independencia del parlamento no es más que un simple corolario lógico, no hay motivo para negar al representante la titularidad efectiva del derecho a la inmunidad. La inmunidad se configura así como un auténtico derecho subjetivo, como un poder ejercitable frente a terceros en forma de deber u obligación, exigible judicialmente y del que, al igual que cualquier otro de su mismo género, el parlamentario puede –tal y como establece el ordenamiento suizo para la inmunidad strictu sensu– hacer dejación voluntaria en todo momento". La Ley Federal sobre garantías políticas y de policía de ese país, de 26 de marzo de 1934, establece en su artículo 1 la posibilidad de que los miembros de la Bundestag, la Cámara Baja, renuncien, mediante escrito dirigido a la mesa, a la protección que les dispensa la inmunidad.

4. Temporalidad.

Vemos, pues, que la inmunidad es un requisito procesal, "que pone en manos del Parlamento la posibilidad de demorar, de retrazar durante un período de tiempo limitado, la responsabilidad penal y civil –en el caso español– y tan sólo penal –en el resto de ordenamientos parlamentarios–". Se trata, entonces, de una garantía temporal, que únicamente difiere por un tiempo la persecución judicial de una persona, pero que de ninguna manera lo libera de responsabilidad.

5. Irrevisable.

Este es un punto particularmente controversial, por las implicancias del mismo. Una de las posiciones frente a la decisión del órgano legislativo de levantar o no –ante un suplicatorio– la inmunidad de un parlamentario, sostiene que tal decisión no puede considerarse como parte de un ámbito exento de la jurisdicción del Poder Judicial. En este sentido, Tirado sostiene que la "decisión del Parlamento de autorizar la continuación del proceso penal de uno de sus miembros ha sido calificada en más de una oportunidad como una cuestión no justiciable en atención a su caracterización como un acto de mera voluntad política, o por configurar un acto de efectos simplemente internos". Luego continúa afirmando que todos los actos de los poderes públicos son justiciables, "puesto que lo contrario implicaría la admisión de ámbitos exentos de control jurisdiccional". La Constitución chilena, se pone en este supuesto y admite en su artículo 58 que la resolución por la que el Tribunal de Alzada resuelve acerca del levantamiento o no de la inmunidad parlamentaria, es apelable ante la Corte Suprema.

Sin embargo, aceptar que la decisión del Congreso –en el sentido de admitir o no la solicitud del Poder Judicial de levantamiento de inmunidad parlamentaria a determinado congresista– pueda ser revisable ante el propio Poder Judicial sería ingresar en un círculo vicioso. Podría darse el caso que el congresista que considera haber sido privado arbitrariamente de la inmunidad parlamentaria recurriera vía una acción de amparo, solicitando la tutela del órgano jurisdiccional; esto traería más de un problema y, además, se estaría cayendo en una incoherencia teórica, ya que se estaría buscando tutelar con el amparo una prerrogativa institucional que no es un derecho subjetivo. ¿Sería esto factible legalmente? O en el caso que se denegara la solicitud del Poder Judicial estaríamos ente el supuesto de que el Poder Judicial podría recurrir ante sí mismo, a fin de solucionar una controversia en la que al mismo tiempo sería parte. Otra posibilidad sería recurrir a una acción popular, lo que sería más aconsejable y estricto teóricamente, conforme al artículo 200-5 de la Constitución y de la ley, contra […] resoluciones y decretos de carácter general (ergo ), cualquiera sea la autoridad de la que emanen".

Además, cuando se trata de esta decisión –sea la denegatoria de levantamiento o la que acepta levantar la inmunidad– estamos frente a un acto eminentemente político, por lo que, siendo emitido por el órgano constitucional político por excelencia, tal decisión no podría, ni debería ser susceptible de revisión alguna. En este sentido, Gómez Sarmiento sostiene que "el acto con que se levanta o se niega levantar la inmunidad es un acto de control político de carácter constitucional y emitido por las Cámaras en ejercicio de la potestad política ", potestad que les ha sido otorgada por la Constitución y que por ser un acto político, "contra él no procede ningún recurso: Ni el de reposición, ni el de apelación y ni siquiera el de revisión; es un acto en el que la Cámara decide en forma discrecional".

