Plan base de ordenamiento territorial del departamento de Ucayali

PRESENTACIÓN

El presente documento constituye el Plan Base de Ordenamiento Territorial del Departamento de Ucayali, el cual se pone en consideración de las instituciones públicas, privadas y organizaciones de la sociedad civil de Ucayali. El citado documento fue elaborado en el marco del Convenio suscrito entre el Ministerio de Energía y Minas y el Gobierno Regional de Ucayali.

El PBOTU es producto de un proceso técnico y metodológico eminentemente participativo; basado en la interacción continua de los agentes sociales y económicos regionales, cuyos puntos culminantes fueron la realización de los Talleres I y II, con representantes de las instituciones y organizaciones involucradas en los procesos de desarrollo del Departamento. Complementariamente se desarrolló un Seminario Taller y se aplicaron dos encuestas prospectivas a expertos y especialistas de la Región.

En el I Taller, se desarrolló la Caracterización del Departamento de Ucayali con Fines de Ordenamiento Territorial, obteniéndose como productos la identificación de las potencialidades y restricciones, el grado de aprovechamiento de los recursos naturales, la problemática físico – ambiental, social, económica y productiva, además de identificarse la infraestructura existente en el espacio territorial.

En el II Taller, los participantes debatieron las propuestas del Plan Base de Ordenamiento Territorial del Departamento, en 04 Mesas Temáticas: 1) Aspectos Ambientales y Recursos Naturales; 2) Económico Productivos; 3) Sociales y Gestión Institucional; 4) Configuración Espacial, Relaciones e Infraestructura Económica y Social Básica. Adicionalmente, se desarrolló un Seminario Taller de expertos a quienes se aplicó encuestas para orientar la formulación de escenarios prospectivos de Ucayali al 2020 y se identificaron proyectos en el marco del Desarrollo Sostenible.

En consecuencia, la propuesta del Plan Base de Ordenamiento Territorial constituye un documento técnico que contiene elementos estratégicos que servirán de sustento para formular el Programa de Desarrollo Sostenible del Departamento de Ucayali. Es un instrumento de gestión para el Gobierno Regional, los Gobiernos Locales y todas las instituciones y organizaciones que busquen armonizar las inversiones públicas y privadas, orientadas al Desarrollo Sostenible del Departamento y como apoyo a las propuestas de los Planes Concertados. Se reitera la importancia del proceso metodológico significativamente participativo, que permitió el acopio de un conjunto de conocimientos, propuestas y sugerencias, que aportarán al ordenado y racional proceso de ocupación del territorio, privilegiando la armónica relación hombre – naturaleza.

Se agradece al Gobierno Regional de Ucayali, al Banco Interamericano de Desarrollo y al GTCI – Camisea, por su presencia y orientación en la aplicación del proceso metodológico participativo; que permitió concertar y concordar los aportes de las instituciones públicas, privadas y de las organizaciones que conforman la sociedad civil, a quienes reiteramos nuestro reconocimiento por su participación y aportes que hizo posible desarrollar el presente Plan Base de Ordenamiento Territorial del Departamento de Ucayali.

I. ASPECTOS GENERALES

1.1 ANTECEDENTES

o El Estado Peruano suscribió el Convenio de Préstamo 1441/OC-PE con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) para ejecutar el Programa de Fortalecimiento Institucional y Apoyo a la Gestión Ambiental y Social del Proyecto Camisea, teniendo como objetivo general desarrollar actividades para fortalecer la capacidad de las instituciones públicas del Gobierno Peruano; para la supervisión, vigilancia y fiscalización de los aspectos ambientales y sociales en el área de influencia del Proyecto Camisea y poner en marcha programas, proyectos y mecanismos para lograr el desarrollo sostenible en dicho ámbito.

o Mediante Decreto Supremo N° 120 – 2002 – PCM el Gobierno Peruano crea el Grupo Técnico de Coordinación Interinstitucional Camisea (GTCI Camisea), como entidad contraparte, dependiente orgánica y funcionalmente del Despacho del Vice Ministro de Energía, responsable de conducir el Programa detallado líneas arriba; que viene operando con recursos provenientes del financiamiento del BID y del Tesoro Público asignados como contrapartida.

o ?El Gobierno del Perú en el marco del Programa de fortalecimiento, asumió una serie de compromisos en los aspectos sociales y ambientales del Proyecto, en estricta aplicación de políticas nacionales de desarrollo sostenible, protección del medio ambiente y de las Comunidades Nativas; siendo uno de estos compromisos la creación del "Fondo Regional de Desarrollo Social y Ambiental de Camisea", a ser financiado con las regalías obtenidas por el Estado.

o Con fecha 20 de febrero del 2006, el Gobierno Regional de Ucayali y el Ministerio de Energía y Minas, firmaron un Convenio de Cooperación Interinstitucional, en el marco del Programa de Fortalecimiento Institucional y Apoyo a la Gestión Ambiental y Social del Proyecto Camisea; destacando, en uno de los términos del Convenio, que el GTCI Camisea se compromete a brindar apoyo técnico al Gobierno Regional de Ucayali para formular el Plan Base de Ordenamiento Territorial del Departamento de Ucayali.

