1. Tendencias actuales de la política migratoria. El muro de Berlín se traslada al Sur
La situación española
2. Lo que se juega en el fondo
Reforzamiento de la división Norte–Sur
La paulatina aplicación del Acta Única y la consiguiente implantación de una política de fronteras a nivel de la Europa comunitaria están condicionando de forma decisiva la posición española en materia de inmigración. Trataremos de analizar aquí el papel jugado por España en ese proceso y los efectos que se derivan a nivel internacional de la política migratoria de la C.E.
Al referirnos a Europa tendremos en cuenta los países del Este cuya reciente "apertura" pone en evidencia el reduccionismo del concepto de "Europa" cuando se utiliza como sinónimo de la C.E. o de la Europa occidental.
1. TENDENCIAS ACTUALES DE LA POLÍTICA MIGRATORIA El muro de Berlín se traslada al Sur
La tendencia de los europeos a emigrar hacia sus antiguas colonias, iniciada hace varios siglos, llegó a su momento culminante entre 1850 y 1930, con más de 50 millones de emigrantes entre esos años, para cambiar de signo después, tras la segunda guerra mundial (1). Los 5 millones de extranjeros que había en Europa occidental en 1950 pasaron a 10,2 millones en 1970 y a 14,5 en 1980 (2). Al finalizar la década de los ochenta, y ciñéndonos a los actuales 12 países de la C.E., los extranjeros en situación regular rondan los 13 millones, de ellos 7,3 millones (58%) provenientes de países no comunitarios; a estas últimas cifras hay que añadir entre 2 y 3 millones que están en situación irregular, casi todos provenientes de países del Tercer Mundo, que no figuran en las estadísticas oficiales.
Entre 1973 y 1985, la crisis económica llevó a los países del norte de Europa occidental (Alemania Federal, Gran Bretaña, Francia, Suiza, Bélgica, Holanda, etc.) a una política migratoria restrictiva y de fomento del retorno; la inmigración de trabajadores de los años 50–60, supuestamente temporal, dio paso –mediante la reagrupación familiar– al asentamiento estable de familias enteras con unas tasas de natalidad mucho más elevadas que las de la población autóctona. Esto ha cambiado la estructura de edad y de sexo de los inmigrantes en estos países.
Por otro lado, los países meridionales (Grecia, Italia, España y Portugal), aparte los retornos y las repatriaciones (3), han recibido en los últimos quince años un número de de Portugal donde sólo a lo largo de 1976 volvió de las colonias más de medio millón de portugueses (dos tercios desde Angola); este volumen de repatriaciones representaba en aquel año el 6% de la población de Portugal.
extranjeros cada vez mayor, tanto de otros países europeos como del norte de Africa y de las antiguas colonias. Actualmente se estima que, junto a 1,3 millones de residentes regulares y cerca de 40 mil refugiados reconocidos como tales en esos cuatro países, hay entre 1,2 y 1,5 millones de extranjeros en situación irregular, la mayoría de ellos provenientes del Tercer Mundo (4). Este aumento de inmigrantes se relaciona, en primer lugar, con el incremento de relaciones e intercambios al interior de la C.E., de donde proviene el 43% de los extranjeros en situación regular; en segundo lugar, la nueva inmigración se origina en países pobres geográficamente cercanos (Magreb, Egipto, Turquía y Oriente Medio) o bien en antiguas colonias (América Latina, Filipinas, Eritrea, Somalia, Cabo Verde, Angola, Guinea–Bissau y Guinea Ecuatorial, Mozambique, Santo Tomé, etc.).
Durante los años ochenta ha disminuido el potencial migratorio de los Estados meridionales de Europa occidental en favor de los flujos provenientes de países del Tercer Mundo. En estos países el crecimiento del paro y la pobreza, y una explosión demográfica que no se detiene, presionan a muchos ciudadanos a la emigración; además, múltiples conflictos políticos, religiosos y étnicos también han contribuido a reforzar los flujos de refugiados. Si a estos factores añadimos la mejora técnica de los medios de comunicación a todos los niveles, que, en principio, permite a los ciudadanos de cualquier rincón del mundo disponer de mejor información sobre las condiciones y ventajas comparativas de emigrar en un momento dado, sea de forma regular o irregular, se puede comprender que el proyecto de "mejorar de vida" a través de la emigración, aunque ello sea de forma relativa, se haya convertido en algo concebible y concreto para muchas personas del Tercer Mundo que están sumidos en la pobreza y en diversas formas de represión.
