El Derecho y la descentralización (Perú) (página 2)

EL NACIMIENTO Y DESARROLLO DE LA DESCENTRALIZACIÓN EN EL PERÚ

Según el abogado Luis Bustamante Belaúnde en su Texto "Descentralización y Regionalización", en el Perú a partir de su nacimiento como república en 1821 se discutió que tipo de régimen político debía ser el más adecuado para regir los destinos del joven Estado.

Por un lado, surgieron las corrientes federalistas que consistían en consolidar un país con diversos Estados que acordaban asociarse para constituirse en una nueva realidad Estatal, este es el caso de países como Brasil o Estados Unidos; por otro lado, se planteó constituir al Perú como un país unitario que consistía en formar un Estado Centralizado que permita administrar todos los recursos a través de la capital de la República que es Lima y que posteriormente los distribuya eficientemente todos estos recursos a los departamentos del país.

Este argumento unitario prevaleció sobre la idea federalista debido a que la idea de formar un Estado Federal era peligrosa por la sencilla razón de que podría haber generado chauvinismos exacerbados en los distintos departamentos pudiendo romper la débil unidad en el que se encontraba el Perú de ese entonces. Finalmente en la primera constitución de 1823 se aprueba que nuestro país es unitario, aunque solo de carácter provisional.

La centralización política se inicia a partir del Mariscal Ramón Castilla (Presidente del Perú de 1845 a 1851 y de 1854 a 1862) rompiendo los lazos patrimoniales coloniales ya que vendió el guano de islas a capitales extranjeros, a partir de esto, centralizó las decisiones político- administrativas colocando a toda su clientela en los puestos de gestión regional.

Luego, el primer Partido Político Civil del Perú llamado Partido Civilista llega por primera a la presidencia del Perú en 1872 con Manuel Pardo en la cabeza convocando a nivel nacional una reforma descentralista que consistía en transferir los recursos fiscales a instancias regionales con el fin de consolidar la burguesía y afianzar la modernización del Estado. Este sueño civilista iba a ser posible mediante los recursos que adquirían del guano mediante el contrato Dreyfus. Lamentablemente no se pudo consolidar la idea descentralista debido a los constante conflictos con las oligarquías regionales ya que el guano escaseó y los privilegios de estos señores oligarcas empezaron a peligrar habiendo luchas al interior del propio partido de gobierno por mantener los antiguos privilegios.

A fines del Siglo XIX se formó y consolidó en el Gobierno de Nicolás de Piérola en 1895 el estado Oligárquico en el Perú. Este período que se mantiene hasta 1968 se caracteriza por tener a un Estado:

* Altamente centralista debido a que concentraba todos los poderes en la capital Lima.

* Patrimonialista, porque el poder en el Estado giraba en torno a un presidente que concentraba todo el poder y cuya elección en el cargo dependía del apellido, la raza y la educación y finalmente.

* Elitista, ya que el poder se concentraba en pocas manos y excluía a amplios sectores del país.

En este período en el que el historiador Peruano Jorge Basadre llama "La República Aristocrática" no se avanzó en absoluto en el tema de descentralización. Es más, nuestra sociedad que en ese momento era predominantemente rural (más del 70% de la población vivía fuera de los espacios urbanos) fue desatendida por los distintos gobiernos de turno. Más adelante, el estado oligárquico tuvo una crisis en el que jamás se recompuso por las siguientes razones:

* El debilitamiento del gamonalismo.

* El incremento de la participación política expresada en la ampliación del voto de la mujer (Gobierno de Manuel Odría- 1948- 1956).

* La reducción del analfabetismo.

* La transformación de una sociedad rural dando lugar a una sociedad urbana por la migración de los ciudadanos del campo a la ciudad.

Todos estos acontecimientos permitieron que el Estado Oligárquico se debilitara cada vez más hasta que en 1968 con el Golpe Militar impulsada por el Gral. Juan Velasco Alvarado, las viejas estructuras señoriales se destruyeron por completo dando lugar a una nueva sociedad en el cual los temas de regionalización vuelven a la escena nacional definiéndose para ello los distintos argumentos de las diferentes agrupaciones políticas que iban a servir de base para el debate de la constitución de 1979.