Por último, siguiendo al mismo García, puede sostenerse que observando la propia realidad, "el control del Tribunal Constitucional sobre el Parlamento encuentra un límite infranqueable en la naturaleza política y no jurídica de la función representativa, lo que significa que mal que pese, existen determinados ámbitos y esferas de la vida pública en los que el veredicto último corresponde a los electores y no a los jueces". Esto quiere decir, que así se admita la posibilidad de revisar la decisión parlamentaria, esto dependerá de la voluntad política.

1.4.-Ámbitos Temporal y Espacial de la Aplicación.

Esta garantía, a diferencia de la inviolabilidad, no es de carácter perpetuo, sino que se limita al tiempo que dure el mandato parlamentario. El período de mandato de los parlamentarios incluye no solamente los períodos de sesiones, sino inclusive los de receso parlamentario, tiempo en el cual las labores de los congresistas varían simplemente en su forma. Por ello, "debe entenderse que el tiempo de mandato durante el que los parlamentarios están protegidos por la inmunidad comprende también los períodos entre sesiones o fuera de sesiones, es decir, cuando las Cámaras no están reunidas. Por la generalidad de la doctrina, se ha considerado que esta protección es demasiado amplia, por cuanto, fuera de los períodos de sesiones, es difícil que las actuaciones judiciales contra un parlamentario perjudiquen su trabajo en la Cámara, salvo que sea miembro de la Diputación Permanente. Esta anotación final es muy importante, puesto que el criterio doctrinal mayoritario, estima que esa amplitud es abusiva, ya que suponiendo que el parlamentario sea reelegido una y otra vez, puede llegarse a la total impunidad. Lo normal sería que opere únicamente durante los períodos de sesiones y que en los intervalos entre dos períodos queden los parlamentarios sujetos al derecho común, sin perjuicio de que al reiniciarse el período siguiente, el Congreso pueda solicitar al Poder Judicial los informes necesarios y, de comprobarse que subyace una persecución arbitraria y política, pedir la suspensión de las diligencias realizadas.

Este tiempo no se computa para el plazo de prescripción, aunque a este respecto hay algunas dudas, pues el tratamiento legislativo no se ha puesto en el supuesto en referencia. Tirado, remitiéndose a la legislación de España, sostiene que, cuando no se autoriza el levantamiento de la inmunidad parlamentaria, el proceso penal no puede continuar, frente a lo cual se suscita el problema de discernir si se trata de "una suspensión del proceso penal o, por el contrario, se ha verificado el sobreseimiento del proceso en forma definitiva".

Garrido, por su parte sostiene que "con la petición de autorización para procesar se produce una suspensión en la prescripción de la acción, y no una simple interrupción, debiendo recomenzar a correr en el momento en que el procesamiento se autorice o, a falta de autorización, desde el momento del cierre del período de sesiones (de final de mandato en nuestro caso). Y ello en virtud de un viejo principio de derecho jamás discutido, a saber que la prescripción de una acción no puede correr contra los que, por razones jurídicas, no pueden ejercitarla".

Estas prerrogativas parlamentarias cumplen la finalidad de mantener el equilibrio de poderes, a fin de garantizar un ejercicio del poder racional y conforme a las propias reglas del Estado de Derecho. El Parlamento es uno de los órganos fundamentales del Estado, por lo que debe protegerse su integridad, inclusive en situaciones excepcionales, como las que podrían implicar la declaración de estados de excepción. El Estado de Sitio y de Emergencia y las leyes de excepción, no suspenden ni alcanzan a las inmunidades parlamentarias[…] Se suspenden los derechos fundamentales, pero no los principios en que reposan los Poderes Públicos como son los fueros parlamentarios".