A las tendencias que apuntamos se añade como novedad el cambio operado en el Este de Europa a raiz de la "perestroika" y, en especial, la apertura de fronteras entre el Este y el Oeste tras el éxodo masivo de alemanes orientales a lo largo de 1989. De momento, la actitud de Europa occidental (o, al menos, de la República Federal Alemana) es de recibir y acoger a los extranjeros del Este, lo que contrasta con la política de inmigración cada vez más restrictiva en relación a otros terceros países, en especial del Tercer Mundo. En efecto, la tendencia hacia la que apuntan los diversos foros donde se está decidiendo la política europea de inmigración (Acuerdo de Schengen, Comisión Europea, Grupo de Trevi, Dirección General V, etc.) es la de homologar las condiciones de ingreso y residencia de extranjeros en el nivel más restrictivo, es decir:
– Generalizar el "visado" a todos los visitantes de países no comunitarios y exigir, para poder entrar en cualquiera de los 12 países, un nivel de renta equivalente a la media europea (lo que implica la exclusión legal a los inmigrantes pobres).
– Condicionar los permisos de trabajo a las necesidades de mano de obra del mercado interior europeo y, caso de concederlos, limitar su autorización, en principio, a un sólo lugar y sector laboral (excluyendo, por tanto, a los inmigrantes de la movilidad laboral de que van a gozar los ciudadanos comunitarios).
– Tender a la anulación de las relaciones de privilegio con países terceros (antiguas colonias, Estados vecinos, etc.) suprimiendo acuerdos bilaterales y convenios específicos (se cortan de este modo, de forma unilateral, los lazos y compromisos adquiridos por los diversos países en base a razones históricas, culturales o de otro orden (5).
– Garantizar la política de inmigración mediante un control policial y de fronteras más riguroso (documento informatizado para todos los ciudadanos residentes en Europa, aumento de las dotaciones y recursos policiales en el flanco sur, repatriación de los irregulares, etc.).
En síntesis, la aplicación del Acta Unica en enero de 1993, que prevé la libre circulación de ciudadanos de la C.E., lleva aparejado el reforzamiento de las fronteras en el flanco sur, lo que se produce en contraste con la apertura de flujos migratorios en el flanco noreste (República Democrática Alemana y demás países del Este). Todavía es pronto para conocer el alcance de un proceso tan reciente pero todos los indicios apuntan hacia una ampliación del espacio económico y social europeo con los países del Este; el antiguo muro de Berlín se traslada ahora al sur de Europa y sirve para reforzar, como veremos, la sima cada vez más profunda entre el Norte y el Sur de la humanidad.
Por otra parte, los requisitos de entrada y residencia de extranjeros se hacen depender del nivel de renta y de la utilidad laboral de los candidatos, lo que automáticamente favorece a los inmigrantes del Primer Mundo y discrimita a los ciudadanos de países pobres.
España, con casi 800.000 extranjeros, de ellos el 38% en situación irregular, ocupa una posición intermedia entre Italia (con 1,4 millones de extranjeros, el 57% irregulares) y los casos de Grecia (258.000 inmigrantes, el 27% irregulares) y Portugal (155.000 inmigrantes, el 39% irregulares). Del conjunto de extranjeros presentes en España, el 37,6% es originario de países de la C.E., porcentaje que se eleva al 52% si consideramos sólo los residentes regulares (fenómeno debido a que la mayoría de los irregulares son originarios de países del Tercer Mundo). Podemos ofrecer un cuadro general con los datos ofrecidos por la policía, que son los que figuran con carácter oficial en el Anuario Estadístico de España, los datos de residentes legales rectificados por nosotros (6) y los datos estimados de inmigrantes en situación irregular:
En cuanto a la política de inmigración española, la Ley de Extranjería de 1985 y el posterior Reglamento de aplicación siguen los pasos de la política adoptada con anterioridad en otros países europeos, si bien manteniendo muchos matices y aspectos particulares, así como convenios específicos de reciprocidad con gran número de países. En este sentido, ya hemos señalado que la C.E. tiende a homogeneizar a la baja la política de inmigración en los doce países por lo que España se ve empujada a adoptar –a veces a su pesar– la estrategia esbozada más arriba: mayor control policial en puertos y aeropuertos (7); endurecimiento de las condiciones de entrada (8); cancelación de acuerdos bilaterales y de suspensión de visados (9), ampliación de las medidas para detener y expulsar a los no documentados (10), etc.