A partir 1979, la Asamblea Constituyente aprobó la primera organización descentralizada que regirá los destinos de las regiones del Perú nombrando a nuestro país como "Un Estado Descentralizado y Unitario" dando las bases necesarias para la creación de regiones mediante el proceso de regionalización. Nuestro país a partir de esa constitución cuenta con tres niveles de Gobierno que es el Nacional o Central, el Regional y el Gobierno Local.

En 1980, se debatió que las regiones del Perú debían constituirse principalmente a raíz de espacios geográficos llámese costa, sierra o selva. Otros argumentaron que las regiones debían constituirse por cuencas hidrográficas y se terminó hablando que las regiones deben basarse en sus pisos ecológicos. Todas estas sugerencias fueron anuladas ya que no contaban con el suficiente sustento teórico para afianzar a las regiones.

Luego de estos debates poco fructíferos, la constitución sugirió crear un Plan Nacional de Regionalización en el cual este proyecto sería diseñado por el Poder Ejecutivo siendo discutido en instancias Legislativas aprobando o rechazando dicho documento. Un aspecto negativo al respecto fue que el Poder Legislativo no contara con las facultades para dar propuestas de reformas al plan dando lugar al poco poder decisión que contaba en ese entonces el Congreso.

Además de estas fallas, el Arq. Fernando Belaúnde Terry (Presidente del Perú de 1980 a 1985) presenta propuestas de regionalización que son rechazadas por distintas bancadas políticas por razones políticas. En el documento de Descentralización y Regionalización, Luis Bustamante argumenta que dichos legisladores (en ese momento llamados diputados) que negaron la propuesta de Belaúnde nunca leyeron los planes regionalistas del ejecutivo ya que sus distintas bancadas se los prohibían por ser del partido Opositor.

Posteriormente se busca un consenso que permitan crear regiones dentro de los 4 años siguientes, vale decirse en el año 1985. Estas regiones se crearían con leyes orgánicas mediante las cuales el congreso transferiría competencias legislativas a dichos entes y el Gobierno Central transferiría funciones gubernamentales y administrativas.

A partir del año de 1986, se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo elaborado por el extinto Instituto Nacional de Planificación (INP) que formula cuál debía ser el desarrollo para las futuras regiones del país. Esto permitió finalmente definir el nuevo marco de descentralización aprobado en el Gobierno Aprista de Alan García Pérez (1985- 1990) eligiéndose por primera vez 11 gobiernos regionales (5 en 1989 y 6 en 1990). Esto lamentablemente fue desactivado por el gobierno de Alberto Fujimori (1990- 2001) después del autogolpe del 5 de abril de 1992 retrocediendo a más de un siglo una serie de esfuerzos para realizar la descentralización.

EL RETROCESO DE LA DESCENTRALIZACIÓN EN EL GOBIERNO DE ALBERTO FUJIMORI

Alberto Fujimori destruyó la descentralización formando un Estado hipercentralista mencionando a Manuel Dammert Ego Aguirre. Según este importante sociólogo Peruano, el Gobierno central de ese entonces anula las 11 regiones creadas en el Gobierno Aprista reemplazándolas por los Consejos Transitorios de administración Regional (CTAR) asumiendo las mismas funciones de los Gobiernos eliminados hasta que se elijan a nuevas autoridades.

Con la creación del Ministerio de la Presidencia (MIPRE) en el año 1992, los CTARES toman más poder debido a que el MIPRE se convierte en el ente coordinador con las regiones proporcionándoles más recursos. Según la constitución aprobada en 1993, las autoridades de los CTARES debían ser elegidas en el año 1995. Esto no se dio por razones autoritarias y centralistas admitiendo más bien la creación de 12 CTARES más de las 12 ya existentes. Vale decir que todos los departamentos del Perú debían ser convertidos en regiones administradas por el Poder Central.

El presidente Regional era elegido por el Presidente de la República y esta autoridad acordaba con un Consejo de Coordinación conformada por los alcaldes provinciales. De este modo, se eliminaba al Gobierno Regional como el segundo nivel del Gobierno dando cabida a un Estado centralista instalado en la hipercefálica Lima.

Con respecto a los Gobiernos Locales (entes Provinciales y municipales), el régimen corrupto buscaba subordinar a las municipalidades quitándoles responsabilidades y entregándoles programas asistenciales buscando así la dependencia de ellas alrededor del Centro Nacional. Estos programas son:

El Instituto Nacional de Fomento Educativo (INFES)

* Programa Nacional de Asistencia Alimentaria (PRONAA).

