En el gráfico 3 se observa que un shock estructural o exógeno (Shock 1) de una desviación estándar que eleva los impuestos netos produce una respuesta positiva pero pequeña en la tasa de crecimiento del producto. Este impacto equivale aproximadamente al 6 por ciento del impulso y es transitorio, tendiendo a estabilizarse luego de alcanzar un pico máximo al tercer periodo. Asimismo, un shock estructural en el gasto público (Shock 2) de una desviación estándar produce un impacto negativo en la tasa de variación del producto de aproximadamente 4 por ciento del impulso inicial en el primer periodo.
En el gráfico 4 se presenta la respuesta acumulada del producto a los shocks fiscales. Mientras que un shock exógeno en los impuestos netos genera un impacto positivo sobre la 21 tasa de crecimiento del PIB superior en aproximadamente 1 por ciento al valor del impulso inicial al cabo de 10 periodos, un shock estructural en el gasto público produce un impacto negativo inferior en menos del 0,5 por ciento al valor del impulso inicial al cabo de los mismos 10 periodos.
En el gráfico 5 se presenta de otra manera el impacto acumulado de los estímulos fiscales estudiados sobre el producto desde el primer hasta el tercer periodo, siguiendo la definición de multiplicador fiscal acumulado propuesta por Spilimbergo et al. (2009)10. De esta manera, queda en evidencia que el multiplicador fiscal acumulado respecto al gasto público es cercano a cero y, además, de corta duración. El multiplicador fiscal respecto a los impuestos netos es algo más grande y con mayor duración.
Capitulo2
Bolivia: Financiación y Arreglos institucionales para retirar barreras a los caminos de los pobres
1. Inventario de la infraestructura pro pobre en Bolivia.
1.1 Infraestructura en educación:
La mayoría de los establecimientos educativos fueron constituidos para un propósito (84,3%). No obstante las condiciones de estos edificios no son las más adecuadas.
Existen solamente 8405, establecimientos un ambiente para dirección y 1261 con sala de profesores. La mayoría de los edificios educativos poseen patios (99,3%), una menor proporción posee cancha (79,3%), y solo una pequeña fracción posee coliseo (0,9 %).
El número de ambiente de aprendizaje alcanza a 71,164 en todo el país, lo que equivale a 39,2 alumno inscritos por aula. Si tomamos el número de alumnos inscritos por aula disponible en cada municipio, el promedio es de 57,6 en todos los locales educativos del país o existen 28,371 baterías de baños lo que equivale en promedio a 98,4 alumnos por batería.
De acuerdo a los registros del ministerio de educación, solamente el 12,1 % de todos los locales educativos en el país posee bibliotecas, el 8,3% laboratorios y el 11,9% taller.
En equipamiento es donde existen mayores deficiencias: en los 15,367 establecimientos solo existen 9,245 computadoras, 59.949 televisores y 4.885 VHS.
1.2. Infraestructura en salud
La infraestructura pública en el sector salud de Bolivia comprende a hospitales generales que tienen capacidad de proveer todo tipo de atenciones médicas y, consecuentemente, tienen el equipamiento necesario para ello; hospitales básicos en los que se atienden necesidades clínicas, pero no cuentan con quirófano ni con equipos para atenciones de diagnóstico como tomógrafos o laboratorios de análisis; los institutos especializados en gastroenterología, cardiología o en atención de niños; los centros de salud que atienden consultas básicas; y, los puestos de salud que son lugares mayormente rurales en los que se puede recibir atención de casos comunes y más simples, su equipamiento es más bien elemental y desde ellos se refieren los casos más complicados a los centros y hospitales que mejor puedan atenderlos. El cuadro 1 muestra la distribución de las instalaciones de salud, por categoría y por departamento.
La distribución geográfica de las instalaciones de salud no responde a la demanda. Si bien cada departamento cuenta con a lo menos tres hospitales básicos, la carencia de hospitales generales es notoria en Pando. En cambio, Cochabamba que es el departamento que ocupa el tercer lugar en población, tiene más hospitales generales que cualquier otro departamento.
Los institutos especializados están concentrados en La Paz y Santa Cruz, lo que supone el traslado de pacientes con necesidades de atención más especializada a estas ciudades.
La razón por la que existe una inadecuada distribución de la infraestructura de salud es que ésta es construida no solamente por el Estado, sino también por entidades gestoras de regímenes de seguro social por delegación gubernamental. Estas últimas cuentan con infraestructura propia para uso de sus afiliados y son, después del Estado, la segunda administradora de hospitales generales. Adicionalmente las Iglesias, las Fuerzas Armadas, y organizaciones no gubernamentales sin fines de lucro poseen y administran instalaciones de salud. Finalmente, están las entidades estrictamente privadas que administran clínicas con un radio de atención estrictamente local.
La distribución de la infraestructura de salud es inadecuada. Ciertos centros urbanos cuentan con capacidad excedente para atender a su población y otros centros urbanos y rurales carecen de esta capacidad. Por décadas se ha tratado de implantar en Bolivia un sistema único de salud, pero esta iniciativa ha encontrado enorme resistencia entre los trabajadores del sector y entre los afiliados a los seguros delegados más solventes. Sin embargo, para algunas prestaciones, como la del seguro universal materno infantil y la del seguro obligatorio para el transporte automotor, se ha conseguido que la atención de la natalidad en el primer caso y de lesiones por accidentes de tránsito en el segundo, se puedan atender en cualquier unidad de salud en la que las prestaciones sean demandadas.
El costo de estas prestaciones es cubierto por el Estado en el primer caso y por compañías privadas aseguradoras en el segundo.
1.3. Infraestructura en saneamiento básico
El artículo 20 de la Constitución Política del Estado, aprobada mediante referéndum en enero de 2009, manda que “Toda persona tiene derecho al acceso universal y equitativo a los servicios básicos de agua potable, alcantarillado, electricidad, gas domiciliario, postal y telecomunicaciones” y que “El acceso al agua y alcantarillado constituyen derechos humanos,…”. El Estado tiene la responsabilidad de proveer estos servicios, y podrá hacerlo
Mediante contratos con la empresa privada en los casos de la provisión de electricidad, gas domiciliario y telecomunicaciones. Se trata por tanto de una formulación que eleva incuestionablemente la prioridad de atención con servicios básicos a la población. De acuerdo al Informe Regional sobre Desarrollo Humano 2010 del PNUD, se requiere de
Un importante esfuerzo para aumentar las inversiones públicas, especialmente para atender a los más pobres. De los tres servicios básicos que nos ocuparemos en esta sección (agua, baño sanitario y drenaje), el agua es el de mayor cobertura (ver cuadro 2), pero se observa que en diez años la atención a la población con menores ingresos ha subido apenas en 3,5 puntos porcentuales, y que ha desmejorado para la población del segundo quintil de
Ingresos.
1.4. Infraestructura en electricidad
El sector de electricidad en Bolivia está constituido por el Sistema Integrado Nacional (SIN)y una serie de Sistemas Aislados (SA) más pequeños. El SIN está separado verticalmente, de manera que los generadores de electricidad le venden a los distribuidores y a los consumidores no regulados. Para el año 2009 la potencia instalada del SIN fue de 1.284,8 MW, y la generación bruta fue de 5.634,5 GWh que representó el 92,1 por ciento de la energía total producida en el país. Los SA están a cargo de empresas y cooperativas, y tenían en 2009 una potencia instalada de 244,2 MW, con una generación bruta de 484,6 GWh, representando el 7,9 por ciento restante.
