Análisis de la Reforma Constitucional sobre Fiscalización Superior y la Rendición de cuentas en México (página 2)

La primera adición que encontramos al texto constitucional, es la fracción vigésimo octava al artículo 73 Constitucional. Llama profundamente la atención el nuevo concepto estipulado en el texto introducido a la Norma Máxima, la contabilidad gubernamental. Se dota al Congreso de la Unión de la facultad de legislar en materia de contabilidad gubernamental – es decir, establecer las normas a través de las cuales se llevará el registro de ingresos y egresos del Estado – y de presentación homogénea de información financiera, de ingresos, egresos, patrimonial y de patrimonio de todos los niveles de gobierno y órganos administrativos, lo cual permitirá el nacimiento de un sistema de legalidad bien sustentado que brindará seguridad jurídica a la labor de fiscalización superior y rendición de cuentas.

En lo personal, considero que dicha facultad es positiva y contribuirá a fincar el surgimiento de un derecho fiscalizador congruente y preciso que dará orden a los órganos de gobierno, permitiendo la disuasión y prevención de prácticas tan lacerantes como lo son el tráfico de influencias y el peculado, cuyas evidencias exhibidas en prensa en recientes fechas, han puesto en tela de juicio la credibilidad del gobierno federal.

Ahora bien, en la misma tesitura, y de forma concomitante a esta facultad que se confiere a la Más Alta Legislatura, encontramos que en el numeral 79 Constitucional consagra de forma clara y prístina que: "…La función de fiscalización será ejercida conforme a los principios de posterioridad, anualidad, legalidad, definitividad, imparcialidad y confiabilidad…" Los valores que dicho arábigo ahora consagra como atributos propios de la función de fiscalizar, son dignos de analizarse puesto que serán el fiel de la balanza respecto a la cual se conducirá de ahora en adelante la Auditoría Superior de la Federación: la posterioridad implica que no habrá lugar a revisión de actos previos o de presunciones, sino tan solo de la revisión de los actos de gobierno consumados y susceptibles de ser verificados para ver si se ajustan a derecho y a presupuesto. La anualidad implica el respeto estricto que el mismo numeral 79 establece en cuanto a los tiempos de rendir el informe correspondiente, cual es, los días 20 de febrero de cada año para dicha institución.

La legalidad implica el más amplio apego al estado de Derecho y a la vez que es valor que respetar, es la valor que per se debe ser protegido, es decir, que hay que hacer respetar…más si estamos hablando de autoridades, gobiernos, entidades o legislaturas cuyo proceder es poco claro u omiso de apego a la debida transparencia y rendición de cuentas. En este sentido, 2009 se perfila como un año complejo y altamente interesante, toda vez que se abre el nuevo periodo de elecciones de diputados y alcaldes en muchas demarcaciones geográficas de nuestro país. El delicado estado que guarda la administración pública, vinculado con la inseguridad y la creciente violencia e infiltración del narcotráfico en la vida de nuestro país, independientemente de los indicios cada vez más claros de involucramiento con muchos actores políticos y corporaciones policiales, implica un factor de severo riesgo para la seguridad nacional y pública, que tendrá a su vez que ser reforzada de forma paralela a través del ejercicio más severo de la legalidad a través de la Auditoría Superior de la Federación.

La rendición de cuentas de la Federación debe vincularse apropiadamente con los trazos de la política criminal mexicana, para así afrontar adecuadamente la lucha contra la Delincuencia y la Corrupción, toda vez que ambos fenómenos no son aislados, ni se encuentran de forma alguna encuadrados en modus operandi distintos. Mantener la lucha contra la delincuencia compartimentada tan solo hacia las acciones operacionales basadas en el despliegue policial de hombres, armamento, recursos, infraestructura, y vidas humanas está demostrando ser un proceso excesivamente costoso para nuestro país. Si queremos que los procedimientos de la Autoridad contra la delincuencia tenga alguna posibilidad de éxito, es menester comenzar a involucrar otra clase de diseños de inteligencia gubernamental en la estrategia aludida.