* Programa Nacional de Agua Potable (PRONAP)

* Fondo Nacional de Compensación y Desarrollo Social (FONCODES).

De este modo, estas funciones que eran de responsabilidad de los Gobiernos Locales pasan a manos del Gobierno Central desmantelando en sus funciones a los municipios. Quiero añadir que estas políticas se hicieron para que los habitantes de las provincias se convirtieran en sujetos pasivos dependientes para que a raíz de todo lo que haga el Ejecutivo, voten nuevamente por el Gobernante por las funciones que este estaba realizando a favor de estas provincias. Con ello se mantenía la legitimidad del Poder y las Autoridades elegidas simplemente iban a servir de pantalla formándose así las clientelas y prebendas que tanto daño hacen al país.

LA DESCENTRALIZACIÓN EN EL PERÚ EN EL SIGLO XXI

Luego de 11 años de dictadura, en el Gobierno del presidente Alejandro Toledo se eligen por votación popular los 25 Gobiernos Regionales que tiene actualmente el Perú; es decir, que los departamentos se convierten en regiones y que a partir de ello, tanto las CETARES como el Ministerio de la Presidencia quedan completamente desactivadas. A partir de las elecciones municipales y regionales en el año 2002, se inician nuevas reformas para enrumbar una nueva república descentralista.

Las funciones del Gobierno Central debían ser la de Seguridad, Defensa Nacional, Estabilidad Económica, promoción del desarrollo del empleo, etc. Al Gobierno regional le tocaba el rol fundamental de promover el desarrollo mediante grandes proyectos de infraestructura. Además debe ser la institución impulsora del desarrollo de la región atrayendo a capitales extranjeros. Finalmente la labor de los Gobiernos Locales debían ser los servicios y la preocupación por programas sociales, llámese salud, educación, etc.

Luego con la creación de los Consejos de Coordinación Regional (CCR) y Consejos de Coordinación Local (CCL), la aprobación de los Presupuestos Participativos, la creación de organismos de participación, etc. la descentralización se va consolidando en el Perú; sin embargo, considero que este proceso está incompleto debido a las siguientes razones:

* La superposición de competencias por la razón de que las funciones del Gobierno Regional y Local han sido tergiversadas por las actuales autoridades. Muchas veces se confunden las funciones de los alcaldes y los Presidentes del Gobierno Regional debido al desconocimiento de ellos en sus labores. Vemos que los Gobiernos Regionales no cumplen con sus labores de ser promotoras del desarrollo convirtiéndose en organizaciones burocráticas que administran los recursos otorgados por el Ejecutivo.

* El Perú todavía sigue siendo un país altamente centralizado ya que según 8Efraín Gonzáles de Olarte, Lima concentra el 29% de la población nacional, produce el 48% del PBI nacional, se genera el 55% del ingreso nacional, produce el 70% del PBI industrial, concentra el 52% de los servicios gubernamentales, recauda más del 90% de los Impuestos. Ante esto, las regiones solo reciben algo más de un 15% del presupuesto nacional convirtiéndolos en meros receptores de los ingresos del Poder Central.

* Escasa participación de los ciudadanos en los asuntos de los Gobiernos Locales y Regionales.

* Instituciones Burocráticas ineficientes que impiden un verdadero proceso de descentralización.

Ante esto se necesitan de propuestas de solución que formen regiones que funcionen de manera eficaz y eficiente mediante:

1.- La formación y consolidación de regiones que se sustenten de manera autónoma afrontando competitivamente los nuevos retos de la globalización. Esto se logrará creando macroregiones poderosas con un sustento político, económico y cultural.

2.- La definición clara de funciones del Gobierno Regional y Local permitiendo cumplir sus roles adecuadamente.

3.- Desconcentrar los recursos de Lima a las regiones brindando mayor poder de decisión de estos organismos en la toma de decisiones. Esto se logrará con la voluntad política de los gobernantes de turno y el papel fundamental de los legisladores de la república.

4.- Incrementar la participación ciudadana a la población brindando incentivos desde el CCL y CCR a que tomen decisiones pertinentes. Estos incentivos pueden ser económicos otorgándoles dinero para desarrollar y financiar sus distintas organizaciones, también brindándoles no solo el derecho de opinar, sino de votar en la toma de decisiones, asistir a programas de capacitación, etc.

5.- Reformar a las instituciones burocráticas del Estado con sendas reingenierías permitiéndoles ser más productivas y competitivas en esta nueva sociedad llamada de las Información y el Conocimiento.