El SIN cuenta con unidades de generación en 6 de los 9 departamentos del país (La Paz, Las inversiones ejecutadas en el sector eléctrico en los últimos quince años han permitido mejorar la cobertura de este servicio a toda la población, aunque la población más pobre sigue presentando carencias que merecen atención prioritaria. De acuerdo con el PNUD, en 1997, el 34,3 por ciento de las personas en el quintil de ingresos más bajo tenía acceso a la electricidad; este porcentaje se ha elevado a 53,8 por ciento en 2007. En el caso de las personas en el segundo quintil, la cobertura ha mejorado de 74 por ciento a 76 por ciento.
1.5. Infraestructura en riego
Según el Vice ministerio de Riego existían, en el año 2000, 5.743 sistemas de riego en el país, de los cuales 248 no estaban en funcionamiento. De los 5.459 restantes, 5.350 se utilizan para la agricultura y 190 para la pecuaria. De los sistemas de riego destinados a la agricultura 626 eran sistemas familiares, y regaban un área menor a dos hectáreas. De los restantes 4.724 el 55,4 por ciento consistían en sistemas de riego pequeños (que regaban entre 10 y 100 hectáreas), el 36,7 por ciento eran sistemas de micro riego (entre 2 y 10 hectáreas), el 6,9 por ciento eran sistemas medianos (regando entre 100 y 500 hectáreas), y el 1 por ciento eran sistemas grandes (mayores a 500 hectáreas). Estos sistemas de riego son en general poco eficientes; en los sistemas tradicionales se llega a entregar entre 18 por ciento y 30 por ciento del total de agua que transportan inicialmente, y en los sistemas mejorados, entre 35 por ciento y 50 por ciento.
Estas redes cubrían 226.564 hectáreas, significando el 11 por ciento de una superficie potencial de riego que es superior a 2.100.000 de hectáreas. Se calcula que estos sistemas de riego beneficiaban a 271.900 familias campesinas.
El agua que alimentan los sistemas de riego proviene principalmente de fuentes superficiales.
El 69 por ciento de la infraestructura de riego tiene como fuente los ríos de caudales estacionales e intermitentes y cursos inestables, el 19 por ciento utiliza embalses naturales y construidos (lagunas y atajados), el 6 por ciento utiliza vertientes de pequeños caudales, y el 6 por ciento restante utiliza pozos de variada profundidad. Predomina el riego de superficie, siendo muy escasos los sistemas de riego por aspersión y localizados.
1.6. Infraestructura en telefonía
Los servicios de telefonía en el país han estado provistos por una empresa estatal, dos privadas de telefonía móvil y por 14 cooperativas de servicios de telefonía fija. El sector privado incursionó en este rubro a finales de los años ochenta, pero alcanzó una importancia capital, con la terminación del monopolio Estatal y el traspaso a la administración privada de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones S.A. (ENTEL), en 1995. La cobertura de este servicio ha aumentado considerablemente desde entonces. La Ley de Telecomunicaciones que rige el sector hizo posible que las inversiones se multiplicaran y consecuentemente mejorara la cobertura. El sector rural que no tenía acceso a la telefonía fija y dependía de servicios de radio-comunicación con los centros urbanos, se ha beneficiado parcialmente de los cambios tecnológicos que se han introducido al país y que le han permitido acceder a la telefonía móvil.
1.7. Infraestructura en caminos
El sistema de infraestructura vial en Bolivia se divide en tres grandes grupos: i) red fundamental; ii) red departamental; y, iii) red de rutas terciarias o rurales. La red fundamentales competencia exclusiva del nivel central del Estado, mientras que las redes departamentales son competencia de los gobiernos departamentales, y los caminos vecinales (red municipal, o terciaria) son competencia de los gobiernos municipales.
La red vial ha crecido sostenidamente los últimos veinte años, alcanzando los 80.887 kilómetros de caminos en 2008, prácticamente el doble de la longitud de caminos que se tenía en 1990 (ver cuadro 4). La longitud de los caminos pavimentados es la que más ha crecido (250 entre 1990 y 2008), seguida por la de los caminos de ripio (160 por ciento), y muy por detrás por la red de caminos de tierra (50 por ciento). La red departamental es la que más ha crecido (313 por ciento), seguida por la red fundamental (121 por ciento), mientras que la municipal sólo ha crecido en 37 por ciento.
El Ministerio de Obras Públicas Servicios y Vivienda (MOPSV) es el órgano rector en materia de caminos. Tiene la atribución de formular, coordinar, promover y ejecutar las políticas y normas del sector. El Vice ministerio de Transportes, dependiente de este ministerio debe promover políticas y estrategias para la red vial fundamental, y supervisar y fiscalizar la planifi canción de construcción de carreteras de esta red. De acuerdo al Decreto Supremo que define la estructura organizativa del poder ejecutivo, el Vice ministerio debe además priorizar la integración comunitaria vecinal en el desarrollo de la infraestructura vial.
El otro actor importante del sector público es la Administradora Boliviana de Carreteras (ABC), que sustituye al antiguo Servicio Nacional de Caminos (SNC). Esta es una institución autárquica, bajo tuición del MOPSV, encargada de la planificación y gestión de la red vial fundamental, incluyendo la construcción, el mantenimiento, la conservación y la operación de esta red y sus accesos. Los recursos con los que cuenta la ABC comprenden principalmente las asignaciones del Tesoro General de la Nación, y los de la Cuenta Nacional de Carreteras.
Esta última está destinada a la conservación y obras de mantenimiento rutinario, y está constituida por las recaudaciones de peaje en la Red Vial Fundamental y el 15 por ciento de los recursos provenientes del Impuesto Especial a los Hidrocarburos y sus Derivados (IEHD).A pesar de los avances en la expansión de la red vial en el país, todavía la densidad de caminos es muy baja, y no se cuenta con un sistema que vincule a todas las capitales de departamento con caminos asfaltados. La falta de recursos para el mayor desarrollo y mantenimiento de la red vial ha sido un obstáculo para el desarrollo de las comunicaciones camineras.
2. Financiación y arreglos institucionales para mejorar la infraestructura vial que ayude a reducir la pobreza
2.1. Descripción de los municipios pobres
Existen dos fuentes principales de medición de la pobreza en Bolivia. La primera es el Censo de Población y Vivienda de 2001.
La mayoría de los municipios tienen un porcentaje alto de población con necesidades básicas insatisfechas. Existen pocos municipios con una población no pobre importante.
Los municipios menos pobres, son principalmente las capitales de departamento y los municipios que se encuentran en el eje central.
La segunda fuente de información sobre pobreza es la Unidad de Análisis de Políticas Económicas (UDAPE).
La primera etapa de la metodología consiste en la estimación de un modelo de gasto en las encuestas de hogares. El error de estimación se descompone en dos partes, una parte relacionada con aspectos ocasionales y otra con errores idiosincráticos. En la segunda etapa los parámetros estimados en el modelo del error ocasional y la simulación de errores aleatorios se aplican a los datos del censo de población y vivienda, para obtener estimados del gasto de consumo en cada municipio (UDAPE, 2009). Con estos datos UDAPE calcula la familia de indicadores FTG (incidencia de la pobreza, severidad de la pobreza y brecha de la pobreza).