Es necesario que recordemos que es política criminal. Aún y cuando su denominación se preste a malinterpretaciones- sobre todo por aquellos que aprehenden el significado literal del término-, esta rama de las ciencias penales se dirige hacia la delimitación de una política de combate a la delincuencia por parte del Estado; de hecho, consiste en la planeación de las directrices que este seguirá para instrumentar acciones de disuasión de ilícitos, reacción frente a ellos y prevención en el más avanzado de los casos. En nuestro país, aún no hay una política criminal bien delimitada y definida, lo que constituye una debilidad, riesgo y un reto en el tablero estratégico del Estado Mexicano.

Una política criminal que aspire a la integralidad debe contar como referentes tres puntales: política fiscal equilibrada- con capacidad recaudatoria pero sin abusar ni excederse en el cobro de impuestos hacia la clase media – acciones policiales idóneas apegadas a legalidad y derechos humanos y una adecuada rendición de cuentas. Esa es la clave para lograr un sano equilibrio en la construcción de una política criminal de Estado.

Es por eso que es tan importante la legalidad como valor para la rendición de cuentas. Porque implica la vinculación y concatenación con las personas con base en un referente, la congruencia del Estado hacia sí mismo y hacia una opinión pública cada vez más demandante e informada.

Los otros valores que la nueva reforma del artículo 79 Constitucional consagra son la definitividad, imparcialidad y confiabilidad. Por si mismos, los tres son virtudes esenciales para todo gobierno. La definitividad implica que los fallos que se emitan serán inapelables; la imparcialidad significa neutralidad y la confiabilidad es la capacidad de ser respetados por ser respetables ante la comunidad que deposita su confianza en la autoridad que asume la adecuada rendición de cuentas.

Ahora bien, es menester hacer énfasis que la reforma al numeral 116 Constitucional indica que las Legislaturas de los Estados tendrán que contar con un órgano de fiscalización que goce de autonomía técnica, ostente en su función los valores señalados en el numeral 79 Constitucional para el Órgano de Fiscalización Federal Superior del H. Congreso de la Unión y para garantizar su efectividad y trans- sexenalidad- lo que implica garantizar su supervivencia política al régimen que los elija, independientemente de toda clase de presión partidaria a la que necesariamente estarán expuestos -, deberán ser electos por lapsos no menores a siete años. Este es un paso muy importante para la legalidad en la rendición de cuentas impuesta como una Obligación Constitucional a los Estados de la República sujetos a la potestad de la Federación que integra a los Estados Unidos Mexicanos.

Retomando el estudio de los valores en la reforma Constitucional en materia de rendición de cuentas, encontramos que en el numeral 134, se tiene contemplado lo que a la letra se cita:

"…Artículo 134. Los recursos económicos de que dispongan la Federación, los estados, los municipios, el Distrito Federal y los órganos político-administrativos de sus demarcaciones territoriales, se administrarán con eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez para satisfacer los objetivos a los que estén destinados.

Los resultados del ejercicio de dichos recursos serán evaluados por las instancias técnicas que establezcan, respectivamente, la Federación, los estados y el Distrito Federal, con el objeto de propiciar que los recursos económicos se asignen en los respectivos presupuestos en los términos del párrafo anterior. Lo anterior, sin menoscabo de lo dispuesto en los artículos 74, fracción VI y 79…"

Como es de apreciarse en lo antes expuesto, y como nunca antes en la Historia Constitucional de nuestro país, los recursos económicos de la Nación, término que abarca el conglomerado que se menciona en el primer párrafo del numeral 134, se administrarán de forma eficiente- es decir, con un alto ejercicio de probidad, haciendo producir lo más con lo menos -  la eficacia – para lograr los efectos deseados a través de la eficiencia -, economía – implicando una adecuada administración de los dineros de la Nación – transparencia- que de ninguna forma se oculte el origen y destino de los recursos, la forma en que son distribuidos y los productos que se rinden y la honradez, la cual es la piedra angular de todos los demás valores que han sido señalados.

En la misma tesitura, la reforma estipula nuevos términos para el Órgano Superior de Fiscalización al momento de elaborar los dictámenes que deben rendirse respecto a los casos que le sean enviados para la revisión de las cuentas públicas.

