Plan de acción relativo a población calidad de vida y media ambiente (Caso El Salvador)

Resumen ejecutivo

En El Salvador ocurren un conjunto de condiciones adicionales a la condición de estable subdesarrollo fuertemente dependiente que ha marcado la historia Regional de las últimas décadas. Evidentemente que es necesario considerar la particularidad del país, dando cuenta de sus especificidades históricas, demográficas, económico-productivas socio-políticas y culturales. No obstante, la cantidad de dimensiones comunes de análisis se justifica fundadamente, tanto por las características de 1os estilos de desarrollo que han prevalecido y prevalecen, como de muchos procesos de significación, entre los que destaca el patrón de poblamiento y de asentamiento, la calidad de vida de la población y los múltiples e Importantes vínculos con los ecosistemas naturales. Esta tesis trata precisamente de proponer un Plan de Acción en una etapa de reconstrucción nacional relativo a la distribución, de la población la calidad de vida y el medio ambiente. Se trata de ilustrar, especialmente a nivel de alternativas, el debate sobre opciones de políticas de poblamiento y asentamiento humano. Para el es necesario partir de una cierta descripción fundamental del "Estado de Situación" en El Salvador que esté fundada. En determinadas perspectivas de acción estratégica posible.

Paralelamente es imprescindible dar cuenta de las políticas y experiencias posibles de ser efectivizadas en el nivel local (Y en especial relativo a las condiciones de hábitat), reconocido este "escenario" privilegiado como ámbito principal del cambio hacia calidades de vida superiores de la población y con el lugar más concreto de la acción más innovativa que genere efectivas nuevas conductas de poblamiento en la población, de mejoría de su calidad de vida y de tratamiento adecuado con el medio ambiente. Existe en El Salvador la presencia cada voz más significativa de áreas metropolitanas, al observarse en El Salvador un fenómeno de sostenida (y hasta explosiva) urbanización Metropolización.

La naturaleza de éstas dinámicas y complejas realidades y las modalidades y alternativas de planificación que surgen se analizan en el presente documento. La elaboración del presente texto ha tenido presente la colección diversa, compleja y relativamente "Extensa" de políticas efectivizadas en las últimas décadas en El Salvador, se trata, en consecuencia, de contrastar no sólo los enfoques teóricos (y las distintas aproximaciones metodológicas) con los problemas que El Salvador enfrenta en la actual fase histórica de su desarrollo, sino de hacer un análisis vis a vis entre los problemas del asentamiento humano, la calidad de vida y el medio ambiente y las políticas que en El Salvador han puesto en práctica para enfrentar la situación referida.

Con ese objeto se ha confeccionado análisis, en el que se desglosan el tipo de políticas más habituales sobre poblamiento, asentamientos humanos y calidad ambiental, y se busca una lectura pormenorizada sobre los objetivos de las políticas, la población beneficiaría, el origen de los recursos, las estructuras institucional, el acuerdo y convocatoria social que cada política expresa y el grado de participación de los beneficiarios en la gestión de las políticas,

La revisión de las políticas efectuadas es también un "Recurso metodológico" para establecer las características centrales de la propuesta del Plan de Acción. Este deberá fundamentalmente:

a) El Plan dc Acción habrá de acoger las demandas urgentes por programas y/o proyectos de emergencia, especialmente relativos a las poblaciones desplazadas y refugiadas en El Salvador, a los contingentes muy significativos de población que padece condiciones de extrema pobreza (tamo en el medio rural romo urbano) y a las actividades, ligadas estrictamente a las esencialidades: alimentación, requerimientos sanitarios básicos y otros servicios Imprescindibles.

b) Las propuestas de acción deben Inscribirse en la idea de una concertación socio-gubernamental eficaz, connotando los programas y/o proyectos como acciones que movilizan recursos gubernamentales. No-Gubernamentales y sociales, y, donde las actividades, responsabilidades y propuestas se llevan a cabo tanto desde el Gobierno como desde la Comunidad organizada.

c) Las propuestas buscan reasentar la población de acuerdo a patrones que impliquen un eficaz desarrollo productivo fundado en el Uso ajustado de los recursos naturales y que eviten los excesivos costos de urbanización y de provisión de servicios básicos que genera la exagerada dispersión rural y el explosivo crecimiento metropolitana que se observa en El Salvador.

d) El Plan de Acción establece una simultaneidad de programas y/ó proyectos en los ámbitos del Poblamiento, los asentamientos humanos y la calidad ambiental, superando con ello las tradicionales compartimentaciones institucionales y el sentido de la "acción aislada', priorizando de este modo las acciones de carácter integral. Ello implica ajustes institucionales y un fuerte privilegio en la faena de definir proyectos que asuman la naturaleza integral de problema y soluciones.

e) Los programas y proyectos inducidos por el Plan de Acción.establecen una estrategia consciente de 'maximización de recursos para su viabilidad, es decir deben expresar un incremento de las formas, montos y mecanismos de la cooperación internacional junto con una priorización consciente de los recursos públicos y privados internos mediante las correspondientes reasignaciones.

