Apuntaciones sobre la potestad expropiatoria del Distrito metropolitano de Caracas (página 2)

II. NATURALEZA JURÍDICA FORMAL DEL DISTRITO METROPOLITANO DE CARACAS

A los efectos de circunscribirnos al verdadero propósito del presente trabajo, es oportuno destacar desde ya, algunos aspectos con relación al Distrito Metropolitano de Caracas, dejando a un lado aquellos otros que pueden ser ampliamente consultados en la doctrina nacional recomendada.

Como punto de arranque entonces, debe señalarse que los Distritos Metropolitanos no figuran en la enumeración de las entidades político-territoriales mencionadas en el artículo 16 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (únicas existentes por los momentos). Dispone dicha norma que:

"Artículo 16. Con el fin de organizar políticamente la República, el territorio nacional se divide en el de los Estados, el del Distrito Capital, el de las dependencias federales y el de los territorios federales. El territorio se organiza en Municipios.

La división politicoterritorial será regulada por ley orgánica que garantice la autonomía municipal y la descentralización politicoadministrativa. Dicha ley podrá disponer la creación de territorios federales en determinadas áreas de los Estados, cuya vigencia queda supeditada a la realización de un referendo aprobatorio en la entidad respectiva. Por ley especial podrá darse a un territorio federal la categoría de Estado, asignándosele la totalidad o una parte de la superficie del territorio respectivo".

La ley orgánica mencionada en la norma constitucional citada, cuyo objeto es regular la división político territorial del Estado, podría limitarse a organizar a las entidades político-territoriales ya creadas constitucionalmente. Sin embargo, puede considerarse de su redacción que dicha ley es de naturaleza constitucional y que por lo tanto también puede crear nuevas entidades político-territoriales o suprimir las existentes en el texto fundamental (introduciendo modificaciones a la Constitución).

A pesar de lo anterior, lo cierto es que esa ley aún no existe, no pudiendo considerarse que cualquier ley orgánica donde se pretenda crear una entidad político territorial llene los parámetros del artículo 16 constitucional, pues esta norma se refiere a una ley que, con carácter exclusivo y excluyente debe regular esa materia.

Respecto a este punto ya Brewer-Carias ha indicado que: "…con el establecimiento del Distrito Metropolitano de Caracas, como lo ha señalado la sentencia 1563 de la Sala Constitucional del 13 de diciembre de 2000 (Caso Interpretación de la Ley especial sobre el régimen del Distrito Metropolitano de Caracas) ‘no ha nacido ninguna nueva entidad político territorial que deje sin efecto las previstas en el artículo 16C ’" .

Asimismo, González Cerón expresa que: "…es necesario precisar que el Distrito Metropolitano de Caracas no sustituyó al Distrito Federal, ya que aquél no constituye una entidad territorial; por el contrario es el Distrito Capital quien vino a sustituir al Distrito Federal como el ente político territorial de la ciudad capital".

Efectivamente, la situación entorno a la naturaleza jurídica del Distrito Metropolitano de Caracas, fue "aclarada" in extenso por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en el Capitulo II de la celebre sentencia Nro.1563 del 13 de diciembre de 2000, donde expresamente se descartó que se trata de una "entidad político-territorial". Dijo la Sala Constitucional, que:

"Especial atención merece a esta Sala, la omisión del Constituyentista de crear, mediante ley, la entidad autónoma, prevista en el artículo 18 y en la Disposición Transitoria Primera de la Carta Fundamental, cual es el Distrito Capital, señalando cómo quedaría su conformación municipal. Ello pudiere hacer pensar que la creación del Distrito Metropolitano de Caracas, conforme a la ley sancionada el 28 de enero de 2000, como emanación del poder constituyente, creó una entidad político-territorial autónoma, diversa del Distrito Capital y del Estado Miranda, cual es el Distrito Metropolitano de Caracas, a lo que da pie el hecho de que sí se previó una Ley para el Distrito Capital, y ésta no la dictó el constituyentista, fue porque quiso regular una entidad distinta: el Distrito Metropolitano de Caracas.

Pero tal posibilidad queda negada por varias razones:

 1. El Distrito Metropolitano de la Ciudad de Caracas, se refiere a una fórmula de administración a nivel municipal, y no puede confundírsele con un territorio federal autónomo, ya que el Constituyentista no sólo no lo expresó así, sino que obró conforme a artículo 18 constitucional, que tomó en cuenta al Distrito Capital, como parte de la organización política del territorio nacional, diferenciado de otras entidades político-territoriales, como los Estados. Por lo que la existencia del Distrito Capital no ha quedado eliminada, por la creación del Distrito Metropolitano, y es más, el artículo 156 de la Constitución contempla que la Asamblea Nacional legisle sobre el Distrito Capital, como entidad autónoma. El Distrito Metropolitano de la ciudad de Caracas, se encuentra conformado por entidades municipales del Estado Miranda y por el Distrito Capital, sin que expresamente tal fusión separe a los municipios del Estado Miranda de esa Entidad Federal, y que además mantiene dentro de sí como ente autónomo al Distrito Capital, lo que a juicio de esta Sala significa que no ha nacido ninguna nueva entidad político territorial que deje sin efecto las previstas en el artículo 16 de la Constitución.

