Plan de acción relativo a población calidad de vida y media ambiente (Caso El Salvador) (página 2)

Es de toda evidencia que las políticas sobre Población, Asentamientos Humanos y Calidad Ambiental apelan distintas fuentes de financiamiento, distinguiéndose entre ellas principalmente las internas y las externas. La cooperación Internacional (donaciones, préstamos con tasas y plazos fuertemente subsidiados de los Organismos Financieros de Cooperación Internacional y los préstamos internacionales privados) establece categorías y modalidades de financiamiento bastante variadas. La maximización de los recursos disponibles de las modalidades de cooperación internacional más favorable constituye un objetivo de importancia del Plan de Acción, de allí la importancia de este aspecto.

Las contraparte financieras nacionales, centralmente los presupuestos de inversión y gasto corriente público, constituyen también aspectos vitales del análisis. En casi todos los proyectos de inversión de especial envergadura, los recursos financieros son mixtos nacionales e internacionales, ello implica una priorización de estos programas en el debate general de la acción de inversión y gasto del sector público. La puesta en práctica de una prioridad por la temática del poblamiento, la calidad de vida y el medio ambiente, supone una reasignación significativa de los recursos políticos. Es importante finalmente destacar las fuentes de financiamiento privadas y vía tributación que los diferentes proyectos puedan contemplar. Ello es por ejemplo, singularmente importante en el caso de proyectos de control y protección ambiental natural, en los que crece la convicción técnica en favor de impuestos a las actividades contaminantes (bajo el lema "el que contamina, paga").

2.1.4. La Modalidad Institucional

Las políticas que se han efectivizado en El Salvador se ha "desenvuelto", en términos generales por cierto, en ámbitos institucionales complejos, variados e insatisfactorios o a lo menos insuficientes, para el logro eficaz de los propios objetivos de las políticas poblacionales, ambientales y de mejora en la calidad de vida. Ello ha llevado incluso a sostener la hipótesis de que la estructura Institucional se establece como una restricción de importancia a las posibilidades de implantación de la propia política.

La opción entre estructura más o menos descentralizada que asuma responsabilidad institucional importante en la distinta fase de las políticas establecidas, parece definirse crecientemente en favor de la tesis descentralizadora, ello es especialmente válido en el caso de la política que aquí presentamos y analizamos, la que posee una gran especificidad nacional y local, en donde prima un fuerte acepto hacia la particularidad y en donde la participación ciudadana es clave para su éxito. En los hechos importantes política asume directamente las estrategias descentralizadoras, aunque quede pendiente buena parte del debate sobre autonomías (institucionales y presupuestarias) y desarrollos locales efectivos, las competencias institucionales, la estructuración de equipos profesionales interdisciplinarios e interinstitucionales de alto nivel, la flexibilización de las propia estructuras prevalecientes son también materias importantes a tener en cuenta en esta importante perspectiva de análisis de las políticas.

2.1.5 La Concertación entre Agentes Privados, Sociales y Públicos

Esta dimensión de análisis es fundamental, en la medida que se afianza la idea de que, la factibilidad de las políticas redistributivas de población, mejoradoras de la calidad de vida de los sectores marginalizados y reguladoras de los equilibrios medio-ambientales, supone un sólido acuerdo entre actores privados (empresariales básicamente), sociales (organizaciones sindicales, profesionales, etc.) y públicos (especialmente las instituciones ad-hoc a los ámbitos de políticas referido). Esta idea se funda en que es necesario actuar sostenidamente (desde hoy pero con una gran perspectiva temporal de continuidad) para lograr modificaciones estructurales importantes en los patrones de comportamiento que presentan los fenómenos que se busca alterar.

Es importante rescatar en esta dimensión la existencia o no de ámbitos de concertación (espacios eficaces de encuentro), las circunstancias en que se dio o puede darse y sobretodo dar cuenta de los actores que en los diferentes campos se interesan e influyen en la dictación de determinadas políticas). Se trata, en resumen, más de un desafío para el Plan de Acción (y su esencial característica concertadora) que de una reflexión que surja de las experiencias de políticas pasadas y establecidas, en donde los niveles de concertación eficaces y de largo aliento se reducen a experiencias muy menores.

2.].6. Las Formas Participativas de los Beneficiarios de las Políticas

Esta consideración analítica para considerar las políticas de población, asentamientos humanos y medio ambiente, es fundamental, puesto que ella establece en la práctica un cambio de actitudes y suponen un rol protagónico a quienes son así objetos y sujetos de las propuestas modificatorias de su situación deteriorada. El mayor o menor protagonismo social será una variable principal en la forma concreta que las políticas puedan alcanzar y en los logros que se puedan obtener. La observación general sobre aplicación de ésta política en El Salvador demuestra una escasa participación de los beneficiarios y que ella está reducida a roles menores en algunas fases de los programas, manteniéndose a los beneficiados en un rol predominantemente pasivo.

El análisis participativo deberá considerar las modalidades que la participación consulte, distinguiéndose esencialmente entre la participación directa de los beneficios y aquellas formas (generalmente más avanzadas y orgánicas de participación) en que los esquemas de participación conceden un rol fundamental a las organizaciones social-territoriales. De la misma manera y dependiendo de la naturaleza de las políticas especifica la participación se puede concentrar en algunas actividades como la elaboración de diagnósticos de situación, algunas fases en la ejecución y/o análisis evaluativo de resultados.

2.2. Las Políticas de Poblamiento, Asentamientos Humanos y Calidad Ambiental

El análisis describe políticas principales definidas (o por definir) en El Salvador sobre Poblamiento. Asentamientos Humanos y Calidad Ambiental. En este caso se ha optado por presentar la desagregación en las tres líneas consultadas, aun reconociendo la fuerte interrelación que existe entre las que aparecen como líneas "formalmente compartimentadas" de políticas. No se trata de una revisión exhaustiva de rodas las políticas relevante sobre los tópicos de actividad ya señalados, no obstante el listado es suficientemente extenso como para contemplar acciones de política hacía orientaciones de muy débil expresión en El Salvador. Las políticas establecidas, las que por cierto no están ordenadas en ninguna jerarquía, se las describe más allá de un solo titular genético, buscando con ello expresar el sentido de ella. Con ello se quiere contribuir a clarificar los planteos respecto de políticas que se conocen en los dependientes fuertemente de las particulares de los ordenamientos jurídicos y la lógica de construcción y desarrollo del Estado.

2.3. Las Políticas Relativa al Poblamiento

Las políticas que de modo directo afectan a la población, en su crecimiento, en su, movilidad, en su localización deseable en el espacio nacional y en sus condiciones de vida, son una variada batería de lineamientos que apuntan en algunas o varias de las direcciones señaladas, Por otra .parte, toda política de desarrollo incide de modo directo en la población, y se hace difícil establecer que dimensión de las políticas de desarrollo no es "estrictamente" una política que afecta a la población.

Al asumir aquí la noción Poblamiento nos estamos refiriendo, al más restringidamente, a la distribución de población y a su evolución interna, de modo que las dinámicas demográficas y la movilidad de la población están en el centro del concepto y en un lugar privilegiado en las políticas más resaltantes. De allí que se recuperen centralmente las categorías de políticas en la relación que continúa.

2.3.1. De control de Natalidad

Se trata de políticas de gran aplicación en El Salvador .hace más de una década, y consisten principalmente en la difusión de mecanismos e instrumentos de anticoncepción en El Salvador. Estos programas pueden incluir distintas coberturas y prioridades territoriales, así en algunos casos se ha privilegiado esta política en áreas urbanas y en otras en territorios rurales, que es precisamente donde la tasa de crecimiento vegetativo es más alta.

Estos programas pueden apreciarse en un sentido más amplio como acciones de planificación familiar, incorporando de hecho una capacitación .más exhaustiva y en ocasiones un tratamiento más sistemático y global. no reduciéndose a la entrega de instrumentos anticonceptivos. También estas políticas pueden estar integradas (en el hecho deben), por cierto a acciones sanitarias de mayor alcance e inscribirse en determinadas acciones y/o programas educativos.

2.3.2. De Incremento de la Esperanza de Vida

Son políticas de muy distinto alcance que redundan en un incremento directo de la esperanza de vida, situación que ha estado presente, en acciones sanitarias, las que directamente provocarían los incrementos de mayor significación en la esperanza de vida, se ha decidido también incorporar aquí acciones más generales de mejora de la calidad de vida (condiciones de vivienda y hábitat, principalmente) y las acciones de adopción de nuevas tecnologías modernas (a nivel de comunicaciones, transporte y formas más modernas y de más eficiente cobertura en la administración de ciertos servicios básicos), las que evidentemente de modo creciente están llamadas a ejercer tanta influencia en la esperanza de vida como las acciones sanitarias directas.