En base a las anteriores mediciones UDAPE concluye que con la línea de pobreza moderada baja, la incidencia de pobreza para el censo del 2001 es del 56 por ciento, mientras que la pobreza con línea alta es del 71 por ciento. 44 por ciento. La brecha de la pobreza también es elevada (no sólo la pobreza está muy extendida, sino que los niveles de consumo de los pobres están muy por debajo de la línea de pobreza). La brecha de pobreza promedio es de 0,24 con línea baja y de 0,32 con línea alta. UDAPE ha generado además mapas de pobreza, encontrando que la pobreza está distribuida sistemáticamente en algunas regiones y municipios.
Con la línea de pobreza baja los municipios menos pobres son Cochabamba y Santa Cruz de la Sierra, con una incidencia de 19,7 y 22,3 respectivamente. Con la línea de pobreza alta Cochabamba sigue siendo el municipio con menor incidencia de pobreza (43 por ciento), pero Santa Cruz ocupa el cuarto lugar (48,8 por ciento). Como destaca UDAPE, existen algunos municipios con relativa baja incidencia de la pobreza que no son capitales de departamento, como el municipio de Colcapirhua, que tiene una incidencia de 26,1 cuando
Se utiliza la línea de pobreza baja.
2.2. Caminos y pobreza en Bolivia
Con datos sobre las carreteras provenientes del Instituto Geográfico Militar (IGM) se ha calculado un indicador de densidad de caminos, dividiendo los kilómetros de caminos entre la superficie de los municipios. La densidad promedio de caminos en los municipios de Bolivia es de 0,12 kilómetros por kilómetro cuadrado. Existen dos municipios (Tacachi y Cuchumuela) para los que el Instituto Geográfico Militar no registra camino alguno. 44 por ciento. La brecha de la pobreza también es elevada (no sólo la pobreza está muy
Extendida, sino que los niveles de consumo de los pobres están muy por debajo de la línea de pobreza).Si distinguimos la densidad de caminos por región, el altiplano es la región donde los municipios tienen en promedio una mayor cantidad de caminos por kilómetro cuadrado (0,143), en segundo lugar se sitúan los valles (0,106) y por último los llanos (0,094). Es posible que este patrón refleje el desarrollo de la ocupación espacial de Bolivia a lo largo de su historia, pues en un principio la población se concentró en el altiplano y los valles, y solo en la segunda mitad del siglo pasado se trasladó hacia las zonas más bajas.
La teoría postula que los caminos están relacionados con el desarrollo. Así diversos estudios muestran que las regiones más desarrolladas también son las regiones que muestran una mejor infraestructura de comunicaciones. En la presente sección tratamos de evaluar empíricamente la relación entre las diversas medidas de pobreza (porcentaje de la población con necesidades básicas no satisfechas, incidencia de la pobreza, severidad de la pobreza y brecha de la pobreza), y la disponibilidad de carreteras para los municipios, a la
que nos acercamos a través de la densidad en los municipios y la distancia del municipio a la red fundamental. Las regresiones toman en cuenta la pobreza de los municipios vecinos.(mediante una matriz de contigüidad), para lo que se utiliza el método de regresiones SAR (regresiones auto regresivas espaciales). Cuando se utiliza al NBI como el indicador de pobreza todas las variables son significativas y poseen el signo correcto. En particular una mayor densidad de caminos está asociada a menor pobreza, y una mayor distancia a la red fundamental (que vincula las capitales de departamento) está asociada a mayor pobreza. Dado que en este caso el indicador de pobreza es el de necesidades básicas insatisfechas, los resultados nos muestran que la vinculación caminera del municipio, así como la densidad de caminos en el municipio, mejoran los indicadores de salud, educación, saneamiento y vivienda. Es posible que este resultado se deba a que el gobierno central o departamental puede llegar con estos servicios más efectivamente a los municipios que tienen mejor vinculación vial; a que los habitantes de estos municipios pueden utilizar servicios que se ofrecen en las capitales de departamento (especialmente en el caso de salud y educación); al acceso a bienes más baratos en las capitales de departamento (especialmente materiales de construcción); a que pueden presionar de manera más eficiente a las autoridades departamentales o centrales para mejorar sus condiciones de vida; o a que generan mayor actividad económica que se refleja en mejores condiciones de salud, educación y vivienda.
Cuando utilizamos el conjunto de indicadores de pobreza FTG analizamos la relación entre el consumo de las familias y la red vial. En estos casos la densidad de caminos es significativa y tiene el signo esperado; una mayor densidad de carreteras está asociada a una menor incidencia, severidad y brecha de la pobreza. En cambio la distancia a la red fundamental no tiene un efecto significativo sobre la incidencia, la severidad y la brecha de la pobreza, en los casos en los que la línea de la pobreza se establece con el criterio de línea alta, o moderada. Solamente cuando se construyen los indicadores FTG con el criterio de pobreza extrema la distancia a la red fundamental es significa y tiene el signo esperado.
La distancia a la red fundamental parece ser importante entonces solamente para explicar la pobreza extrema.
Las demás variables tienen en general el signo esperado, y son significativas para todas las medidas de pobreza empleadas. Así la mayor densidad poblacional tiene una relación negativa y significativa con la pobreza; el vecindario tiene una relación positiva y significativa; la región tiene una relación negativa y significativa (mostrándonos que la pobreza está más extendida en el altiplano, es más baja en los municipios de los valles, y menor en los municipios de los llanos); y, el ser capital de departamento tiene una relación negativa y significativa con la pobreza.
En suma, la existencia de una elevada densidad vial y la conexión al mercado ampliado por medio de la red fundamental están asociadas a menores niveles de pobreza, especialmente pobreza extrema.
2.3. Disponibilidad de recursos en los municipios pobres
La disponibilidad de recursos ha sido una de las limitantes más importantes para la construcción de caminos. Adicionalmente, las necesidades de inversión en este sector son de grandes proporciones.
Además, de acuerdo con la Ley que rige a las autonomías municipales, los municipios tienen bajo su responsabilidad el financiamiento, construcción y mantenimiento de los caminos vecinales y muchos de los caminos que serían necesarios construir para ayudar a combatir la pobreza tienen esa característica, porque vinculan a poblaciones cercanas de un mismo municipio o cumplen con la función de enlazar sus rutas con las redes principales de carreteras. Algo más del 40 por ciento, en promedio, de los recursos que disponen los municipios en Bolivia se originan en la coparticipación del 5 por ciento de los tributos nacionales. La otra fuente importante de recursos municipales es en la actualidad la transferencia de una parte establecida por ley de la renta de la explotación de los hidrocarburos, el Impuesto
Directo a los Hidrocarburos (IDH); un tercio de los ingresos municipales proviene de esta fuente. En los departamentos productores de hidrocarburos, los ingresos por este concepto pueden llegar a ser más de la mitad de las recaudaciones de algunos municipios. Los recursos propios que recaudan los municipios por impuestos que son de su dominio (el impuesto a los inmuebles, a los vehículos y a las transferencias de estos bienes, además de tasas y patentes que requieren aprobación legislativa) apenas contribuyen, siempre
en términos de promedio, con una cuarta parte de todos los ingresos municipales. Por razones primordialmente políticas, los municipios descansan más en la coparticipación de tributos nacionales y en las transferencias del gobierno central, y aprovechan muy poco de su capacidad de recaudación propia, aunque es interesante destacar que tan sólo 20 de los 327 municipios declaran no haber recaudado nada por concepto de ingresos propios en la gestión 2008.