 2. La Ley Especial sobre el Régimen del Distrito Metropolitano de Caracas, refiere claramente que se trata de una integración a nivel municipal, entre el Distrito Capital y los Municipios del Estado Miranda que la ley señala en su artículo 2, por lo que no puede pretenderse que ha surgido dentro de la división político-territorial presente en el artículo 16 de la vigente Constitución, un nuevo componente de la organización político-territorial de la República, distinta a la formada por los Estados, el Distrito Capital, las dependencias federales y los territorios federales.

 En consecuencia de lo expuesto, la Sala considera que el Distrito Metropolitano de la Ciudad de Caracas, es un sistema especial semejante a la de los Distritos Metropolitanos contemplados en la Constitución, y en la Ley Orgánica del Régimen Municipal, cuyo objeto es fusionar varios municipios y entes territoriales (Distrito Capital) para un nuevo desarrollo de gobierno municipal.

 El Distrito Metropolitano de Caracas, quedó conformado como unidad territorial por el Municipio Libertador del antiguo Distrito Federal y por el territorio de los Municipios Sucre, Baruta, Chacao y El Hatillo del Estado Miranda.

 Ese Distrito Metropolitano, como unidad político-territorial de la ciudad de Caracas, goza de personalidad jurídica y autonomía dentro de los límites de la Constitución y las leyes, por lo que le es aplicable, en lo posible, las normas sobre los Distritos Metropolitanos, mas las que le sean propias a este especial ente, y se trata de una específica manifestación del Poder Público Municipal, y así se declara".

De hecho, debe recordarse que el artículo 1 de la Ley Especial sobre el Régimen del Distrito Metropolitano de Caracas, "deja en claro" que ese Distrito es una "unidad política territorial" (no entidad político territorial). Dicha noción fue recogida en esa Ley, dado que en el artículo 18 de la Constitución (último párrafo), se hace mención a la "unidad político territorial de la Ciudad de Caracas", como estricto fenómeno urbanístico, más no porque se esté originando una nueva entidad político territorial.

Explica Delfino M, deteniéndose en el aspecto "territorial", institucional y funcional del Distrito Metropolitano de Caracas y encontrado contradicciones entre el artículo 18 y la Disposición Transitoria Primera de la Constitución de 1999, que este podría ser considerado como una especie dentro de las entidades político-territoriales, en efecto:

"Como se puede constatar, ambas proposiciones son contradictorias entre sí al partir de la premisa de que si la entidad metropolitana es realmente una entidad política y territorial, debe reconocérsele un territorio exclusivo, además de autoridades propias, la libre gestión de las materias de su competencia, la creación, recaudación e inversión de sus ingresos, la recepción de una porción del situado constitucional, el ejercicio de la potestad jurisdiccional y la elección de su (s) representante (s) o diputados en organismos nacionales tales como la Asamblea Nacional, cosa que no es del todo cierta como intentaremos argumentar.

En otras palabras, lo que queremos expresar es que el ente metropolitano no es, en propiedad, una unidad [entidad] político-territorial dentro de nuestro estado federal porque carece de dos sus componentes esenciales: un territorio exclusivo (se sobre pone sobre espacio geográfico ajeno y, cuando más, su ‘territorio’ es meramente funcional), y de la representación en los órganos nacionales (Asamblea Nacional y el Consejo Federal de Gobierno, por ejemplo). Tampoco recibe, a nombre propio, situado constitucional alguno (el situado constitucional que percibe es el del Distrito capital de conformidad al art. 167, numeral 4 de la Constitución) y sus competencias no son exclusivas sino que las comparte con los ámbitos nacionales, estadales y municipales. Podríamos decir que el ente metropolitano es más bien una especie dentro de los entes políticos-administrativos y el haberlo definido como unidad político-territorial trae una enorme confusión conceptual, así como dificultades para su estructuración y funcionamiento real".

El punto que hemos venido tratando parece exceder la simple semántica, pues si se llegase a considerar que en efecto el Distrito Metropolitano de Caracas es una "entidad" político territorial y no una simple "unión" (Rectius: unidad) de varias entidades con un mero animo de coordinación (producto del fenómeno de la conurbación), pareciera no  estarse preservando la unidad del Estado Miranda tal como lo exige la propia Constitución en su Disposición Transitoria Primera, pues se estaría creando una suerte de Ciudad-Estado que bajo el régimen existente de distribución vertical de Poder no tiene sustento constitucional o legal en Venezuela (por ahora). De igual forma, de ser ello así, se estarían equiparando a los Distritos Capital y Metropolitano cuando son dos sujetos distintos que hoy en día deben tener organización propia por expreso mandato constitucional.

 Lamentablemente los errores del constituyente y su ambigüedad para abordar el tema de la organización de la Ciudad de Caracas, han conducido a que el "Alcalde Metropolitano" se haya considerado a sí mismo –de facto- como autoridad de un "Súper Distrito Capital", cuando realmente hoy día, el espacio geográfico del Distrito Capital, sólo comprende al Municipio Libertador, mientras que los Municipios Baruta, Chacao, El Hatillo y Sucre forman parte del Estado Miranda.