Dentro de estos lineamientos proposicionales se efectúa un esfuerzo adicional de pormenorización de programas y proyectos específicos, el que se expresa a nivel de los objetivos Centrales, beneficiarios principales, fuentes de recursos posibles y los respectivos aspectos institucionales social-participativos. En la realidad nacional, regional y local en el país será posible ir estableciendo los márgenes de factibilidad de esas acciones sugeridas en el listado.

Introducción

La sociedad salvadoreña se ha visto afectada durante la década de los 80 por una fuerte crisis económica, social y política caracterizada por grandes desequilibrios macroeconómicos, conflicto armado (cuyas bajas ascienden a más de 80,000 personas), bajo crecimiento económico; limitada actividad productiva, deterioro a los servicios básicos de la comunidad y como consecuencia, desmejoramiento de la calidad de vida de la población.

Entre los factores que explican las crisis económica se encuentran: principalmente el conflicto armado (1979-1992) que genero incalculable pérdida tanto física como humana, el manejo inadecuado del marco macroeconómico, el papel activo del estado en la economía, el contexto internacional desfavorable y el terremoto del año 1986.

A partir del año 1989 se inicia un proceso de estabilización para reactivar y recuperar la economía salvadoreña.

En cuanto al nivel de vida e ingreso real el índice de precios al consumidor entre los años 1980-1989 aumentó casi cuatro veces, creció la emigración de la población calificada tanto interna como externa; teniéndose cifras oficiales que en la década de los 80 incorporaron al trabajo activo un millón de salvadoreños en los Estados Unidos.

La caída en el ingreso per capita reflejan la crisis económica, calidad de vida de El Salvador y el elevado costo de la guerra con cifras de 5,000 millones de dólares en gastos militares y por otro lado el sabotaje permanente (del Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional FMLN) en la infraestructura energética, sistemas de comunicación y transporte, comercio etc. Se comprende la disminución de la disponibilidad de recursos para atender eficientemente y oportunamente las necesidades básicas de la población.

En general, la situación social de la población salvadoreña, la calidad de vida y el medio ambiente refleja la aguda imagen de los tiempos difíciles puesto que una tercera parte de la población está en extrema pobreza y con grave deterioro de su calidad de vida.

La actual fase de desarrollo del país denota importantes indicadores de estabilidad, expresando en las cifras macroeconómicas generales. Sin embargo es el acuerdo de pacificación el hecho que establece el hito de mayor relevancia para el análisis de la factibilidad del proceso con la firma del gobierno y del Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional, se concretó el referido convenio que entre otras materias relevantes, establece un cronograma de desmovilización militar y el reasentamiento de población desplazada por el en determinadas localidades del país. Lo que esto conlleva de estabilidad (con los márgenes de incertidumbre propios de una situación Post-Bélica) es absolutamente fundamental para El Salvador. Las expectativas de crecimiento económico, La expansión de programas sociales destinados a los sectores sociales más carenciados y las posibilidades para una participación activa y eficaz de la población organizada y los acuerdos con el empresariado privado en su compromiso con el desarrollo constituyen las expresiones más evidentes de esta fase para el país.

CAPITULO I

La problemática del poblamiento, la calidad de vida y el medio ambiente en El Salvador: un esquema sintético

Para 1980, CEPAL informaba que en El Salvador existía un 68.1% de pobreza, siendo el área rural mucho más afectada. En la zona urbana, el porcentaje de hogares en extrema pobreza incrementó de 29.2% a 30.7% (1990) Y el porcentaje de pobreza relativo pasó de 31.0% a 32.2%, haciendo un total de hogares pobres de 62.7% (1990). Estos hogares ven afectado el consumo de alimentos por su baja capacidad de compra y, por consiguiente, su acceso a los alimentos energéticos y nutrientes que requieren para satisfacer sus necesidades biológicas. Esto contribuye a la subalimentación crónica familiar determinante de la desnutrición.

Desde el punto de vista de su costo, la Canasta Básica de Alimentos (C.B.A.) incrementó de 94.1% entre 1985 y 1990, lo que permite apreciar el efecto de la inflación en el precio y en el acceso de los alimentos de C.B.A.