La institucionalidad de estas políticas es a 1o menos tan amplia como la diversidad de acciones a las que se han hecho referencia. En el ámbito de la salud existe adicionalmente una institucionalidad compleja y diversa, fuertemente influida por las acciones sugeridas por las agencias internacionales de cooperación al respecto.

2.3.3. De Incentivo al Poblamiento en Áreas

Estas formas de inducción al poblamiento en El Salvador, se fundan en una estrategia de establecimiento de una masa crítica poblacional (cuantitativamente y también cualificadamente) capaz dc sostener estas formas de desarrollo alternativo. Fundamentalmente se habla de incentivos para la instalación empresarial, de favorecer el poblamiento con cuadros y familias de profesionales de buen nivel de calificación técnica y de generar condiciones generales favorecedoras de poblamiento estable en las áreas elegidas. Generalmente se cuenta con apoyo externo para establecer una inversión infraestructural económica y social básica extensiva, adicionalmente al apoyo crediticio para sostener la actividad industrial (habitualmente industrial o agroindustrial) que será el pilar fundamental del desarrollo deseado, Generalmente los núcleos poblacionales de referencia los jóvenes profesionales y/o empresarios (supuestamente innovadores) y estos programas son de alto costo; mientras sus aportes al desarrollo efectivo han sido extensamente discutidos.

2.3.4. De Incentivo al Poblamiento de Áreas de Frontera

Estas acciones comprenden un amplio espectro de instrumentos y modalidades institucionales destinadas a establecer formas activas de desarrollo en territorios especialmente prioritarios por condiciones geopolíticas. Habitualmente se trata de acciones de colonización que incorpora un notable componente de inversión pública de infraestructura económica (vial, energética, tratamiento de aguas, etc.) y social básica (salud, educación, vivienda, etc.) y el que, en ocasiones, cuenta también con recursos externos de cooperación internacional. Aquí juegan un papel preponderante las Fuerzas Armadas del país, los que se constituyen en actor clave de estos particulares procesos de desarrollo.

La población que se desplaza aquí como objetivo son militares efectivos de los Cuerpos Armados y auxiliarmente "colonos", preferentemente familias de profesionales y/o técnicos jóvenes, con fuerte vocación nacional y disposición al trabajo y finalmente población dispuesta a "soportar" condiciones precarias durante un tiempo relativamente extenso.

2.3.5. De Direccionamiento y Atención a Poblaciones desplazadas y/o Refugiadas por las Condiciones Bélicas, Políticas y Económicas En El Salvador.

Una de las políticas que directamente se relaciona con la población es la que busca enfrentar un problema central de la última década en El Salvador: los importantes contingentes de población desplazada al Interior del país y de población refugiada en otros países (habitualmente Los Estados Unidos, Canadá, Australia y Suecia). Este problema ha alcanzado magnitudes muy significativas en el último tiempo y los Gobiernos Nacionales encuentran severos problemas para un tratamiento ajustado a esta difícil situación (dificultades políticas, las grandes dificultades que acarrea una población en las condiciones en que se encuentra, las dificultades de obtención de recursos internos para estas necesidades, etc.).

ACNUR de las Naciones Unidas ha jugado un papel de notable importancia, poniendo en práctica soluciones marcadas por la "emergencia" y con complejas relaciones con las instituciones nacionales.

Estos programas implican llevar a cabo esfuerzos en cuestiones esenciales de calidad de vida, toda vez que se trata no solo de poblaciones desarraigadas, sino muchas veces desesperadas, en muy precarias estructuras familiares y con muy débiles grados de organización interna, lo que también conspira para que se pueda constituir en factor activo de los programas en su beneficio.

2.4. Las Políticas Relativas a los Asentamientos Humanos

Aquí se hará referencia al conjunto de acciones y políticas que se plantean una modificación del sistema de asentamientos humanos en el país como objetivo consciente y deseado. Esto conduce a la temática del desarrollo de asentamientos humanos en precarias condiciones habitualmente en localidades pequeñas y connotando el asentamiento rural a la promoción implícita de asentamientos intermedio con fuerte irradiación territorial y con efectivo potencial de desarrollo y el control al fenómeno de la metropolización Regional que está desviando grandes recursos del habitualmente disminuido presupuesto de inversión y gasto público.

En ocasiones las políticas referidas a los Asentamientos Humanos se encuentran estructuradas en torno a una estrategia do ordenamiento territorial que establece un conjunto de objetivos deseados en dicha estructura espacial. Serán habituales la búsqueda de una jerarquía de mayor funcionalidad (más barata en términos de costos totales de urbanización y constituyéndose en mayor capacidad instalada para un desarrollo productivo diversificado y eficaz), una reagrupación de centros poblados en la exagerada difusión de localidades en el país, un control a la expansión metropolitana y otras acciones sobre Asentamientos Humanos que reflejan las propias circunstancias de e1 país en la actual fase de desarrollo.

2.5. PROGRAMAS Y POLITICAS SOCIALES ESPECÍFICAS

2.5.1. La Secretaría Nacional de Reconstrucción

2.5.2. El Instituto Salvadoreño de Desarrollo Municipal (ISDEM).

2.5.3. El sistema nacional de inversiones públicas (SINASIP).

2.5.4. El ordenamiento territorial (MIPLAN)

2.5.5. El Fondo de Inversión Social (FIS)

2.5.6. El Comité de seguimiento de programas y proyectos sociales en

MIPLAN

2.5.7. Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social

(FUSADES)

Acciones sociales innovativas (MIPLAN)

El Programa de Educación con Participación de la Comunidad, EDUCO. (Ministerio de Educación)

Los Sistemas Locales de Salud, SILOS (Ministerio de Salud) Las experiencias relativas al ámbito de la vivienda y el hábitat popular (VMVDU).

2.5.1. La Secretaria Nacional de Reconstrucción:

Desde 1983 comenzó a operar la Comisión Nacional de Restauración de Áreas (CONARA) con el objeto de coordinar acciones concretas de inversión en infraestructura social básica en localidades particularmente afectadas por el conflicto bélico. Dicho programa comenzó a operar en el Departamento de San Vicente y se caracterizó desde su inicio por responder a las urgencias y buscar principalmente restituir lo destruido (particularmente en infraestructura de educación de salud y otras inversiones locales menores). Al mismo tiempo el programa dispuso de un apoyo financiero significativo de la AID. Se adoptó la forma de una acción piloto y en los hechos ya en 1984 se incorporó el Departamento de Usulután, en el año 1985 los Departamentos involucrados fueron 9 y ya desde 1986 los 14 departamentos (incluso excepcionalmente en San Salvador) son objeto del referido programa.

La idea de la restauración de áreas implicaba incorporar tres modalidades simultáneas de ejecución: los Ministerios, la Empresa Privada y los

Municipios. Las acciones o proyectos a ser financiados eran pequeñas obras de infraestructura caminera, salud, educación, sedes comunitarias, proyectos de energía y reparación de edificios. Por diversas razones legales (mecanismos de transferencias y otras limitaciones jurídicas) la empresa privada no pudo incorporarse cómo actor efectivo y concreto. Otro tanto ocurrió con los Ministerios y otras Agencias Gubernamentales Centrales, las difícilmente se ajustaron a la premura que este programa exigía, dado que se encontraban dedicados a sus propios programas de inversión sectorial (habitualmente de mayor magnitud) y que tienen también algunas dificultades para la ejecución directa local (unido a un vínculo poco desarrollado con los municipios). Todo lo anterior condujo a un trabajo centrado en las municipalidades como agentes ejecutantes y procesadores de las demandas de la comunidad mediante la modalidad de los cabildos abiertos. Las circunstancias generales, la premura y urgencia temporal, la imposibilidad de actuar bajo otras formas y la voluntad y decisión política de llevar a cabo este esfuerzo reconstructivo derivaron en este mecanismo dc gestión con fuerte participación municipal.

2.5.2. La Cuestión Municipal y la acción del Instituto Salvadoreño de Desarrollo Municipal (ISDEM)

La problemática institucional municipal muestra rasgos de particular interés en la propuesta descentralizadora para El Salvador, porque se trata de una realidad institucional variada, generalmente precarias, escasamente dotada de recursos de financiamiento, con capacidades técnico-profesionales fuertemente limitadas y con un reconocimiento por parte del conjunto de otras institu8ciones de la Administración del Estado (tanto los Ministerios como las Autónomas) bastante menor. Este conjunto de aspectos apuntan a una debilidad estructural importante del sistema municipal.