Lo anterior ha ocurrido en no pocas ocasiones, gracias a la ayuda de la propia Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, quien equiparó al Alcalde Metropolitano de Caracas al antiguo Gobernador del Distrito Federal, respecto al régimen de regulación de las reuniones públicas y manifestaciones en la ciudad de Caracas. Al respecto dijo:

"El Alcalde Metropolitano se encuentra al mismo nivel del extinto Gobernador del Distrito Federal, quien como autoridad civil a nivel macro en el Distrito Metropolitano, debe ser la segunda instancia de las otras autoridades de los municipios que actúan a nivel micro".

Entendemos que lo más "sensato" a los efectos de sincerar la realidad urbana de lo que hoy en día consideramos Caracas, sería que el Distrito Capital extendiera sus limites geográficos a los que hoy día comprende el Distrito Metropolitano e inclusive más allá, pero ello requeriría de una profunda reforma constitucional, para definir el tipo de competencias que se ejercerían en la ciudad capital, a saber, nacionales, municipales o ambas y la necesidad o no de preservar una instancia llamada Distrito Metropolitano. Sin embargo la realidad es que eso aún no ha sucedido "formalmente".

III. SUBJETIVA DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS MUNICIPALES EN DOS ÁMBITOS (Aspectos Puntuales)

Otro punto relevante a los efectos del presente trabajo, es el referido a las competencias atribuidas al Distrito Metropolitano y al modo de ejercerlas, pues si bien fue una "fórmula" distrital la escogida para regular a la ciudad de Caracas -a despecho y por propio mandato constitucional-, ésta deber ser vista y analizada desde la perspectiva de un gobierno municipal a dos niveles.

Efectivamente, las competencias asignadas al Distrito Metropolitano de Caracas, son las mismas que ya habían sido atribuidas a los municipios por mandato expreso del artículo 19 de la Ley Especial Sobre el Régimen del Distrito Metropolitano de Caracas –donde se intentó "metropolizar" infelizmente competencias municipales-, en concordancia con el artículo 178 de la Constitución de 1999, de ahí que, lo más importante sea distinguir cómo y en qué medida deben ser ejercidas por ambos sujetos.

A tal efecto, la sentencia 1563, del 13 de diciembre de 2000, indicó que:

"Para determinar las competencias del Distrito Metropolitano de Caracas, la Sala puntualiza que por mandato constitucional, existe un gobierno municipal de dos niveles, uno macro para toda la extensión territorial y uno micro para cada uno de los municipios que conforman al Distrito.

En el nivel macro, es el Alcalde Metropolitano la primera autoridad civil, política y administrativa del Distrito, mientras que en el nivel micro y en lo que sean competentes, los Alcaldes de cada Municipio son la primera autoridad civil, política y administrativa de ellos".

Es decir, la atribución de las competencias municipales fue distribuida en dos ámbitos, uno metropolitano, al que corresponderá el ejercicio "macro" de esas competencias, y uno local, al que corresponderá el ejercicio "micro" de las competencias municipales. Tal situación no ha podido ser más ambigua, pues determinar los aspectos "macros" y "micros" de las competencias que ahora han sido "compartidas" es una tarea eminentemente subjetiva y generadora de inseguridad jurídica, y ello no es más que la consecuencia de no haber creado con precisión una sólida estructura orgánica y funcional para la ciudad de Caracas.

Explica Brewer-Carias, que:

"La enumeración que hizo el artículo 19 LDMC fue un intento del legislador de precisar aspectos ‘macro’ de las competencias municipales que correspondían al nivel metropolitano, sin que ello pudiera significar que se excluyeran las competencias "micro" en las mismas materias que corresponden a los municipios (…) La enumeración del artículo 19 LDMC nunca podría ser ni exclusiva ni excluyente sobre ‘la materia’ de la competencia municipal de manera que se pudiera concluir, como lo hizo la Sala, que ‘por exclusión’ de lo indicado en el artículo 19 (supuesta materia de la competencia municipal exclusiva del nivel distrital metropolitano) habría, por tanto, ‘otras’ materias de la competencia municipal que serían ‘exclusivas’ de los municipios del distrito".

Coincidimos parcialmente con lo indicado por el Profesor Brewer-Carias, pues si bien la atribución de competencias entre el Distrito Metropolitano de Caracas y los entes locales que lo conforman, es "materialmente" idéntica a tenor de lo establecido en el artículo 178 de la Constitución, el "ejercicio" de las mismas se encuentra compartido entre dichos ámbitos, tal y como hemos tenido la oportunidad de indicarlo ya en trabajos anteriores, de ahí que, en nuestro criterio son pocas las competencias cuyo "ejercicio" es concurrente o indistinto.

Así pues, si bien es cierto, como afirma Brewer-Carias, que "materialmente" las competencias entre el Distrito Metropolitano y sus entes locales "… son siempre concurrentes entre los dos niveles de gobierno" y por tanto "materialmente" no pueden ser exclusivas y excluyentes de uno u otro sujeto, sin embargo, lo realmente importante a los efectos del presente trabajo, no es el aspecto material de la competencia traído a colación por Brewer-Carias sino el aspecto funcional, o en otras palabras "su ejercicio", que es, como referimos, compartido por regla general y excepcionalmente concurrente.