Con estos elementos podemos consolidar una república descentralista que durante más de un siglo le fue esquivo al Perú. Antes de finalizar este ensayo, deseo hacer la comparación de nuestro país con relación a otros países en Latinoamérica mostrándoles la organización política que rigen a las distintas democracias en la región.

ESTRUCTURA POLÍTICA DE ALGUNOS ESTADOS DESCENTRALIZADOS EN AMÉRICA LATINA

Descentralización y Desarrollo Local

Haciendo un análisis comparativo entre los distintos países de América Latina, nos damos cuenta que nuestro país ha hecho avances significativos en el tema de descentralización en los últimos años. El Perú es un Estado Unitario y en la década de los 90 fue considerado como uno de los países más centralizados debido a las políticas del nefasto gobierno de Alberto Fujimori. Con la elección del Gobierno Democrático de Alejandro Toledo, el país se descentralizó de una manera rápida permitiendo elegir a las autoridades regionales por sufragio universal por un período de 5 años. Sin embrago sus ingresos a nivel Local y Regional no pasan del 15% lo cual es un hecho que debe preocupar al actual Gobierno Central. Países como Brasil y Argentina son los que más han avanzado en temas de descentralización (paradójicamente ambos Estados son Federales). Sus ingresos llegan alrededor del 45% y ambos países cuentan con Estados (caso de Brasil) y Provincias (caso de Argentina) que cuentan con su propia constitución autónoma. Otro país que ha hecho importantes adelantos en el tema de descentralización es Bolivia.

Si bien es cierto todavía sigue siendo un Estado centralista, los ingresos de los departamentos y provincias están llegando al 20%. Este caso es parecido al de Colombia ya que en los últimos años (sobretodo en la década de los 90) sus ingresos en los Gobiernos Departamentales están llegando al 40%. Un país que ha avanzado poco en descentralización es Chile. Si bien es cierto se están haciendo debates para la elección popular de los Gobiernos Regionales, las autoridades regionales aun siguen siendo elegidas por mandato del presidente. Es más, los ingresos de los Gobiernos Locales y Regionales solo llegan aproximadamente a un 10% a comparación del Gob. Central que acapara el 90% del Ingreso Nacional.

Para concluir este ensayo, quiero mencionar una frase de Manuel Dammert "La descentralización, tal como la concebimos, consiste en una redistribución democrática del poder en el territorio de una nación. Supone, requiere y expresa una Reforma del conjunto del Estado y de sus relaciones con el territorio y la sociedad. Este enfoque territorial, es lo que constituye la novedad básica del actual proceso de reforma, pues las propias condiciones y exigencias del desarrollo nacional obligan a superar su concepción de sólo una reforma político institucional, para entrelazar el cambio en el Estado con el necesario desarrollo de los territorios. De la manera como se relacionen ambos aspectos depende del destino de esta reforma pendiente"

Esta frase de Dammert es muy importante debido al compromiso que tiene el Estado con su propia nación. No se puede constituir un Estado Democrático y Moderno si no existen las condiciones de elaborar un plan de desarrollo dentro de las instancias regionales y estatales. Ante esto, solo nos queda la atenta mirada de seguir afrontando este reto en pleno siglo XXI enfrentando competitivamente la actual sociedad globalizada del conocimiento y la información.

La Descentralización del Poder en el Perú

A lo largo de la historia, la descentralización del Poder del Estado peruano ha sido como una procesión, pero con la peculiaridad que, se avanzaba un paso y se retrocedían dos.

Ha sido pues, un proceso de marchas y de contramarchas.

Queda claro que el triunfo de los Unitaristas frente a los Federalistas, a inicios de la vida republicana, respondió al hecho que Lima era el centro del Poder virreinal y, como tal, tenía que seguir concentrando el poder, en desmedro de los pueblos del interior del Estado que surgía.

A diferencia de lo que ocurrió en otras latitudes: la Gran Colombia (Venezuela) adoptó un modelo federal, porque la situación de los llaneros era diferente, ellos sí se habían ganado una causa para descentralizar el poder, sus libertades dependían en suma del destierro de los españoles que concentraban el poder en Lima, por lo que, descentralizar el poder, fue efecto natural de la ausencia de los españoles.

Aquí, en suelo peruano, era inconcebible; durante toda la vida colonial habíamos adoptado los caracteres de un régimen unitario.