1.2 OBJETIVOS DEL ESTUDIO

1.2.1 Objetivo General

Formular, mediante el uso combinado del Modelo GTCI y el Modelo Prospectivo, el Plan Base de Ordenamiento Territorial del Departamento de Ucayali – PBOTU, y la respectiva identificación de proyectos, como instrumento de planificación y gestión prospectiva territorial, para el desarrollo sostenible de sus espacios.

1.2.2 Objetivos Específicos

? Identificar las condiciones de aprovechamiento sostenible del territorio, en forma concertada, en una Visión territorial a largo plazo al año 2020, para actividades ambientales, sociales y económicas sostenibles del Departamento.

? Desarrollar una Propuesta Básica de Ordenamiento Territorial del Departamento de Ucayali, mediante el uso combinado de herramientas de Planeamiento Prospectivo y del Modelo GTCI de Ordenamiento Territorial.

? Identificar Programas y Proyectos prioritarios, que beneficien a la población.

1.3 MARCO CONCEPTUAL

1.3.1. TERRITORIO Y DESARROLLO SOSTENIBLE.

EL TERRITORIO.

Según BERVEJILLO, F.(1), el Territorio es un sistema complejo, emergente de la interacción recursiva entre sociedad y medio físico espacial, natural y construido. Es decir, el Territorio no se puede confundir con el de un "soporte material" independiente, sobre el cual se despliega la actividad social, tampoco se puede reducir a la mera "especialidad" o configuración espacial de la acción social, en un sentido abstracto y geométrico.

Por lo expuesto, desde hace más de una década el Territorio es cada vez más visto como una estructura activa y no solo como un simple espacio que se utiliza para alojar inversiones eventuales o para construir una infraestructura. En esta perspectiva el territorio es considerado como una estructura viva (de desarrollo, de estancamiento o de regresión) y no solamente como un perímetro – receptáculo de las actividades productivas. Los Territorios no son campos de maniobras, sino actores. Se diría entes dinámicos y vivos, en un enfoque sistémico.

Como indican SCHELJTMAN Y BERDEGUÉ, "Las personas viven y por lo general desarrollan sus actividades en determinados territorios, que tienen un nombre propio con el cual se identifican. A nivel mundial tienen a su país; a nivel nacional su departamento o región; a nivel regional su distrito o provincia.

El territorio, es el conjunto espacial de gente y de instituciones, con su historia y sus costumbres, sus recursos humanos y naturales, y sus relaciones con otros territorios, no es un espacio físico "objetivamente existente", sino una construcción social, es decir, "un conjunto de relaciones sociales que dan origen y a la vez expresan una identidad y un sentido de propósitos compartidos por múltiples agentes públicos y privados"(2).

Considerando lo expuesto, el concepto de Territorio ya no es un factor que puede incorporarse circunstancialmente al análisis del crecimiento económico, sino un elemento explicativo esencial de los procesos de desarrollo integral. (3).

La asignación de recursos al interior del Departamento no ha considerado cabalmente dicho concepto, por ello la participación y actuación sectorial de los agentes públicos y privados se dispersaqron, optándose fundamentalmente por soluciones puntuales y aisladas, antes que en la provisión integral de infraestructura social y productiva, capaz de promover y canalizar la actividad privada hacia el aprovechamiento según las potencialidades y restricciones territoriales, dando inicio a un proceso sostenido de desarrollo.

EL DESARROLLO SOSTENIBLE

El Desarrollo Sostenible, es aquel que satisface las necesidades del presente, sin comprometer la capacidad para que las futuras generaciones puedan satisfacer sus propias necesidades. (4). El desarrollo sostenible de una sociedad, es aquélla que proporciona a sus integrantes una alta calidad de vida, en la que se toma en cuenta aspectos económicos, ecológicos, sociales y culturales perdurables en el tiempo; para cuya consecución el Ordenamiento Territorial es una herramienta que aporta:

? Objetivos comunes y una Visión de largo plazo concertados para todos los agentes.

? La presencia del territorio como un elemento base para el Desarrollo Sostenible.