Es importante señalar que los municipios, con excepción del de la ciudad de La Paz, no tienen acceso al crédito de largo plazo de instituciones financieras internacionales. Tampoco han accedido al financiamiento local, sea este bancario o del mercado de capitales. El único otro complemento a los recursos descritos antes es el de las donaciones de países cooperantes, pero éstas normalmente responden a las prioridades de los donantes, son en algunos casos para gastos de una sola gestión, y aquella destinada a proyectos o por programas está dirigida a sectores que no incluyen a la infraestructura vial.
2.4. Inversión en infraestructura vial
Los planes de inversión de los gobiernos central y departamental en otros sectores distintos al de infraestructura vial sugieren que es reducido el espacio para incrementar el volumen de recursos hacia la construcción de carreteras. Es posible, sin embargo, mejorar en algo la asignación de recursos hacia determinados proyectos, aunque muchos de ellos tienen una importancia comprobada tanto desde el punto de vista del interés nacional como el del interés sudamericano. Para Bolivia tiene un valor estratégico importante facilitar el tránsito desde el Este de Sudamérica hacia el Pacífico. Las rutas que pasan por Bolivia son las más cortas para muchos centros regionales de producción, aunque existen alternativas que no transcurren por territorio boliviano y que serían encaradas en caso que Bolivia no logre hacer su parte en los esfuerzos de integración de la infraestructura regional. No cabe duda que si Bolivia concretara algunos de estos proyectos, éstos tendrían externalidades signifi cativas en muchas regiones en las que predomina la pobreza. La cuestión será entonces acercar esas regiones a las carreteras que se van construyendo y para ello el aporte municipal puede ser importante.
No existen muchas investigaciones de alcance nacional que midan las preferencias de la población respecto a sus principales necesidades.
2.5. El sistema de inversión pública
Todas las entidades del Estado, incluidas las autonomías y todas las personas naturales o jurídicas que reciban recursos del Estado deben sujetarse a las normas que rigen los sistemas de gestión de los recursos públicos. La inversión pública es una actividad transversal a varios de los sistemas que define la ley: los recursos para la inversión se consignan en el sistema de presupuestos, el financiamiento de la inversión debe conformar las normas de tesorería y crédito público, y, en su ejecución, la inversión está sujeta a las normas de los demás sistemas, en particular a los de contabilidad, de programación de operaciones y de adquisiciones. Esta característica de la inversión ha hecho necesaria la dictación de una norma específica para la programación y ejecución de las inversiones públicas bajo la tuición de un órgano rector que entre sus atribuciones tiene la de “Aprobar y establecer las metodologías para la formulación, evaluación y administración de proyectos, determinar los criterios básicos que deben aplicarse para decidir sobre la asignación de recursos y definir parámetros para valoración de beneficios y costos que deberán aplicar todas las instituciones del sector público para el desarrollo de sus Proyectos de Inversión…”.
Consecuentemente, la discusión y las decisiones sobre las bondades y priorización de proyectos de inversión pública responden, sobre todo, a las capacidades de ejercer presión de los grupos interesados en uno u otro proyecto. En estas circunstancias es difícil introducir criterios que, por ejemplo, asignen una adecuada priorización a los proyectos de inversión destinados a la lucha contra la pobreza.
Las recomendaciones en cuanto al contenido de los estudios de demanda y oferta, así como las consideraciones que deben tenerse en cuenta respecto del impacto del proyecto en la producción agrícola y las demás externalidades que deben considerarse al computar los beneficios y costos en la evaluación económica del proyecto, parecen conformar criterios generalmente aceptados en la materia. Sin embargo habría que observar dos aspectos: el primero es que en la metodología planteada no existen referencias específicas a otras formas en las que el proyecto podría contribuir a la reducción de la pobreza. El otro aspecto que debe mencionarse es que aun mejorándose la guía para la formulación y evaluación de proyectos en Bolivia, se ha descuidado la capacitación del personal que debería estar encargado de esta tarea. Esto es especialmente cierto en los municipios más pobres. Si bien hay una obligación concurrente de las prefecturas para suplir algunas de estas deficiencias, es también evidente que en esas instancias se tropieza con casi las mismas difi cultades. Sin ingresar al detalle de cada caso, podría decirse también que algo similar sucede con las guías y normas que están en vigencia para la formulación y evaluación de proyectos en educación, salud, energía y saneamiento básico.
2.6. Evaluación de los fondos de garantía existentes en el Pasado
El proceso de descentralización, que se inició en Bolivia mediante la ley de Participación Popular de 1994, transfirió una serie de recursos y obligaciones de gastos a los municipios.
Frente a mayores obligaciones, varios municipios recurrieron al endeudamiento. El gobierno nacional estableció entonces el Plan de Readecuación Financiera (PRF) a través del D.S. 25737. Este plan consistió en la reprogramación de la deuda acumulada y el acceso a fondos de financiamiento para el pago de la deuda a proveedores privados. En contrapartida los municipios que se acogían a este programa debían establecer un Fondo de Garantía, que consistía en un fondo de fideicomiso, al que se destinaban parte de los recursos de coparticipación tributaria. Mientras durase este programa se prohibió la constitución de otros fondos de garantía.
3. Políticas públicas para retirar barreras a los caminos de los pobres
3.1. La planificación y la participación de los directamente Beneficiados
En Bolivia no existe un sistema de planificación que integre los planes y proyectos municipales con los planes y proyectos de los departamentos y de estos con el nivel nacional. Las normas al respecto hacen referencia a la necesidad de una debida coordinación en el proceso de formulación de planes de desarrollo, sin embargo, en los hechos, ésta se deja a la voluntad política de los actores involucrados en cada caso. De otra parte, la participación ciudadana en la formulación de planes municipales es todavía incipiente y se da en la etapa de consideración de los planes operativos anuales. Como resultado, el país no cuenta con un plan plurianual de inversión en infraestructura que identifique las obras que tendrían más impacto en la erradicación de la pobreza y que atiendan las necesidades más sentidas de la población beneficiaria. En consecuencia se sugiere elaborar un Plan Maestro de Caminos para Erradicar la Pobreza, emulando el Plan Maestro de Carreteras que por más de tres décadas, y con las debidas actualizaciones, ha servido en Bolivia como una guía efectiva para las decisiones de inversión en la red fundamental de carreteras. Este plan debería contener una guía para la formulación y evaluación de proyectos incorporando metodologías y criterios para medir el impacto de los proyectos en la reducción de la pobreza. Como es usual en estos casos, se abarcarían las fases de pre-inversión e inversión, pero también el mantenimiento de caminos. El contenido principal de este Plan debería ser la identificación de los caminos vecinales que vinculen a las poblaciones más pobres con la red fundamental de carreteras y con zonas de mayor actividad comercial y de servicios. Replicando las experiencias del Diálogo Nacional 2000, la identificación de proyectos partiría de mesas de discusión a nivel municipal, luego provincial y finalmente departamental, para culminar con la integración de proyectos a escala nacional. Este ejercicio tendría además una utilidad muy grande en buscar la compatibilización de políticas en otras áreas relacionadas con la lucha contra la pobreza, y permitiría ordenar mejor las intervenciones en riego, salud o educación, para citar solo tres casos.