En cuanto al ámbito espacial de la aplicación de la inmunidad parlamentaria, tenemos que esta se remite a la circunscripción del territorio nacional, donde los parlamentarios gozarán de la protección funcional que les otorga esta prerrogativa. Fuera del territorio nacional, la inmunidad parlamentaria no tiene vigencia alguna.

Aunque, en el caso de los parlamentarios peruanos, ellos cuentan con el "pasaporte diplomático", lo que los hace, en el extranjero, sujetos de protección diplomática, de conformidad con el artículo 2 del D. Leg. Nº 832. Cabe precisar, que en el artículo 6 de ese mismo cuerpo normativo, se dice que se perderá el derecho al uso del pasaporte diplomático, entre otras causales, por el levantamiento de la inmunidad parlamentaria. Esto es coherente.

• Ámbito material de aplicación.

La protección otorgada por la inmunidad parlamentaria, de conformidad con su tratamiento normativo en el Perú, tiene que ver con las acciones de naturaleza penal y únicamente se justifica en casos de delitos penales, pues son estos los únicos que implican la posibilidad de una pena privativa de la libertad. Aunque podría interpretarse que se trataría de una protección tan amplia que abarque inclusive los procedimientos por faltas. Lo estipulado por la Constitución dejaría abierta esta posibilidad interpretativa, aunque no sería la más correcta, pues no debiera admitirse la necesidad de la autorización parlamentaria de manera tan general. Debiera restringirse, quizá, a delitos cuya pena fuera una que pudiera provocar la privación de la libertad del sujeto o, en todo caso, que pudiera restringirle sus derechos civiles y políticos (como podría ser el caso de las penas de inhabilitación), caso en el cual el cargo quedaría vacante por incapacidad. "Entendemos que la ratio de la inmunidad se limita a prevenir sustracciones arbitrarias de los miembros de las Cámaras, por lo que en aquellas causas seguidas por faltas, no puedan determinar penas privativas de libertad, no parece existir razón para aplicar el principio de la inmunidad, en cuyo caso deberá ser ociosa la autorización previa para la inculpación o procesamiento".

1.5.-Los Derechos vulnerados por la inmunidad parlamentaria.

La garantía de inmunidad, como se vio, es un supuesto que deja fuera del alcance del órgano jurisdiccional, de manera temporal, un determinado supuesto jurídico controversial relevante; esta situación jurídica resulta ser excepcional, pues el derecho común se ve impedido de actuar, requiriéndose de la autorización del Parlamento para la continuación del proceso penal. El Tribunal Constitucional de España, ha sostenido "que la inmunidad implica siempre una posibilidad de que sea denegado el derecho al proceso penal, posibilidad que, en sí misma, no contradice el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva". Esta situación excepcional –limitación autorizada por la propia Constitución– puede ser utilizada arbitrariamente, supuesto en el que sí se estaría vulnerando el derecho a la tutela judicial efectiva.

Según Tirado, la inmunidad parlamentaria "puede afectar, si no se respeta su finalidad constitucional, dos derechos fundamentales: la tutela judicial efectiva y el acceso y ejercicio del cargo público"[5]. Se puede advertir que "una concesión disfuncional de la autorización del Parlamento para el procesamiento penal de un parlamentario, podría constituir una violación a su derecho al ejercicio de un cargo público, puesto que la limitación al ejercicio de su derecho sería inminente e injustificada". Esto resulta particularmente discutible en vista de que el levantamiento de la inmunidad parlamentaria de un congresista no lo inhabilita para el ejercicio del cargo para el que ha sido electo, sino que permite que el Poder Judicial siga adelante con el proceso penal o autorice su detención. Salvo este último supuesto al que seguramente justificaría la flagrancia del delito o su comprobación judicial, el congresista al que se le quitara la inmunidad puede seguir desarrollando las funciones propias de su cargo. Únicamente sería desaforado en el supuesto que se le demostrara judicialmente la responsabilidad sobre el ilícito penal que se le imputó. Caso en el que, obviamente, su derecho al ejercicio de un cargo público se pierde.

1.6.-Tratamiento Legislativo de la inmunidad parlamentaria.