Como dijimos anteriormente, el criterio de distribución de competencias que atiende a lo "macro" y lo "micro" de ésta, es absolutamente subjetivo, sin embargo la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en la sentencia Nro.1563 del 13 de diciembre de 2000, y autores como Brewer-Carias y González Cerón –fundamentados precisamente en esa sentencia-, han intentado segmentar cuándo estamos frente a un aspecto "macro" ejercible por el Distrito Metropolitano, y cuándo estamos frente a un aspecto "micro" ejercible por las entidades locales que lo conforman.

Para lo anterior se han utilizado una serie de argumentos que, insistimos, son absolutamente subjetivos y que, en algunos casos han sido corregidos por leyes posteriores e inclusive sentencias de la propia Sala Constitucional.

Siguiendo la enumeración de Brewer-Carias, hay que indicar que este criterio ha sido empleado para determinar lo "macro" y lo "micro" en las siguientes materias –municipales de conformidad con la Constitución-: (i) Ordenación territorial y urbanística; (ii) Arquitectura civil; (iii)Viviendas de interés social; (iv) Parques y recreación; (v) Vialidad urbana; (vi) Circulación y ordenación del tránsito vehículos; (vii) El transporte urbano; (viii) Protección del ambiente; (xi) Tratamiento de residuos sólidos, y; (x) Los servicios públicos domiciliarios, entre otras.

Verbigracia, en materia de servicios de policía de orden público, según lo manifestó la Sala Constitucional del Tribunal Supremo en la sentencia Nro. 1563 citada por González Cerón:

"…En el Distrito Metropolitano de Caracas, es el Alcalde Metropolitano el encargado de preservar el orden público y la seguridad de las personas y propiedades, tal como se lo impone el numeral 3 del artículo 8 de la Ley especial sobre el Régimen del Distrito Metropolitano de Caracas, y al tener tal atribución, el alcalde es de pleno de derecho de quien depende el servicio de policía metropolitana. Este servicio se presta mediante la policía de orden público y la policía administrativa … por lo que la misión de mantener el orden público, por su envergadura, debe corresponder a una sola fuerza, que es la Distrital".

Apoyada en la apreciación de la Sala Constitucional acerca de la "envergadura de la materia" –que no fue más que el criterio para distinguir entre policía de orden público y administrativa-, la referida autora concluye que "el Alcalde Metropolitano de Caracas" es la única autoridad competente para preservar el orden público y la seguridad de las personas y propiedades en el ámbito del Distrito Metropolitano de Caracas, es decir, en el territorio de los Municipios Libertado, Chacao, Baruta, Sucre y El Hatillo; competencia esta que ejercerá a través de la Policía Metropolitana"

Ahora bien, si la "envergadura" de la materia referida a la preservación del orden público en la ciudad de Caracas la convertía en un aspecto "lógicamente" "macro", cómo puede justificarse que en el artículo 65 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal –estatuto general para los Municipios que conforman el área metropolitana de Caracas- se haya dispuesto recientemente y con posterioridad a la regulación jurisprudencial y legal del Distrito Metropolitano de Caracas, que corresponde a los Municipios la preservación del orden público dentro de su espacio político-territorial. A saber:

"La policía municipal cumplirá funciones de policía administrativa, de control de espectáculos públicos, de orden público y circulación, conforme a lo dispuesto en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y demás leyes de la República":

La competencia para la preservación del orden público no estaba atribuida en la Ley Orgánica de Régimen Municipal a las entidades locales, pues la policía municipal era exclusivamente administrativa. Ahora bien, es necesario preguntarse cuándo dejo ser de envergadura metropolitana –"macro"- la materia de preservación de orden público, para que el legislador no haya tenido en consideración el ya comentado criterio de distribución de competencias plasmado en la sentencia Nro. 1563 por Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia y recogido en el numeral 8 del artículo 19 de la Ley Especial; en nuestra opinión el criterio de la "mayor envergadura" es una falacia comprobada desde el mismo momento de la entrada en vigencia de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal.

Si la policía municipal -antes de la entrada en vigencia de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal- "no actuaba" para la preservación del orden público, era porque no existía ley que le atribuyera esa competencia, más sin embargo, ello no quiere significar que esa competencia fue asignada al Distrito Metropolitano mediante la Ley Especial porque tuviera una envergadura particular o porque fuera de naturaleza "macro", y ello ha sido desmontado, como se dijo, gracias a la reciente legislación.

Actualmente, entonces, el "ejercicio" de la competencia para la preservación del orden público en la ciudad de Caracas es "concurrente" entre el Distrito Metropolitano de Caracas y las entidades locales que lo componen, pues material y funcionalmente, ambos sujetos la tienen atribuida en idénticos términos –dejando a salvo la mera coordinación que debe ejercer el ámbito metropolitano-.

Por otro lado, tenemos que en materia de parques y espacios abiertos, el criterio (macro / micro) para distinguir si éstos eran de "envergadura" metropolitana o local, se estableció en función de la cabida y atractivo de los mismos, y hasta con fundamento en la residencia de origen de los ciudadanos que concurren a dichos espacios o parque, con lo cual, lugares como la Plaza Altamira (Plaza Francia) del Municipio Chacao, Plaza Alfredo Sadel del Municipio Baruta, la Plaza Bolívar del Municipio El Hatillo e inclusive el pueblo de El Hatillo entero, por ser de eminente esencia turística, podrían ser considerados de naturaleza metropolitana.