3.2. Unidad de elaboración, contratación, y gestión de proyectos de infraestructura
Uno de los obstáculos a la concreción de infraestructura en los municipios más pobres es la escasez de personal calificado para realizar tareas como las de formular, evaluar, licitar y supervisar proyectos de inversión. Se sugiere la creación de entes ejecutores regionales (que por ejemplo atiendan a los municipios de dos o tres departamentos/regiones colindantes), y que cuenten con el personal capacitado para realizar las tareas antes citadas. Estos entes serían descentralizados de los municipios, estarían dirigidos por un consejo conformado por personal técnico independiente, designado por las prefecturas departamentales y se financiarían con un aporte del 1 por ciento de las obras a su cargo, más un subsidio por el mismo monto de la prefectura departamental y otro igual del gobierno central. Estos entes también capacitarían al personal de los municipios en los que se realizan los proyectos y tendrían una vida definida de diez años o un plazo similar en el que se puedan transferir las capacidades desarrolladas a los municipios involucrados. La gestión de estos entes sería auditada externamente además de estar sujeta a los controles propios del Estado. Publicarían mensualmente sus estados financieros en el Internet y presentarían informes trimestrales a cada municipio al que le presten servicios.
3.3. Fondos multimunicipales
Una de las conclusiones que se obtienen de los resultados empíricos de este trabajo es que los municipios que están más cerca de la red fundamental son también los municipios con menor pobreza extrema. Esto tiene la implicación de que la construcción de caminos que mejoren el acceso a la red fundamental puede reducir la pobreza extrema. No obstante, es claro que para la mayoría de los municipios un esfuerzo aislado es insuficiente pues la conexión con la red fundamental requiere atravesar el territorio de otros municipios. Esto introduce el clásico problema de las externalidades. Los municipios invierten en caminos menos de lo que sería socialmente deseable, pues sólo consideran los servicios que les benefician directamente, y no toman en cuenta la utilidad para los municipios vecinos. La inversión en caminos debería entonces evaluarse en un ámbito geográfico más amplio, en el que se consideren los beneficios a toda la región. El esquema de las mancomunidades provee un marco institucional en el que se podrían decidir las inversiones en caminos. Se puede pensar alternativamente en Fondos multimunicipales para caminos, a los que los municipios aporten parte de sus recursos, y sean complementados con ingresos provenientes del gobierno central, de manera que sirvan para la construcción de caminos regionales para el acceso a la red fundamental. Adicionalmente, esta forma de gestionar los fondos municipales para la construcción de caminos puede generar importantes economías de escala, de manera de hacer posible que los caminos de acceso a la red fundamental sean administrados desde un ente con capacidades técnicas adecuadas.
3.4. Revalorizar la capacidad financiera municipal
Desde una perspectiva general del país la razón principal para no invertir en caminos en la medida en la que se demandaría, radica en su escasa disponibilidad de recursos.
Pero esta limitante probablemente no sea la principal para explicar por qué no se invierte más en caminos que ayuden a disminuir la pobreza, especialmente si consideramos que los municipios tienen saldos disponibles para inversiones en cantidades más que suficientes para encarar proyectos de infraestructura vial. La escasa utilización de la capacidad financiera real de los gobiernos locales, incluido su potencial de apalancamiento financiero acudiendo a entidades de financiamiento multilateral o bilateral, o al mercado de capitales doméstico, podría ser aprovechada mejor, a partir de las normas de endeudamiento para los gobiernos sub-nacionales que bien puestas en práctica y complementadas con regulaciones claras sobre las emisiones públicas de deuda y sus garantías, pueden aumentar los fondos disponibles para las inversiones en caminos y al mismo tiempo prevenir episodios de sobreendeudamiento que debiliten la solvencia de los entes deudores.
3.5. Riesgo de no pago de las obras públicas y mecanismos de garantía
Uno de los factores que influye en aumentar los costos de las obras de infraestructura en Bolivia es que en muchos casos las empresas ajustan sus propuestas de precios por un factor que les da cierta compensación por los retrasos que deben experimentar en el cobro de las planillas de avance de las obras que ejecutan. Además, en algunos casos, existe el riesgo de que las obras se paralicen porque la entidad que hizo la contratación en un año determinado no cuenta con el presupuesto suficiente al año siguiente. Existen también demoras injustificadas que pueden dar pie a cobros irregulares para acelerar los pagos.
Por todas estas razones se debería establecer un mecanismo de garantía e inclusive un fondo de pago de las obras contratadas, con criterios estrictos de evaluación para acceder a él. Este fondo se alimentaría con la asignación de un porcentaje de los recursos de coparticipación tributaria que le corresponde a cada municipio y que por ley deben gastarse en un 85 por ciento en inversiones. Sería administrado en fideicomiso por la entidad financiera que maneja las cuentas fiscales de los municipios, tendría criterios precisos de inscripción de acreencias y límites concretos de cobertura así como formas de verificación del avance y calidad de las obras. Los montos asignados, los comprometidos y los efectivamente pagados serían auditados por entidades de primera línea y hechos públicos en el Internet en un portal administrado por la entidad bancaria a cargo del fideicomiso.
3.6. Mecanismo de participación privada
Los modelos de asociación pública-privada en infraestructura de carreteras son viables en obras grandes en las que inclusive es posible considerar el cobro por su utilización. Estos modelos son casi imposibles de replicar en obras de pequeña escala como las que podrían necesitarse para atender a regiones en las que la pobreza es prevalente. Sin embargo, no es impensable encontrar alguna forma de incentivar la participación privada. En Bolivia se dan casos de empresas agrícolas, mineras, forestales y petroleras que deben construir sus propios caminos para acceder a las zonas donde tienen sus operaciones y, además, estas mismas empresas realizan inversiones de apoyo a las comunidades en las que trabajan, muchas veces como obras de asistencia, pero también como obras que forman parte de sus acciones de responsabilidad social empresarial.
En donde sea posible, se sugiere crear un mecanismo de incentivo tributario por el cual las empresas privadas que tienen inversiones en zonas de pobreza, puedan realizar inversiones que vayan más allá de servir sus propios intereses, en una suerte de asociación pública-privada, con el gobierno prefectoral o central e inclusive asociados con los propios. Municipios y comunidades en emprendimientos de construcción o mantenimiento de Obras viales. Estas inversiones deberían contar con la evaluación económica y social que justifique el incentivo que reciban. Con las variantes del caso, este mismo modelo puede seguirse para la ejecución de inversiones en otras áreas de infraestructura, por ejemplo riego, electrificación e inclusive salud y educación.
CAPÍTULO 3
Suficiencia y eficacia de la inversión en Bolivia, (1989-2009)
Existen diferentes formas de ejecutar las diferentes acciones administrativas que determinaran el estado financiero de alguna empresa nacional o incluso a todo el sector económico. Existen diferentes ejemplos desde los años 80, los cuales representan el cambio de mejor o peor situación pobreza internacional. Dentro de la literatura se encuentran principios de cómo influye la inversión al sector económico, en diferentes sectores de Bolivia, desde 1947 hasta la actualidad, mostrando diferentes autores reconocidos que demuestran la forma de actuar de los latinoamericanos. En los últimos años Bolivia baso su análisis presupuestario en la LMAD, la cual establece restricciones evita la libertad de formulación, llevando al sistema a un nivel eficiente.