2. LO QUE SE JUEGA EN EL FONDO
Las tendencias observadas en la política migratoria dependen estrechamente de la evolución experimentada por la economía europea durante las últimas décadas y de los ajustes que se están introduciendo en el territorio de la C.E. a fin de crear un espacio de influencia propio a nivel internacional, en medio de las grandes superpotencias y en el contexto de una marginación creciente del Tercer Mundo. Las diferencias de renta y de régimen político a nivel internacional originan profundos desequilibrios y conflictos cuya repercusión es decisiva tanto para explicar la emigración como su restricción política. Tener en cuenta estos aspectos no sólo es importante para comprender las tendencias migratorias sino también para buscar alternativas realistas a los problemas existentes.
Rentabilidad económica de los inmigrantes
La evolución de la economía europea después de la segunda guerra mundial permite explicar tanto la afluencia de extranjeros antes de 1973 como su restricción política a partir de esa fecha. En la primera etapa se produjo una importante reactivación económica, bajo la tutela de los Estados Unidos, que trajo consigo una espiral de crecimiento en la producción, la productividad, el empleo y el consumo; desde el punto de vista social, la acumulación capitalista se dio la mano en los países más industrializados de Europa, receptores de mano de obra, con la negociación social, el pleno empleo, las garantías laborales y el llamado "Estado del bienestar" (11). Los inmigrantes extranjeros casi se triplicaron en esta etapa y jugaron un papel de primer orden para la expansión económica, no sólo al impedir un estrangulamiento del mercado de trabajo sino también por su mayor rentabilidad (salarios medios más bajos, ausencia de costes sociales, docilidad e indefensión ante los patronos, etc. (12).
La segunda etapa surge de la crisis del modelo de desarrollo anterior y da paso a una nueva espiral de crecimiento en el conjunto de Europa pero con unas características cualitativamente diferentes: la rentabilidad empresarial se va a producir ahora al alto precio de una mayor polarización social y de la fragmentación y precarización del mercado de trabajo (desempleo, menor remuneración de los trabajadores no cualificados, eventualidad en los empleos, aumento de la economía sumergida, relegación de los sindicatos, etc. (13). Para los inmigrantes esta evolución se ha traducido, en primer lugar, en una restricción de nuevas entradas, mediante la prohibición de contratar extranjeros a partir de 1973 y ampliando los requisitos para obtener la residencia (además de incentivar el retorno de los ya residentes); en segundo lugar, los inmigrantes ubicados en las escalas más bajas del mercado de trabajo han ido a parar mayoritariamente a la economía sumergida, en auge en toda Europa y especialmente en los países del sur (Grecia, Italia, España y Portugal) donde representa entre el 20 y el 30% del mercado de trabajo. Los inmigrantes tienen un peso significativo en este importante sector de la economía pero, en contraste, no sólo se les niegan los derechos laborales y de Seguridad Social –como a todos los sumergidos– sino que, además, se les trata de hecho como delincuentes, procediendo a su detención y expulsión e imponiendo fuertes sanciones a los empleadores que les han contratado (14).