En comparación con los salarios mínimos familiares, el peso de la C.B.A. expresado en porcentaje respecto al salario, indica que representa más del 80.0% variando del 85.5% en 1985a 86.5% en 1989 en la zona urbana.

Es decir, que la casi totalidad del salario mínimo es dedicado a la alimentación, por 1o que las familias no pueden satisfacer otras necesidades básicas.

Cabe notar que, entre 1988 y 1989, hubo una variación positiva del valor del salario mínimo en el sector urbano (19.9% y 8.9%), pero fuertemente atenuada por el aumento del costo de la C.B.A. Al contrario, en el área rural, el valor del salario mínimo registro una variación negativa respectivamente menos 1.5% y menos 0.7% para 1988 y 1989. Lo más preocupante, fueron las condiciones de acceso a la C.B.A. que se agudizaron en el área rural.

Lo anterior pone de manifiesto que el acceso a los alimentos de la Canasta básica para una familia de referencia, se ha ido deteriorando constantemente durante la década de los ochenta.

Calidad de Vida.

a. Población

De acuerdo al último Censo de Población y Vivienda efectuado en 1971, El Salvador tenía 3.6 millones de habitantes. Considerando la tendencia de las variables demográficas, se estimó para 1980 y 1990 una población de 4.5 y 5.2 millones de habitantes, respectivamente. De mantenerse esta tendencia, la población de El Salvador habrá alcanzado en el año 2000, los 6.7 millones de personas, pasando de una densidad demográfica promedio de 170 personas por kilómetro cuadrado en 1970, a 214. 248 y 319 para los años 1980, 1990 y 2000 respectivamente. Según un reporte de evaluación del Banco Mundial, el fenómeno de la guerra causó hasta la fecha un fallecimiento de 80 mil personas, la migración de 750 mil a 1,000.000; otros países, más de 500 mil que fueron desarraigados de sus lugares de origen y se encuentran en calidad de refugiados dentro de El Salvador.

b. Riesgos Naturales

Además de las consecuencias de la crisis económica, social y política de la última década, El Salvador está expuesto a una serie de desastres naturales. Ubicado en el cinturón sísmico circumpacífico, El Salvador se encuentra en una zona en la cual se repiten con cierta periocidad fuertes sismos que en octubre de 1986 dejaron un saldo de 1,500 muertes; 20,000 lesionados y 250,000 personas sin techo.

Los temporales azotan todo el territorio con frecuencia, hasta varias veces por años, dejando destrucción de casas (3,288 casas en 1988; 42,267 personas damnificadas en 1988) e inundaciones (380 km2 en 1988).

También hubo temporales fuertes en 1989. Sin embargo, El Salvador ha tenido sequías que afectaron fuertemente la zona oriental del país en 1986, y todo el país en 1987 y 1991, produciendo pérdidas de suelos, de cosechas y alterando el sistema de producción agrícola.

c. Deterioro Ambiental

Situado en el cinturón subtropical, el suelo sufre de un intenso proceso de erosión hídrica cuyas causas principales son las lluvias y el deterioro de los bosques naturales. El país, expuesto a fuertes vientos, generalmente entre noviembre y febrero sufre de una fuerte erosión eolítica. La aplicación continua y en cantidades apreciables de fertilizantes y plaguicidas provocan también un cambio en la composición del suelo, por la degradación química. El relieve, con una topografía de pendiente facilita la escorrentía; que causa una degradación física del suelo. Se estima que el 80.0% del territorio nacional presenta graves muestras de erosión, baja fertilidad, alta conformación de agroquímicos y pérdida de cobertura vegetal. Esta degradación del suelo no queda sin afectar los recursos hídricos. Los mantos acuíferos de San Salvador se están agotando.

Para satisfacer la demanda de agua que crece continuamente, se utilizará pronto el agua del Río Lempa, a pesar del alto costo de suministro.

En la zona norte del país el 95.0% de las tierras tienen pendiente superior al 30.0%. Esto convierte a las laderas en zonas frágiles donde la pérdida del recurso suelo es acelerado.

Esto significa que la capacidad productiva de miles de manzanas está en peligro. Por ejemplo, solo en la Cuenca del Río Lempa, que representa el

49.0% del territorio nacional, anualmente se pierden por lo menos 71, 750,000 toneladas métricas de suelo.

d. Abastecimiento de agua y Saneamiento básico

El abastecimiento del agua varía según el área de .residencia. En el área metropolitana casi la totalidad de la población (96.3%) tiene acceso a una fuente extradomicilaria de agua potable. Pero en la zona urbana no metropolitana y en la zona rural, el porcentaje de fuente de abastecimiento de agua sube a 13.3% y 71.6%, respectivamente.

