SUMILLA
Este libro es fruto del esfuerzo constante del autor por darnos a conocer cómo se está llevando a cabo la formación ética de los trabajadores de la administración tributaria peruana, desde 2009 a la fecha. En ese cometido, la obra contiene seis capítulos que desarrollan la temática. Se inicia con el problema de la corrupción, sus antecedentes, consecuencias negativas y la corrupción "invisible", que trastoca la importancia del rol del servidor público y de la ética. Por eso se hace hincapié en la necesidad de ejecutar estrategias de lucha contra la corrupción y cómo el Plan Operativo Anticorrupción de la SUNAT de 2009 respondió a esa necesidad. En esa línea de acción, los Talleres de Fortalecimiento Ético desarrollados por el Instituto de Administración Tributaria y Aduanera de la SUNAT, que a la fecha se mantienen, permiten obtener valiosas lecciones aprendidas, que involucran tomar conciencia que este es un proceso continuo, la importancia de la medición de los resultados, la necesidad del liderazgo efectivo de la Alta Dirección, el compromiso de los jefes, los recursos necesarios, su relación directa con la gestión de la cultura organizacional, la importancia de la difusión, de un Código de Ética participativo y la existencia de un Comité de Ética, así como la formación de una Comunidad de Fortalecimiento Ético como medio para mantener el espacio de reflexión y la vigencia del tema. En suma, los talleres constituyeron puntos de encuentro, en los que el docente fue un facilitador que creó las condiciones para que los participantes "capturaran" los conocimientos, habilidades y actitudes y los aplicaran en su vida diaria para, en primer lugar, ser mejores personas, lo que los hace más competentes en el desempeño de sus labores y, por tanto, mejores servidores públicos. A su vez, esto contribuye al fortalecimiento institucional y a un mejor posicionamiento en la sociedad. Y, por si fuera poco, también tiene un objetivo trascendente, contribuir a la creación de una cultura basada en valores, a la formación de un capital social y a un mayor desarrollo.
Etiquetas: Ética, corrupción invisible, formación ética, administración tributaria, Plan Operativo Anticorrupción, trabajadores de la administración tributaria peruana, liderazgo de la Alta Dirección, talleres de fortalecimiento ético, código de ética, cultura basada en valores, capital social y mayor desarrollo.
ABSTRACT
The book is a result of the author´s permanent effort to reveal how the ethic preparation of the Peruvian tax administration employees has been handled from 2009 up to date. For this purpose, the text develops six chapters. The corruption issue for the opening, its background, negative implications, and the "invisible" corruption that disrupts both the importance of the roll played by public workers and the ethics. Therefore, it emphasizes pointing the need to implement fighting strategies against corruption and the way the SUNAT 2009 Operational Plan responded to this need. Following this line of action, the Workshops to Reinforce Ethics developed by the SUNAT Tax and Custom´s Managing Institute, which remain nowadays, allow to get valuable learned lessons that involve being aware of the ongoing process, the importance of measuring the resulting indicators, the need of effective leadership on the Senior Managment, the leaders´commitment, the necessary resources, its direct link to the management of the organisation culture, the important of transmitting a participatory Ethics Code, the existence of an Ethics Committe as well as the creation of a Community for Ethics Reinforcement as a way to keep a space for reflexion and guarantee its continuity. In addtion, the workshops were meeting points where the teacher, as facilitator, created the conditions for the participants to "capture" knowledge, abilities, and attitudes for application on their daily lives being better people mainly, and as a result they can be more competitive performing their duties, therefore improve on their functions as public employees. In turn, this contributes to institutional strengthening and a better positioning in society. And, last but not least, it also has a transcendent purpose, contributes to innovate a value-based culture, the creation of a social capital, and a greater development.
PRÓLOGO
Es para mí una gran satisfacción y un honor escribir unas líneas para el libro La formación ética en la administración tributaria peruana, que tuvo su génesis en los Talleres de Fortalecimiento Ético que realizó el Instituto de Administración Tributaria y Aduanera (IATA) de la SUNAT como parte del Plan Operativo Anticorrupción 2009 y en cumplimiento de la política nacional para combatir la corrupción establecida por la Presidencia del Consejo de Ministros.
Si bien nuestro país ha tenido un crecimiento económico sostenido en la última década, lo que le ha valido ser calificado como uno de los mejores lugares para invertir, el Barómetro Global de la Corrupcion 2010 señala que uno de sus principales problemas es la corrupción. Precisamente, diversos investigadores coinciden en que uno de los medios para combatir este flagelo de la sociedad es la formación ética de los ciudadanos en general y de los servidores públicos en particular.
En la medida que nuestro país desarrolle una educación basada en valores, las personas resolverán correctamente sus dilemas y aumentará la condena social a los comportamientos que no son éticos. En consecuencia, disminuirán los casos de corrupción en relación directamente proporcional al fortalecimiento ético de nuestra sociedad, y sus instituciones constitucionales.
Esto fue comprendido a cabalidad por nuestra institución, que diseñó un ambicioso Programa de Fortalecimiento Ético, cuyos objetivos trascendieron al cumplimiento de las metas cuantitativas en términos de lucha contra la corrupción. En suma, el objetivo pasa por fortalecer nuestra cultura organizacional a partir del desarrollo de creencias relacionadas con la importancia de la ética en el comportamiento de sus integrantes.
Indudablemente esta mejora en el comportamiento ético de los trabajadores de la SUNAT tiene un efecto multiplicador en la sociedad. De una parte, porque se revalora nuestro rol del servidor público y, en consecuencia, se brinda un servicio más eficiente a los contribuyentes y usuarios del comercio exterior; y, con ello se contribuye también a formar conciencia tributaria ya que un buen servicio es una evidencia de que el Estado utiliza bien los recursos y, por tanto, los ciudadanos a través de los tributos ayudan a mejorar la vida de muchas otras personas.