En el caso de España, según nuestras estimaciones, tres cuartas partes de los inmigrantes provenientes del Tercer Mundo (unos 135.000) están ocupados en diversas formas de economía sumergida, representando el 5% de ese segmento del mercado nacional de mano de obra; en cambio, en el mercado regular están ocupados unos 40.000, representando tan sólo el 0,3% de la economía formal. Como ocurre en Portugal, Italia y Grecia, los inmigrantes del Tercer Mundo suponen una parte estimable del sector sumergido de la economía, un sector que, según la política neoliberal en boga, se ha convertido, por su rentabilidad económica y por el debilitamiento que supone para la clase trabajadora, en la "verdadera tabla de salvación" para salir de la crisis (15). La irregularidad se vuelve de este modo punta de lanza del nuevo modelo económico que pretende una menor regulación estatal de la oferta y la demanda de mano de obra. En este sentido, los trabajadores extranjeros en situación irregular corren la misma suerte que los autóctonos presentes en el mercado negro: ser objeto privilegiado de extracción de plusvalía por parte de los empleadores; lo que, expresado de otro modo, quiere decir que cualquier alternativa para los inmigrantes sumergidos debe pasar por una mejora general de las condiciones de trabajo de los propios españoles en situación precaria (seguridad jurídica, empleos estables, nivelación de los salarios, fortalecimiento y representatividad de los sindicatos, etc.).
Reforzamiento de la división Norte–Sur
La convergencia y futura unificación de la política migratoria a nivel de la C.E. es una consecuencia de la aplicación del Acta Unica que deberá entrar en vigor en 1993. Se pretende, por un lado, la libre circulación de ciudadanos y trabajadores en el interior de la Comunidad, a la vez que se garantiza un mayor control de las fronteras exteriores. Desde el punto de vista de las relaciones internacionales, el proceso se inscribe en un marco más amplio: la consolidación del espacio europeo como nuevo bloque político–económico. Europa occidental tiende a la unidad para competir más eficazmente a escala mundial con sus adversarios económicos (Estados Unidos, Japón) y defenderse mejor de sus enemigos políticos (el hasta ahora temido Pacto de Varsovia). Estos aspectos aparecen reiteradamente en los discursos oficiales y en la opinión pública, pero se omite, a nuestro entender, otra motivación crucial, y es que Europa también se fortalece para afianzar sus privilegios y diferencias en relación al Tercer Mundo donde –no hay que olvidarlo– vive el 72% de la población mundial con sólo el 15% del Producto Internacional Bruto (16).
La expresión "Norte-Sur" remite directamente a esta confrontación y condensa con mayor o menor acierto la desigual distribución de la riqueza en el mundo y la existencia de unas relaciones de dominación entre un pequeño grupo de países poderosos y la mayoría restante.
Frente a posiciones conservadoras (17), otras conceptualizaciones (entre ellas la teoría de la dependencia) explican la pobreza de los países del Sur como resultado de una confrontación histórica que se remonta a la etapa colonial y que situaría al Tercer Mundo bajo la dependencia económica, política y militar de las grandes potencias industrializadas. Por eso, cuando muchos políticos y economistas plantean la necesidad de un nuevo orden económico internacional entienden que el subdesarrollo y la marginación de la mayor parte de los países no es casual sino el producto y a la vez la fuerza motriz del desarrollo y la dominación por parte de unos pocos (18).
El control de los flujos migratorios entre los países ricos y los países pobres no es un aspecto secundario o menor en las relaciones Norte–Sur sino más bien una de sus condiciones esenciales. En sus inicios, el modo de producción capitalista no sólo implicaba la libre circulación de mercancías y de capitales sino también la movilidad de la mano de obra. En base a este supuesto, los economistas clásicos formularon la hipótesis de que los salarios tenderían a igualarse en todo el mundo y en todas las ramas de producción, gracias precisamente a la movilidad de los trabajadores. Sin embargo, la experiencia histórica ha sido otra: tal movilidad ha sido regulada y las diferencias de salario entre países se han disparado, con los consiguientes efectos de desequilibrio internacional (19).
En el bloque occidental –y particularmente en España– la circulación de capitales se realiza con relativa libertad; sin embargo, no ocurre lo mismo con la movilidad del factor trabajo debido a la restricción de la inmigración. De este modo, la política europea de reforzar sus fronteras exteriores con África, Asia y América Latina tiene como efecto directo ampliar las diferencias de salario y de renta entre el norte y el sur y como efecto indirecto reforzar el intercambio desigual en el comercio internacional, uno de cuyos ejes explicativos es precisamente la diferencia de salarios entre los países que comercian (20). La transferencia enmascarada de valor desde los países pobres a los más industrializados, debida al mecanismo del "intercambio desigual", duplica según Samir Amín el importe de la ayuda pública y de los capitales privados que recibe el Tercer Mundo (21).