? Disminución de la pobreza y la exclusión que afecta a la población de las regiones y a sus espacios internos, al considerar el territorio en forma integral.

? ?Generación de un marco de referencia para las inversiones del sector público, con el objetivo de facilitar y promover la inversión privada para el desarrollo sostenible.

Alcanzar este logro implica realizar un seguimiento a su consecución, mediante el establecimiento de indicadores que incidan en:

? Calidad de vida: No implica únicamente la disponibilidad de bienes naturales, sino en general el estar a gusto, esto es, estar rodeados de un ambiente limpio, tener acceso a la cultura y educación y a servicios básicos de salud, entre otras necesidades.

? Sostenibilidad ambiental: Implica el empleo de índices para medir el estado de la diversidad biológica y la conservación de los ecosistemas que soportan la vida, sobre la base de asegurar el uso sostenible de los recursos naturales, minimizando el agotamiento de aquellos no renovables.

Es importante señalar que el Desarrollo es un sistema dinámico porque sus elementos (económicos, sociales, culturales, políticos, científicos, tecnológicos), ejercen relaciones de interacción (5). Es decir, el Desarrollo depende de una compleja, demorada y continua interacción y sinergia entre los factores económico, políticos, sociales y culturales, para una lenta y gradual formación del capital social (6). Pero el gestor del desarrollo es el hombre mismo y esto afecta las imágenes de futuro del territorio.

En este marco conceptual; para los fines de este documento, es válido considerar; en primer lugar, al Desarrollo Humano como objetivo central de los esfuerzos del desarrollo; en segundo lugar, se debe considerar al crecimiento económico como un medio importante pero no suficiente y no como un fin, más aún cuando los organismos financieros internacionales han señalado la necesidad de revisar los supuestos del desarrollo; en tercer lugar, el Desarrollo Sostenible es un planteamiento que va más allá de los tradicionales enfoques de compensación y asistencialismo; en cuarto lugar, se reconoce la importancia del capital disponible, principalmente, social y humano, que es necesario potenciar en las estrategias de desarrollo, y; en quinto lugar se destacan aquellas características que responden a las crecientes relaciones urbano – rurales y al desarrollo de actividades de mayor valor agregado. Es decir, las ciudades y centros poblados considerados como "urbanos" no deben considerarse como "islas" sino interdependientes con el resto del territorio.

1.3.2. BASE CONCEPTUAL DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL.

Considerando el enfoque de que el Territorio es inseparablemente socio – espacial (7), el Ordenamiento Territorial – OT, puede definirse como un campo de prácticas técnicas y socio – políticas, orientadas a planificar y gestionar la permanente transformación del territorio, con una visión integrada local, regional, nacional y orientada al mediano y largo plazo. Es importante resaltar que el Ordenamiento Territorial es un proceso que no acaba, siempre es necesario tomar decisiones sobre lo que se quiere y puede hacerse sobre el territorio, razón por la cuál, se debe estar siempre preparados para realizar ajustes y modificaciones, en la medida que se dispongan de nuevas experiencias, informacion y conocimientos generados por los agentes del desarrollo, en un entorno cada vez más cambiante.

Es necesario precisar que, en el contexto latinoamericano, el Ordenamiento Territorial es un tema aún incipiente, y se ha basado en las experiencias obtenidas en Europa, donde el OT es considerado como la Expresión espacial de las políticas económicas, sociales, culturales y ecológicas de toda sociedad. Es a la vez una disciplina científica, una técnica administrativa y una política, concebida como actuación interdisciplinaria y global, cuyo objetivo es un desarrollo equilibrado de regiones y la organización física del espacio según un concepto rector (Carta Europea de Ordenación del Territorio, 1993).

Según Ángel MASSIRIS(8), en algunos países de América Latina la OT es producto de la evolución de la planificación urbana. En el caso de Argentina, en la Provincia de Buenos Aires, desde 1977 se promulgó la ley sobre Ordenamiento Territorial y usos del suelo, con fuerte énfasis urbanístico. En Cuba, desde 1978, la OT ha estado asociado a la planificación física y el urbanismo. En Colombia la planificación de los usos del suelo urbano se adoptó legalmente en 1979, ampliada en 1986 al promulgarse el Código de Régimen Municipal y mejorada tres años después mediante la Reforma Urbana, que constituyó la base de la actual Ley 388 de 1997 reguladora de Ordenamiento Territorial municipal y distrital. En Chile, el Ordenamiento Territorial ha estado ligado en sus orígenes al urbanismo, siendo sus principales soportes la Ley General de Urbanismo y Construcciones y la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones. En el Perú, hasta finales de los años noventa, apenas existían un conjunto de proposiciones de políticas, planes, proyectos y programas dirigidos a la obtención de formas de organización del territorio nacional, considerando la correspondencia que debe existir entre las políticas nacionales de desarrollo económico y social, las tendencias poblacionales, la distribución de los recursos naturales, la actividad económica y las características ecológicas del país.(9 ).