La zona rural tiene una pobre infraestructura en cuanto a disposición de excretas. Casi el 40% de las familias defecan a la intemperie, aumentando los riesgos de infecciones.

Entre las características sociales de la familia se destacan aquellos aspectos demográficos, económicos, culturales y sociales, que constituyen la realidad en que ésta se desenvuelve.

En El Salvador predominan las familias en el área rural, debido al papel que el sector agrícola tiene en el país, el cual demanda mayor cantidad de mano de obra. Sin embargo, en las tres últimas décadas se ha observado una tendencia al crecimiento de las familias urbanas, influenciadas por la emigración del campo hacia las ciudades, en cuyo proceso han incidido factores económicos, políticos y culturales: y en la última década de la guerra y la crisis que enfrentó el país. El desempleo en el sector agropecuario pasó del 23% en 1985 al 25% en 1989; así también el agotamiento de la frontera agrícola y la limitación de tierra han sido causales de la emigración de la familia rural.

El subdesarrollo salvadoreño tiene expresiones evidentes en la forma que adopta la distribución de la población, en los precarios niveles de calidad de vida en que se encuentran las mayorías sociales y en el deterioro progresivo y sistemático del medio ambiente natural. Esta expresión de desarrollo insuficiente y fuerte precariedad en posibilidades económico-sociales, es además condicionante y factor del propio subdesarrollo, en la medida que expresa una creciente subvaluación de los recursos humanos y naturales como factor productivo y "estructura" espacialmente los circuitos de pobreza creciente y sostenida.

La situación sucintamente descrita ha tenido en la última década algunas agravantes adicionales de importancia, entre las que parecen especialmente destacables las siguientes consideraciones principales:

a) La crisis que ha azotado a toda América Latina y sus principales manifestaciones: creciente y costoso endeudamiento y. difíciles condiciones de renegociación; dificultades severas para el comercio internacional; incremento significativo de la brecha tecnológica en detrimento adicional a el Salvador; adicionales problemas a la operación y gestión del Mercado Común Centroamericano que se suman a la problemática tradicional; disminución importante de los bienes disponibles por habitante a lo largo de esta década y otro conjunto de indicadores que muestran que la crisis ha dejado de tener una expresión "puntual" para estabilizarse como "condición crítica" en esta ya sostenida fase histórica del subdesarrollo nacional.

b) La situación de guerra que afectó a EI Salvador en la década de los 80 ha generado un conjunto de condiciones que agudizan durante la situación crítica nacional antes señalada: desviación de secciones muy significativas de la inversión y el gasto interno a los presupuestos armados; privilegio de la ayuda externa en el mismo sentido; dificultades graves ( y en ocasiones gravísimas) en la frontera del país; pérdidas importantes de las capacidades infraestructurales económicas del país para afrontar desafíos económicos mayores (infraestructura vial, energética; de soporte rural principalmente); pérdidas importantes de la capacidad profesional empresarial por migración al exterior de cuadros técnicos de alta calificación y una situación general de inestabilidad permanente que dificulta severamente el financiamiento de acciones sostenidas por desarrollo.

c) La población ha mostrado en la última década una movilidad interna y externa bastante mayor a 1a habitual, como resultado de la combinación de efectos de la crisis económico-social como de la situación bélica: importantes contingentes de la población migrante hacia el exterior (Principalmente USA, en donde importantes ciudades ya uentan con grandes contingentes de población salvadoreña); muy significativos grupos de población, principalmente rural, que se encuentran desplazados al interior del país, y que se han concentrado en ciudades de mayor importancia y/o han reforzado las dinámicas de metropolización; grupos importantes de refugiados de ubicación predominantemente fronteriza y se encuentran en dramáticas condiciones y una serie de otros indicadores poblacionales complejos, como las modificaciones importantes en la distribución por edades de la población, la incorporación aún mayor de mujeres y menores a la población económicamente activa, etc.

d) Se observa una importante modificación en el sistema nacional y regional de asentamientos humanos, los que ajustan en su jerarquía, sus relaciones, su nivel de especialización, las áreas de influencia territorial que ejercen y que expresan, acorde con la movilidad de la población, situaciones de alta inestabilidad en su desarrollo relevativo. Una desagregación de problemas establece, entre otros, los siguientes: significativos coeficientes de metropolización económico-social; crecimientos explosivos (algunos cargados de incertidumbre) de algunos asentamientos intermedios y hasta pequeños, marcados fuertemente en la actual fase de crisis, conflictos bélicos y dificultades generales, en donde, se aprecian condiciones similares, a las metropolitanas de marginalización, segregación y una fuerte disfuncionalidad en su operación urbana; complejas y difíciles vínculos urbano-rurales, expresada en inadecuados sistemas de comunicación, transporte y comercialización y finalmente, las precariedades propias del hábitat en los asentamientos humanos rurales, marcados por un patrón de muy alta dispersión y enfrentados a una situación de déficits generalizados en los servicios esenciales.