Las referencias anteriores, no obstante, deben precisarse a nivel de las diferentes realidades municipales que el país expresa. En los 262 Municipios se destaca nítidamente la situación metropolitana especial de San Salvador.

Las realidades de algunos municipios medianos que suelen corresponder ti algunas de las sedes de los departamentos, municipios menores y una cantidad importante de municipios aún más rurales. A medida que descendemos en la magnitud poblacional se observan realidades institucionales de mayor precariedad, De hecho la CONARA (y actual SNR) trabaja con una clasificación municipal propia de municipios, el ISDEM otro tanto, de alguna manera el FIS y así también los diferentes Ministerios y otros Entes Autónomos.

A pesar de lo anterior, las limitaciones del sistema municipal tienden a estar presentes tanto en el conjunto de la institucionalidad gubernamental como en la propia ciudadanía. Sin embargo, en el último tiempo la situación ha mostrado interesantes variaciones, y principalmente desde el ejercicio de los programas y proyectos de CONARA y la creación institucional del ISDEM. Especialmente por la condición bélica, muchos Municipios debieron enfrentar de modo autónomo (con gran precariedad, por cierto) muchas situaciones, la más de las veces estrechamente vinculados a su respectiva comunidad. De allí se reconoce un fortalecimiento frente a la adversidad enfrentada desde el Municipio, la operación de los Cabildos Abiertos y el conjunto de acciones, programas y proyectos reconstructivos en las zonas de principal algidez del conflicto armado.

2.5.3. El sistema nacional de inversiones públicas.

El Sistema Nacional de Inversiones Públicas en El Salvador tiene una vigencia de significación. Se encuentra dotado de un sustento jurídico-institucional importante, posee una importante estructura profesional y técnica de probada competencia, dispone de una práctica de trabajo que incorpora a una buena cantidad de Ministerios y Entes Gubernamentales Autónomos, de modo que desde el punto de vista de su cobertura estudia, procesa y define un conjunto amplio de proyectos dc inversión pública, Se trata de una actividad reconocida en el propio ámbito público y también es acogida con interés por el sector privado.

El referido Sistema de Inversiones Públicas toma los proyectos en todo su ciclo, el que va desde la gestación hasta el seguimiento de la ejecución del proyecto, estableciéndose los esfuerzos metodológicos mayores respecto de la idea del Proyecto, el Perfil Básico, el Estudio de Pre factibilidad, la Factibilidad y el Diseño del Proyecto. Vale decir que buena parte del esfuerzo está centrado en la etapa preinversional, que es precisamente donde está el déficit más severo respecto de las inversiones públicas.

Los Sectores principales que son cubiertos por el Sistema Nacional de inversiones Públicas son la Energía, los Teléfonos, el Agua, las Comunicaciones, las Carreteras y Caminos, la Salud, la Educación y la

Agricultura, con lo que la 1ogica con que se va trabajando el Sistema es el adecuado equilibrio entre la infraestructura social básica. En los hechos, la Dirección de Administración de la Inversión Pública (DAIP) se ha propuesto desarrollar durante 1992 esfuerzos preinversionales acabados respecto de 574 estudios de proyectos que comprometen a 25 unidades ejecutoras del ámbito público. De este modo estos estudios serán posteriormente evaluados técnicamente de acuerdo con los procedimientos del Sistema Nacional de Inversión Pública. La mayoría de dichos proyectos se encuentran en el nivel de idea o de Perfil.

2.5.4. El ordenamiento territorial

El proceso de descentralización como modalidad institucional está fuertemente vinculado con la forma, contenido y modalidades que asume el ordenamiento del territorio en el país, entendido como el proceso de distribución de la población y las actividades económico-productivas, la calidad de vida diferencial que se manifiesta en el territorio y las potencialidades y fragilidades de los ecosistemas naturales.

El ordenamiento territorial, en consecuencia; aparece como una cuestión del desarrollo nacional, porque se puede convertir en un facilitador o en un obstáculo para el desarrollo nacional. Determinadas formas de ordenamiento territorial, como la modalidad fuertemente concentradora que se ha afianzado en El Salvador, implican para el país costos de significación, a saber: a) crecientes costos unitarios de urbanización en San Salvador como resultado de una metropolización excesiva, que fuera a la extensión do redes de servicios y de transportes, eleva los costos, del suelo urbano y genera procesos de congestión y ambientales; b) desvincula crecientemente a la población de sus recursos naturales básicos, que son precisamente aquellos en que se sustenta el desarrollo nacional en el largo plazo; e) genera una realimentación hacia la inversión pública metropolitana porque allí se concentran buena parte de la presión ciudadana organizada (movimientos sociales y políticos) como del empresariado privado (especialmente el inmobiliario y el de servicios) que exige "naturalmente" a la inversión .infraestructural pública (sectorial y/o municipal) para asegurar el dinamismo económico, desalentándose la inversión pública en otras zonas del país; y, d) deteriora el ecosistema natural de pertenencia metropolitana, al consumirse una apreciable cantidad de suelo agrícola de buena calidad y al depredarse ese ecosistema natural y humano, por el incremento de desechos no-reciclados y la falta de regulaciones ambientales adecuadas.

La dinámica concentradora de población y de actividades económicas existentes en El Salvador tiene como antecedente previo al conflicto bélico, un proceso significativo de industrialización y la concentración de los servicios financieros, profesionales y terciarios en San Salvador.

2.5.5. El fondo de Inversión Social (FIS).

El Fondo de Inversión Social (FIS) es una entidad autónoma adscrita al Ministerio de Planificación y cuyos propósitos específicos consisten en mejorar las condiciones de vida de la población más carenciada y en situación de mayor fragilidad del país, a través dc programas y proyectos de un amplio espectro en la infraestructura económica y social básica. En términos generales el FIS financia programas de infraestructura social (principalmente construcción de escuelas parvularias y de educación básica; construcción de guarderías hogares y albergues; construcción de puestos de salud primaria o preventiva; programas de letrinización y construcción de cocinas lorena); programas de infraestructura socio-económica (abastecimiento de agua potable; proyectos de alcantarillado sanitario y programas de mejoramientos de caminos); programas de infraestructura productiva (sistema de riego y drenaje: centros de acopio; construcción de mercados y programas de forestación y reforestación); programas de infraestructura de mejoramiento urbano (empedrado y adoquinado de calles, construcción de cunetas y canales, construcción de obras de paso y de acceso peatonales), programas de equipamiento (de establecimientos de salud, de educación, de guarderías, hogares y albergues y de centros de capacitación) y proyectos de servicios (en salud preventiva, desayunos escolares, huertos escolares y comunales y capacitación productiva). Adicionalmente el FIS financia Fondos Rotativos en el caso de proyectos productivos especiales. El FIS no financia proyectos de vivienda ni compra de terrenos. Según consta el FIS lleva a cabo un completo espectro de inversiones infraestructurales y su acción es la de construir una instancia de financiamiento. A esta altura del tiempo, el FIS ha recibido demandas estructuradas en proyectos que superan los 335 millones de colones. Los recursos para cumplir estas demandas provienen de fondos gubernamentales y de organismos internacionales, como el Banco Interamericano de desarrollo (BID), la UNICEF, el PNUD, la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo (USAID) y la cooperación horizontal intergubernamental.

Mientras en el caso del BID se trata de un contrato de préstamo (a tasas muy menores y con un largo período de gracia, dadas las características de las acciones y los beneficiarios).

2.5.6. El Comité de Seguimiento de Programas y proyectos Sociales en MIPLAN.

Esta unidad de trabajo pequeña, con bastante autonomía de trabajo, con informes directos al Ministro y la Presidencia, efectúa desde MIPLAN un trabajo sistemático de seguimiento y monitoreo de la acción social de programas y proyectos unidades, tomando como base determinadas situaciones territoriales (habitualmente el Departamento) y efectuando directamente con los respectivos Alcaldes y Participación de un conjunto de representantes de Ministerios y Entidades gubernamentales Autónomas, reuniones periódicas de revisión de resultados dé la acción infraestructura social que ha sido comprometida. Esta mecánica de trabajo, simple, multisectorial, con participación directa de los Alcaldes y autoridades centrales se ha convertido en un instrumento de control muy eficaz y ha contribuido poderosamente en un instrumento de una dinámica de gestión gubernamental fundada en la acción.