La idea pues, de establecer un Estado Federal quedó en eso: en una intención.

Los criollos y mestizos, por fin tuvieron el poder de conducir los destinos de sus tierras. La falta de experiencia democrática del pueblo peruano y los apetitos de poder de los generales, condujeron a nuestro país -el que recién empezaba a gatear- a un Laboratorio de cual hasta ahora no ha salido; toda la historia de nuestro país está marcada por experimentos en lo que se refiere a la Descentralización del Poder.

Cada gobierno hizo lo que le pareció más conveniente.

Un gobierno constituía Concejos Departamentales o, Juntas Departamentales, dotándolos de autonomías fiscales, administrativas y, el nuevo gobierno, se traía abajo mediante decreto, todo el esfuerzo del gobierno anterior.

¿Será posible que, alegando a la descentralización y a la libre determinación de los pueblos, los pueblos del interior de nuestro país, quieran constituirse como estados independientes y soberanos?

Queda claro que, más allá de las buenas intenciones de un Estado Unitario descentralizado, los pueblos del interior del país, no puedes disparase por sus lados.

No cabe duda que el modelo de Estado Federal del Constitucionalismo Norteamericano se adelanta a todas las jugadas; les da plenas autonomías políticas, administrativas, normativas, económicas, fiscales a sus Estados – miembro, pero por otro lado los amarra en una suerte de compromiso que juraron cuando se dieron la Constitución de la Unión o del Estado Federal.

Sin embargo por estas latitudes ocurre lo contrario: las regiones del interior del país ni gozan de autonomías pero muy bien que quieren proclamar sus independencias.

El corolario sería que, falta independizar -paradójicamente- a los pueblos del interior del país, de quienes se independizaron de los españoles; falta independizar a las provincias de Lima. Lima alcanzó su libertad, ¿también las provincias?

Los argentinos, los chilenos, los grancolombianos, sí consiguieron sus objetivos porque sumaron causas para desterrar a los españoles y tener así sus autonomías; no fueron los peruanos los que libraron Junín y Ayacucho, gran parte fueron colombianos y venezolanos.

La descentralización seguirá siendo un Laboratorio si es que no incluimos en el proceso a todos los peruanos. Obviamente el proceso tiene que se conducido por quienes estén más capacitados y, para eso se necesita de gente bien intencionada.

El asunto, viéndolo bien, es más técnico que político; por desgracia, siempre se ha abordado desde el ángulo político.

La descentralización siempre ha estado en la agenda de la vida política nacional. Es una tarea pendiente, porque lo único que ha vivido nuestro país en materia de descentralización, han sido experimentos. Nunca ha existido una voluntad concertada por descentralizar el poder político; siempre las decisiones han sido tomadas arbitrariamente por los gobiernos de turno, implementando la descentralización de acuerdo a sus ópticas particulares.

La descentralización resulta ser "? nuestra promesa republicana?" como dijera Pedro Planas, es una promesa no cumplida, hasta ahora; ha sido un tema central tanto en el debate académico y político como en las movilizaciones sociales y populares.

La Descentralización es una política que se enmarca dentro de lo que significa la urgente Reforma del Estado que necesita implementar nuestro país -dicho sea de paso-. La descentralización, incluso, debe ir de la mano con el desarrollo de sectores exportadores; la Región Ica (Departamento) es un claro ejemplo de cómo ha emergido una clase empresarial agroexportadora, que ha convertido a la tierra del Sol eterno en la vedette de las exportaciones en nuestro país.

Una verdadera descentralización debe simplificar la administración estatal, y no por el contrario, crear una nueva burocracia que, lo único que conseguiría, sería alejar al ciudadano del Poder del Estado. La descentralización, implica varios componentes, como: gestionar el territorio adecuadamente, fortaleciendo a las sociedades locales y regionales y, sobretodo, democratizar el ejercicio del Poder.

La concentración del Poder en un solo centro no garantiza la convivencia democrática; los detentadores del poder adoptan posturas dictatoriales y autoritarias y, generalmente, no están sujetas a cierto control o fiscalización.

Sobretodo, la acumulación de poder engendra corrupción, reflejada en los gobiernos centralistas y autoritarios; pero en esencia, la administración pública, engendra este flagelo. No existe sociedad que no conviva con este mal endémico, que destruye las bases morales de una sociedad, con su Estado de Derecho; pero en algunas, es ya una práctica institucionalizada.