Desde inicios de la década do los 80 se profundizan las crisis sociales y políticas en la Región, y en especial en El Salvador derivando hacia migraciones masivas, que difieren cuantitativamente de las migraciones tradicionales. Individuos, familias, comunidades enteras, e incluso pobladores de zonas geográficas afectadas por la guerra y la violencia buscan seguridad fuera de su lugar de origen o de residencia, predominando la población rural, más relegada de los beneficios de la civilización.

El tema en cuestión es difícil de cuantificar rigurosamente, no sólo por el hecho de que los datos contienen un significado político ambivalente según las fuentes.

Algunas variables son difíciles de medir, por carencia de datos específicos, y se han realizado aproximaciones, en algunos casos bastante complicadas en los cálculos. Para El Salvador el fenómeno es de tal magnitud que afecta profundamente a la composición demográfica, económica y social.

La población directamente afectada se elevada por lo menos 1,655,572 personas para un total nacional apenas superior a los 5 millones de habitantes, es decir cerca de 33% del total, pero el 80% de los afectados es de origen rural, y constituye el 62.8% de la PEA total, en una situación laboral en que la tasa nacional de desempleo es del 33.7% y la de subempleo de un 47.8% adicional. Todo esto añadido al impacto destructivo de la guerra, y a otros factores conexos, ha hecho declinar la participación del sector agropecuario en la economía Salvadoreña del 24.4% en 1981 al 18.3% en 1990, y el PIB per capita de US$ 488 en 1979 se ha reducido a US$ 332 en 1989 por su parte, la desintegración de las familias, derivada do las migraciones, ha llevado a que la mujer sea el jefe del hogar en un 53.1% al menos en las que tienen familiares en USA, y posiblemente aún más para los desplazados y refugiados.

La última cifra oficial para la población desplazada interna en El Salvador es de 396,833 personas, que corresponderían a unas 56.690 familias si la tasa de 7 personas por familia se mantiene. Su origen es rural en el 87.3% y están asentados en áreas urbanas y suburbanas el 62.6%.

Dada la composición etaria, e1 57.6% sería PEA, pero apenas e1 26.4% está ocupada siendo así que antes del problema sólo el 5.5% estaba desempleado, De los ocupados el 58% está en el sector agropecuario, el 18.8% en el manufacturero, el 6.3% en el de la construcción, y el 5.4% en el comercio de los que están en el Área Metropolitana es mínima, así como sus ingresos 44.2% tiene entre US$ O y 60 per capita al año, y el 55.8% entre 60.1 y 80, por lo que las remesas que reciben de familiares en USA representan el 71% de los ingresos para los que gozan de ese complemento; el hecho de que el 58% no sepa leer ni escribir limita sus posibilidades de trabajo. La estimación de los acervos perdidos por la población desplazada anda en torno a los US$ 42,003,245, y la producción esperada para esa masa de población seria de US$ 131,748,556 si tuviera ocupación esperada para esa masa de población sería de US$ 131,748,556 si tuviera ocupación y producción correspondiente a sus capacidades laborales calculado sobre el PIB per capita y la población afectada, pero en base a la PEA ocupada su aporte productivo es nada más de US% 18, 668,259. Como no pueden ocupar su fuerza de trabajo ni disponen de los medíos perdidos en el lugar de origen, dependen en gran proporción de las ayudas y asistencia tanto gubernamental corno de agencias nacionales e internacionales para subsistir.

Los salvadoreños refugiados en los Estados Unidos se estiman en un millón, predominantemente jóvenes, más urbanizados que el promedio con niveles educativos muy superiores a la medida nacional, de modo que el 95% constituyen PEA, relativamente calificada, de los que más del 30% está desempleada en USA, y los que están ocupados desempeñan trabajos de inferior calidad y retribución a la que les correspondería por su capacitación. A pesar de ello, envían un promedio más de US$ 110 mensuales lo que supone un cúmulo de remesas anuales cercana a los US$ 1,400 millones, que representan acerca del 60% de los Ingresos familiares promedio para los beneficiarios que lo destinan principalmente para el consumo y mejora de las condiciones de vida, y apenas para la inversión en capital productivo; por otro lado, la familia se ha visto profundamente afectada en su integración tomando la jefatura del hogar la mujer muchas veces no la madre de las criaturas o algún familiar sustituto. La demanda de servicios de esta población en USA no es satisfecha por el estado, siendo ilegales en su mayoría y carecimiento de reconocimiento de sus derechos a los servicios públicos, por lo que algunas instituciones asistenciales, religiosas o laicas, ayudan a paliar las necesidades más perentorias.