Se trata de una experiencia innovativa, simple, con una mecánica precisa para la canalización de demandas y también para la asignación y el control de las responsabilidades. Parece, en dicho contexto, de toda evidencia que sea rescatada esta experiencia de trabajo intersectorial con Alcaldes de un Departamento, precisamente por constituir un modo moderno, concreto y preciso de gestión pública. Su contribución por tanto al proceso de descentralización y, en particular a las ideas sostenidas sobre dicho proceso adquiere fuerte relevancia.

La red vial constituye habitualmente la primera línea de prioridades, en la medida que la solución de esas inversiones implica poder enfrentar con mayor éxito otras materias conexas y claramente constituye la principal demanda de las comunidades, especialmente las más alejadas de San Salvador o de alguna localidad dotada de servicios completos.

En segundo nivel están los requerimientos por agua potable y por Educación y Salud.

2.5.7. Los Agentes Privados: FUSADES y de los Organismos no­ gubernamentales

La revisión del caso de la Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social, FUSADES, ha permitido extraer conclusiones que refuerzan el rol del ámbito privado en el desarrollo local, habida cuenta de lo desarrollado por dicho sector en los difíciles últimos años. Del mismo modo es posible destacar revisando esta experiencia bastante exitosa y muy adecuada como forma de concertación con actores institucionales y apoyo de la cooperación internacional no reembolsable, en conjunto con una cantidad muy importante de experiencias no-gubernamentales que se destacan en El Salvador por su número, la cobertura de acciones y de beneficiarios que comprometen, su acción concertada y su disponibilidad como factores clave, de un proceso descentralizado.

Distintos elementos están presentes en la explicación de estos agentes activos del desarrollo en El Salvador de estos últimos años, El primero de ellos es que el sector empresarial privado no podía desatenderse de la "Cuestión Social" (en su amplia acepción), ya sea por la ausencia real de Estado en muchos territorios, por la existencia de población en condiciones de miseria, incertidumbre y desesperación en el de la mejora de las condiciones esenciales de la vivilidad del país, lo son también de la propia inversión y el esfuerzo privado por desarrollo. Ello parece explicar esta experiencia notable de FUSADES, fuertemente apoyada por la acción los recursos de la Agencia Interamericana del Desarrollo, AID.

Su presencia se extiende al plano de la asistencia directa en determinadas experiencias productivas (habitualmente innovativas y de escala menor o mediana).

2.5.8. Acciones Sociales innovativas

Las ideas que han sido expuestas en los acápites anteriores requieren de una concreción particular en programas y/o proyectos de gran relevancia pura El Salvador.

Que, en definitiva, se perciba cabalmente que la descentralización tiene que ver y mejora la acción social gubernamental, porque asegura una más adecuada focalización hacia los más carenciados, facilita una participación eficiente y eficaz de la población en la resolución de sus propias necesidades. permite la existencia de unidades de ejecución más cercanas a los problemas (adecuándose a cada realidad) y utiliza al máximo los recursos (materiales, organizativos, culturales y de compromiso) de las comunidades locales.

Esa descentralización debe constituir en El Salvador un proceso progresivo que reconoce etapas, que por implicar un cambio importante en las relaciones, competencias y tipos de acciones de los Entes Centrales y de los Municipios no puede ser entendido como un proceso decretado automáticamente "desde arriba", ni como una disolución del actual aparato estatal (que por lo demás debe enfrentar urgentes problemas sociales y económicos en el país), ni mucho menos como una cuestión automática ni enteramente cronogramada con acciones precisas paro el conjunto de la década. Por el contrario, se ha afianzado en las notas de este informe, criterios descentralizadores progresivos, que vayan "construyendo" acción pública moderna, eficaz, de menor costo para el país, más profesionales y sobre todo más ajustadas a los grandes desafíos que especialmente en el ámbito ineludible de la infraestructura económica y social el Gobierno debe enfrentar, en última instancia para viabilizar la paz y la convivencia democrática en El Salvador.

En ese sentido se trata de ir introduciendo una lógica más territorial (regional departamental, local) en la acción del Gobierno Central, sin que ello implique por motivo alguno que deben replicar a esos niveles territoriales.

La acción de CONARA y hoy de la Secretaria de Reconstrucción y el FIS deben de ser expresiones concretas de formas cada vez más descentralizadas de acción gubernamental. Así el estado (entendido aquí como el conjunto de su Burocracia Ejecutiva) observará que las acciones más claves tienen la importancia descentralizadora y buscará asumirla como conjunto. La pedagogía descentralizadora debe residir precisamente en estos programas que implican activa formas de desarrollo local, confían en una amplia y activa participación ciudadana, dan soluciones "en el lugar", se concertan con importantes organismos no-gubernamentales, buscan y encuentran acuerdos importantes con el empresariado privado, pequeños pero eficaces, son la nueva y moderna gestión pública que queremos para El Salvador.

En los acápites anteriores se ha hecho referencia al FIS, a la Secretaría de Reconstrucción, y ahora se harán algunas observaciones sobre los programas innovativos que tiene que ver con la superación de necesidades esenciales en el ámbito de la educación, la salud y la vivienda.

2.5.9. El programa de Educación con Participación de la Comunidad, EDUCO.

Este programa implica una innovación fundamental en el proceso educativo, se refiere fundamentalmente a la educación preescolar y básica intenta ser una respuesta certera a las necesidades marginales del sector rural y considera una incorporación activa de la comunidad, a través de las asociaciones comunales para la educación, ACE. Su cobertura planteada para 1994 involucra a una pl1blaoioD de más de 25,000 niños en el subcomponente de educación preescolar y de 8,200 niños a 1994 en el componente de educación básica.

Los EDUCO definen un pago de servicio directo a la comunidad por niño atendido en zona donde no hay escuela, en el ámbito pre-escolar, con secciones de educación parvularia de un mínimo de 28 niños y un máximo de 35. En el rubro de las secciones de educación básica, se establece un pago de servicio directo a la comunidad por sección de primer ciclo a ser ubicada en el sector rural, donde exista demanda, no haya escuela y se cuente con un espacio mínimo adecuado.

Los criterios para la selección de los proyectos de los diferentes Departamentos y Municipios han estado dados por: la ruralidad, la alta prevalencia de retardo en falla (crecimiento), las altas tasas de repitencia escolar y la existencia de programas de salud con promotores comunales.

Es difícil establecer una evaluación actual precisa respecto de los logros del programa EDUCO. No obstante, el programa está ubicado en una perspectiva de fuerte participación social, establece una relación muy directa

de contenidos educativos y la localidad hace a ésta partícipe de la administración del servicio y _por tanto supervigilante permanente, lo que va asegurando 'una valoración de la propia comunidad por la educación, superándose una de las causas principales de deserción en el sistema educacional formal rural.

No obstante es posible esquemáticamente considerar, afianzando una descentralización mayor, las siguientes acciones auxiliares:

a) Ampliación de la cobertura del programa EDUCO y estudio de su replicabilidad en el conjunto del territorio nacional, con predominio para las zonas de reconstrucción como criterio adicional a los actuales;

b) Necesidades de sistematizar los resultados de los programas en desarrollo, pormenorizadamente;

c) Estudio de la posibilidad, en algunos casos calificados, de la incorporación del respectivo Municipio en la provisión del servicio o en algún rol complementario al actual nivel de desarrollo del proyecto; y,

d) Integración mayor del programa EDUCO con otras acciones sociales con participación comunitaria, especialmente de aquellas en las que se trabaje con la intermediación municipal.

2.5.10. Los Sistemas de Salud, SILOS

Esta experiencia de incorporación al desarrollo local integral de la comunidad mediante acciones especialmente orientadas a la labor preventiva y de atención primada de salud, se encuentra en un estado incipientes y existen, en consecuencia, pocas experiencias para sistematizar.

No obstante conceptualmente, se trata de una innovación muy Importante hacia la descentralización de un servicio esencial extraordinariamente priorizado por la población (la atención primaria de salud y la puesta en práctica de acciones preventivas) y en donde el mérito principal de la iniciativa consiste en su integración al conjunto de demandas locales establecer un verdadero modelo de desarrollo local.

Es muy interesante destacar que la experiencia latinoamericana sobre la materia muestra poderosas resistencias a la descentralización de los servicios de salud (siempre referidos al ámbito de la atención primaria y acciones de corte preventivo), de modo que esta innovación posee un gran originalidad. La práctica de autorresolución o resolución comunitaria de la atención primaria de salud, existente en el país en importantes territorios que sufrieron más durante el conflicto armado, así como los altos niveles organizativos de la población para enfrentar necesidades muy sentidas, hacen bastante viable esta iniciativa.

Sin embargo habría que estar particularmente atentos a los resultados que muestran las experiencias iniciales. Los tonos de explicación del programa SILOS son bastantes amplios y deberán ser contrastados con la práctica.