El aprovechamiento de los recursos naturales adquiere importancia para el OT, en los países de América Latina a partir de los años setenta y ochenta, poniendo en relieve la planificación ambiental, asociada inicialmente al enfoque del "ecodesarrollo" (10), que llegó a los países latinoamericanos en los años ochenta, pero rápidamente fue absorbido por el concepto de "desarrollo sustentable" impulsado a partir del Informe Brundtland "Acción para un Futuro Común" en 1987.

En 1989, después de este informe y previo a la Cumbre de Río de 1992, con apoyo del PNUD y el BID, los países latinoamericanos realizaron esfuerzos para elaborar una Visión de conjunto del desarrollo sustentable, considerando al Ordenamiento Territorial como una de las líneas maestras para lograrlo, entendiéndose el OT como la "distribución geográfica de la población y sus actividades de acuerdo con la integridad y potencialidad de los recursos naturales que conforman el entorno físico – biótico.

Todo ello, en la búsqueda de mejores condiciones de vida".(11). Consecuentemente, en la segunda mitad de los años noventa, países como Bolivia, Ecuador, El Salvador, Honduras, Nicaragua y República Dominicana conciben el OT como un instrumento de gestión ambiental, especialmente asociadas a zonificaciones de usos del suelo, considerando las potencialidades del mismo y la necesidad de preservar, conservar y/o recuperar el patrimonio natural e histórico – cultural.

El año 2001 el Perú, mediante Decreto Supremo Nº 045 – 2001 – PCM, declaró de interés nacional el Ordenamiento Territorial Ambiental en todo el país, constituyéndose la Comisión Nacional para el Ordenamiento Territorial Ambiental, que conforme al artículo 3° del referido Decreto Supremo ha propuesto el Reglamento sobre Zonificación Ecológica y Económica (ZEE) el mismo que esta vigente desde el año 2004.

Como vemos, es a partir de los años noventa cuando se inicia en los países latinoamericanos la elaboración de planes de OT. Sin embargo, a pesar de que se reconoce la transversabilidad e intersectorialidad de la OT, además de involucrar elementos de planificación ambiental y urbano – regional, aún no se consigue resolver plenamente los problemas de articulación de los planes ambientales, socioeconómicos y urbanísticos; presentándose, situaciones conflictivas, derivadas del hecho de que cada uno de estos planes estaba soportado por normas legales concebidas independientemente.

Hay tres hechos problemáticos determinantes, en la implementación de políticas de Ordenamiento Territorial, en nuestros países latinoamericanos (12):

1. La Intención de articulación entre las actuaciones sectoriales y territoriales en las normas, y la desarticulación y descoordinación institucional en la práctica. La tendencia de articulación orgánica va más allá de las relaciones de complementariedad entre los planes sectoriales y territoriales para plantear la integración funcional de éstos, bajo criterios estratégicos y/o ambientales. Se requiere que el plan de OT incorpore en sus estrategias y regulaciones los objetivos urbano- regionales, urbanísticos y ambientales en lo referente a su espacialidad, visto sistémicamente como un todo, aunque las políticas sectoriales sigan operando en lo concerniente a sus objetivos estructurales. En la actualidad con excepción, de Venezuela, no existe en los países latinoamericanos una organización propia para la gestión del OT, ni un marco legal que regule, con visión integral, las actuaciones planificadoras.

2. La Débil Visión Prospectiva, es otro de los rasgos comunes de las políticas latinoamericanas de OT. En Bolivia, los planes se conciben a 10 años, en tanto que en Colombia la "Ley de Desarrollo Territorial" establece 9 años, en México de 20 a 25 años y en Uruguay el "Proyecto de Ley de Ordenamiento Territorial" concibe los planes de OT para ser formulados sin plazo de vencimiento formal, pero con revisión cada 7 años. En el caso de Costa Rica, como resultado de unos Talleres de reflexión prospectivas realizados en 1997, se ha propuesto un horizonte de tiempo de 25 años para los objetivos de largo plazo del OT . Como se observa no todos estos horizontes de tiempo coinciden con una visión prospectiva, la cual generalmente es superior a los 15 años.