El aislamiento y las presiones externas a que están sometidos, por un lado los vuelve dependientes de la asistencia de diferentes agencias, con una ayuda superior al millón de US$ al año.

Sólo restaría apuntar brevemente la situación para los salvadoreños refugiados en los Estados Unidos, frente a los que hay una actitud gubernamental de rechazo expresada en las nuevas leyes y comportamientos migratorios por considerarlos "refugiados económicos", o de xenofobia y sobreexplotación de su mano de obra ilegal en algunos empleadores, hasta la solaridad más generosa de organizaciones y grupos de personas desde el movimiento "Santuario", pasando por la enmienda DeConcini "refugiados políticos" que huyen de una situación de guerra de violación de los derechos humanos (Montes,l987).

Caso de desplazados en la Frontera: En los campamentos de Colón Moncagua y San Antonio hay cerca de l0, 000 Salvadoreños refugiados que huyeron de la violencia y de la guerra en la zona nororiental en la década de los 80.

Históricamente han existido estrechas relaciones entre las poblaciones de ambos lados de la frontera. Antes de la guerra entre ambos países julio 1969 la economía de la región fronteriza hondureña estaba muy vinculada con El Salvador; con intenso mercado e incluso con la circulación de moneda salvadoreña de curso legal: las mejores comunicaciones y la cercanía a poblaciones más desarrolladas en el lado salvadoreño hacían que gran parte de la población hondureña buscara soluciones a su salud, comunicaciones, comercio y otros bienes y servicios, en territorio salvadoreño; por último los vínculos familiares y los enlaces matrimoniales entre las poblaciones de ambas nacionalidades estaban bastante generalizados. Esto facilitó el que al penetrar en Honduras la población salvadoreña refugiada fuera aceptada.

e) los ecosistemas naturales se encuentran, en general, en condiciones de fuerte sostenido deterioro, por las modalidades de operación productiva que predominan en la explotación de recursos fundamentales no renovables y el débil manejo de los recursos renovables, por las adicionales de fuertes des-

plazamientos de población y las condiciones de enfrentamiento armado en algunas zonas del país como por la insuficiencia de políticas gubernamentales al respecto. Entre otros aspectos adicionales debernos consignar: las debilidades energéticas que han adquirido un carácter más severo en la última década y que establecen una fuerte dependencia; la explotación inadecuada de varios ecosistemas naturales, lo que está provocando un deterioro progresivo de la riqueza silvícola en algunas zonas; la degradación de las tierras en extensiones agrícolas donde predominan las economías campesinas de subsistencia o economías degradantes con alta tecnología incorporada; la mayor fragilidad de muchos de los ecosistemas naturales en El Salvador, lo que se aprecia en nitidez frente a catástrofes naturales (sequías. inundaciones, terremotos, huracanes, e incendios).

f) Se observa una importante compartimentación en la definición de políticas (fundamentalmente públicas) en materia de Poblamiento, Asentamientos Humanos y Medio Ambiente, tanto por su enmarcamiento institucional rígido como por la débil presencia de propuestas integrales. Aunque el historial de políticas al respecto es amplio y basta se podría afirmar que se han "implantado experiencia" (como el caso de los Programas de Desarrollo Rural Integral – Programa de Reconstrucción – PIS – EDUCO – SILO ) con gran Notoriedad y la consiguiente expectativa. Los resultados de fuerte precariedad. Entre muchos otros aspectos convendría sumariamente dar cuenta de problemas como los siguientes: políticas definidas muy extremadamente a la realidad del país (por las fuentes de financiamiento, por las concepciones metodológicas y teóricas en que se inscriben y porque suelen constituir enmarcamientos tecnológicamente cerrados.); políticas asumidas en la práctica como secundarias o "auxiliares" por parte del Gobierno, denotando así el carácter relativamente "menor" que adquieren las propuestas de desarrollo territorial y ambiental en el país; políticas "aisladas" que afectan de modo integral y relacionado a la población. Los asentamientos y el medio natural, y que al ser aplicadas de un modo marcadamente sectorial implican un importante derroche de recursos eficazmente movilizadores.

