Propuesta para una política pesquera en el Perú

POLITICA DE ESTADO PARA EL SECTOR PESQUERO

Introducción

El debilitamiento del sector se inició en el año 2000 cuando el Estado decidió desaparecer el Ministerio de Pesquería. Por tanto la premisa básica para este diseño de política requiere la restitución del Ministerio de Pesquería, para lo cual tiene que fusionarse el Viceministerio de Industria y Mypes con el Ministerio de Comercio Exterior y Turismo, convirtiéndolo en Ministerio de la Producción y organizar el Ministerio de Pesquería en base a la Secretaria General del actual Produce y el Viceministerio de Pesquería. Se justifica porque la pesca es la segunda actividad exportadora del país.

Fue creado por Ley N° 27779 – Ley Orgánica modificatoria de la Organización y Funciones de los Ministerios, publicada el 11 de julio del 2002, a partir de la fusión del Ministerio de Pesquería y parte del Ministerio de Industria, Turismo, Integración y Negociaciones Comerciales Internacionales – MITINCI, determinándose su competencia en materia de las actividades extractivas y productivas comenzando en los sectores industria y pesquería (Art. 33°).

Tiene como finalidad diseñar, establecer, ejecutar y supervisar, en armonía con la política general y los planes de gobierno, política nacionales y sectoriales aplicables a los sectores de pesquería y de MYPE e industria, asumiendo rectoría respecto de ellas. Dicta normas y lineamientos técnicos para la adecuada ejecución y supervisión de las políticas, la gestión de los recursos del Sector, así como para el otorgamiento, reconocimiento de derechos, la sanción, fiscalización y ejecución coactiva.

La fusión del Viceministerio de Industria con Pesquería no ha favorecido para nada a este último. Por un lado los pocos recursos por derechos de pesca que recauda Pesquería, los disfruta indebidamente Industria más que Pesca y por otro lado los Ministros designados, en los últimos 6 años por lo menos, tienen más perfil para el Despacho de Industria y Pymes que para Pesca. Eso conduce a que al no conocer la pesquería, mientras aprenden, se concentren más en Industria y Pymes. Las pequeñas y medianas empresas curiosamente no se popularizan en la pesca. ¿Cuántas micro empresas o pequeñas empresas pesqueras se han creado en los últimos seis años?

Por tanto no tiene mucho sentido la fusión de un sector realmente complicado como es la pesca con otro. La naturaleza de las funciones de este Viceministerio es más afín con el Ministerio de Comercio Exterior y Turismo, pudiendo ser un Viceministerio de Comercio Interior en dicho Pliego. Por tanto, operativamente solo tendría que confeccionarse el correspondiente documento de gestión sin que implique gasto alguno. Este Viceministerio ocupa el mismo edificio así que el tema se reduce tan solo a cambiar nombres.

Sin embargo, la sola restitución del Ministerio de Pesquería no es la solución final a los problemas y necesidades del sector. Tan solo el cambio de nombre a un Ministerio manteniendo su misma infraestructura organizativa, administrativa y de personal ofrece poca esperanza de mejora.

El hecho que sustenta esta afirmación es que en los últimos trece años, entre el 2001 y el 2014 el sector Producción, que incluye a los Organismos Públicos FONDEPES, IMARPE e ITP recibió un presupuesto de 2,880'876,381 soles; devengó 2,386´652,041 soles y dejó de ejecutar 494´224,340 soles. Es decir que revirtió al tesoro público el 17.16% de su presupuesto, habiendo ejecutado tan solo el 82.84% Si la ejecución hubiese sido más eficiente, ese dinero dejado de gastar pudo haber sido aplicado al mejoramiento de algunos desembarcaderos pesqueros artesanales, como inversión prioritaria, o al incremento de actividades de investigación científica que permita generar nuevos reglamentos de ordenamiento pesquero.