Es necesario considerar, además, que no es suficiente formular objetivos de largo plazo, sino que éste se convierta en una guía efectiva para las acciones del presente, aspecto que implica una continuidad en los planes en el tiempo, la cual presenta serias limitaciones en nuestros países, por la inexistencia de una cultura político- administrativa que valore los objetivos de largo plazo. El otro indicador de la Visión prospectiva es la utilización de criterios y métodos prospectivos en el proceso de formulación de los planes de OT, aspectos de aplicación en este estudio. En este sentido, se destacan países como Bolivia, Colombia, Costa Rica y México.

3. La Escasa participación social, es otro de los rasgos presentes en la conceptualización y normatividad del OT en los países latinoamericanos, que en la práctica se da en grados y formas diferentes. En Venezuela es casi nula. En Bolivia, Costa Rica y Uruguay, sus proyectos de ley de OT establecen la participación ciudadana, mediante comités de vigilancia, cabildos, audiencias públicas, plebiscitos y el envío de observaciones. En la mayoría de los casos, la participación social sólo tiene un carácter consultivo y, por tanto, no incide significativamente en las decisiones finales. Normalmente consiste en usar a unos pocos ciudadanos para tratar de mostrar un plan consensuado y, por lo tanto, legítimo socialmente, contrario a la naturaleza de un verdadero proceso de participación, consistente en una negociación social y política del poder sobre el espacio, una construcción colectiva del modelo de uso y ocupación del territorio que se propone como imagen objetivo.

El panorama de la OT expuesto, ha ido acompañado de políticas y planes regionales, urbanísticos, económicos y ambientales, pero todos incidiendo sobre el territorio desde una óptica sectorial, sin dar respuestas a los cada vez más complejos problemas territoriales. Dentro de este contexto, surge la necesidad de un OT capaz de dar un tratamiento integral, desde una aproximación global, a la problemática de los territorios, como se propone en el documento. Por ello se pone énfasis en la planificación física – espacial y sus finalidades, el uso sostenible de los recursos naturales, la localización adecuada de las actividades productivas e infraestructura y la búsqueda de equidad en el desarrollo regional.

1.3.3. BASES TEÓRICAS PARA UN ENFOQUE DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL PROSPECTIVO.

SIGNIFICADO DE LO PROSPECTIVO.

Etimológicamente el término prospectivo viene de la palabra prospectus, que significa "mirar hacia delante". En este marco la prospectiva como disciplina intelectual surge en Francia, por iniciativa de uno de sus creadores, Gastón BERGER, en 1957 (13). Esencialmente nos permite visualizar el futuro y actuar en el presente.

La prospectiva no pretende adivinar la ocurrencia de un hecho (óptimo o pésimo) sino que busca reducir notablemente la incertidumbre en torno a su ocurrencia, con sus potentes "faros anticipatorios" iluminando con ello las acciones que se deben tomar en el presente. La prospectiva, por tanto, no sólo pretende conocer el futuro de manera anticipada sino, fundamentalmente, diseñarlo y construirlo colectivamente en forma participativa.

Como lo demuestra Kenichi OHMAE (14) , el nuevo escenario Global, requiere de una nueva Visión del mundo, en la que Apertura, Flexibilidad, Interacción, Nuevos Sistemas Educativos, Comercio Global, adquieren cada vez mayor relevancia, junto al surgimiento del Estado Región, como protagonista del desarrollo. Precisamente, en estos nuevos contextos y tendencias globales, prever el futuro es una necesidad.

Así, la Prospectiva adquiere mayor relevancia, para identificar las posibles consecuencias de las acciones de hoy con la intención de construir un futuro deseado y, es una actitud, para concebir la vida, el mundo, los comportamientos individuales y sociales, cada vez más cambiantes. Además, la prospectiva no concibe el futuro como realidad única, sino como realidad múltiple; considerando que existen "futuribles" o futuros posibles, tal como lo planteara Bertrand DE JOUVENEL. (15), (16 ).

Los Territorios y sus organizaciones inmersas en ese contexto global, interdependiente y dinámico, deben estar en constante cambio, realizando su planificación y gestión con mirada a largo plazo, mientras más rápidos sean los cambios globales la mirada de las organizaciones debe ser más hacia adelante para ser competitivas. En todo ello la Prospectiva juega un papel decisivo.

PROSPECTIVA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL.

El uso de técnicas prospectivas en el Ordenamiento Territorial es relativamente reciente en América Latina. En este sentido, se destacan países como Colombia, Costa Rica y México. En el Perú, aún no se conocen experiencias sobre el uso de técnicas prospectivas en el Ordenamiento Territorial, razón por la cual el presente estudio pretende contribuir a ello.