Conviene tomar en cuenta las siguientes consideraciones para una recuperación más cabal de estas experiencias en función del fortalecimiento de la descentralización:

a) Efectuar un rápido seguimiento de la o las experiencias que en la actualidad se llevan a cabo, con objeto de adecuar la práctica hacia nuevas modalidades y establecer una calendarización progresiva de ampliación de la cobertura, especialmente en las zonas donde exista experiencia previa importante, en áreas dé reconstrucción, en localidades con proyectos significativos en infraestructura y otras consideraciones adicionales que hagan más viables la propuesta en práctica de los SILOS;

b) Diseño más vinculado de los SILOS en relación con la experiencia de los EDUCO, y con otras iniciativas que se estén desarrollando con fuerte participación comunitaria y que sean impulsadas y/o financiadas por la Secretaría Nacional de reconstrucción y/o el FIS;

e) Incorporación, en los casos en que resulte más adecuado, del municipio en la promoción, administración y ejecución de algunas de las acciones programas en el sistema local de salud de que se trate; y,

d) Planteo de sistemas móviles en áreas de mayor extensión, los que se hacen posibles mediante un sistema previamente programado de visitas, un mejoramiento de las vías de acceso y una responsabilidad importante de las propias comunidades organizadas.

2.5.11. Las Experiencias Relativas al Ámbito de la Vivienda y el Hábitat Popular.

Uno cantidad importante de experiencias locales en el ámbito de la vivienda progresiva y del hábitat popular básico (servicios básicos, saneamiento y obras anexas) se han acumulado en el caso de El Salvador, tanto a nivel gubernamental como con intervención no-gubernamental. Su carácter es amplio y variado, y es posible extraer conclusiones destinadas en lo fundamental, a orientar las acciones en este campo, ligadas con las anteriormente expuestas en Educación y Salud, para establecer los fundamentos integrados de un desarrollo local en que crecientemente se incorpore al municipio como institución descentralizadora fundamental y ellas dan cuenta de espectro amplio de programas de asistencia urbana, ayuda en acciones de vivienda progresiva y otras acciones de subsidio. En términos casi correspondientes es posible constatar la acción de agencias no gubernamentales. La participación comunitaria directa en estos ámbitos es más reducida de la que observamos en la prestación de servicios de salud y educación, no obstante existe la experiencia auto constructiva (especialmente de la vivienda rural y de buena parte de los asentamientos metropolitanos marginales) por parte de la comunidad, situación que habitualmente se extiende al ámbito de los servicios urbanos locales.

Los municipios llevan a cabo esfuerzos bastante menores en materia de vivienda y sólo en casos de excepción (municipios de mayor poder y recursos) en materia de servicios urbanos básicos. De modo que en estos casos es posible afianzar acciones descentralizadoras en las siguientes líneas:

a) Análisis detallado de los diferentes programas de vivienda popular existente (en el ámbito gubernamental como no-gubernamental), con el objeto de sistematizar dichas experiencias buscando modalidades de integración, incremento de las externalidades positivas y alternativas complementarias de financiamiento.

b) Estudio detallado de proposiciones que permitan integrar estas acciones con las que se desarrollan a nivel de educación y de salud, como también en relación con los proyectos financiados por la Secretaría de Reconstrucción y el F'IS;

e) Propuestas sobre mayor participación municipal en el diseño de programas y proyectos de vivienda y de servicios urbanos esenciales, buscando propuestas de cofinanciamiento, modalidades de financiamiento internacional y nuevas formas organizativas y compromisos de los demandantes.

2.6. De Control y Regulación a la Expansión Metropolitana Vía Acciones Explícitas de Desincentivo a la Implantación de Actividades y Población y Mediante una Férrea Normativa Urbana.

Estas políticas abarcan un gran conjunto de materias y son cada vez más habituales en El Salvador como resultado de las manifestaciones crecientemente críticas que se observan en las principales ciudades del país. Habitualmente se encuentran "estructuras" a través de una normativa de carácter general (del tipo Plan Regulador) que incluye reglas precisas sobre zonificación urbana, definición de limite urbano y limitantes o incentivos para determinadas implantaciones urbanas. En ocasiones adoptan la modalidad del desincentivo a la localización industrial, comercial y de servicios, mediante el establecimiento de una normativa tributaria al respecto. En el último tiempo se ha avanzado bastante en el campo de las políticas medio ambientales, especialmente en lo que se refiere a la congestión de actividades, contaminación del aire y las aguas, ruidos y otros aspectos ambientales.

El tratamiento a los sectores en marginalidad crítica constituye una de las cuestiones centrales que éstas políticas deben ir adoptando, buscando con ello una elevación de calidad de vida de la población en extrema pobreza tratando de buscar adecuadas soluciones "en el lugar" para evitar la expansión incesante de la gran ciudad. Muchas veces un tratamiento adecuado a estas realidades sociales implica enfrentar simultáneamente programas vitales del saneamiento ambiental y del control del desarrollo urbano, por la localización necesariamente crítica en que sobreviven contingentes significativos de la población marginalizada. Paralelo a lo anterior están las políticas destinadas a controlar la especulación inmobiliaria y de tierras urbanas, la que hace cada vez más onerosa la adopción de políticas metropolitanas reguladoras. Los mercados públicos y/o municipales de tierras y las formas de tributación inmobiliaria aparecen así como políticas complementarias de importancia al listado anterior.

2.6.1. De Fomento a la Creación de Polos de Desarrollo en Territorios de especial Interés Socio-Económico y Mediante la Instalación de Actividades de Alto Efecto Multiplicador.

Las políticas de creación de polos de desarrollo han encontrado fuerte difusión en América Latina, y por cierto, en El Salvador, y, en general, se trata de difundir espacial y regionalmente modalidades de desarrollo a partir de un lugar central en el que es instalada una actividad industrial, ello requiere un fuerte esfuerzo de inversión (habitualmente mediante empréstitos externos), tanto hacia la actividad industrial de referencia como a toda la implantación infraestructural económica y social básica. También implica una prioridad de los recursos públicos de inversión y a gasto hacia las localidades elegidas como polos de desarrollo.

Los alcances críticos a estas políticas han sido muy variados y se refieren a las muy diferentes dimensiones que implica tan arriesgada y compleja "apuesta de desarrollo". Con todo, estas ideas de polos siguen formando parte del "arsenal habitual" de los planificadores territoriales en El Salvador y tiene también fuerte arraigo en algunas de las corporaciones de cooperación.

2.6.2. De Reagrupación del Asentamiento Rural Disperso en Lugares Urbano-Rurales Intermedios, Capaces de Difundir Estrategias de Desarrollo Urbano Rural Integral

La reagrupación de asentamientos rurales dispersos ha pasado a establecerse como una de las políticas "de hecho" (más que propiamente programadas y plenamente establecidas) que las propias condiciones técnicas del desarrollo agropecuario y del abastecimiento de mayor cobertura de los servicios esenciales, han comenzado a condicionar fuertemente. Los requerimientos de comercialización, las economías por asociación productiva que permitan una elevación sistemática de los niveles de productividad agropecuaria, el abastecimiento de los servicios esenciales sanitarios, los esfuerzos educativos y de capacitación laboral (todas estas actividades fundamentales del desarrollo rural sostenido) exigen esta nueva jerarquización urbano-rural básica, la que se vincula con la especialización de funciones por centros poblados, la conexión con el sistema central de transporte y un adecuado desarrollo real territorial.

Los esfuerzos de inversión infraestructural y social básico, especialmente éstos últimos por la precariedad relativamente generalizada a la que está sometida buena parte de la población rural en El Salvador, son de una gran cuantía y demandan una gran cantidad de recursos. Al mismo tiempo la precariedad institucional (por ejemplo de las municipalidades rurales) conspira habitualmente con respecto a la efectivización de estas políticas.

2.6.3. De Instalación de Asentamientos humanos en Áreas Fronterizas, Mediante Propuestas: Colonizadoras con Fuerte Compromiso Público

Estas propuestas de políticas tiene especial importancia en El Salvador, tanto por la existencia de condiciones geopolíticas especialmente complejas y la consiguiente existencia de "fronteras activas" como la presencia importante y decisiva en muchos casos de las Fuerzas Armadas que han sido tradicionales sostenedoras de estas modalidades de desarrollo territorial y en donde su compromiso ha sido muy fuerte y sostenido. Se trata de propuestas colonizadoras activas, con el consiguiente traslado de personal 'especializado y comprometido', al que se atrae principalmente mediante remuneraciones adicionales, y que busca la implantación de asentamientos humanos en donde "casi no los hay" (de allí que se hable de implantación de un asentamiento humano).