La Constitución peruana recoge esta garantía en el artículo 93, que a la letra dice que los congresistas no pueden "ser procesados ni presos sin previa autorización del Congreso o la Comisión Permanente, desde que son elegidos hasta un mes después de haber cesado en sus funciones, excepto por delito flagrante, caso en el cual son puestos a disposición del Congreso o de la Comisión Permanente dentro de las veinticuatro horas, a fin de que se autorice o no la privación de la libertad y el enjuiciamiento".

El Reglamento del Congreso de la República en su artículo 16, agrega que la inmunidad de proceso "no protege a los congresistas contra las acciones de naturaleza diferente a la penal, que se ejerzan en su contra y sean derivadas de sus actos privados". Además, agrega que si como resultado de un proceso "el órgano jurisdiccional estimara conveniente y necesario dictar alguna medida que implique privación de la libertad de un congresista, se procederá solicitando al Congreso o a la Comisión Permanente que la autorice o no". De la lectura concordada de estos preceptos se infiere que, en primer lugar, ni siquiera en casos de flagrante delito puede pasarse por alto la inmunidad, ya que solamente se otorga al Congreso o a la Comisión Permanente , de ser el caso, en plazo menor (veinticuatro horas) a fin de que autoricen o no el levantamiento de la inmunidad. Esto resulta, realmente, excesivo. La determinación de lo que sea delito flagrante no puede hacerse globalmente. La doctrina italiana dominante considera que debe tratarse de auténtica in fragantia (que se da cuando alguno, inmediatamente después del delito, es seguido por el ofendido o por la fuerza pública, o es sorprendido con objeto o trazas que hagan presumir que haya cometido poco tiempo antes un delito). En Francia, la jurisprudencia construyó en 1947 la teoría del "flagrante delito continuado" para sostener que, siendo la insurrección un delito continuado, los parlamentarios que la habían desencadenado estaban incurriendo en delito flagrante todo el tiempo que se mantenía aquella.

Aparte del problema del alcance, el caso del delito flagrante suscita la cuestión importante de si es causa de cese completo de la inmunidad, de suerte que el parlamentario, presunto autor del delito, puede ser procesado y detenido como si no fuera parlamentario, o si, por el contrario, como parece acostumbrarse en el Perú, se mantiene la obligación de pedir autorización al Congreso para poder dictar auto de detención o procesamiento.

Por otro lado, la inmunidad en nuestro ordenamiento protege al congresista únicamente en acciones de naturaleza penal. No los protege de acciones de otra naturaleza. No creo que el artículo 16 del Reglamento haya querido exigir que se trate de acciones de naturaleza penal, adicionando el requisito de que sean por actos públicos o vinculados a sus funciones. Esto debido a que justamente el sentido de esta garantía, a diferencia del de la inviolabilidad, es que protege al congresista también por sus actos extrafuncionales, según vimos arriba, pues la persecución política que la inmunidad parlamentaria pretende combatir podría agazaparse bajo la implicancia del congresista en un delito determinado y lograr así el objetivo buscado: privar al Congreso de uno de sus miembros por antipatía política.

La Inmunidad la trató la Constitución de 1979 en su artículo 176, del cual la actual norma es en realidad una réplica.

Por su parte, la Constitución de 1993 tenía el texto siguiente: Los senadores y diputados son inviolables en el ejercicio de sus funciones, y no pueden ser acusados ni presos sin previa autorización de la Cámara a que pertenecen, desde un mes antes de abrirse la legislatura hasta un mes después de cerrada, excepto en flagrante delito, en cuyo caso serán puestos dentro de las 24 horas a disposición de su respectiva Cámara". En lo que concierne a la inmunidad en estricto, el alcance temporal de la protección al parlamentario era más reducido, exclusivamente relacionado a la legislatura, desde un mes anterior a su apertura, hasta un mes posterior a su cierre.