Según estos análisis, la cohesión interna de la C.E., uno de cuyos elementos es la libre circulación de sus ciudadanos, se encuadra en una estrategia más general de afianzar su espacio de influencia y sus privilegios comparativos a nivel internacional. De este modo, la política proteccionista en relación a los inmigrantes pobres pone un muro de contención al peligro que entraña para el capital la libre circulación de trabajadores, que tendería a limitar los beneficios del intercambio desigual y fomentaría, a largo plazo, un proceso de unificación de los asalariados.
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1) Ver WYTINSKY, W.S., World population and production, The T.C. Fund., Nueva York, 1953 y BARSOTTI, O. y LECCHINI, C., "Changes in Europe's International Migrant Flows", en JOURNAL OF REGIONAL POLICY, 1988, núm. 3. Para la emigración española, ver SANCHEZ ALBORNOZ, N. y otros, Españoles hacia América. La emigración en masa, 1880–1930, Alianza, Madrid, 1988.
2) Elaboración propia a partir de estadísticas de las Naciones Unidas y de Eurostat para los 12 países de la C.E. y para Austria, Finlandia, Liechtenstein, Noruega, Suecia y Suiza.
3) El flujo de retornos desde el centro de Europa ha sido especialmente intenso en los cuatro países durante la segunda mitad de los años 70 (España, en particular, con medio millón de retornos desde 1975, ha reducido su presencia en Europa en un 33%). Las repatriaciones desde las colonias son especialmente significativas en el caso 4) Ver SIMON, Gildas, "Migration in Southern Europe", en O.C.D.E. (Ed.), The Future of Migration, París, 1987; y estimaciones estadísticas en curso de realización para un estudio solicitado por la C.E. sobre los "Efectos sociales y económicos de la inmigración en los Estados meridionales de la C.E. desde países terceros".
5) En los debates actuales sobre este punto, la posición más dura está representada por el grupo de Schengen (Ministros de Interior de Alemania Federal, Francia, Bélgica, Holanda y Luxemburgo) mientras la Comisión Europea se plantea la posibilidad de que cada país pueda mantener un margen de relaciones bilaterales específicas con terceros países.
6) Criterios de rectificación: incrementar los menores de 18 años, dependiendo de residentes regulares, a partir del volumen que supone para cada país el segmento de edad 0-17 años, tal como viene recogido en el Padrón– Municipal de Habitantes de 1986; añadir los que disponen de "tarjeta" de estudiante o "cédula de inscripción" como apátrida, así como a los ciudadanos de Ceuta y Melilla provistos de "tarjeta de estadística" y "certificado de nacimiento".
7) Las nuevas medidas adoptadas en puertos, aeropuertos y fronteras terrestres (incluyendo sofisticadas alarmas electrónicas en Melilla y Ceuta) han permitido aumentar el número de rechazos en los puestos fronterizos en un 20% entre 1977 y 1988, pasando de 20.662 a 24.729 (datos de la Dirección General de la Policía).
8) Una orden del Ministerio del Interior del 6 de marzo de 1989 restringía la entrada en España a los extranjeros no comunitarios sin recursos económicos, al exigir billete de vuelta a su país de origen o con destino a otro, así como 5.000 pts. por persona y día de estancia prevista, con un mínimo global de 50.000 pts. Esta orden fue recurrida por siete embajadores latinoamericanos que lograron ante el Ministerio de Asuntos Exteriores una suavización de los requisitos para los inmigrantes originarios de América Latina (pero sólo para éstos).
9) El gobierno ha anunciado que va a anular antes de terminar 1989 los tres convenios sobre exención de visados existentes con los países del Magreb. Se prevé que la misma medida se tomará antes de 1993 con los países latinoamericanos.
10) Las detenciones y expulsiones de extranjeros por parte de los grupos operativos de la policía se han acelerado en los últimos años, lo que parece responder a la presión ejercida por los países del norte de la C.E. para reducir la inmigración irregular. Tomando los datos de la Dirección General de la Policía referidos a las operaciones realizadas en 1987 y 1988, las detenciones aumentaron un 57% (de 16.392 a 25.798), las expulsiones un 65% (de 2.262 a 3.744) y las devoluciones al país de origen sin procedimiento de expulsión un 312% (de 241 a 751).