Los peruanos no confían en sus funcionarios, en sus servidores públicos, en sus jueces, en sus legisladores, mucho menos en sus policías -los que deberían de brindar confianza, toda vez que son los encargados de hacer respetar la ley y prestar seguridad ciudadana-.La clásica en nuestro país es que cada vez que un Presidente concluye su período constitucional, le empiezan a llover una serie de denuncias, de cargos en su contra y de procesos judiciales y, el nuevo Presidente, comienza con una cacería de brujas hacia los funcionarios del anterior régimen; ni qué decir de quienes salvan la responsabilidad del Presidente de la República, es decir, los Ministros de Estado; a éstos personajes también los vemos desfilar por los pasillos del Poder Judicial.

La idea que le vende a la sociedad esta gente que ostenta poder, es que siempre el más vivo, el que no cumple la ley, se sale con la suya. Así están construyendo las bases de ésta sociedad, una sociedad carcomida por los vicios de la corrupción, la que se encuentra en todas las esferas.

Es por eso de vital importancia llevar adelante una Reforma del Estado con una verdadera descentralización, para evitar el abuso y la arbitrariedad del ejercicio del Poder.

Volviendo al tema que nos interesa, el asunto es ¿cómo distribuir el Poder territorialmente?; doctrinariamente conocemos dos formas de cómo organizar el territorio, de acuerdo a la asignación del Poder; estas formas son: el Estado Unitario y el Estado Federal, aunque la otra forma es el Estado de la Confederación.

Nuestro país es un Estado Unitario; la característica fundamental del Estado Unitario es la concentración o centralización de la administración del Poder en un centro; pero eso no quiere decir que el Estado Unitario acondicione democráticamente la administración de ese único poder con ciertas autonomías (normativa, ejecutiva, administrativa, económica, política) al interior del propio Estado; éste es ejemplo del Estado Unitario descentralizado, que es a lo que debemos aspirar.

En el Estado Federal, el ciudadano está vinculado a dos ordenamientos jurídicos: el de la Unión y el del Estado Miembro. Un Estado Federal es la sumatoria de Estados -previamente constituidos- que, al proclamar la Constitución de la Unión (fundación del Estado Federal) pierden automáticamente sus respectivas soberanías y se las otorgan -todos por igual- al Estado Federal; pero eso no implica que pierdan sus autonomías; allí radica el carácter descentralista del Estado Federal.

Con la Confederación, se da la figura que, los Estados miembros siguen siendo soberanos, por lo tanto pueden, en el ejercicio de sus soberanías, separarse de la Confederación.

¿Quién conoce mejor los problemas de Piura, de Arequipa o, de Tacna?, ¿los conoce un señor de Lima o los conocen mejor los pobladores de aquellos lugares?; eso es descentralizar, otorgarle el poder a quienes conocen mejor la realidad de sus localidades, de sus regiones, para que tomen las decisiones acertadas; es difícil que un funcionario de Lima tome una decisión acertada, porque no vive y no palpa la realidad.

La mayoría de gobiernos han considerado a los gobiernos locales y regionales como sus simples intendencias, nombrando a dedo -desde Lima- a sus responsables; desde los Organismos de Desarrollo, las Corporaciones, hasta los Consejos Transitorios de Administración Regional, los que tan solo han sido "Mesas de Parte del Gobierno Central", porque no podían decidir nada, simplemente tramitar algunos pedidos que se resolvían en Lima y no en las localidades y regiones de origen; eso no es descentralización, eso es desconcentración, una simple estrategia del centralismo de los gobiernos de turno, para mantener el ejercicio centralizado del poder, mediante la creación de corporaciones que les son subordinadas. la descentralización no es que Lima invierta en lugares alejados, sino que esos lugares decidan en qué invertir.

Por eso necesitamos entes que sean capaces de administrar sus propios recursos, con autonomías económica y administrativa y, con el poder de decisión. Generalmente son los gobiernos autoritarios, los que tratan de concentrar todo el poder; todas las decisiones pasan por sus manos. La descentralización incluso se puede visualizar, cuando vemos que es El Presidente de la República quien inaugura un puente en una localidad lejana, pudiendo ser el Alcalde de aquella zona; a esos extremos llega el centralismo, a esos niveles de protagonismo político.