El antiguo Reglamento de la Cámara de Diputados decía al respecto en su artículo 16 que "Ningún Diputado puede ser procesado, ni detenido sin autorización previa de la Cámara, excepto por delito flagrante, caso en que es puesto a disposición de la misma o de la Comisión Permanente del Congreso durante el receso, a fin de que la Cámara de Diputados autorice o no la privación de su libertad y el enjuiciamiento ante el Poder Judicial.

De inmunidad se manifiesta en la exigencia de que el Congreso –o la Comisión, en su caso– autorice la efectiva ejecución de esa medida o la deniegue, lo que significaría diferirla en el tiempo, de ningún modo sería liberar al congresista de la disposición del órgano jurisdiccional, autónomo conforme a la misma Constitución. Esto es, propiamente, el levantamiento del fuero, que tiene efectos diferentes: suspensión temporal o definitiva en el ejercicio del cargo (caso este último en el que queda en vacancia.

1.7.-Procedimiento de levantamiento de la inmunidad parlamentaria.

El procedimiento a seguir para levantar la inmunidad parlamentaria goza de cierta unanimidad en la doctrina, aunque a nivel de legislación se presentan diferencias que pueden apreciarse nítidamente. El Poder Judicial, es el órgano estatal con potestad jurisdiccional y competente para presentar esta solicitud ante el Parlamento, que será el órgano que decidirá finalmente si se levanta o no la garantía referida.

Un punto importante a tratar es el denominado suplicatorio, que es el pedido o solicitud del órgano jurisdiccional al Parlamento, a fin de que se le permita seguir un proceso judicial –o apresar, si fuera el caso– a determinado miembro suyo. Tal solicitud deberá ser presentada adjuntando las pruebas que demuestren que el congresista deba ser sometido a la justicia, por la comisión de un delito determinado. El Congreso deberá comprobar exclusivamente, para conceder o no el suplicatorio, si tras la acusación se esconde algún motivo político o partidista contra el parlamentario, es decir, una valoración del significado político de la acusación, para evitar la alteración del funcionamiento del Congreso. En caso de que tal intención se cumpliera, surte sus efectos la inmunidad parlamentaria y protege al congresista. El Congreso no debe entrar a analizar el fondo de la acusación (la verdad o falsedad de las acusaciones imputadas al parlamentario), pues esta es función exclusivamente ejercida por el Poder Judicial y lo contrario significaría transgredir la competencia de dicho fuero. En otros términos, el Parlamento no utilizará los criterios de culpabilidad o falta de culpabilidad, ni responsabilidad o falta de responsabilidad, pues se trata de un análisis formal y político del pedido.

Un problema general a casi todas las sociedades democráticas ha sido el de la falta de especificidad del procedimiento de inmunidad parlamentaria, por lo que los criterios políticos han tenido la cuestión con un cierto matiz de arbitrariedad "En la práctica ha ocurrido que, como la concesión o denegación de un suplicatorio no está sometida a norma jurídica alguna, se ha utilizado a voluntad de las mayorías e incluso en contra de las minorías. De esta manera se ha dado lugar a un uso abusivo y a una desviación por parte de las Cámaras de su poder de autorización, que han rechazado numerosos suplicatorios que debían haberse concedido…", por cuestiones de esta naturaleza hay voces doctrinales e incluso algunas legislaciones de avanzada contrarias a la inmunidad parlamentaria, en tanto otorga a los parlamentarios un privilegio que discrimina su trato frente a la justicia, en desmedro del común de la ciudadanía. Esto hace necesario que –es innegable que la Constitución estipula la vigencia de las garantías parlamentarias, en general, y de la inmunidad parlamentaria, en particular– se regule el procedimiento parlamentario a seguir para declarar la procedencia o no del suplicatorio remitido por el Poder Judicial. En este procedimiento el congresista a quien se refiera dicho suplicatorio deberá contar con todas las facilidades de ejercer su "derecho a la defensa" al nivel de las instancias que deciden el caso.