En el más estricto respeto a las garantías constitucionales de audiencia y legalidad, también son funciones de la Auditoría Superior de la Federación la fiscalización de forma posterior de los ingresos y egresos, manejo, custodia y aplicación de fondos y recursos de los Poderes de la Unión y de los entes públicos federales, realizar auditorías sobre el desempeño en el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas federales a través de la elaboración de informes que serán rendidos en los términos que disponga la Ley. (Art. 79, Fracc. I)

Y sin embargo, retomando el hilo conductor de este ensayo, considero de importancia estratégica la facultad que en el párrafo segundo de la fracción I del arábigo 79 Constitucional, se otorga para realizar sobre los recursos federales que "…administren o ejerzan los estados, los municipios, el Distrito Federal y los órganos político-administrativos de sus demarcaciones territoriales, con excepción de las participaciones federales;…" La trascendencia de esta disposición implica que habrá una vigilancia estricta sobre los dineros que se administren o ejerzan siendo esta función sumamente importante en el escenario que se planteará a partir del año 2009 con el proceso electoral federal de renovación de las Cámaras del Congreso de la Unión, donde la Auditoría Superior de la Federación, a través del propio poder legislativo será la garante de la legalidad en la administración de recursos públicos procurando prevenir el dispendio que suele hacerse de los mismos con motivo de las campañas electorales, de proselitismo y de prácticas que, aunque se presume han sido superadas, en la realidad están lejos de dejar de aplicarse.

En muchos estados de la República, el corporativismo electoral, la transacción, el fraude, el conteo de votos extraordinario, los recursos jurídico-judiciales y extrajudiciales para lograr el triunfo en las urnas, así como la instrumentalización de los cuerpos de seguridad para la obtención de información política y personal ajena a las que establece el numeral 16 Constitucional – estrictamente reservada a autoridades ministeriales en la Investigación de la Delincuencia Organizada previa autorización de Juez otorgada a Ministerio Público Federal en ejercicio de sus funciones- serán empleados para catalizar o inclinar la tendencia electoral durante el proceso que viene.

El avance tecnológico y de los medios de comunicación en materia de intercepción de comunicaciones privadas- disponibles en cualquier plaza de la tecnología, Tepito, la Lagunilla, centros de distribución de fayuca, zonas libres, entre otras y de muy fácil acceso para el grueso de la población-  tanto por particulares como por el propio Estado es un severo riesgo para la adecuada supervisión de la administración de recursos públicos ajena a injerencias políticas interesadas en la conservación de oscuros secretos. Ese es un reto y oportunidad para la adecuada rendición de cuentas en todos los niveles donde se practique.

Es sabido que en muchos Estados de la República- por no decir en todos – existen órganos de Inteligencia subordinados a los intereses personalísimos del titular del Ejecutivo Local y de sus principales funcionarios.

Estos órganos de Inteligencia se dirigen a la detección de vulnerabilidades políticas y personales: secretos vergonzosos de los principales actores políticos y sociales, de sí mismos, de los cuerpos de policía: vulnerabilidades que se traducen en filmaciones y registros de infidelidades sexuales, devaneos, aventuras amorosas, novios, amantes, maridos, preferencia sexual o personal, inclinación religiosa, etc., más que a la detección de verdaderos riesgos y vulnerabilidades para la estabilidad del Estado Mexicano, lo cual es evidente y perceptible en las revistas, diarios de nota roja, internet, you tube, así como en la creciente crisis política que vive el Estado Mexicano de gobernabilidad ante la asonada de violencia nunca antes vista, el cambio climático, la inflación, el desempleo y problemas más trascendentales – y respecto a los cuales es muy escaso el conocimiento existente en los órganos de poder público, lo cual es perceptible en la toma de decisiones del Poder – que la más reciente aventura amorosa del influyente político "ZX", con su publicación en la revista de moda de su interés amoroso y el producto de su amor, – situación que a su vez, que implica una imperdonable intrusión en la vida privada, una violación a los derechos humanos más importantes y trascendentales que consagran los múltiples instrumentos internacionales vigentes en la materia a través del diverso 133 Constitucional, independientemente de la invasión a la intimidad que a través de los medios de comunicación se consuma de forma frecuente e irreparable-. Los medios de comunicación imparten la ejemplaridad y divulgan los usos y costumbres en ocasiones abiertamente antisociales, puniendo de forma contradictoria el ejercicio de la libertad de expresión. Los parámetros culturales que se manejan a través de las barras de programación y el control de la libre expresión son indicadores del ejercicio de los derechos de parte de los ciudadanos en su interacción con la comunidad.