La contraparte de estas implantaciones geopolítica, "colonizadoras" la constituyen las formas de integración fronteriza del tipo del Plan Trifinio, que son una prometedora experiencia proyectable hacia otras fronteras activas en la perspectiva de la integración. La integración puede darse en términos de incremento del comercio internacional y especialmente corre Honduras, Guatemala y El Salvador, proyectos comunes de infraestructura vial y energética y proyectos de complementariedad productiva.

2.6.4. De Descentralización Gubernamental Destinados a Generar Progresivas Autonomías Regionales y Locales.

Durante la última década particularmente se han fortalecido las políticas favorecedoras de la descentralización Institucional, dado que en El Salvador ha prevalecido prácticamente sin contrapeso modelos institucionales fuertemente centralizados. Los esfuerzos democratizadoras y propiciadores de modalidades social participativa, las nuevas ideas sobre eficiencia del sector público vinculadas a las empresas descentralizadas y a las corporaciones públicas y semi-públicas regionales y las ideas favorecedoras del desarrollo local, han contribuido poderosamente a la difusión y puesta en práctica de políticas descentralizadoras gubernamentales. En la finca de pensamiento más ampliar la CEPAL ha propiciado en los últimos años formas de Desarrollo de transformación productiva con equidad social y sustentabilidad ecológica. En la mayoría de los casos de el país estos esfuerzos de descentralización están condicionados por rígidas atribuciones legales y un marco, burocrático de gran connotación centralista, por una cultura centralista que se expresa en todas las dimensiones de trabajo y gestión gubernamental y por la precariedad dejas instancia descentralizadas del sector público. Son especialmente débiles las instituciones municipales, las que además, se encuentran habitualmente superadas por problemas que las exceden, por presupuestos precarios y por unos muy discutibles grados de autonomía en sus decisiones.

2.7. Las políticas Relativas a 1a Calidad Ambiental

Las políticas ambientales, tanto las referidas al medio natural como las que dicen relación con la población que vive en condiciones de extrema precariedad, han tenido una gran difusión en la última década en El Salvador. Son la respuesta; en ocasiones débil, a una problemática que ha tendido a crecer fuerte y hasta dramáticamente en los últimos tiempos, y frente a la que la propia institucionalidad y la disposición política a actuar son claramente insuficientes.

Se ha establecido una desagregación de políticas a tres niveles, los que corresponden a la protección y gestión de los ecosistemas naturales, a los programas y proyectos de mejora de la calidad de vida de los sectores en pobreza extrema y los problemas particulares ambientales referidos a la problemática metropolitana. Aunque insuficiente como categoría clasificatoria (claramente puede haber una transposición de categorías), se trata de una desagregación simple, efectuada en función de las entidades o instituciones del ámbito público que más directamente están encargadas de ellos.

2.7.1. De Protección y manejo de los Ecosistemas Naturales

Estas son las más conocidas como políticas propiamente ambientales (por la sobrecarga con que es apreciada la cuestión ambiental corno una dimensión sólo referida a lo natural) y corresponden centralmente a las políticas relativas a los recursos naturales renovables y no- renovables, a la cuestión energética (de vital importancia en El Salvador) y a los problemas de la tierra y otras cuestiones críticas que están afectando severamente los equilibrios propios de los ecosistemas naturales.

Son de especial importancia aspectos como los siguientes: tratamiento a los sistemas tecnológicos productivos desde el punto de vista de su contribución y/o amenaza a las formas de desarrollo sustentadas: definición de esta problemática ambiental natural en función de ecosistemas regionales y locales que se pueden establecer, a efecto de priorizar una acción "en el lugar"; establecimiento pormenorizado de balances energéticos en el país a objeto de establecer modelos básicos de resguardo energético y una programación eficaz de mediano y corto plazo; y análisis pormenorizado de las capacidades institucionales (principalmente gubernamentales) para, optimizar recursos en función de las políticas factibles.

2.7.2. De Mejora de la Calidad de Vida de Sectores Poblacionales Marginalizados

Las políticas relativas a la pobreza, que apuntan en las diferentes direcciones que corresponden a las esencialidades, también han tenido fuerte difusión en El Salvador en la última década. No siempre visualizadas como políticas ambientales aunque crecientemente definidas en dicho sentido estas acciones tienen un claro sentido redistributivo, está en el fundamento de una mejora en las necesidades básicas de la población marginalizada y efectúan desde ese sólo punto de vista una contribución notable a los equilibrios ambientales, dado que la pobreza y las consiguientes estrategias de sobrevivencia a las que son son forzados los pobres hacen una contribución importante al territorio ambiental.

Entre éstas políticas podemos distinguir una gran variedad de acciones: programas de alimentación, que han tenido una notable profesión en los últimos tiempos, correspondiendo a los niveles de gravedad a los que ha llevado la actual crisis Nacional; acciones sanitarias básicas, especialmente los programas de atención primaria de salud y los programas de atención preferente a madre e hijo; proyectos destinados a mejorar las condiciones generales de vida y hábitat; el acciones en materia de capacitación laborar para mejorar desempleo en el trabajo de los sectores sociales más pobres y otros.

2.7.3. De Enfrentamientos a los Problemas Metropolitanos más críticos

Las áreas metropolitanas de El Salvador expresan una problemática bastante crítica lo que hace que sea posible (y bastante necesario) establecer esas políticas ambientales como una categoría particular de análisis. Hacemos referencia a los problemas de congestión, exagerada concentración, extensión geográfica de la ciudad que compromete los suelos rurales aledaños, las distintas y variadas formas de contaminación del aire, aguas, acústica y visual, los severos problemas de marginalización en zonas periféricas e incluso centrales de las metrópolis regionales y las importantes deficiencias institucionales con las que se tratan de enfrentar los problemas señalados.

Aunque estas problemáticas (a lo menos las principales de ellas) se han abordado en las descripciones de las anteriores dos subcategorías, su connotación metropolitana les confiere un sentido problemático distinto (mayores órdenes de magnitud y consiguientes mayores gravedades), relaciona los problemas fuertemente y, de hecho, agudizándolos, y los enmarca en una institucionalidad de particular complejidad. De allí que se les connote como problemas "distintos".

CAPITULO III.

El plan de acción: lineamientos estratégicos

El Plan de acción sobre poblamiento, Asentamientos Humanos y Calidad Ambiental en El Salvador se establece estratégicamente en función de los problemas existentes en dichas materias en El Salvador (crecientemente graves y complejos en la última década), dependiendo de los alcances críticos que se tienen sobre las políticas efectuadas sobre dichos campos de actividad (claramente insuficiente por dificultades de definición, institucionales y de suficiente persistencia en el tiempo), en estricta relación con los márgenes de factibilidad sociopolíticos nacionales (difíciles pero existentes en una razonable probabilidad de pacificación nacional de mediana estabilidad), con los recursos disponibles (expectativa razonable de un incremento significativo de la cooperación internacional y con las capacidades profesionales e institucionales disponibles en El Salvador (precarias y especialmente insuficientes en varios rubros).

Lo anterior nos conduce a la conclusión de que es posible plantearse un razonable reordenamiento de la población nacional; el consiguiente ajusté del complejo sistema de asentamientos humanos Regionales y una mejora sostenida de la calidad ambiental de la población en déficit de necesidades básicas y un mayor restablecimiento de los equilibrios fundamentales en los ecosistemas naturales de fuerte fragilidad.

La existencia de posibilidades no nos debe hacer pensar el sostener una utopía de cambio radical totalmente infactible, tanto por las condiciones socio-políticas regionales, como por dificultades de recursos y hasta institucionales. Por otra parte, la persistencia de las actuales tendencias consagra una situación en extremo peligrosa para El Salvador, en la medida que el deterioro sostenidamente crítico de la población y los recursos naturales, atenta precisamente con los dos factores reales de desarrollo nacional. En dicha circunstancia crítica, parece evidente actuar diseñando políticas realistas (factibles, efectivamente posibles de generar una concertación de largo aliento entre los actores sociales y políticos en el país), que sean capaces de acoger la propia experiencia anterior de políticas y que vayan construyendo una estrategia realista de acción sobre el poblamiento, los Asentamientos Humanos y la Calidad Ambiental.

En dicho sentido el Plan de Acción reconoce algunas características y/o lineamientos centrales, los que de algún modo deben conducir la confección de programas y proyectos de acción en El Salvador.