1. Marco teórico. Inversión y su aporte al crecimiento
De acuerdo a la literatura, existe una relación entre el crecimiento económico y la inversión, sus aspectos positivos y como puede haber una contribución mutua entre estos dos. También existe una relación entre el crecimiento del PIB y el stock de capital. En la parte negativa del FBK y el incremento del PIB, solo puede considerarse como métodos con resultados positivos a corto plazo, al igual que estos llegan a un punto en el que se demora el aumento del capital en convertirse en aumento de producto.
1.1. El rol de la inversión pública en el crecimiento
En las últimas décadas, se han publicado artículos y libros sobre calidad de vida debido al crecimiento económico, con ayudad de la política y la sociedad local. La calidad es una herramienta que garantiza la eficiencia de todo sistema e incluso la vida de diferentes naciones del mundo, sin embargo, la forma que ha sido empleada de forma internacional, se nota que hay países que no gozan de una buena calidad en la actualidad. La sociedad pobre de muchos países exige mayores ingresos por parte de sus empresas, además, exigen todos los beneficios que requiere una persona natural, como mejoras en el sistema educativo, medico, judicial, entre otros. El detalle que es normalmente revisado el gasto fiscal y la inversión pública, con el fin de determinar los efectos en la productividad y los costos en el sector privado.
1.2. Sinergias de la inversión privada y pública
En un sistema económico puede haber dos tipos de ambientes, el microeconómico y macroeconómico, lo que facilita la toma de decisión, también puede haber los aspectos que perjudican el bienestar de la sociedad, como tarifas, impuestos o trabas burocráticas. Se nota los términos de desplazamientos hacia adentro y afuera que sostienen la inversión pública de la región local, dicha inversión es la que determina la demanda y la oferta de bienes, lo cual ha sido revisado por economistas en muchos países, específicamente aquellos en desarrollo.
1.3. Aporte de la inversión al desarrollo
Cada persona desea obtener sus beneficios que le dan forma a su vida, y, al paso del tiempo el sistema económico debe poseer sus diferentes agentes económicos que deben mantener el bienestar de la sociedad, tomando en cuenta todos los aspectos considerados, como el desarrollo humano, el consumo, el medio ambiente y calidad. Estos aspectos mencionados representas sumandos para lo que se denomina como Calidad del Crecimiento.
Con el estudio de la economía, se han determinado tres aspectos de gran importancia. El primer aspecto se basa en la atención de todos los activos en la zona local, tanto los activos humanos y naturales, llevando posteriormente a un análisis internacional realizado. El segundo aspecto se basa en la distribución de los activos con el fin de mantener la calidad de inversiones. Finalmente, el tercer aspecto habla sobre una buena administracióny gestión pública, en otras palabras, el mejoramiento del marco institucional.
2. Evidencia empírica – Bolivia
En este país no se había observado ningún avance significativo en los últimos 20 años, sus diferentes agentes económicos no cumplen con su objetivo de mantener el balance de inversiones, incluso con las investigaciones y transformaciones políticas en los alrededores de Bolivia, han influido en las decisiones respecto al crecimiento institucional o económico.
2.1. La volatilidad del crecimiento
El banco mundial ha dado informes del progreso nacional de Bolivia desde 1989 hasta el 2006 respecto al PIB, el cual ha sido positivo aunque volátil, siendo un sistema económico dependiente. Se notó en varios de estos años un cambio drástico respecto a los porcentajes de incremento o disminución de ingresos debido a las exportaciones de gas, además de su menor desempeño en países Latinoamericanos, como Brasil y Argentina.
2.2. La tendencia de la Formación Bruta de Capital (FBC)
El en periodo de 1989-2009, se establecieron las diferentes graficas del comportamiento del PIB respecto a cada área en la economía de Bolivia, como la inversión pública y privada, el presupuesto general dentro del país y el PNG, en todos estos casos se nota una disminución significante, o un punto pico en uno de los años a mitad del periodo seguido de una disminución a gran escala, de lo que se puede concluir que aunque el país haya tenido un avance económico durante algún tiempo, no se poseía una estabilidad del mismo.
2.3. El “desencuentro” entre la inversión pública y privada
Desde los años 90 hasta el final de la década de los años 2000 se notó un aumento en las dos formas de inversiones, al igual que una caída repentina. Durante la contracción se decidió trabajar con ambas inversiones de forma unida, con el fin de mejorar su situación de porcentajes de desarrollo, este trabajo solo fue de forma temporal, teniendo en cuenta volver a trabajar de forma individual nuevamente.
2.4. Inversión y PIB departamentales
Diferentes regiones dentro de Bolivia poseen departamentos que se encargan del avance regional correspondiente, creando a su vez un desarrollo nacional, sumando los aportes de productos de menor valor a gran escala, en aquellas regiones que poseen condiciones para diferentes departamentos al eje, el resultado de estos se tiene en cuanto a la asignación de recursos de forma regional. En el transcurso del 89 al 2009, se observó que algunas empresas obtuvieron mayores ingresos, por la razón de tener una baja cantidad de población, lo cual significa una baja demanda.
2.5. Inversión departamental
En algunas regiones de Bolivia se notó desde 1989 hasta el año 2006 un avance ascendiente de la inversión pública, sin embargo, durante un par de estos años se pasó por un acentuación de su inversión debido a departamentos que no pertenecían al eje central que obtuvieron grandes ingresos que contribuyeron a la cifra total. A última año del análisis general del país, se definió que los sectores privados no existía un rendimiento aceptable a diferencia de inversiones públicas, de donde se puede sacar información de cómo obtener un rendimiento significante en la nación, mejorando más que todo la asignación de recursos.
3. Evidencia econométrica
3.1. Indicadores de eficacia de la inversión para expandir el producto
Para lograr una eficacia en la administración de la inversión pública y privada, se deben revisar dos aspectos esenciales en el proceso o antes del proceso formal de inversión, el primer aspecto se trata de la revisión de cada componente involucrado de forma individual en el total de la inversión a realizar. Elaborando esta revisión de estos dos aspectos se puede obtener eficacia en el sistema, logrando un avance económico de buena calidad, aunque los efectos de estos impactan mayormente en la inversión privada que en la pública en países en desarrollo, en los países de bajo desarrollado, es el caso contrario.
Se puede observar en investigaciones realizadas en latinoamericana la intervención de Bolivia en sus países vecinos respecto a inversiones privadas y públicas, de lo cual se presentan datos positivos, sin embargo, también se obtuvo un punto de vista respecto a la forma de trabajar a largo plazo, específicamente a no solo enfocarse la inversión privada de forma aislada, sino también de mejor du eficacia respecto a la expansión del producto.