Lo ocurrido es que no se gastó el poco presupuesto que se recibe, y sobre lo gastado tampoco podría asegurarse con certeza que fue un gasto de calidad. Es importante entender que el único acto práctico, real y medible es la ejecución del gasto, es decir el presupuesto. Es ese acto el que cristaliza en hechos visibles los Planes Operativos y Estratégicos sectoriales, en especial lo concerniente a inversión pública que beneficia al país y al sector. Los planes tienen una contrapartida de dinero para cumplir las metas diseñadas. El presupuesto constituye la herramienta que permite la ejecución de dichos planes y es un indicador de la gestión, el más importante. No es el único, pero es el más visible y susceptible de ser medido.

Los Titulares de Pliego, que en el anterior gobierno fueron 6, o sea casi uno por año, y en lo que va del actual gobierno ya van 4, no duran lo suficiente como para evaluar y darse cuenta de la calidad de su ejecución presupuestal ni tienen tiempo para identificarse con Planes Operativos y Estratégicos ya formulados y con presupuesto. Al carecer de experiencia en el sector tampoco aportan ideas nuevas o propias a la agenda pesquera. Consumen la mayor parte de su tiempo tomando conocimiento del sector y haciendo ofertas políticas que, finalmente, no alcanzan a cumplir porque no duran lo suficiente en el cargo. Además porque entre lo deseable, entre la oferta política y lo posible de ejecutarse dentro de las normas de administración del Estado, hay un abismo que no se puede superar, más aún con un alto índice de rotación de funcionarios. Cada cambio de Ministro lleva consigo cambios en los OPDs y en las Direcciones de Línea, lo que resta continuidad y eficiencia a las gestiones.

Cada cambio de directores generales y de línea conlleva el mismo problema. Lo más grave es que cada cambio trae consigo la incorporación de más funcionarios ajenos al sector, que desconocen su problemática y no traen ideas nuevas para enfrentarla. Una alta rotación convierte a estos cargos en los empleos más inestables del sistema. La inestabilidad y el constante cambio de personas no es la mejor receta para realizar una buena gestión, sino todo lo contrario.

La administración de la pesca en manos de personas, que sin dudar de su integridad personal y capacidad profesional, carecen del conocimiento y experiencia pesqueras suficientes como aportar a la gestión, constituye un riesgo innecesario e inconveniente para la salud de las pesquerías. Lo que se necesita es la presencia de funcionarios con amplia experiencia en la pesca que aporten para la consecución de los objetivos estratégicos en menor tiempo que aquellos que necesitan un periodo de aprendizaje, el cual siempre será insuficiente en relación a los que ya poseen tiempo en el sector, tanto público como privado.

Es incuestionable la necesidad de que exista un Ministerio exclusivamente dedicado a la pesquería como concepto, pero si no va acompañado de un cambio estructural integral que contemple incluso la necesidad y conveniencia de sacar al IMARPE del ámbito de manejo político del sector dotándolo de independencia que asegure y garantice imparcialidad en sus recomendaciones, sería un gesto mas no una solución.

La actual organización del Ministerio no ha sido la más apropiada y ha creado más problemas e ineficiencia que los que antes tenía, por lo cual en el contexto de creación del Ministerio de Pesquería tiene que abordarse esta problemática. Es oportuno también evaluar la problemática laboral que, en términos reales presente tres regímenes: los nombrados, los CAS y los terceros. En cuanto a los primeros se les tiende a relegar por su edad, así como por el hecho de que no pueden ser despedidos. Se les margina y niega cargos de confianza, cuando es precisamente su experiencia lo que debería aprovecharse. En cuanto a los demás, la inestabilidad de su situación es injusta y perjudicial para ellos y se presta a abusos por parte de la administración. Son empleados disminuidos no solo en sus derechos laborales, sino en su capacidad de opinión y de acción. Si las mismas no satisfacen a sus jefes de turno corren el riesgo de ser despedidos o no renovados en sus contratos.

La problemática pesquera tiene muchas similitudes con la problemática minera, sin embargo ambos sectores tienen tratamientos y atenciones diferentes por parte del Estado. Ambas actividades causan impactos sobre el medio ambiente, ambas generan canon. Pero siendo similares en su esencia, son totalmente diferentes en su manejo conceptual tributario y de impacto. La extracción de recursos naturales debe tener coherencia en todos los sectores en cuanto a conceptos de tributación, regalías, contribución con la sociedad y afectación del Medio Ambiente y de los Ecosistemas en los cuales se desarrollan sus actividades.