De hecho, cualquier espacio o parque podría ser metropolitano, pues la Sala constitucional jamás mencionó que las condiciones debían presentarse de forma concurrente. Es tan subjetivo el mencionado criterio, que cualquiera podría pensar que hay espacios que serán metropolitanos en fines de semana y locales durante la semana laboral, pues la heterogénea concurrencia a éstos depende, en buena medida, de las posibilidades, tiempo y demás circunstancias de los habitantes de la ciudad, lo cual no sería más que un disparate.

Dislates como el anterior, pretendieron hacerse valer en un conflicto de autoridades planteado ante la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia por el Distrito Metropolitano de Caracas, respecto a la determinación del órgano competente para "autorizar" el desarrollo del derecho constitucional a reunirse públicamente y a manifestar en la ciudad.

En esa oportunidad, una de las partes involucradas en la controversia pretendía distinguir entre la existencia de manifestaciones metropolitanas y locales, atendiendo al número de entidades que abarcara, postura sumamente ingenua, pues cualquier manifestación o reunión pública efectuada en ámbitos fronterizos municipales, con independencia del número de participantes en ellas –envergadura-, podía ser considerada como metropolitana, y hubiese sustraído ilegal e inconstitucionalmente la competencia que tienen atribuida los Alcaldes del nivel local para emitir tales "autorizaciones" en su condición de primera autoridad civil, a tenor de lo establecido en el artículo 174 de la Constitución. Así, verbigracia, cinco o diez ciudadanos reunidos públicamente en un ámbito fronterizo municipal, hubiesen transformado su concentración o manifestación en metropolitana si por pocos instantes se trasladaban de un Municipio a otro.

Como puede observarse entonces de estos pequeños ejemplos, el criterio de lo "macro" y de lo "micro" de las competencias municipales, no brinda la menor certeza en cuanto a qué porción de éstas corresponde al ámbito metropolitano o al nivel local.

Lo anterior es sumamente preocupante, si se tienen en consideración las ambigüedades que se presentarán en la ciudad de Caracas al momento de ejercerse la potestad expropiatoria desde al ámbito municipal ("macro o micro"), sobre todo si se tiene presente que al incidirse directamente al derecho constitucional a la propiedad, se trata de una materia de orden público.

IV. POTESTAD EXPROPIATORIA Y DISTRITO METROPOLITANO

Como hemos podido apreciar, el Distrito Metropolitano de Caracas no es una entidad político territorial, sus competencias son las previstas en el artículo 178 de la Constitución –"metropolizadas" de manera forzosa- en el artículo 19 de la Ley Especial sobre el Régimen del Distrito Metropolitano de Caracas, y; además, el ejercicio de tales competencias responderá a la previa determinación de qué es lo "macro" y qué es lo "micro" en cada una de ellas desde una perspectiva absolutamente subjetiva, más allá de los esfuerzos efectuados al respecto en la Ley Especial.

Siendo así lo anterior, es necesario determinar si el Distrito Metropolitano detenta la potestad expropiatoria y en que medida puede –de poseerla- ejercerla.

La expropiación es, grosso modo, el mecanismo establecido por la Constitución y la Ley, por medio del cual el Estado puede obtener de manera forzosa y previa declaratoria judicial firme, cualquier tipo de bienes privados o del dominio privado de entes públicos, siempre que, como condición, subyazca un interés público y social y se le pague al propietario del bien una justa indemnización.

Dispone el artículo 115 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, que:

"Artículo 115. Se garantiza el derecho de propiedad. Toda persona tiene derecho al uso, goce, disfrute y disposición de sus bienes. La propiedad estará sometida a las contribuciones, restricciones y obligaciones que establezca la ley con fines de utilidad pública o de interés general. Sólo por causa de utilidad pública o interés social, mediante sentencia firme y pago oportuno de justa indemnización, podrá ser declarada la expropiación de cualquier clase de bienes".

La regulación general de la expropiación se encuentra recogida en la "Ley de Expropiación por causa de Utilidad Pública o Social" y de manera especial en otros tantos instrumentos de rango legal de conformidad con lo establecido en el artículo 4 de dicha ley. Al respecto señala Brewer-Carias que "… debe tenerse en cuenta que en diversas leyes especiales se han venido consagrando normas particulares en materia de expropiación, tales como la Ley de Tierras y Desarrollo Rural (…); Ley de Inmigración y Colonización (…); Ley de Minas (…); Ley Orgánica de Hidrocarburos (…); Ley Forestal de Suelos y Aguas; Ley Sobre Derecho de Autor (…); Ley de Propiedad Industrial (…); Ley del Sistema de Trasporte Ferroviario".

Los legitimados activos para expropiar, de conformidad con los artículos 3, en concordancia con el 6 de la Ley de Expropiación por Causa de Utilidad Pública y Social, son: la República, los Estados, el Distrito Capital, los Municipios, los Institutos Autónomos y los particulares o empresas debidamente autorizadas.

Con respecto a los Institutos Autónomos, si bien han existido diversas posiciones respecto a la procedencia o no de su potestad expropiatoria (sobre todo considerando la infortunada redacción del artículo 3 mencionado), lo cierto es que la jurisprudencia inveterada ya la ha reconocido.