Y el centralismo no solo perjudica a los pueblos alejados, sino también a la ciudad en la que se asienta todo el poder; fenómenos como la migración del campo a la ciudad, son los que la perjudican; así se dan las invasiones -en campos del cultivo en la mayoría de ocasiones- y nacen los pueblos jóvenes, los que no cuentan con los servicios básicos de agua potable, de alcantarillado, de luz, de infraestructura básica; ¿cómo va a atender esas demandas el poder centralizado?; así Lima se siente asfixiada.

El hecho de repartir el poder a instancias inferiores, no quiere decir que esas instancias se desliguen de la visión nacional porque, nuestro país va a seguir siendo un Estado Unitario; es por eso que las perspectivas de desarrollo nacional, deben de recoger las perspectivas locales y regionales; son éstas las que deben alimentar ese Gran Proyecto Nacional, tantas veces postergado por las coyunturas políticas y por las diferencias de nuestra clase política.

Los gobierno locales gozan de tradición; existen -incluso- desde antes del nacimiento del Estado peruano, es decir, desde la colonia; posteriormente las Juntas Departamentales y los Consejos Departamentales, se constituyeron en el nivel interlocutor entre el gobierno central y los gobiernos locales; apuesto por una descentralización que siente sus bases en los gobiernos locales y, en los actuales departamentos como Región -o como quieran llamarlos-.

La mayoría de experiencias de gobiernos subnacionales o subestatales, han tomado como base a las circunscripciones departamentales, como fueron los casos de las Juntas Departamentales de 1823, 1828, 1856 y, 1867 ó, los Concejos Departamentales de 1873 y 1933; por eso, está más arraigado en las conciencias populares el concepto de Departamento.

Actualmente en nuestro país se está dando un proceso de regionalización -para algunos impuesto desde el CND-; por lo que es importante que no confundamos a la descentralización con la regionalización; mientras la primera es la democratización del ejercicio del poder a través de una distribución del mismo a niveles subestatales, la segunda, es una forma, una de las tantas formas que se han ideado, para implementar la descentralización, uno de los tantos experimentos.

El debate nacional sobre la descentralización es tan amplio, que no todos hablan el mismo lenguaje; hay tantas posiciones al respecto que, hay quienes hablan de macroregionalización, otros de regionalización, inclusive de departamentalización y, de municipalización; hay tantas propuestas como ofertas electorales. Tanto es el discurso que se vende, que el común de los peruanos ha llegado al extremo de no saber identificar qué es realmente la descentralización y la confunden con esto que llaman regionalización.

Son cosas diferentes y no podemos caer en la irresponsabilidad de confundir a la sociedad peruana.

Se pretende integrar a las circunscripciones departamentales afines, en un nuevo núcleo de poder al que se va a denominar Gobierno Regional ?cuando transitoriamente los Departamentos han venido funcionando desde el 2003 como Gobiernos Regionales; esto es una clara muestra de cómo se está confundiendo a la sociedad, no sé si para atender a intereses subalternos; pero no se dan cuenta que lo único que van a conseguir es alejar cada vez más a la ciudadanía del Poder de decisión y, van a crear más burocracia, cuando la tendencia es acercar el poder a la ciudadanía y reducir al Estado para hacerlo más eficiente.

Van a desaparecer las identidades ya configuradas y formadas -sobre la base de los departamentos y las provincias (Gobiernos Locales)-, al crearse estos monstruos; si a las finales somos un Estado Unitario ¿para qué complicarnos?, tomemos a los Departamentos y a los gobiernos locales, como la base de un verdadero proceso de descentralización, y esto no quiere decir que las provincias de diferentes departamentos hagan negocios entre ellas mismas; al final todos seguiremos siendo peruanos, ¿o no?.

Lo que se necesita, es una verdadera voluntad política y acción ciudadana, porque la descentralización no es una idea que tenga dueño, no es propiedad de un grupo político; es el anhelo de la nación peruana.

LA DESCENTRALIZACIÓN EN AMÉRICA LATINA

La principal causa de la descentralización en los diferentes países de América Latina se da como consecuencia de la crisis presentada a comienzos de la década de los ochenta, en la que los gobiernos centrales se ven imposibilitados para responder de manera menos que eficiente a las crecientes demandas de la sociedad civil, es entonces cuando deciden aceptar la propuesta de trasladar gran parte de las responsabilidades a los gobiernos subnacionales, propuesta esta, presentada por una reestructuración de la economía en el ámbito mundial, que propone una redistribución del poder de gestión y financiero, acompañado por una democratización en la escogencia de los gobernantes regionales y locales, en busca de una mejor asignación de los recursos en favor de la equidad.