11) Estos son rasgos del llamado sistema "fordista", desarrollado por las grandes empresas que incorporaron las tecnologías más avanzadas de la época. Sin embargo, ni la estructura productiva ni la del mercado de trabajo eran homogéneas. El desarrollo desigual de ramas y sectores productivos y la fragmentación de los procesos de trabajo tuvieron una incidencia importante en la estructuración social de la población trabajadora, con un especial efecto negativo para los inmigrantes de aquella época. Ver AGLIETTA, M., Regulación y crisis del capitalismo, siglo XXI, Madrid, 1979.
12) Ver entre otros NAGELS J., Contraproyecto para Europa, Blume, Madrid, 1981; y CASTLES S. y KOSAK G., Los trabajadores inmigrantes y la estructura de clases en la Europa occidental, Fondo de Cultura Económica, México, 1984.
13) En el caso de España, la política de ajustes y reestructuración económica sobre los ejes del nuevo modelo se ha producido en los años 80: las rentas salariales pierden 10 puntos del PIB en relación a las empresariales; se precariza el empleo con un aumento aceleradísimo de la contratación temporal y mediante la expansión de la economía sumergida que, según estudios del propio gobierno, afecta a más de la cuarta parte de los activos ocupados; el Estado congela los gastos en bienestar social (aumento de 0,3 puntos del PIB entre 1982 y 1987, mientras se había elevado 6,5 puntos entre 1974 y 1982) y reorienta sus recursos a la reconversión industrial y a favorecer el rendimiento de las empresas; las desigualdades regionales aumentan, etc. Ver COLECTIVO IOE, La pobreza en España, Informe preparado para la Comisión Europea de la C.E., Madrid, 1989.
14) La "irregularidad" ha sido el motivo aducido por la policía para el 84% de las expulsiones de extranjeros que tuvieron lugar en 1988 (Memoria de la Dirección General de la Policía). En cuanto a los empresarios que contratan irregularmente a extranjeros, la reciente ley 8/1988, de 7 de abril, lo considera infracción "grave" lo que implica sanciones económicas desde un mínimo de 500.000 pts. hasta 15 millones.
15) RUESGA S.M., El otro lado de la economía. Cómo funciona la economía sumergida en España, Pirámide, Madrid, 1988.
16) Ver DI MEO, G., Les pays du Tiers Monde. Géographie Sociale et Economique, Sirey, Paris, 1985.
17) Para algunos economistas la pobreza de las naciones se debería a causas que tienen su raiz en el clima o la cultura peculiar de los países tropicales (escuela de la geografía tropical de Huntington o Markham, determinismo sociodemográfico de Galbraith, etc.) para otros no existiría ninguna especificidad real del Tercer Mundo cuyos países se situarían en un proceso en el que el subdesarrollo sería sólo una etapa inicial y transitoria (escuela monetarista de Chicago, teoría de los estadios de crecimiento de Rostow, etc.).
18) GUNDER FRNAK, A., Sobre el subdesarrollo capitalista, Anagrama, Barcelona, 1977.
19) Se estima que mientras en la segunda mitad del siglo XIX la diferencia media de salarios entre los países más ricos y los más pobres era de 1 a 5, a mediados del siglo XX lo era de 1 a 20, es decir, cuatro veces mayor. Ver EMMANUEL, A., El intercambio desigual, Siglo XXI, Madrid, 1973, pág. 87ss.
20) Otros factores que intervienen en el intercambio desigual son la dependencia tecnológica, que genera royaltis, y la penetración del capital multinacional, cuyos intereses amplían la deuda del Tercer Mundo. Ver COLECTIVO IOE, Los inmigrantes en España, núm. 66 de DOCUMENTACION SOCIAL, Madrid, 1987, pág. 47–54.
21) AMIN, S., El desarrollo desigual, Fontanella, Barcelona, 1975, pág. 137.
Colectivo Ioe Equipo de investigación sociológica ubicado en Madrid y compuesto por Carlos Pereda, Walter Actis y Miguel Ángel de Prada. URL:
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