Ahora bien, tal como lo ha afirmado el profesor Brewer-Carias, la expropiación siendo una potestad estatal, debería restringirse a las "personas jurídicas estatales", siendo que, la legitimación activa que la norma tolera en manos de particulares y empresas "debidamente autorizados", "debería eliminarse". Al respecto indica que:

"… la posibilidad de que la expropiación sea ejercida exclusivamente por entidades de carácter privado debería eliminarse totalmente de la legislación y reservarse el ejercicio de la potestad expropiatoria sólo a quien tiene esta potestad pública, esto es, a las personas jurídicas estatales y crearse, en su lugar, la figura que en otros sistemas se conoce con el nombre de ‘beneficiario en la expropiación’, los cuales podrían ser perfectamente los concesionarios de obras, actividades o servicios públicos".

 En la existencia de la irregularidad planteada en Ley de Expropiación coincide Linares Benzo, para quien el ejercicio de una potestad de carácter público por los particulares genera "… desigualdad y la más cercana posibilidad de que se produzcan lesiones a intereses de los administrados". Ahora bien, este autor, indica además que "… Ha debido dejarse en manos únicamente de las personas públicas territoriales el ejercicio de la potestad, con lo que se subsana el problema planteado por la Ley derogada, que lo extendía a ‘institutos autónomos, particulares y empresas debidamente autorizadas", criterio este con el cual coincidimos plenamente y que es justificado por los Maestros García de Enterría y Fernández (con respecto al ordenamiento español) en que "… sólo este tipo de entes [las político territoriales] pueden ser titulares de los poderes públicos superiores, entre los cuales, indubitablemente, está el expropiatorio".

Por su parte, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en la sentencia Nro. 86 del 06 de febrero de 2001, señaló que:

"La expropiación forzosa no puede intentarse sino por los poderes públicos a que se refiere el artículo 2 de la Ley de Expropiación por Causa de Utilidad Pública o Social [antigua Ley], o por particulares debidamente autorizados para solicitarla, y tanto la expropiación en sí como la posesión ilegítima de la propiedad por parte de un expropiante que no llene las formalidades de la citada ley, genera indemnizaciones o daños y perjuicios que acarrea el acto ilegal. La reparación de daños y perjuicios originados por la responsabilidad legal o ilegal, de la administración, corresponde a la jurisdicción contencioso-administrativa, tal como lo señala el artículo 259 de la vigente Constitución".

Pues bien, el Distrito Metropolitano no es, como se dijo en líneas anteriores, una formal entidad político territorial, motivo por el cual no debería poseer potestad expropiatoria hasta tanto se determine, en definitiva, cuál es su verdadera naturaleza jurídica, todo ello considerando precisamente, que sólo este tipo de entidades político territoriales deberían tener potestad expropiatoria de acuerdo a una sana, constitucional y progresiva interpretación de Ley de Expropiación, pues "… El ataque patrimonial que la expropiación supone no puede trivializarse y es garantía de su regularidad y objetividad la concentración de su ejercicio en autoridades generales [entidades político territoriales], y en autoridades, además, que tengan un cierto hábito en el procedimiento [las mencionadas de manera taxativa en el artículo 6 en concordancia con el artículo 3 de nuestra Ley de Expropiación]".

Recordemos que no puede considerarse que el artículo 20 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, es la fuente de donde dimana la naturaleza jurídica de los Distritos Metropolitanos como entidades político territoriales, pues no es esa la ley orgánica referida en el artículo 16 de la Constitución para la organización político territorial del Estado. La fuente constitucional de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, es el numeral 7 de la Disposición Transitoria Cuarta en concordancia con la Decimacuarta del Estatuto Fundamental.

Verbigracia, en el artículo 16 de la Constitución, se establece que en ley orgánica que regule la organización político territorial podrá disponerse "… la creación de territorios federales en determinadas áreas de los Estados, cuya vigencia queda supeditada a la realización de un referendo aprobatorio en la entidad respectiva…", siendo un absurdo pensar que en la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, en razón de su especialidad, pudieran crearse territorios federales. Esta Ley pues, no puede crear "entidades políticos territoriales", pues atentaría flagrantemente contra el artículo 16 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Si lo anterior parece exagerado, hay que tener en cuenta que el Distrito Metropolitano –como ya se dijo- no es esa entidad político territorial llamada Distrito Capital que es mencionada en artículo 16 de la Constitución ni en el artículo 3 de la Ley de Expropiación, de hecho, siendo esta última Ley posterior a la Ley Especial sobre el Régimen del Distrito Metropolitano de Caracas, a la propia Constitución de 1999 y a la sentencia Nro. 1563 del 13/12/2000 dictada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, llama la atención que el legislador no haya incluido al Distrito Metropolitano de Caracas dentro de los legitimados activos para expropiar.

En este sentido será el principio de la legalidad, recogido en el artículo 117 de la Constitución, en concordancia con los artículos 7 y 138 constitucional, las normas a considerar como de aplicación primaria:

"Artículo 7. La Constitución es la norma suprema y el fundamento del ordenamiento jurídico. Todas las personas y los órganos que ejercen el Poder Público están sujetos a esta Constitución".