Asumir la titularidad de un Pliego exclusivo de Pesca, requiere ineludiblemente que el conductor y responsable de la Política Nacional, es decir el Presidente de la República, esté perfectamente enterado de la realidad sectorial de forma tal que le permita diseñar objetivos y políticas de largo plazo. La improvisación en la designación de funcionarios crea un escenario de gestión poco eficiente que no lleva a los resultados que la sociedad peruana merece.

La pesquería peruana, una de las más grandes del mundo, requiere de la visión de un Estadista que tenga clara la necesidad de introducir reformas en la pesquería.

Mientras no exista voluntad y decisión políticas de Palacio de Gobierno para manejar debidamente el sector pesquero, dotarlo de un Ministerio no resolvería realmente nada de fondo, sino tan solo de forma. Un Ministerio de Pesquería con un Ministro inadecuado, tampoco contribuiría apropiadamente al mejoramiento del sector, aún cuando en el Consejo de Ministros la Pesquería tuviese un asiento exclusivo.

En tanto no exista una Política de Estado definida por el Presidente de la República que obligue al Ministro del Sector a implementarla; en tanto no mejore la eficiencia en la ejecución y en la calidad del gasto; en tanto no vaya acompañada de una reforma en la tributación y la participación de la industria para que el Ministerio disponga de recursos suficientes para introducir reformas sustanciales, sería inútil.

El diseño de una política pesquera requiere de una previa definición conceptual por parte de la autoridad que tiene la potestad de hacer políticas. Si se asume una responsabilidad política sin tener una idea ya elaborada de lo que debe hacerse, lo que va a ocurrir es que los funcionarios sectoriales y los stakeholders abordarán a la autoridad para proponerle lo que estiman debe ser una política pesquera.

Ello consumirá un tiempo valioso en desmedro de acciones que, por la naturaleza de sus contenidos y la propia tramitología estatal, deben implementarse en forma rápida.

La política pesquera tiene que formar parte de una estructura de plan de gobierno con contenido ideológico y conceptual que sustente las decisiones técnicas que deban tomarse, acciones que ocurren antes de la asunción del cargo.

No hacerlo así impone la necesidad de improvisar y ceder a la presión de las circunstancias y de las urgencias que normalmente consumen a las autoridades. El día a día se impone sobre la agenda de fondo y la actividad se concentra en el apagar incendios que, de haberse tomado medidas integrales de inicio, no se hubiesen producido.

El presente documento sugiere el diseño de una política de Estado para el sector pesquero peruano basado en seis objetivos. Sin embargo es necesario considerar que existe un Plan Estratégico Sectorial Multianual (PESEM) 2012-2016 que está vigente. Por lo tanto debe ser revisado para determinar qué objetivos fueron alcanzados y cuáles deben continuar en el marco de la nueva política y un nuevo PESEM.

OBJETIVOS ESTRATEGICOS:

1. LOGRAR PESQUERIAS SOSTENIBLES EN BASE A LA MEJOR INFORMACION CIENTIFICA CON UN ENFOQUE ECOSISTEMICO – El esfuerzo pesquero deberá realizarse aplicando el enfoque precautorio, privilegiándose a la pesquería artesanal, cuyo impacto sobre las poblaciones de peces es menor que la pesquería industrial.

– La regulación de las pesquerías deberá basarse sobre informes científicos y enfoque ecosistémico.

2. ASEGURAR LA CALIDAD AMBIENTAL DE LA ACTIVIDAD PESQUERA Y ACUICOLA – Las plantas de procesamiento deberán reducir el vertido de contaminantes al mar a un 0%. Los Límites máximos permisibles actuales son demasiado generosos. De igual forma deberá actuarse sobre los contaminantes atmosféricos.

– Las embarcaciones pesqueras de cualquier tonelaje deberán detener el vertido de contaminantes al mar, bien sea en bahía o mar adentro. Incluye residuos oleosos, combustible, basura y aguas sucias.