3.1. Las Demandas Urgentes de la Población y el Medio Natural

La población de El Salvador muestra, como se ha señalado en acápites anteriores, problemas críticos. Hay contingentes muy significativos de población, desplazada y refugiada en territorios en donde las condiciones de "mínima de sobre vida" son ya difíciles y muy complejas de enfrentar. Las demandas alimentarias de vastos contingentes de población Salvadoreña (metropolitana, urbano y rural, con sus diferentes especificidades problemáticas son enormes y lo mismo ocurre con los requerimientos de saneamiento esencial y otro conjunto de servicios estrictamente imprescindibles.

Los ecosistemas naturales en El Salvador han sufrido en la ú1tima década rigores adicionales a los tradicionales:

El conflicto bélico, los súbitos desplazamientos de población requerimientos adicionales de urgencia sobre la tierra y otros recursos y sucesivos desastres naturales han agregado a la ya problemática situación prevaleciente una gravedad aún más notoria. La depredación de las tierras, de los recursos forestales y de la flora y fauna establecen una alerta gravísima sobre la mantención de los mínimos equilibrios de los ecosistemas naturales regionales, En estas circunstancias interesa un lineamiento fundamental del Plan de Acción: el sentido de la urgencia. Es necesario hacer: desarrollar proyectos, concertar a los agentes económico-sociales, mover a la institucionalidad existente en función de ello, canalizar allí los recursos de la cooperación internacional, realizar un esfuerzo tecnológico interno centrado en el enfrentamiento de las urgencias, canalizar la participación activa y creativa de las organizaciones sociales en dicho sentido y estimular la creatividad y el talento empresarial en la dirección señalada.

El sentido de la urgencia debe marcar los tiempos de los programas y proyectos, al señalar claramente que se prioriza en enfrentar la problemática hoy y que en ese mismo sentido el mediano y largo plazo se condiciona prácticamente con las acciones de hoy. De la misma manera las propuestas de emergencia pasan el primer plano, cuestión que se puede probar más eficazmente en el enfrentamiento de los desastres naturales, en donde la posibilidad de concertar agentes, acceder a cooperación internacional favorable y encontrar disposición más eficaz a superar las rigideces institucionales crece significativamente.

3.2. Acciones a Promover deben Inscribirse en una Concertación y una Planificación Socio-Gubernamental Eficaz.

La idea de este segundo principio ordenador del Plan de Acción es que metodológicamente se promuevan y prioricen aquellas acciones que tengan la capacidad concertadora entre los agentes efectivos del desarrollo y que se lleven a cabo principalmente aquellas acciones de naturaleza socio- gubernamental, vale decir en donde los recursos, energías y capacidades gubernamentales se enlace con las dotaciones correspondientes que existen en las organizaciones sociales de la comunidad. Se trata de abandonar explícitamente la noción de política "desde el Gobierno" por una política de concertación efectiva del Gobierno con los agentes empresariales, profesionales y sociales directos.

No se trata-de defender este principio solamente en su manifestación real de ejercicio democrático, sino de recuperar las ventajas de esta acción concertada en la mayor disponibilidad de recursos, en las superiores posibilidades que existen de testear "previamente la factibilidad de las propuestas específicas y dimensionamiento de los proyectos y de recuperar un ajuste cultural eficaz de 1as soluciones a los problemas poblacionales y ambientales.

El ejercicio del principio señalado implica ir superando paralelamente cuestiones bastante serias en El Salvador, principalmente el sostenimiento organizativo de las estructuras de la base social, las que muestran fuerte precariedad. Ambos requisitos, por otra parte, se condicionan mutuamente y tienen gran fuerza en los escenarios más locales de la planificación y gestión por el desarrollo, De ese modo, descentralización y participación social son pilares de la gestión socio-gubernamental.

3.3. El Reasentamiento de la Población: Reagrupación Rural, Control Metropolitano y Fortalecimiento de Ciudades Intermedias

El análisis acucioso de varios procesos conduce necesariamente a replantarse un nuevo ordenamiento de la población en los respectivos territorios nacional y local.

Se debe buscar un ajuste más estrecho entré la población y los recursos naturales posibles para cimentar el desarrollo productivo, se debe buscar explícitamente una jerarquía de centros poblados que posibilite la maximización en la provisión de servicios esenciales para la población y que establezca una economía general de recursos compatible con un desarrollo socialmente igualitario, y se debe estructurar un ordenamiento poblacional territorial con una perspectiva de mediano y largo plazo que evite en El Salvador el creciente derroche de costosos "programas de urbanización" estrictamente incompatibles con las posibilidades reales de soporte de recursos de los países.

Lo anterior conduce al privilegio de la reagrupación de población rural como un objetivo fundamental del Plan de Acción. Este planteo habrá de llevarse a la práctica reconociendo las muy diferentes especificidades del poblamiento rural Salvadoreño. Aun así, una norma del poblamiento regional es la dispersión poblacional anotada, con la presencia enorme de una gran cantidad de muy pequeñas localidades, tan pequeñas en tanto poblacional y económica corno para hacer prácticamente imposible solventar "sus propias fuerzas" proceso alguno de expansión económico-productiva y formas mínimas para un abastecimiento adecuado de servicios esenciales, Se trata, en consecuencia de establecer una reagrupación básica entre localidades, que pueda denotar en los distintos territorios "naturales" ( una agrupación territorial dada, la que pueda o no corresponder él una realidad rural determinada) una localidad principal que sea capaz de concentrar un mercado mayor de Influencia básica como para intentar "Sostener" un proceso de especialización económico­ productivo, sea capaz de organizar un proceso de sucesiva provisión de servicios esenciales (especialmente alimentarios, sanitarios y educacional- productivos) en condiciones de recursos compatibles con los permanentemente escasos recursos nacionales.

Una contraparte importante es el control a la expansión metropolitana en El Salvador fenómeno que se ha ido dando en la última década en El Salvador con una fuerza inusitada." Brevemente el Plan de Acción deberá ajustar severamente la expansión metropolitana, lo que supone la adhesión a una normativa urbana rigurosa en términos de zonificación, densificación y legalización sobre construcciones, tierras y propiedades inmobiliarias. Ello supone intervenir significativamente en la "libertad plena en la operación urbana e inmobiliaria", sin que necesariamente se reduzca el planteo él la absoluta propiedad pública de las tierras urbanas y a un muy reducido papel al empresariado inmobiliario urbano.

Experiencias asociativas inteligentes deben abrirse paso, especialmente cuando la expansión metropolitana exagerada está generando ciudades cada vez más caras y disfuncionales y cuando los peligros ambientales y de calidad de vida amenazan con afectar a todos los habitantes de las grandes ciudades de El Salvador.

La descentralización gubernamental institucional y el aliento hada formas de desarrollo más estrictamente equilibradas hacen plenamente vigente en El Salvador el planteo que favorece el desarrollo de las ciudades medias dotadas previamente de un potencial efectivo de desarrollo (por su especialización económico-productivo, por su localización e influencia territorial, por su potencial poblacional y hasta por motivaciones estratégicas y geopolíticas y de integración internacional). No se trata de una política estrictamente novedosa y la temática ha sido trabajada extensamente en este tiempo, se ha avanzado más en considerar ésta como una estrategia de acción selectiva y de allí el énfasis actual en las ciudades medias "con potencial efectivo de desarrollo". La especialización económico-productivo en el país y la propia tradición cultural asociada a localidades intermedias de importancia pueden contribuir poderosamente al complejo y duro esfuerzo de selección de los centros que serán focas de políticas como las aconsejadas.

3.4. La Acción Ligada Poblamiento-Asentamientos Humanos Calidad Ambiental

Otro principio del plan de Acción es el superar la compartimentaciones que han inadecuadamente separado las acciones de Poblamiento con las relativas a los Asentamientos Humanos y con las que implican esfuerzos en la dirección del mejoramiento de la Calidad Ambiental. Ello en muchos casos, ha sido producto de la arraigada tradición latinoamericana de "separar' cuestiones y de la excesiva especialización, y ello ha conspirado severamente en el tratamiento de soluciones que tengan una justa adecuada relación con los problemas (siempre ligados y sólo "analíticamente" separados). El refuerzo que las también sectorializada institucionalidad gubernamental ha provocado en el sentido señalado es extraordinario. El anquilosamiento de las burocracias gubernamentales "de parcela, de poder" se resiste en consecuencia a un tratamiento ligado e integral de problemas tan claramente relacionados como el Poblamiento, los Asentamientos Humanos y la Calidad Ambiental, Ello significa abrirse hacia formas institucionales flexibles y ad-hoc en las distintas realidades regionales y locales donde se efectivizan los programas y proyectos de acción implica entender que un proceso de desarrollo territorial regional está indisolublemente ligado a una política de poblamiento (que la sostiene) y a una política eficaz de manejo de los ecosistemas naturales y de mejora de calidad de vida de los sectores marginalizados (que la sostienen también con igual fuerza).