"Artículo 137. Esta Constitución y la ley definen las atribuciones de los órganos que ejercen el Poder Público, a las cuales deben sujetarse las actividades que realicen".

"Artículo 138. Toda autoridad usurpada es ineficaz y sus actos son nulos".

Efectivamente, teniendo en consideración los artículos 137 y 141 de la Constitución, debe afirmarse que no existe en el ordenamiento jurídico venezolano vigente, ninguna norma que atribuya expresa "competencia" expropiatoria al Distrito Metropolitano de Caracas, motivo por el cual está formalmente impedido de ejercerla. Además, al tratarse la expropiación de una estricta materia de orden público y ablatoria de derechos, su vinculación con la ley debe ser incontestablemente positiva y jamás negativa; al respecto en enseña el Profesor Santamaría Pastor, que:

"Toda norma jurídica puede condicionar las acciones que realizan los sujetos de Derecho en dos formas básicas y opuestas:

• En primer lugar, la norma puede erigirse en el fundamento previo y necesario de una determinada acción, la cual, por lo tanto, sólo podrá realizarse válida o lícitamente en la medida en que la norma habilite al sujeto para ello; en ausencia de dicha habilitación normativa, pues, la acción debe considerarse como prohibida; tal es la forma de sometimiento que se expresa con la máxima latina quae non sunt permisae, prohibita intelliguntur (lo que no está permitido, se considera prohibido), y que, tradicionalmente, se conoce con la fórmula de <<vinculación positiva>>.
• En segundo lugar, por el contrario, la norma puede constituir un mero límite externo o frontera a la libre acción del sujeto, el cual podría realizar válidamente cualesquiera conductas sin necesidad de previa habilitación, con la única condición de que no contradigan los mandatos o prohibiciones contenidos en las normas: en esta segunda opción, pues, todo lo que no está prohibido por la norma se entiende, pues, permitido, como expresan los aforismos omne quod non prohibitum, o quae non sunt prohibita, permissae intelliguntur. Por lo mismo, esta forma de sujeción se conoce con el nombre de <<vinculación negativa>>, naturalmente mucho menos rígida y exigente que la anterior.

Los artículos 20, 21 y 29 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal no resuelven el problema, pues como se dijo en líneas anteriores, la creación del Distrito Metropolitano de Caracas, no obedeció a la aplicación del artículo 171 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, sino a una disposición Constitucional (artículo 18) que ordenaba la sanción de una ley especial que organizara a la Ciudad de Caracas.

El Distrito Metropolitano de Caracas entonces, no se ha convertido de manera sobrevenida en una entidad político territorial puesto que, en primer lugar, la ley orgánica señalada en el artículo 16 de la Constitución no le ha dado tal carácter al no haber sido aún dictada, y; en segundo lugar, se encuentra regulado por un régimen especial donde se le da la connotación de "unidad" "como estricto fenómeno urbanístico", pero aún en el supuesto de que fuese calificado como una entidad político territorial, lo cierto es que los Distritos Metropolitanos no fueron considerados como legitimados activos para expropiar por la Ley que rige la materia, Ley que insistimos, es posterior a la Constitución y a la misma Ley sobre el Régimen Especial del Distrito Metropolitano de Caracas.

Consideramos además, que no sería posible argumentar que mientras se dicte la Ley del Distrito Capital, el Distrito Metropolitano sí tiene "potestad expropiatoria" puesto que ésta sería transitoria y en nuestro criterio vulneraría algunos derechos constitucionales como la seguridad jurídica y como se dijo, el principio de legalidad, entre otros.

Sin embargo, en la Ley Especial del Distrito Metropolitano, se dijo infelizmente que el Alcalde Metropolitano debe ejercer las competencias del antiguo Gobernador del Distrito Federal –quien las ejercía únicamente en ese Distrito Federal-, quizás como reminiscencia de la más infeliz aún Ley de Transferencia del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas, dictada por el mal llamado "Congresillo" –Comisión Legislativa Nacional- y en la que realmente se regula es la transferencia "patrimonial" – o como indica Brewer, "hacendística"- de una entidad a otra y no aspectos de competencia o atribuciones de índole político territorial.

Tampoco pensamos que pueda acudirse a la por algunos denominada "teoría de las competencias implícitas" o de los "poderes inherentes e implícitos" (inherent powers) para tratar de resolver el punto, pues dicha "tesis" no puede ser aplicada para justificar la ablación de derechos. Efectivamente, si se tolerase su aplicación, deberá hacerse de manera restrictiva, excepcional y accidental para materias donde no esté involucrado el orden público y donde no se esté en presencia de técnicas ablatorias de derechos, no siendo este el caso de la expropiación – de orden público y ablatoria por excelencia-.