CAPÍTULO 4
Tamaño, estructura y eficiencia del gasto público en Bolivia
1. Estructura del sector público en Bolivia
En el país se encuentran varios sectores en las que se desenvuelven las diferentes acciones que determinan el progreso, el SPNF, TGN, SNC y FNDR. En todos estos sectores se realizaron divisiones de empresas públicas y aquellas que pertenecen al gobierno. Otro análisis representa los gastos particulares y totales de Bolivia, así como los gastos de los países latinoamericanos más cercano, con el fin de comparar que tanta actividad se ha realizado en un tiempo determinado, dando como resultado que Bolivia posee altos gastos generales, al igual que el porcentaje de PIB resulta desfavorable para el país en comparación de sus alrededores.
2. Gasto total
Durante los años 90, Bolivia poseía un alto nivel de gastos, al igual que el PIB de forma elevada, aunque desde el año 2001 hasta el año 2006, se consideró realizar un control de los gastos realizados en todos los sectores dentro del país, el cual resulto de forma positiva, ya que el porcentaje disminuyo de forma significativa, aliviando la situación financiera del sector público y privado.
El Banco Mundial realizo una revisión de los gastos de Bolivia, en el 2006, se detectó un claro cambio en la asignación sectorial en la inversión pública, además de adonde se dirigen la mayoría de la misma, más de la mitad de las inversión se dirigen en caminos y carreteras. Al final, realizando el estudio al comportamiento del país, se visualizan 4 tendencias, las cuales son la privatización y capitalización de las empresas públicas, la descentralización del gasto público desde el gobierno central hacia los municipios, la concentración del Estado en las funciones de inversión en infraestructura física y social y el incremento los costos de la reforma de pensiones por parte de la TGN.
3. El Estado empresario
Bolivia ha sido influida por sus naciones vecinas en la parte de economía en hidrocarburos, electricidad, salud, telecomunicaciones, entre otros. Debido a reformas estructurales, las empresas públicas se han podido clasificar de una forma clara para poder conocer su función específica. Las reformas han causado impactos en la economía, de forma macro, reduciendo el porcentaje de PIB y la deuda en dólares de las empresas capitalizadas. Otro de los impactos de las reformas es la sectorial, específicamente el yacimiento de petróleo YPFB, la Empresa Nacional de Electricidad (ENDE), Empresa Nacional de Telecomunicaciones S.A. (ENTEL), todas estas dentro del proceso de privatización y capitalización.
4. El Estado como proveedor de servicios públicos
En el año 1985 se elaboró las diferentes reformas estructurales, esto provocó la reducción del sector público como participante en la economía nacional, el sector privado es aquel que obtuvo todas las acciones requeridas, como la administración, la promoción del desarrollo productivo y competitivo y la promoción del desarrollo humano y social. Dentro de la regulación sectorial y financiera se decidió crear dos sistemas correspondientes a su área, respectivamente, el SIRESE y el SIREFI. En los servicios de fomento se puede encontrar la parte de acceso a financiamiento, en el cual se destacan los diferentes fondos para el sector privado y público, al igual que el agente económico principal en esta sección, el cual lo representa el Banco Nacional de Fomento Productivo (BNFP), creado en el 2007, después de los otros bancos, el Minero, el Agrícola y el del Estado.
En la sección de las investigaciones tecnológicas, se crearon programas de apoyo al sector agropecuario, como es el caso del Programa Nacional de Riegos (PRONAR) y el Programa Nacional de Semillas (PNS), el Sistema Boliviano de Tecnología Agropecuaria (SIBTA) y Servicio Nacional de Sanidad Agropecuaria e Inocuidad Alimentaria (SENASAG). Generalmente, para promocionar las inversiones, infraestructura de transporte e instituciones de capacitación se crearon sus respectivos servicios, impuestos y planes que controlan su eficacia de forma continua y adaptarse a los cambios políticos que pueden ocurrir en cualquier momento dentro del país y aquellos cambios que ocurran alrededor de Bolivia.
5. El Estado como proveedor de servicios básicos
Toda nación requiere de aquellos servicios usados de forma diaria, es decir, los de primera necesidad, en cuanto a Bolivia, existe un aumento del PIB respecto a los gastos sociales, aproximadamente un 6 por ciento en 10 años, este incremento se debió a los gastos en educación y pensiones. En la parte de educación, los gasto representaron un porcentaje bajo del PIB en los años 90, incrementando al paso del tiempo hasta el 2005, casi el total de los gastos dirigidos a los salarios de docentes y a los estudiantes de educación inicial que representan el futuro social y económico, creando una posible estabilidad a largo plazo, además de crear los programas y proyectos que apoyan a los habitantes indígenas o de bajos recursos.
En cuanto a la salud, el porcentaje de PIB es muy elevado, ya que existe un sistema funcional, aunque la mayor parte de la inversión se dirige a los trabajadores dentro de este sistema, ocurriendo una reforma estructural, ya que la tasa de mortalidad fue reduciéndose al paso de los años llegando a un número muy alto de servicios de salud. Dentro del agua y saneamiento, el país poseía contratos para aliviar todos los procesos requeridos para ambos campos, lamentablemente estos fueron terminándose y debido a esto, los gastos en dólares incrementaron altamente, notándose una disminución de esfuerzo de la población según el Banco Mundial. Finalmente, en la parte de seguridad social, se realizó un cambio radical en lo que solía ser el pago de pensiones, el que se basaba en pago de acuerdo al esfuerzo que se empleaba en un periodo de trabajo, cambiando a una capitación privada individual, lo que lleva a un cambio de administración.
6. Problemas que limitan la eficiencia del gasto público
El gasto privado en Bolivia contiene sus reglamentos y restricciones con el fin de mantener su eficiencia, en el caso de los gastos públicos existen dos factores, el primero se basa en la fase de planificación y ejecución que tiene como hecho el PGN, que otorga la aprobación a los proyectos que requieren diferentes gastos, sin embargo el control de dichos proyectos es de baja calidad ocasionando un aumento en los impuestos, con unos gastos totales públicos muy elevados, necesitando la acción de servicios como el SNC y SENASIR, los cuales pueden aliviar los impuestos, pero aun así se sigue lidiando con incluso más gastos públicos. El segundo factor se trata del seguimiento de la ejecución de los gastos, en donde se decidió tomar una estrategia para el alivio de la deuda en la sociedad, llamado EBRP, para disminuir los gastos públicos e intereses, aunque la administración de esta estrategia es mediocre, lo que conlleva a altos precios de servicios y productos incrementando el porcentaje de tendencia del PIB y arriesgando el valor de los recursos que posee el país, el especial el gas natural.
Conclusiones
El presente trabajo explora la relación entre el nivel de pobreza, la densidad de las carreteras, y el acceso a la red fundamental en los municipios del país. Utilizando modelos espaciales auto regresivo, encontramos que la densidad de la red vial y la distancia de los municipios a la red fundamental, son variables que explican significativamente su pobreza, especialmente la extrema. Esta evidencia mostraría que los municipios que son capaces de vincularse entre sí, con mercados intermedios y con los mercados más grandes (la red fundamental vincula a los departamentos más desarrollados del país) tienen mejores chances de reducir la pobreza.