Se hace necesario evitar las exageradas relaciones (el "todo está relacionado con todo") para establecer la necesaria especificidad de las políticas, sus respectivas formas institucionales, el aporre en materia de alternativas tecnológicas para enfrentar situaciones problemáticas y el establecimiento de un cronograma de acciones que señalen con precisión las relaciones que más interesan y que se priorizan dentro de una acción. Destacarnos solo el marco de flexibilidad "abierta a la ligazón sobre la que es necesario poner acento.

3.5. Programas y Proyectos que Maximicen el Acoplo de Recursos y que sean Eficazmente Movilizadores.

Una cuestión fundamentar de éste Plan de Acción es el que esté concentrado en el establecimiento de programas y de proyectos específicos, concretos que correspondan a las urgencias más sentidas, que den cuenta de una programada acción en materia esencialidades y que siendo expresiones "de hoy" tenga la suficiente perspectiva y racionalidad de mediano y largo plazo. Esto implica llevar el lenguaje del Plan de Acción lo más cercanamente al nivel de los Proyectos, o sea las acciones.

Ello aparece como esencial para la compleja faena de acoplar recursos, especialmente de esos que reporten beneficios importantes para cada país (donaciones; colaboraciones Intergubernamentales, recursos de las organizaciones internacionales de cooperación y créditos subsidiados de los organismos de crédito Internacional). Puesto que las asignaciones de recursos se encuentran muy en función de acciones y/o proyectos concretos, más que hacía "inespecíficas orientaciones estratégicas".

Del mismo modo esta tendencia hacia "los proyectos" hace que el flan de Acción pueda ser efectivamente movilizador para la base social organizada y que esté dotado de suficiente fuerza social de respaldo. Dicho esfuerzo movilizador está centrado así en demandas reales y sentidas de la población, lo que facilita un protagonismo social desde el planteo de problemas a la proposición dc alternativas de solución.

De allí que se sostenga la necesidad de llevar a la práctica los Talleres de Proyectos, establecidos como instancias gubernamentales, sociales y profesionales, que efectúen un trabajo activo y sostenido en el análisis de soluciones alternativas a los problemas fundamentales de la población.

Se trata entonces, de gestar "escenarios" favorables para ese trabajo creativo que exige crecientes modalidades profesionalizadas y a la cual se "vean" convocados los profesionales, las universidades y los centros no­ gubernamentales que avanzan en el establecimiento de nuevas alternativas tecnológicas para enfrentar los problemas más serios en esencialidades pata la población.

CAPITULO IV.

Programas y/o proyectos de acción

En este último capítulo se efectuará un conjunto de proposiciones sobre proyectos destinados fundamentalmente a "concretar" los lineamientos estratégicos del Plan de Acción, en función de un conjunto relativamente inestructurado de iniciativas de pre inversión.

Las ideas de proyectos en la práctica fluyen naturalmente del análisis anteriormente efectuado de situación de la problemática expresada a nivel desagregado de poblamiento, Asentamientos Humanos y Calidad Ambiental. En la medida que allí se ha establecido de modo bastante pormenorizado una evaluación critica de aspectos variados sobre los programas y proyectos que han dado sostén a las políticas llevadas a cabo, implícitamente se está proponiendo un conjunto de nuevos-viejos programas de acción, que son: los programas atingentes a las políticas anteriores que logren superar sus propias dificultades de definición interna (especialmente tratando de establecer mayores ligazones con otros programas y proyectos, particularmente en lo, escenarios nacionales y locales donde se realizan); su localización hacia beneficiarios más específicos y más efectivamente desprotegidos; los ámbitos y redes institucionales de los que forman parte; los recursos a los que se ha accedido y se podría acceder, ojalá diversificadamente; la concertación de actores sociales, empresariales y profesionales que respalden eficazmente la iniciativa de inversión y las modalidades de participación de la población beneficiada.

En suma, uno de los listados desagregados de programas y acciones, de pre inversión lo constituyen los programas actualizados y corregidos que se han ido (con diferentes características) efectivizando en El Salvador. Los programas y/o proyectos reajustados son la primera y principal fuente de iniciativas de acción. Debe agregarse que el esfuerzo de "actualización" de estos programas implicaría un debate a fondo del enmarcamiento estratégico establecido en el capítulo anterior. Actualizar entonces se traduce en internalizar esos objetivos y enmarcamientos estratégicos.

Como una manera de complementar este listado de iniciativas de pre inversión y proyectos se ha procedido a confeccionar un conjunto limitado de ideas, las que se presentarán a nivel de definición elemental, de especificación de objetivos y modalidades generales y que cubren un espectro amplio de acciones: programas de necesidades básicas en áreas rurales, proyectos de enfrentamiento de emergencias críticas, programas de activación productiva en áreas rurales de fuerte emigración, mejora de los servicios públicos y las estructuras municipales en ciudades medias, acciones de manejo equilibrado de recursos naturales críticos, etc.

De algún modo las ideas de proyectos aquí establecidas intentan vincularse estrechamente con los lineamientos estratégicos anteriormente presentados. De allí su mayor claridad con los grupos beneficiarios, su sentido más integral ligado entre actividad de poblamiento Asentamientos Humanos-Calidad Ambiental, su sentido institucional innovativo y su fuerte connotación participativa. No obstante, el listado no agota (ni intenta hacerlo), el conjunto de iniciativas de pre inversión que se podrían trabajar sistemáticamente. Su objetivo fundamental contribuir al debate; despertar más ideas de proyectos, auscultar la aplicación do estas y otras iniciativas a las muy distintas realidades territoriales de El Salvador y otorgarles un razonable "punto de partida" a los Proyectos.

PROGRAMAS V PROYECTOS DE ACCION

4.1. Proyecto integral de Alimentación Saneamiento y Capacitación para Sectores Marginalizados en Localidades Rurales.

Acción integral y sistemática destinada simultáneamente a mejorar la condición alimentaria de los sectores poblacionales en "alto riesgo", a establecer acciones mínimas de saneamiento básico (Control sanitario mínimo) ) a establecer una capacitación elemental en las materias anteriores que sea capaz de estructurar un "personal local' capaz de enfrentar situaciones críticas, desarrollar una mínima capacidad de discriminación de situaciones-problema y llevar los mínimos instrumentos de información y seguimiento.

4.2. Proyecto de Emergencia Crítica para la Resolución de los Problemas más severos de la Población Desplazada y/o Refugiada en El Salvador.

Acción Integral capaz de enfrentar las necesidades más elementales dé población en condiciones de "extrema precariedad", con prioridad en el registro básico y la estructuración familiar y grupal, los requerimientos de alimentación y abrigo mínimos, una acción de reparación psicosocial y anímica elemental y un conjunto de iniciativas destinadas a mejorar la propia capacidad organizativa y de iniciativa de los respectivos grupos de población (que a su vez sea capaz de efectivizar programas de capacitación laboral y acciones de autoayuda sistemática en materia de habitar y servicios esenciales).

4.3. Proyecto de Activación Productiva y Capacitación Laboral en Áreas Rurales con Potencial Efectivo de Desarrollo.

Acción sistemática de actividades productiva mediante asignaciones crediticias preferenciales, innovaciones tecnológicas inducidas, mejoras en los sistemas de comercialización e incluso apertura de poderes compradores estatales que contempla de modo principal una capacitación laboral especialmente referida a los jóvenes en el campo y que contempla asesoría técnico-productiva, preparación en nuevas tecnologías y asesoría en comercialización, administración y tecnologías empresariales.

44. Proyecto-Programa de mejora sistemática de los Servicios públicos esenciales en ciudades medias.

Acción integral y comprensiva que abarca el conjunto de actividades de servicios públicos esenciales: salud, educación, seguridad, alumbrado público, agua potable, correos y comunicaciones, transporte urbano y sub-urbano, recreación, etc. Se trata de establecer una mejora cualitativa en la provisión de esos servicios mediante una descentralización efectiva y una mayor eficiencia relativa de las municipalidades. Adicionalmente se trata de establecer nuevas modalidades tecnológicas en la administración de dichos servicios, incorporando eficaces formas de participación social y mediante un pleno aprovechamiento de las externalidades.

4.5. Programa de Prevención y Reacción Frente a Emergencias Naturales Mediante el Despliegue de Acciones Institucionales y Organizativo-Social Concertadas.