g) Las políticas y acciones establecidas por el Gobierno han convocado insuficientemente a los actores empresariales y sociales reales, con lo que han limitado severamente su factibilidad. Han poseído estas propuestas un perfil marcadamente técnico y están muy definidas "desde el Gobierno", incluidas propuestas de descentralización y programas que directamente afectan la calidad de vida de la población. La limitación participativa concertadora de las políticas sobre población. Asentamientos Humanos y Medio Ambiente conspira fuertemente para su éxito. Entre otros factores debernos destacar adicionalmente que en la práctica se actúa con temor a la participación organizada de la población, amparándose en explicaciones como su "escaso nivel de preparación" y la necesidad de capacitar como requisito previo a cualquier experiencia participativa; se connota a estas políticas de un lenguaje explicativo y progresivo con fuerte carga "tecnicista", reforzando el trabajo en "Expertos se anticipan juegos de intereses muy conflictivos entre los agentes empresariales y sociales lo que aparentemente ha "inhibido" a la instancia gubernamental para el diseño de eficaces espacios de encuentro; existe, finalmente, una tendencia importante a connotar ideológica o políticamente estas temáticas en lugar de expresarlas en función de los problemas concretos, lo que dificulta adicionalmente una concertación eficaz entre los actores ya señalados.

h) La problemática dela Población, los Asentamientos Humanos y la calidad Ambiental se desenvuelve en un complejo y diverso ·ámbito cultural-valórico, lo que restringe adicionalmente los márgenes dc acción para la definición de política posible, La presencia de valores culturales que expresan un fuerte arraigo tradicional (especialmente en el medio rural) agregadas a la presencia significativa de etnias indígenas en EI Salvador que pugnan legítimamente por 1a preservación de sus derechos y de sus propias normas de convivencia social, obligan a que la política sobre poblamiento y relación con el medio natural sean adecuadamente las connotaciones culturales anotadas, a objeto de ajustarse buenamente en sus objetivos, estándares y mecanismos participativos. Son especialmente relevantes cuestiones como las siguientes definiciones y acuerdos a los que han llegado el respectivo Gobierno Salvadoreño con respecto a sus derechos y deberes; los desplazamientos masivos de población rural (generalmente de fuerte arraigo cultural) en territorios bélicamente activos; la difícil y compleja adaptación de las familias migrantes rurales en los centros urbanos; el diseño y gestión de soluciones en programas de mejoras en la calidad de vida que se establece estandarizado y generalizado, sin eficaz reconocimiento de especificidades culturales como las señaladas y la resistencia que adoptan los diseñadores de políticas de poblamiento, asentamientos humanos y calidad ambiental a tratar éstos "condicionantes claves" aun después de experiencias que son aleccionadoras al respecto.

i) Finalmente debemos reconocer la insuficiencia de recursos profesionales (equipos interdisciplinarios preferentemente) para la definición, ejecución y valoración crítica de resultados de las políticas efectivizadas en materias de población asentamientos y medio natural. Este se ha constituido en un factor crítico, en la medida que se reconoce una fuerte dependencia del país por la asesoría y consultoría externa, con lo que en la práctica se está produciendo una falta de reconocimiento propio de la respectiva problemática nacional y se disminuyen los grados de libertad con que el país opta por determinados perfiles de políticas.

Convendría poner especial atención a cuestiones como las siguientes: necesidad de estructurar estables y capacitados equipos interdisciplinarios en el medio institucional público, mediante mecanismos de eficaz incentivo, capacitación y apoyo interinstitucional; requerimientos de flexibilización de la institucionalidad pública para la constitución de equipos profesionales ad-hoc que sean capaces de enfrentar estas problemáticas integralmente; la adecuación de la formación en las carreras universitarias en el país (programas, currículum, etc.) para enfrentar más ajustadamente la preparación de los recursos nacionales calificados; debate a fondo de las formas que adopta la cooperación y asistencia técnica internacional, buscando favorecer el coeficiente de contraparte nacional en la realización de estudios y sobretodo de alternativas políticas y necesidad de propuestas sobre formas y mecanismos más eficaces en la operación de las contrapartes nacionales para estudios o propuestas de alta especialización que requieren inevitablemente de asistencia profesional internacional.

CAPITULO II.

Análisis para la definición de políticas relativas a la d1stribucion de la población, la calidad de vida v medio ambiente

.Enfrentados a la tarea de efectuar una lectura suficientemente acuciosa de las variadas y complejas políticas referidas a la población, calidad de vida y medio ambiente, se ha establecido un Análisis como instrumento que permita la función requerida y que al mismo tiempo se constituya en una herramienta adicionalmente eficaz para la definición y estructuración de política inmediata y futura.