Ordenamiento Territorial, en América Latina, apenas comienza. Responde a la necesidad de ver, con mayor claridad el futuro de cada población en un mundo cargado de incertidumbre. El Ordenamiento Territorial, debe realizarse a partir de la formulación de una Visión y Objetivos de Largo Plazo, incorporando en el proceso de toma de decisiones, criterios y métodos provenientes de la prospectiva, especialmente visiones alternativas de futuros deseados, escenarios alternativos de futuros posibles y métodos adecuados para lograr transformar los deseos, expectativas y conocimientos en imágenes objetivo que sirvan de Norte para las actuaciones de ordenación del territorio. (18).

Los beneficios potenciales de la prospectiva en el OT son grandes, pero aún no se han obtenido, debido a las estructuras muy variables de los sistemas de gobierno y económicos regionales y porque hay la tendencia a destacar prioridades a corto plazo. No obstante, la relevancia y el potencial de la prospectiva a nivel regional están comenzando a atraer la atención de los políticos, y hay algunos casos concretos en que se han emprendido actividades de prospectiva específicamente regionales.

1.3.4. FUNDAMENTOS DEL MODELO PROSPECTIVO

La aplicación de la Prospectiva se realiza mediante el Modelo Prospectivo-Estratégico, el cuál tiene cuatro etapas: 1. Estado del Presente. ¿Qué ocurre?; 2. Estado del Futuro. ¿Qué puede ocurrir?, 3. Futuro deseable. ¿ Qué puedo hacer ?; 4. Arquitectura Estratégica .¿Qué voy a hacer?.

Como se observa hay intima relación entre lo prospectivo ¿Qué puede ocurrir? y lo estratégico ¿Qué puedo hacer?, ¿Qué voy a hacer?. Esta es la razón por la cual la prospectiva y la estrategia son generalmente indisociables. De ahí viene la expresión de prospectiva estratégica.

En la planificación tradicional el análisis clásico, desde el punto de vista de amenazas y oportunidades provenientes del entorno general, es a corto plazo y genera certezas, y por lo tanto el sistema es numerable, previsible y no hay posibilidad de sorpresas no imaginables. Por el contrario, en el trabajo prospectivo, las múltiples incertidumbres, que sobre todo pesan a largo plazo en el contexto, nos muestran la necesidad de construir escenarios para esclarecer la elección de las opciones estratégicas. Como lo indica Gastón BERGER citado por GIL BOLIVAR(19), es imposible actuar como un estratega sin "mirar a lo lejos, a lo ancho, a lo profundo; tomar riesgos, pensar en el hombre" , tal como lo hace la prospectiva.

• Prospectiva Participativa

Como lo indica Gastón BERGER, el injerto de la planificación estratégica no podría prender si es que no es capaz de integrar la cultura y la identidad de las organizaciones afectadas. Las palancas de desarrollo no son solamente racionales problemas y la necesidad de plantearlos colectivamente imponen el uso de métodos que sean tan rigurosos y participativos como sea posible, al objeto de que las soluciones sean reconocidas y aceptadas por todos. Un problema que está bien planteado y colectivamente compartido, por aquellos a los que dicho problema les concierne, se puede decir que se trata de un problema casi resuelto.

Para que la Prospectiva sea fecunda y portadora de futuro, ¿Qué debe ocurrir?. Debe dar lugar a una verdadera movilización de la inteligencia colectiva a través de la apropiación del proceso de planeación, por parte de todos los agentes situados desde arriba de la jerarquía hasta abajo, es decir debe ser esencialmente participativa, porque en todo proceso de anticipación los cambios deberían englobar al mayor número de personas.

• Etapas del Proceso de Prospectiva

a. Definición del problema y escogencia del horizonte.

b. Construcción del sistema e identificación de variables claves.

c. Recolección de datos y elaboración de hipótesis.

d. La construcción de futuribles.

e. Decisiones estratégicas.

Para facilitar la selección metodológica, Michel GODET y colaboradores (20), han creado una caja de herramientas de la Prospectiva Estratégica. Su aplicación se realiza mediante el Modelo Prospectivo – Estratégico, el cuál tiene las siguientes cuatro etapas:

1.3.5. FUNDAMENTOS DEL MODELO GTCI PARA EL ORDENAMIENTO

TERRITORIAL ANTECEDENTES

El Gobierno del Perú suscribió el Convenio de Préstamo 1441/OC-PE con el Banco Interamericano de Desarrollo – BID, con el objeto de ejecutar el "Programa de Fortalecimiento Institucional y Apoyo a la Gestión Ambiental y Social del Proyecto Camisea". El Objetivo General del Programa es fortalecer la capacidad del Gobierno del Perú para supervisar, vigilar y fiscalizar los aspectos ambientales y sociales del Proyecto Camisea y poner en marcha programas, proyectos y mecanismos que permitan un desarrollo sostenible en la integridad del área de influencia del Proyecto Camisea. Entre los Objetivos Específicos propuestos para dicho Programa, se especifican:.