Por esta razón los países de América Latina comienzan, cada uno, a implementar una serie de reformas políticas (nuevos sistemas de representación y de participación de la sociedad civil), administrativas (dotar a los municipios y las regiones de mayores atribuciones, funciones y competencias) y presupuestarias (incremento de recursos propios para los gobiernos subnacionales o de nuevas transferencias del gobierno central), que inician el proceso de descentralización, rompiendo con una fuerte tradición centralista proveniente desde épocas de la independencia.

 Pero la descentralización, especialmente en países en vía de desarrollo, no es un proceso sencillo, exige una serie de condiciones, que de no tenerse en cuenta, pueden hacer que el proceso se revierta y se llegue a una situación totalmente opuesta de la que se está buscando.

CONCLUSIONES GENERALES

* La participación ciudadana en los procesos de definición de políticas públicas, conjuntamente con los conceptos de descentralización y gobernabilidad han venido a formar parte de lo que se denominan nuevos paradigmas, adquiriendo esta mayor relevancia cuando se articula con las corrientes descentralizadoras.

* La descentralización es un proceso en el que "el gobierno central transfiere el poder y la autoridad a otras instituciones o a los gobiernos locales para que éstos, de acuerdo con las necesidades locales específicas, planteen sus propios proyectos de desarrollo, los lleven a cabo y los evalúen".

* Una descentralización democrática reside en la transferencia de poder desde el Gobierno Central hacia los gobiernos locales así como también en la posibilidad de participación ciudadana en la gestión de estos últimos.

* La descentralización desde la perspectiva que privilegia la municipalización, es decir, se concibe la descentralización como un proceso de transferencias de competencias y recursos lo cual implica una distribución de poder, decisiones y capacidades desde el nivel central hacia los gobiernos locales.

* Los procesos de descentralización son una oportunidad para fortalecer la ciudadanía y contribuir a la gobernabilidad en el ámbito local.

* La gobernabilidad local está condicionada por la legitimidad de las políticas que se aplican. Por el respaldo a la gestión local, por la representatividad política de los actores locales, y por la institucionalización de la participación democrática de una gran variedad de actores políticos y sociales. La práctica de la gobernabilidad local a nivel municipal, es pues fundamental para la democratización del Estado, de la sociedad y del territorio".

* Entre los factores que favorecen la descentralización a nivel nacional, podemos señalar lo siguientes:

– Legitimidad del gobierno local.

– Relación respetuosa entre el gobierno local y el gobierno central.

– Existencia de organizaciones de la sociedad civil dispuestas a participar de manera articulada con el gobierno local.

– Que el gobierno local cuente con recursos suficientes para cumplir con sus obligaciones y con las demandas de la población.

– Procesos de descentralización política y económica del gobierno central hacia los gobiernos locales.

– Existencia de un marco legal que favorezca la participación ciudadana.

– Transparencia en la gestión municipal.

– Respeto por parte de los diferentes actores a los acuerdos contraídos.

– Responsabilidad ciudadana.

– Concertación o consenso alrededor de proyectos comunes.

– Disposición de las autoridades para promover procesos de participación.

* La descentralización corresponde a la sociedad civil la responsabilidad de trabajar desde el nivel local, desparramando conciencia ciudadana, contribuyendo a elevar el nivel del liderazgo comunitario y estableciendo alianzas con los sectores sanos de los gobiernos locales para aislar el centralismo y la corrupción y construir una verdadera democracia participativa.

RECOMENDACIONES

El proceso de descentralización es una oportunidad de desarrollo así como de afirmación de la gobernabilidad democrática y de construcción de ciudadanía.

Este proceso recoge una vieja aspiración de los pueblos del interior del país en sus esfuerzos por superar una situación de exclusión y atraso económico que tiene como una de sus principales causas al centralismo político y económico.

Consideramos que para entender la descentralización, es necesaria asumirla como un proceso gradual y progresivo. Y en esta apuesta que Calandria se propone:

Aportar en la identificación de las oportunidades y estrategias para promover la participación ciudadana en la descentralización, así como brindar información para incorporar adecuadamente este tema en la agenda de los medios de comunicaciones locales, regionales y nacionales.

Lic. Luis Alfredo Alarcón Flores