En esta tesitura, es menester que los órganos de Auditoría Superior de la Federación, emprendan la tarea de fiscalizar a los organismos de inteligencia dependientes de los gobiernos estatales, toda vez que en muchas ocasiones, son financiados a través de nóminas secretas, apartados para gastos varios, entre otros rubros sospechosos, que ocultan la adquisición de equipo electrónico para realizar labores de inteligencia político-electoral en detrimento de la que debería ser su verdadera función: identificar y conceptualizar riesgos y oportunidades, desarrollar líneas estratégicas de acción e instrumentar las acciones pertinentes para orientar adecuadamente al tomador de decisiones.

A la vez, considero una emergencia de seguridad nacional conceptualizar de forma clara y precisa la unificación de los procedimientos para organizar instituciones dedicadas a la inteligencia en el fuero común, a efectos de generar un verdadero sistema de información que nutra al órgano de Inteligencia Central, cual debe ser el Centro de Investigación y Seguridad Nacional (CISEN) o como quiera llamársele y se permita obtener información de alta calidad, supeditada a estándares de verificación para la rendición de cuentas y la verdadera construcción del escenario de riesgos y oportunidades para nuestro país.

También es indispensable realizar el proceso de reconstrucción de las delicadas áreas de Inteligencia Criminal para la planeación de operaciones contra la delincuencia común y organizada.

Volviendo a nuestro tema en estudio, es notable lo que establece el numeral en estudio, por medio del cual la Auditoría Superior de la Federación "…fiscalizará los recursos federales que se destinen y se ejerzan por cualquier entidad, persona física o moral, pública o privada, y los transferidos a fideicomisos, mandatos, fondos o cualquier otra figura jurídica, de conformidad con los procedimientos establecidos en las leyes y sin perjuicio de la competencia de otras autoridades y de los derechos de los usuarios del sistema financiero…."[1] Debemos recordar que no fue autorizada la intervención de las cuentas bancarias para prevenir la realización de actividades ilícitas en el contexto de la reforma Constitucional en materia Penal. Más sin embargo, la Auditoría Superior de la Federación tiene en sus manos la llave que permitirá que se controle la fiscalización de recursos que se ejerzan a través de personas físicas o morales, públicas o privadas y los transferidos a cualesquiera figura jurídica mencionadas en la norma, lo cual permitirá en un momento dado, el control y detección oportuna del peculado, el tráfico de influencias, los delitos electorales y sobre todo, la presunción de lavado de dinero o peor aún, el financiamiento indeseable a organizaciones delictivas que realicen actividades legales productivas, agropecuarias, industriales, de tercer sector, educativas, culturales, artísticas, políticas como pantalla, aprovechando en el mismo contexto tanto los apoyos federales que les sean otorgados como la oportunidad para realizar operaciones de receptación, ocultación y empleo de recursos de procedencia ilícita – o sea, en someras palabras, blanquear dinero sucio-.

En este sentido, toda entidad fiscalizable está obligada, constitucionalmente, a llevar su registro y control patrimonial y presupuestario para dar buenas cuentas al momento de ser requeridos.