3. FORTALECER EL ORDENAMIENTO DE LAS ACTIVIDADES PESQUERAS – Deberá imponerse el pago por derechos de extracción a todas las pesquerías que realizan esfuerzo pesquero comercial.

– Deberá implementarse un reglamento de ordenamiento pesquero para todos los recursos pesqueros, determinarse cuotas anuales de captura y asignarse cuotas individuales impidiéndose el ingreso de nuevos actores al escenario de la extracción.

4. EDUCACIÓN EN TEMAS DEL MAR, AMBIENTE Y PESQUERIA Deberá ponerse especial énfasis en la educación e información para las poblaciones costeras y comunidades de pescadores a fin de que estas tomen conciencia de la realidad de la pesquería. De esta forma constituirán un defensa natural de su propio ecosistema y contra la desinformación proveniente de grupos o de medios que por desconocimiento o interés siempre pretenden anteponer intereses de parte sobre el interés colectivo.

5. SEGURIDAD ALIMENTARIA CON CRECIENTE CONSUMO DE RECURSOS PESQUEROS ABUNDANTES, ESPECIALMENTE EN ZONAS DE EXTREMA POBREZA – El Estado debe colocar las ventas de hidrobiológicos a los mercados externo e interno en el mismo nivel. La promoción de estas exportaciones vía Drawback y otros beneficios, devienen en una desleal competencia para con el mercado nacional que no tiene estímulos para invertir en el mismo.

– Deberá implementarse igualdad de condiciones para la exportación y para la venta al mercado interno de todos los productos hidrobiológicos destinados al consumo humano directo. La decisión de exportar o alimentar a la población nacional deberá ser de la empresa privada pero en igualdad de condiciones e incentivos. Hoy se incentiva y privilegia a la exportación en desmedro de una población local con altos índices de desnutrición.

6. ORGANIZAR Y DESARROLLAR COMPETITIVAMENTE LA PESCA ARTESANAL – Deberá redefinirse el concepto de pesca artesanal y reordenar dicha actividad.

MATRICES DE LA POLITICA DE ESTADO PARA EL SECTOR PESQUERO

OBJETIVOS ESTRATEGICOS 1. Lograr pesquerías sostenibles en base a la mejor información científica con un enfoque ecosistémicos. Políticas a. Fortalecer las investigaciones científico y tecnológicas con un enfoque ecosistémico, con base en información actualizada y parámetros científicos biológico – pesqueros, económicos y sociales.

b. Desarrollar un sistema de prevención, mitigación y adaptación de los impactos provenientes de desastres naturales, Fenómeno del Niño y cambio climático.

c. Fomentar la ampliación de la capacidad extractiva de la pesquería nacional en aguas internacionales Estrategias a. Profundizar la investigación científica con enfoque ecosistémico b. Ampliar la investigación a especies comerciales en aguas internacionales c. Fortalecer la presencia peruana en los organismos internacionales de ordenación pesquera (principalmente OROP Pacífico-Sur, CIAT)

d. Ampliar las áreas de investigación a más recursos pesqueros de CHD e. Perfeccionar el sistema de recolección de datos y procesamiento estadístico f. Adecuar el esfuerzo pesquero a las condiciones de las biomasas existentes 2. Asegurar la calidad ambiental de la actividad pesquera y acuícola. Políticas a. Asegurar los ecosistemas y la biodiversidad, mediante el perfeccionamiento de las medidas de control y normatividad existentes, fomentando la contribución de la Sociedad Civil y/o agentes vinculados con el sector pesquero a la conservación ambiental.

Estrategias a. Coordinar con el MINAM el diseño de los LMPs para la industria de CHD y los DPAs y los ECAs para el sector b. Fiscalizar la aplicación de los LMPs a los PAMAs del sector c. Identificar, calificar y gestionar los pasivos ambientales pesqueros d. Coordinar con los demás sectores la mitigación de los impactos de actividades conexas (saneamiento, industria y minería)

3. Fortalecer el ordenamiento de las actividades pesqueras y acuícolas. Políticas a. Desarrollo y promoción de pesquerías sostenibles a través de la aplicación de planes de gestión con un enfoque ecosistémico como fuente de alimentación y trabajo, en el medio marítimo y continental basados en información científica sólida.

b. Fortalecer el sistema de vigilancia y control de las actividades pesqueras.