El tema de la concesión del suplicatorio tiene relación directa con la finalidad misma de la inmunidad, cual es la protección de la composición que la voluntad popular ha querido darle al Parlamento. El iniciarle un proceso judicial –previo levantamiento de la inmunidad, por supuesto– a un congresista, únicamente con carácter político, significaría el impedir que un sector de la población electoral esté representado. En concreto, el Parlamento debiera estudiar, como dice Fernández-Viagas, "si la presencia del mismo [del parlamentario acusado] es imprescindible para el normal funcionamiento de la Cámara".[6]

El procedimiento de levantamiento de inmunidad parlamentaria es un procedimiento "prejurisdiccional" sui generis, ya que no se van a discutir cuestiones de fondo (responsabilidad penal o irresponsabilidad), sino que se va a autorizar o no el ejercicio jurisdiccional del titular de dicha función (el Poder Judicial) sobre una persona concreta que desempeña el cargo de Congresista de la República, cargo que goza, para la autonomía de su desempeño y como garantía de su funcionamiento de la prerrogativa conocida como inmunidad.

En este procedimiento no existe propiamente una instancia acusadora. ¿Cabe entonces hablar con propiedad de "derecho de defensa" –propio de los actos en que se discute un derecho subjetivo– por parte del congresista? A este respecto, la respuesta parecería más bien negativa. En primer lugar, la inmunidad parlamentaria es una de las prerrogativas funcionales que protegen la integridad del Congreso y no al congresista en particular; por tanto, es el Congreso el que decide si ejerce o no su derecho a protegerse con la inmunidad o no. En segundo lugar, tenemos que al no haber acusación por parte de ninguna instancia interna, mal podría hablarse de un correlativo derecho de defensa. De lo que se trataría es del legítimo derecho de hacer uso de la palabra, resultando más preciso hablar de derecho de audiencia, como en el caso de la legislación española.

Marco legal

Para entender adecuadamente la inmunidad parlamentaria, es imprescindible que se pueda captar cómo ella está relacionada con el mandato parlamentario, para así darle el sentido que le corresponde; por ello debe tenerse en cuenta la clásica definición del derecho parlamentario, como una forma de táctica política en una doble acepción: como arte de conducir y ordenar la labor parlamentaria y como modo de obrar en la Cámara.

La Norma Fundamental, en el tercer párrafo de su artículo 93º, establece que:

(…) No pueden ser procesados ni presos, sin previa autorización del Congreso o de la Comisión Permanente, desde que son elegidos hasta un mes después de haber cesado en sus funciones, excepto por delito flagrante, caso en el cual son puestos a disposición del Congreso o de la Comisión Permanente dentro de las veinticuatro horas, a fin de que se autorice o no la privación de la libertad y el enjuiciamiento.

A partir de dejar sentados los conceptos de la actuación congresal, recién podrá encontrarse el cabal sentido que adquirirá tal inmunidad parlamentaria, siempre en relación directa con la protección de la democracia que, tal como está concebida en la Constitución (artículo 3º), es un principio rector de aquélla.

Al respecto, se debe tener en cuenta que la función congresal, está en íntima correspondencia con la función -mejor dicho, las funciones- que la Constitución le ha otorgado al Poder Legislativo (atribuciones nítidamente contempladas en el artículo 102º de la Constitución).

Lo primero que ha venido a señalarse con respecto a la actividad que realizan los congresistas es que estos tienen un mandato que cumplir, en tanto representantes idóneos de la población. El mandato representativo que ostentan no tiene el carácter de exigencia que puede surgir, por ejemplo, en el Derecho Privado con relación al mandante respecto al mandatario, sino que tiene una naturaleza singular: los parlamentarios se desligan de quienes los eligen, de los partidos de los cuales son parte y de las presiones de las que pueden ser objeto. Así, lo contempla el artículo 93º de la Constitución en su primer párrafo, que a la letra dice:"Los congresistas representan a la Nación. No están sujetos a mandato imperativo ni a interpelación (…), norma que ha sido reiterada en el artículo 14º del Reglamento del Congreso".  

Bibliografía

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Enlaces de Internet:

• 1. http://www.teleley.com/articulos/art-inmunidad-parlamentaria.pdf

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