Ahora bien, el hecho de que se maneje como toral un principio de anualidad, no significa que se excluyan excepciones a la norma, tal y como podremos ver del párrafo que del numeral 79 se reproduce a la letra:

"…Sin perjuicio del principio de anualidad, la entidad de fiscalización superior de la Federación podrá solicitar y revisar, de manera casuística y concreta, información de ejercicios anteriores al de la Cuenta Pública en revisión, sin que por este motivo se entienda, para todos los efectos legales, abierta nuevamente la Cuenta Pública del ejercicio al que pertenece la información solicitada, exclusivamente cuando el programa, proyecto o la erogación, contenidos en el presupuesto en revisión abarque para su ejecución y pago diversos ejercicios fiscales o se trate de revisiones sobre el cumplimiento de los objetivos de los programas federales. Las observaciones y recomendaciones que, respectivamente, la entidad de fiscalización superior de la Federación emita, sólo podrán referirse al ejercicio de los recursos públicos de la Cuenta Pública en revisión…"[2]

Como es de verse, en estricto respeto al principio de legalidad, anualidad y definitividad, el legislador excluye cualquier análisis a posteriori o una nueva apertura de cuenta pública: otorga a la Auditoría Superior de la Federación la facultad de requerir información sobre determinados casos de forma concreta para así dar un adecuado seguimiento a un ejercicio o erogación determinado, y como es de verse, la periodicidad abarca ejercicios fiscales, más sin embargo, el resolutivo respectivo se limitará exclusivamente al ejercicio de la Cuenta Pública en revisión.

Ahora bien, como bien sabemos en el México del Siglo XXI, las denuncias son un elemento sustancial que enriquece la investigación y el conocimiento científico, a la vez que la cultura de la legalidad y la confianza; nacidas de la transparencia. En estos momentos históricos, más que nunca, es indispensable que el gobierno inspire respeto y confiabilidad, toda vez que la población está cada vez más informada, los servicios públicos del Estado dejan mucho que desear – el consumo de energía eléctrica es extremadamente costoso en los estados productores, los cuales cuentan con las aguas y las presas que irrigan y generan la electricidad para el resto del territorio nacional, verbi gratia Tabasco y Chiapas, casos lo suficientemente graves como para evidenciar que tan necesaria es un reforma energética que permita la privatización de la Comisión Federal de Electricidad, empresa que se ha convertido en un riesgo de seguridad nacional  para el país, dada su inoperancia, falta de capacidad para la resolución de problemas y corrupción generalizada – La reforma constitucional establece que las situaciones excepcionales, sin perjuicio del principio de posterioridad, se buscará que en las situaciones excepcionales que determine la Ley, derivadas de denuncias, podrán requerir a las entidades fiscalizadas que procedan a la revisión, durante el ejercicio fiscal en curso, de los conceptos denunciados y le rindan un informe.

Habida cuenta de que las entidades fiscalizadas pueden ser susceptibles de ofrecer resistencia a la revisión pertinente, se establece la imposición de sanciones si no se atienden los requerimientos en tiempo y forma. Una vez determinada la situación en específico, se rendirá informe a la H. Cámara de Diputados y se adoptarán las medidas conducentes a fincar las responsabilidades de rigor incluso ante las autoridades competentes.

Considerando que hace apenas seis años, la cinta La Ley de Herodes caracterizó – siendo considerada un escándalo mediático en su momento y convirtiéndose en cinta de culto en la materia de corrupción – al sistema político mexicano en su percepción cabal de opacidad, corrupción, lenidad, negligencia y desidia, esta reforma constitucional nos revela un gran avance en los procesos de superación de las estructuras políticas que hicieron de la plutocracia mexicana, aquella "dictadura perfecta", término acuñado por el distinguido escritor Carlos Fuentes.

En esta tesitura, es de apreciarse que la reforma constitucional maneja la obligatoriedad del principio de cooperación por parte de las autoridades y entidades diversas para el cumplimiento de las funciones de fiscalización y supervisión a través de la facilitación de auxilios so pena de sanción de acuerdo al espíritu de la Ley. Esto, a como se encuentra establecido a la letra en el Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación, específicamente el numeral 79 Constitucional:

"…Los Poderes de la Unión, las entidades federativas y las demás entidades fiscalizadas facilitarán los auxilios que requiera la entidad de fiscalización superior de la Federación para el ejercicio de sus funciones y, en caso de no hacerlo, se harán acreedores a las sanciones que establezca la Ley. Asimismo, los servidores públicos federales y locales, así como cualquier entidad, persona física o moral, pública o privada, fideicomiso, mandato o fondo, o cualquier otra figura jurídica, que reciban o ejerzan recursos públicos federales, deberán proporcionar la información y documentación que solicite la entidad de fiscalización superior de la Federación, de conformidad con los procedimientos establecidos en las leyes y sin perjuicio de la competencia de otras autoridades y de los derechos de los usuarios del sistema financiero. En caso de no proporcionar la información, los responsables serán sancionados en los términos que establezca la Ley…."