Este Análisis incorpora tres niveles objetos de política: el Poblamiento, los Asentamientos Humanos y la Calidad Ambiental. Se reconoce con ello una cierta compartimentación Institucional y problemática, lo que descansa en la especificidad existente entre los ámbitos referidos. Ello queda más claro al efectuar el desglose de políticas específicas en cada uno de los ítems señalados, Corno es evidente el efectuar estas precisiones, los márgenes de interrelación y vínculos entre las categorías de políticas señaladas son bastante altos. Con las limitaciones del caso precederemos a dar cuenta de las consideraciones y criterios que han dado lugar a este instrumento metodológico que, en su aspiración principal, Intenta-dar cuenta del sentido principal (global y desagregado) de una estrategia de distribución de población, de elevación de la calidad de vida de 1Mmayorías sociales marginalizadas y de un adecuado equilibrio con los ecosistemas naturales.

2.1. El análisis Pormenorizado de las Políticas

El análisis describe aspectos centrales de las políticas que se habrán de analizar. Se opta de este modo por algunas variables principales él tomar en cuenta y no por efectuar un análisis exhaustivo de las políticas, Se sostienen que el conjunto de dimensiones de análisis especialmente relevantes por políticas, de sus orientaciones fundamentales, do sus alcances sobre objetivos, formas institucionales y beneficiarios.

2.1.1. Objetivos fundamentales y horizonte temporal de lo Política

Tiene especial importancia dar cuenta (siempre sumariamente) de aquellos objetivos fundamentales que implica la adopción de una política, vale decir de lo que se busca alcanzar y los obstáculos que se intenta resolver. De un modo importante ello establece el carácter do la política y su sentido principal. También se podría sintetizar con la o las frases que denotan "las consignas"

23 de la política, las que también obviamente denotarán el sentido sustantivo de la política. Debe aclararse que esos sentidos u orientaciones centrales pueden perfectamente apuntar hacia los usuarios, los cambios institucionales o cualquier otro aspecto por el que se preguntará explícitamente en otras dimensiones del análisis. En tales casos la redundancia que se produzca no hará sino valorar "justamente" el carácter principal de la política analizada.

Se ha ligado a lo anterior la dimensión temporal que la política tiene. Ello reviste mucha importancia dado el "Gran cambio" que se está produciendo con los horizontes temporales en los esfuerzos de planificación, especialmente en lo que se refiere al privilegio del corto plazo. Incluso, es más, debemos quizás establecer las categorías temporales de la urgencia (emergencia si se prefiere) que denote el sentido de la "acción inmediata", adicionalmente al corto plazo (1 a 2 años) y al mediano plazo (3 a 5 años). Conviene agregar también la opción dc una política temporalmente connotada como permanente. Es incluso posible que el horizonte temporal de la política se pueda expresar convencionalmente en la matriz mediante alguna signatura especial, Interés de los horizontes de política.

2.1.2. Poblaci6n Preferentemente Beneficiada por la Política

La referencia de los beneficios preferente se enfoca principalmente a la población asignataria preferente de las políticas, entendiendo que existen políticas en que los beneficiarios son relativamente indisciplinarios (el conjunto de la población, por ejemplo), que en otras ocasiones se trata de determinados grupos ectarios (niños entre 0 y 5 años de tal programa; personas de la tercera edad, preferentemente, etc.) y que en otras se trata de determinadas personas y familias que se encuentran en una .determinada condición (sectores poblacionales en extrema pobreza, por ejemplo) socioeconómica. Debernos agregar que dado el carácter marcadamente territorial y discriminatoriamente espacial de algunas de las políticas llevadas a cabo en El Salvador es posible también hacer una referencia a beneficiarios como los habitantes del país o comunidad local. Corno es obvio una combinación entre las categorías de beneficiarios que aquí se señalan será la nomas más que la excepción en el análisis de las distintas políticas.

La discriminación en beneficio de sectores sociales más postergados constituye la tendencia básica de los intentos; de las políticas sociales localizadas, que crecientemente se inscriben las propuestas de políticas como las analizadas )' como las que constituirá el sentido central del Plan de Acción. Tiene importancia establecer un consolidado de las políticas en relación a los grupos ectarios, sociales y territoriales preferentes, porque una opción relativamente cotidiana entre los expertos en estas materias es que los resultados efectivos de éstas políticas terminan beneficiando a sectores en condición superior a los asignatarios preferentes que se ha preestablecido.

2.1.3. Fuentes Principales de Financiamiento