? Identificar, mediante los estudios de Ordenamiento Territorial, las condiciones de aprovechamiento sostenible del territorio, para actividades económicas sostenibles, su relación con mercados, las restricciones ambientales existentes para el desarrollo de actividades, identificar áreas de desarrollo y oportunidades de inversión de una manera concertada, los requerimientos de infraestructura, social, económica y productiva, entre otros. Ello permitirá definir los programas y proyectos prioritarios para la región de manera que respondan a planteamientos de desarrollo integral de largo plazo y en especial para el ámbito de influencia del Proyecto Camisea, que beneficien a las comunidades y poblaciones adecuadamente organizadas y establecidas en dicho ámbito.

? Propiciar la sostenibilidad ambiental, social y económica de los proyectos. Los proyectos aislados no generan impacto siendo necesario articular las principales expectativas y necesidades debidamente priorizadas por las propias comunidades, poblaciones o grupos beneficiarios, a otros proyectos que en conjunto generen impactos y sinergias. No solo deben servir para una sola comunidad sino para la población establecida en el ámbito de influencia del Proyecto Camisea. Los estudios de preinversión derivados del Ordenamiento Territorial, priorizados y con el aval de las comunidades, se concentrarán en medidas de mediano y largo plazo, comprendiendo soluciones duraderas y sostenibles desde el punto de vista socio – económico y ambiental.

? Asegurar que los estudios de preinversión a ser financiados con el Fondo de Pre Inversión y los proyectos a ejecutarse con el Fondo Regional de Desarrollo Ambiental y Social de Camisea (FODASC), se deriven de las propuestas de Ordenamiento Territorial (de carácter Integral) y del Programa de Desarrollo Sostenible, debiendo ser consistentes o compatibles con sus propuestas y permitir optimizar el uso de los recursos financieros existentes, orientándolos en beneficio de la población localizada en estas regiones, mediante la generación de empleo, incremento de ingresos urbano – regionales y mejorar su calidad de vida.

? Considerar la participación de los agentes regionales en la formulación del Ordenamiento Territorial y los Programas de Desarrollo Sostenible, de tal modo que los estudios expresen los requerimientos, aportes e intervenciones tanto del sector público como privado, de las sociedades regionales y locales, especialmente de los posibles beneficiarios, y de la cooperación internacional.

? Tener como marco de referencia de los estudios, las propuestas existentes en los planes de desarrollo regional concertados preparados por las regiones y los gobiernos locales.

En tal sentido, el Ministerio de Energía y Minas firmó Convenios de Cooperación con el Gobierno Regional de Ucayali y la Municipalidad Provincial de Atalaya, los cuales facilitaron la formulación y desarrollo de los estudios; Caracterización del Territorio, Plan Base de Ordenamiento Territorial y el Programa de Desarrollo Sostenible, según corresponda, para el departamento de Ucayali y la provincia de Atalaya. Para ello, se realió un concurso abierto, a través del Gobierno Regional, que permitió la selección y contratación de un Equipo Técnico de Consultores, además de organizarse Talleres participativos con los distintos grupos de interés, en las ciudades de Pucallpa, Atalaya, Sepahua y Tahuania.

EL MODELO GTCI DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL

En el contexto antes señalado, el GTCI Camisea (21), rescatando experiencias anteriores, plantea la formalización del proceso de formulación de los mencionados planes, en un Modelo que comprende la siguiente secuencia: La Caracterización del Territorio, la elaboración del Plan Base de Ordenamiento Territorial y la formulación del Plan de Desarrollo Sostenible. Para ello se programan, respectivamente, Talleres Participativos, organizados en Mesas Temáticas de Trabajo, como parte del proceso de concertación con los agentes regionales, para lograr una Visión concordada de Desarrollo Sostenible y registrar las iniciativas de proyectos integrales. Para los fines del presente estudio, este proceso de planeamiento territorial ha sido denominado el Modelo GTCI, el cual se ilustra en el Gráfico Nº 1.

La formulación del Plan Base de Ordenamiento Territorial, (PBOT) y la identificación de Proyectos para el Desarrollo Sostenible (PDS) del Departamento de Ucayali, se basa en este Modelo GTCI. El Modelo, considera al Ordenamiento Territorial como un instrumento de planificación que a través del territorio – como sustento de los recursos naturales y de las actividades humanas – promueve y orienta el desarrollo físico espacial, la organización y localización de los asentamientos humanos y sus actividades económicas y sociales.