Es de apreciarse con sumo detalle que se respeta la competencia de otras autoridades y los derechos de los usuarios del sistema financiero, el cual actualmente es sujeto de protección por la norma jurídica, dados los recurrentes abusos que de los usuarios se ha hecho – siendo de dominio público el chiste de que México es un país de ricos porque paga altísimas tasas de interés, elevados impuestos y onerosas contribuciones y costos por bienes y servicios- por parte del servicio financiero y sus vinculaciones a través de la administración de fondos federales, los cuales se suministran conforme a presupuestos de egresos cuidadosamente diseñados a lo largo de un ejercicio fiscal en específico.

Para finalizar, es indispensable enfatizar la importancia de la adecuada administración de los recursos del Estado por entidades fiscalizables y el propio Estado en lo atingente a numerario procedente del erario: cada año, dicha administración será sujeta a evaluación por parte de instancias técnicas a disposición de las autoridades federales para asegurar la plena observancia de la Ley, y reiterar o retirar o incrementar un recurso en específico a un proyecto determinado.

Conclusiones

Solamente la aplicación clara y precisa de procedimientos efectivos de fiscalización gubernamental nos brindará un Estado Mexicano más eficiente presupuestariamente hablando; más honrado y honesto consigo mismo y hacia sus ciudadanos y podrá conducirnos a la adecuada formulación de estrategias de política criminal para la prevención y reacción contra el delito.

También es necesario encontrar alternativas confiables para financiar la lucha del Estado contra la delincuencia: las cárceles deben comenzar a ser autosustentables, la prisión debe dejar de ser la pena más aplicada por jueces y autoridades diversas, los recursos asegurados a las organizaciones delictivas deben ingresar a la masa patrimonial de las instancias federales de procuración de Justicia de una forma más pronta y expedita, pero a través de procedimientos bien construidos llevados ante instancias jurisdiccionales que puedan garantizar la defensa de la titularidad de los derechos reales a quienes inocentemente ven comprometidos sus bienes por involucramientos indeseados con la delincuencia organizada. Verbi Gratia: es oprobioso pensar que en un momento determinado se pueda procesar como cómplice de organización criminal al dueño de un bien inmueble. Ello nos remontaría a los infames tiempos de la Santa Inquisición Española, independientemente de las delicadas implicaciones que podría llegar a tener en la materia el juicio acusatorio y oral que se pretende implementar en México. 

A guisa de prevención del delito, deben generarse fuentes de empleo que permitan la creación de empresas y comercios productivos, una política fiscal menos onerosa y más sencilla, para lograr la superación de la pobreza y la marginación, buscando la disuasión de la participación en las redes de delincuencia; debe pensarse en una reforma fiscal más sencilla para inspirar congruencia y alentar respetabilidad, incrementando la recaudación de los dineros del contribuyente sin incrementar el monto de los impuestos, como está sucediendo en los hechos.

En suma, debemos evolucionar para construir un México más firme, más  maduro, más fuerte, que pueda progresar dentro del más amplio espíritu de la legalidad y libertad.

Bibliografía

Secretaría de Gobernación. Poder Ejecutivo Federal. Decreto de reformas constitucionales publicado el 7 de mayo de 2008. Sección Primera. México, D. F.

Diario Oficial de la Federación. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Publicada el 5 de febrero de 1917.

Porrúa Pérez, Felipe. Derecho Constitucional Mexicano. Editorial Porrúa, México, D.F. 2003.

Sitio: www.asf.gob.mx

Sitio:

Sitio: www.ordenjuridico.gob.mx

Autora:

Mtra. Cecilia Natalia Díaz Aguilar

[1] Reforma Constitucional publicada el 7 de mayo de 2008 en el Diario Oficial de la Federación.

[2] Ídem.