Enseñan los Maestros García de Enterría y Fernández, con respecto a la teoría de origen anglosajón mencionada, que:

"… La inherencia o implicación han de deducirse, no de ninguna imagen ideal o abstracta de unos supuestos poderes <<normales>> administrativos (imagen que arruinaría la exigencia de la legalidad en su función habilitante), sino de otros poderes expresamente reconocidos por la Ley y de la posición jurídica singular que ésta construye, como poderes concomitantes de tales o tal posición o, incluso, como filiales o derivados de los mismos (poderes incluidos en otros o derivados) (…). Es obvio, sin embargo, que este proceso deductivo no legitima por sí mismo ninguna interpretación extensiva, y ni siquiera analógica, de la legalidad como atributiva de poderes a la Administración; tal interpretación extensiva o la aplicación de la analogía están aquí más bien excluidas de principio. Se trata, simplemente, de hacer coherente el sistema legal, que ha de suponerse que responde a un orden de razón y no a un casuismo ciego, lo cual, por otra parte, está claro desde la doctrina general del ordenamiento que más atrás se ha expuesto y que impide identificar a éste con la Ley escrita. En ese difícil filo entre una prohibición de extensiones analógicas y una exigencia de coherencia legal se mueve la doctrina de los poderes inherentes o implícitos, que son, en definitiva, poderes efectivamente atribuidos a la Administración por el ordenamiento aunque no por el componente escrito del mismo".

Predicar la existencia de potestad expropiatoria en manos del Distrito Metropolitano, requeriría de toda una construcción argumentativa para intentar saldar cuentas con el principio de la legalidad y competencia, quebrando así la necesaria vinculación positiva que debe existir entre las materias de orden público y ablatorias de derechos con la ley formal.

Efectivamente, se tendría que recurrir a disquisiciones fundamentadas en la imposibilidad de que el Distrito Metropolitano ejerza de manera efectiva sus competencias si no se le reconoce potestad expropiatoria; que en el Distrito Metropolitano realmente se ejerce Poder Público Municipal por aquello de "un gobierno municipal a dos niveles" y que por lo tanto cuando en la Ley de Expropiación se menciona a los Municipios como legitimados activos debe entenderse también como tal al Distrito Metropolitano de Caracas; que la Ley del Poder Público Municipal sí llena a cabalidad los parámetros del artículo 16 de la Constitución y que por lo tanto en esa Ley sí pueden crearse nuevas entidades político territoriales como se hizo con los Distritos Metropolitanos en el artículo 20, siendo imposible negarle a estos últimos la potestad expropiatoria pues es "implícita" a su esencia, o; al irracionalmente empleado cliché de " la intención del constituyente" o "intención del legislador", es decir, a desentrañar dentro de la madeja de errores que se cometieron en la organización de la ciudad de Caracas lo que realmente se quiso decir, a tenor de lo previsto en el artículo 4 del Código Civil, para justificar la incidencia en el derecho de propiedad sin que una ley formal expresamente lo permita.

Ahora bien, en el supuesto que alguna argumentación coherente se utilizara para justificar la potestad expropiatoria del Distrito Metropolitano, a pesar de la enumeración taxativa del artículo 6 en concordancia con el artículo 3 de nuestra Ley de Expropiación –que deja a salvo lo previsto en leyes especiales en su artículo 4-, y a despecho del principio de legalidad, más de la jurisprudencia vinculante y doctrina que han descartado que se trate de una entidad político territorial, aún quedaría por definir hasta donde podría llegar el ejercicio de dicha potestad, pues recuérdese que el Distrito Metropolitano –según entendió la Sala Constitucional- puede ejercer únicamente los aspectos "macro" de las competencias municipales que comparte con los entes locales que le integran al ser un "gobierno municipal a dos niveles", de ahí que, en la mayoría de los casos, si entendemos que las funciones del Distrito Metropolitano son de coordinación, regulación general, planificación y estructuración de políticas públicas que den coherencia a la conurbación de la Ciudad de Caracas, su posibilidad de expropiar se reduciría a ello, pues la potestad expropiatoria únicamente puede proyectarse sobre aspectos que sean competencia del sujeto legitimado para ejercerla .

Si lo metropolitano entonces debe reducirse a aspectos de coordinación, regulación general, planificación y estructuración de políticas públicas que den coherencia a la conurbación de la Ciudad de Caracas, será en los aspectos "micro" donde se revelará la verdadera ejecución material de las competencias municipales y ello le corresponde a las entidades locales –según la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia-, quienes expresamente tienen legitimación activa para expropiar atendiendo a esos aspectos.

REFLEXIÓN FINAL

Después de reflexionar sobre estos puntos, no consideramos que pueda afirmase de manera "categórica", que el Distrito Metropolitano de Caracas sea una entidad político territorial bajo el régimen vigente, por muy lógico que ello parezca, pero en todo caso, consideramos que es menos posible aún, afirmar de manera "contundente", que dicha entidad tenga "potestad expropiatoria", habida cuenta del principio de legalidad y competencia.

Así pues, quedará para la ya anunciada reforma constitucional, determinar cuál será en definitiva el modelo de organización para la ciudad de Caracas y el régimen de propiedad privada, lo que esperamos se haga respetando al Poder Público Municipal, los derechos humanos y económicos, aunque como apuntamos al inicio de este trabajo, los pronósticos son poco alentadores, pues se observa un retroceso acelerado hacia un modelo centralista y de concentración de poder que socava día a día las instituciones que debemos con tanto esfuerzo a la democracia.

Alejandro Enrique Otero M.

Abogado (UCAB). Especialista en Derecho Administrativo (UCAB). Director del Instituto de Mejoramiento y Capacitación del Abogado (IMCA), / .

Caracas, enero de 2007