Existen razones para creer que, a pesar de la importancia de la vinculación con la red fundamental, los municipios no invierten lo suficiente en esta vinculación. Sorprendentemente los elevados saldos bancarios que mantienen los municipios en sus cuentas, y la falta de proyectos camineros a nivel municipal, muestran que las restricciones presupuestarias no son las que limitan la inversión en carreteras, especialmente luego de la creación del IDH que ha incrementado fuertemente los recursos municipales. Parte del problema se genera a nivel de la planificación de la red fundamental. La construcción de caminos de la red fundamental, así como la definición de la misma red, frecuentemente no responden a criterios técnicos, sino a presiones políticas y regionales. Los sistemas de evaluación de proyectos no cuentan con los parámetros que permitirían evaluar los beneficios económicos y sociales de las inversiones que se analizan, y no se cuenta con estudios de impacto sobre la pobreza de ninguno de los proyectos camineros implementados. A pesar de que Bolivia ha sido un país pionero en la consulta a la población sobre las políticas públicas, no existe un sistema que incorpore la opinión de la población en la definición de prioridades.
Adicionalmente, no se cuenta con un programa plurianual de inversiones, y la elección de las carreteras a construirse no incorpora la evaluación del posible impacto sobre los municipios.
Es necesario considerar en el diseño de los caminos de la red fundamental elementos para que los municipios puedan acceder a esta red, así como evaluar el beneficio para estos municipios al momento de planificar su propia red vial. Para mejorar el desarrollo de caminos que alivien la pobreza es necesario identificar esos caminos de manera explícita en un plan maestro de inversiones en caminos para erradicar la pobreza.
Gran parte de las restricciones de los municipios para la inversión en caminos que los vinculen con la red fundamental proviene de sus limitaciones técnicas y de recursos humanos. Municipios pobres, alejados de las capitales de departamento, tienen pocas posibilidades de atraer recursos humanos importantes como para poder generar proyectos de inversión en caminos. Más aún, dado que los caminos de muchos municipios benefician a otros en su conexión con la red fundamental, es posible que soluciones descentralizadas no sean las soluciones óptimas. Las mancomunidades, instituciones que se han ideado para solucionar este tipo de problemas no han funcionado en la medida que se esperaba para la construcción de caminos. Por ello se plantea la creación de entes ejecutores regionales para formular, evaluar, licitar y supervisar los proyectos de inversión en caminos. Una propuesta complementaria a la anterior es la formación de fondos multimunicipales mediante los cuales varios municipios pueden emprender la financiación de rutas que los vinculen a la red fundamental de una mejor manera. Dado que los problemas de coordinación han resultado importantes para este tipo de soluciones (de hecho no existen iniciativas como esta entre los municipios) es posible que la formación de estos fondos requiera de un incentivo desde el nivel central del Estado. Estos fondos pueden además aprovechar la experiencia de los Fondos de Garantía de la década pasada, o de las cuentas de previsión actuales, que han logrado reducir el costo de financiación de las inversiones municipales.
Si bien es muy difícil que el sector privado encuentre atractivo participar en alianzas público privadas para la construcción de infraestructura de caminos municipales para ayudar a reducir la pobreza y, además, siendo posible que encuentren cierta oposición desde algunas corrientes de opinión que no simpatizan con la participación del sector privado en la planificación y administración de caminos, el sector privado ha estado interviniendo en la construcción y mantenimiento de las carreteras como parte de sus proyectos productivos ante la falta de atención pública a las rutas que necesita, o lo ha hecho también a manera de proyectos de responsabilidad social con las comunidades de las regiones en las que opera. Estas intervenciones son desordenadas y no existen estudios sobre su impacto y sostenibilidad. Es entonces necesario aprovechar estas iniciativas de manera de ampliar sus efectos beneficiosos más allá de las necesidades inmediatas de las empresas que las ejecutan, e incentivarlas a través de regulaciones que fomenten este tipo de actividades que pueden tener un impacto sobre la reducción de la pobreza. Es necesario revalorizar la importancia de los gobiernos sub-nacionales en la solución de sus propios problemas. Existe, aunque no deliberadamente, una visión de la inversión en infraestructura caminera como fuera del alcance de los municipios e incluso sin posibilidades de intervención privada. Acá hemos querido mostrar que aun dentro de lo poco que se ha hecho a este nivel del Estado, ha tenido impacto en la reducción de la pobreza y que existen Recursos financieros para hacer aún más al respecto si es que se adoptan algunas decisiones que inclusive no demandarían de grandes cambios en las normas que rigen la materia.
En suma, el desarrollo de una red caminera que vincule a los municipios a la red fundamental puede contribuir a la reducción de la pobreza. Esta mayor vinculación no ha logrado la atracción de la inversión necesaria por problemas de escala de los municipios que no pueden atraer los suficientes recursos técnicos y humanos, y por los problemas de externalidades, más que por la falta de financiamiento. La solución óptima en estos casos parece estar lejos de la solución descentralizada.
Bibliografía
- ALDERMAN, H., BABITA, M., DEMOMBINES, G., MAKHATHA, M. y AOZLER, B. (2002).
- How small can you go? Combining Census and Survey Data for Mapping Poverty in South Africa. Journal of African Economies 11:169-200.
- ANDERSEN, L. y VALENCIA, H. (2010). Trabajo no-agrícola de las familias rurales de Bolivia: Un análisis de determinantes y efectos, en el mercado laboral en Bolivia.
- Universidad Católica Boliviana-IDRC. En Muriel, B. (Ed).
- ELBERS, C., LANJOUW, J. y LANJOUW, P. (2002). Micro-level estimation of welfare. Policy
- Research Department Working Paper WPS 2911.TheWorld Bank.
- INSTITUTO NACIONAL DE ESTADÍSTICA. (2002). Resultados del Censo Nacional de
- Población y Vivienda 200
- (2004). Atlas Municipal.
- INSTITUTO GEOGRÁFICO MILITAR. Colecciones de mapas carreteros por departamento.
- MINISTERIOS DE HACIENDA. (2000). Resolución Bi-ministerial Nº 102. Metodologías de
- Preparación y Evaluación de Proyectos de Transporte.
- PROGRAMA DE LAS NACIONES UNIDAS PARA EL DESARROLLO. (2010). Informe
- Regional sobre desarrollo humano para América Latina y el Caribe 2010.
- RAO, JNK. (1999). some recent advances in model-based small area estimation, survey
- Methodology, Vol. 25, Nº 2:175-186.
- SILVA, M. (2006). Redes de transporte en Fretes C., V., Giugale, M., Luff, C.; (Eds). Bolivia
- (Por el Bienestar de Todos). Banco Mundial. 2da. edición.
- UDAPE. (2009). Pobreza y desigualdad en municipios en Bolivia: Estimación del Gasto de
- Consumo Combinando el Censo 2001 y las Encuestas de Hogares. 4º edición.
- VARGAS, M. (2004). A spatial study about Municipal poverty in Bolivia. MPRA Paper Nº6108.
Anexos
Autor:
Acosta, Vanessa
Defit, Francini
Laya, Hector
Enviado por:
Iv?n Jos? Turmero Astros
?iturmero[arroba]yahoo.com
Rep?blica Bolivariana de Venezuela
Universidad Nacional Experimental Polit?cnica
?Antonio Jos? de Sucre?
Vicerrectorado Puerto Ordaz
Departamento de Ingenier?a Industrial
C?tedra: INGENIER?A FINANCIERA
Profesor: MSc. Ing. Iv?n J. Turmero Astros?????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????
PUERTO ORDAZ? ABRIL DE 2016
| Página siguiente |