Estrategias a. Mejoramiento del proceso del proceso administrativo sancionador (PAS) y el RISPAC.

b. Elaborar el Reglamento de Ordenamiento pesquero de todas las especies que son extraídas por la pesca artesanal c. Revisión de la contribución por concepto de derechos de pesca y de los derechos por el aprovechamiento de las concesiones acuícolas d. Coadyuvar al ordenamiento territorial de la zona marino costera y a la transferencia de competencias a los GOREs e. Promover la implementación de la trazabilidad y las denominaciones de origen 4. Educación Políticas a. Impulsar la educación de la niñez y de los pescadores en temas relacionados con la actividad pesquera, conservación de los océanos y del medio ambiente.

Estrategias a. Impulsar el desarrollo de una actividad pesquera competitiva y diversificada, económica y socialmente viable y ambientalmente sostenible en el tiempo b. Rediseñar los planes de capacitación sectoriales orientándolos a brindar educación a las poblaciones costeras en temas de medio ambiente y sostenibilidad y elevando al pescador al nivel de microempresario que pueda transformar y comercializar sus productos.

c. Mantener a la población informada de los impactos de la pesquería sobre el océano y el medio ambiente, enfatizando que las especies del océanos tienen la cualidad de renovables pero que no son inagotables.

d. Desarrollo de capacidades en colaboración estrecha entre sectores público y privado 5. Seguridad alimentaria con creciente consumo de recursos pesqueros abundantes, especialmente en zonas de extrema pobreza. Políticas a. Asegurar el consumo interno de recursos pesqueros abundantes con estándares de sanidad adecuados a fin de reducir los índices de desnutrición.

b. Fortalecer la autoridad sanitaria elevándola a niveles de competitividad técnica y científica.

c. Promover el desarrollo de cadenas de valor de productos pesqueros de acuerdo a las tendencias del mercado.

Estrategias a. Articular los esfuerzos de promoción del hábito de consumo a través de una estrategia de alcance nacional.

b. Desarrollar una estrategia de comunicación de alto impacto.

c. Promover el desarrollo de una infraestructura de distribución y comercialización de productos hidrobiológicos para el mercado interno.

d. Mejorar las condiciones de desembarque adecuándolas a la norma sanitaria 6. Organizar y desarrollar competitivamente la pesca artesanal. Políticas a. Mejorar la gobernanza de la actividad pesquera artesanal e impulsar su competitividad en aguas marítimas y continentales.

b. Fortalecer las capacidades de los agentes de la pesca artesanal .

c. Modernizar la infraestructura pesquera artesanal.

Estrategias a. Actualizar y mejorar el censo de pescadores y embarcaciones artesanales b. Controlar y fiscalizar el esfuerzo pesquero artesanal, con base en parámetros científicos c. Mejorar la infraestructura pesquera artesanal y desarrollar un sistema de gestión eficiente de los DPAs d. Promover el desarrollo de clusters de pequeñas empresas capacitadas en buenas prácticas y generación de valor agregado Desarrollo Organizacional e Institucional Política a. Mejora de estructuras, procesos y desarrollo de un sistema de gestión por resultados. Estrategias a. Desarrollo de un sistema integrado de monitoreo y dirección estratégica del sector b. Promover la modernización organizacional y la simplificación administrativa, haciendo uso de las tecnologías para la información y comunicación c. Restructuración de los procesos de recaudación y gasto de los derechos de pesca.

d. Reestructuración del proceso de recolección de data que alimenta la estadística pesquera.

ACCIONES POR OBJETIVOS ESTRATEGICOS

1. LOGRAR PESQUERIAS SOSTENIBLES EN BASE A LA MEJOR INFORMACION CIENTIFICA CON UN ENFOQUE ECOSISTEMICO