La bondad de este proceso de planeamiento territorial, es que su metodología y forma de realizarse son eminentemente participativas, mediante la realización de Talleres, de tal modo que expresen los aportes e intervenciones tanto del sector público como privado, de las organizaciones regionales y locales y de la cooperación internacional, presentes en la región. De esta manera, con la Caracterización, se establecen áreas diferenciadas, potencialidades y restricciones de acuerdo a los componentes: a) Ambientales y Recursos Naturales. b). Económicos y Productivos. c) Socio Culturales y Gestión Institucional, y d) Configuración Espacial y sus relaciones con la infraestructura económica y social. Todo ello en función de una Visión de Largo Plazo expresada en las intervenciones de los involucrados y en una encuesta aplicada con una mirada prospectiva al año 2020.

Cumplida la fase de Caracterización, se pasa a la fase de Propuesta de Ordenamiento Territorial cuya finalidad es reordenar el territorio, definir políticas y estrategias de desarrollo territorial, sus prioridades correspondientes, así como continuar con la identificación de principales Proyectos que tengan componentes de sostenibilidad ambiental, social y económica para apoyar el Desarrollo Sostenible Integral de la Región.

De acuerdo con el Modelo del GTCI Camisea, la formulación del PBOT y la identificación de Proyectos para el Desarrollo Sostenible de Ucayali, tiene un proceso secuencial, tal como se muestra en el Gráfico N° 2.

ORDENAMIENTO TERRITORIAL DE UCAYALI.

Para los fines del presente estudio, asumimos el concepto de Ordenamiento Territorial, como el proceso mediante el cual se orienta la ocupación y utilización del territorio y se dispone de cómo ordenar la ubicación en el espacio geográfico de los asentamientos humanos (población y vivienda), la infraestructura física ( vías, servicios públicos, construcciones) y las actividades socioeconómicas para el Desarrollo Sostenible.Por lo tanto, un buen Plan de Ordenamiento Territorial debe tener los siguientes atributos (22) :

? HOLÍSTICO E INTEGRAL: La realidad territorial se considera y se estudia como un todo. Los Componentes se analizan y se sintetizan integralmente teniendo en cuenta las relaciones que existen entre ellos.

? SISTÉMICO: El Territorio es un espacio geográfico compuesto por Sistemas: ADMINISTRATIVO – BIOFÍSICO – SOCIAL – ECONÓMICO – FUNCIONAL.

? DEMOCRÁTICO: Requiere una activa organización y participación social para que el proceso de Ordenamiento Territorial sea autentico, legítimo y realizable.

? FLEXIBLE: Se ajusta a los cambios importantes del desarrollo territorial, en armonía con los programas de gobierno y planes de desarrollo.

? PROSPECTIVO: Visión del futuro deseado y concertado para actuar en el presente y alcanzar el modelo territorial municipal o regional requerido.

De acuerdo con el Modelo GTCI, el proceso de formulación del Programa de Desarrollo Sostenible del Departamento de Ucayali, comprende la Caracterización del Territorio(CT), la elaboración del Plan Base de Ordenamiento Territorial (PBOT) y la formulación el Plan de Desarrollo Sostenible (PDS).

La Caracterización Territorial permite establecer áreas diferenciadas, potencialidades y restricciones; ambientales, económico – productivos, socio culturales y configuración espacial y sus relaciones con la infraestructura económica y social, y con el PBOT se busca reordenar el territorio, definir políticas y estrategias de desarrollo territorial, sus prioridades correspondientes, así como identificar propuestas y proyectos que tengan componentes de sostenibilidad ambiental, social y económica para apoyar el desarrollo sostenible integral de la Región. Todo ello en función de una Visión de desarrollo territorial al 2020 y de las tendencias de sus áreas diferenciadas, en el corto, mediano y largo plazo. Esto indica que el Modelo GTCI representa un proceso de planeamiento territorial "prospectivo" (Etimológicamente prospectiva viene de la palabra prospectus, que significa "mirar hacia adelante).

Es necesario recalcar que mediante el Modelo GTCI, se describe el marco para el ordenamiento territorial, caracterizando el espacio departamental. Luego, considerando este contexto, y con base en la Visión de desarrollo departamental a largo plazo al 2020, y en una Aproximación a su Macro Zonificación Ecológica – Económica (AMZEE), para establecer y normar la utilización racional de los recursos del territorio y el desarrollo de las distintas actividades productivas, se plantea el Plan Base de Ordenamiento Territorial.