De otra parte, porque los trabajadores de la SUNAT en su rol de ciudadanos, tienen un impacto en su entorno de influencia. Así, con su ejemplo ético en todos sus ámbitos de actuación: profesional, familiar y social, está contribuyendo a cambiar la cultura y a construir un capital social.
En esa orientación, además de otras actividades complementarias, hemos desarrollado 150 talleres de fortalecimiento ético en los que participaron más de 3 500 trabajadores entre septiembre de 2009 y diciembre de 2011.
Este es un hecho destacable en el ámbito del sector público y en el campo de las administraciones tributarias, no solo por el número de participantes, sino principalmente porque estos espacios de reflexión y contacto directo con los trabajadores han permitido recoger su sentir, sus experiencias, sus propuestas y un conjunto de recomendaciones para retroalimentar y mejorar la formación ética en nuestra administración.
Precisamente, el autor de esta obra, César Vieira Cervera, profesional y docente de nuestra institución, recoge los aspectos más destacados de esta experiencia organizada y desarrollada por el personal del Instituto de Administración Tributaria y Aduanera, enfatizando en aquello que se debe mejorar y complementar para alcanzar el objetivo trascendente de este programa.
De esta manera, se releva y documenta una información valiosa sobre la formación ética en una institución pública, en general, y en una administración tributaria, en particular, que se puede utilizar como referente en la realización de programas similares en el ámbito nacional o internacional.
Asimismo, en la medida que la formación ética debe ser un proceso continuo cuyos resultados se evidencian en el mediano o largo plazo, también es una información indispensable para que esta labor no se detenga y sea continuada por otras instituciones como una actividad prioritaria.
Sucede que consideramos el tema ético y de los valores como de suma importancia, inclusive es el punto de inicio de todo plan estratégico institucional, sin embargo, en la práctica lo relegamos ante la necesidad del cumplimiento de las metas operativas de corto plazo. A veces el día a día nos hace perder de vista que el comportamiento ético de los integrantes de una organización tiene un efecto directo en su comportamiento organizacional y, en consecuencia, en la productividad y en los resultados de la gestión.
Un tema destacable, que menciona el autor, es que los talleres fueron diseñados para promover una participación dinámica en la que los asistentes construyeron su propio aprendizaje. No fueron concebidos centrados en la enseñanza para proveer únicamente contenidos, sino principalmente en el desarrollo del pensamiento crítico y en el aprendizaje colectivo. Constituyeron puntos de encuentro, en los que los docentes fueron facilitadores que creaban las condiciones para que los participantes construyeran sus conocimientos, habilidades y actitudes respecto de la ética.
En ese sentido, otro valor agregado fue que su aplicación no se limitó al ámbito laboral. Su enfoque y utilización en nuestra vida diaria, en primer lugar, evidencia que siendo mejores personas somos más competentes en el desempeño de nuestras labores y, por tanto, mejores servidores públicos. A su vez, esto contribuye al fortalecimiento institucional y a un mejor posicionamiento en la sociedad. Y, en un plano trascendente, también contribuye a la creación de una cultura basada en valores, a la formación de un capital social y a un mayor desarrollo de nuestro país.
En conclusión es una obra muy útil y necesaria para quienes laboramos en el sector público y en la administración tributaria, especialmente para los que cumplimos con una función directriz y, por tanto, debemos asumir un liderazgo en nuestra institución.
Mi reconocimiento al autor César Vieira Cervera por su esfuerzo para recopilar, sistematizar y analizar la experiencia del Programa de Fortalecimiento Ético de la SUNAT, a los que participaron de su diseño y ejecución, así como a los colaboradores que han hecho posible este esfuerzo editorial. Esta obra debe ser la continuidad y no el final de un trabajo que por excelencia debe ser el centro de la administración pública.
Chucuito, Mayo de 2012
Luis Felipe Polo
Jefe del Instituto de Administración Tributaria y Aduanera
INTRODUCCIÓN
En agosto de 2009 fui invitado a formar parte del equipo encargado de los Talleres de Fortalecimiento Ético. Anteriormente había participado como integrante de un grupo de trabajo que apoyó la implementación del Plan Operativo Anticorrupción de la SUNAT, por lo que estaba enterado de sus objetivos y su importancia.
Si bien tenía conocimientos sobre el tema y, en alguna oportunidad, había dictado charlas sobre la ética en la función pública, esta no era mi especialidad. Sin embargo, era una oportunidad de contribuir a generar un cambio en nuestra institución. Entonces, recordé lo que siempre le digo a mis alumnos: "Las oportunidades solo llaman a tu puerta una vez, si las dejas pasar después, es demasiado tarde" y decidí aceptar el reto.
La aceptación de la invitación de Arnulfo Moreno, Jefe del Instituto de Administración Tributaria y Aduanera, supuso una preparación para incrementar y mejorar mis conocimientos sobre la ética y mis habilidades en la conducción de talleres.
Al integrarme al equipo, me encontré con Hilda Zubiria Remi, docente encargada del diseño, quien concibió los talleres de una manera bastante práctica y con un método participativo, así como con Martín Mendoza Reyes, responsable de la organización de los talleres.
Hasta antes de ese momento, yo consideraba a la ética como algo muy académico y abstracto. Quizás esta percepción se debió a que algunas clases o cursos de ética que llevé con anterioridad me resultaron algo aburridos.
Entonces, mi preocupación se orientó a estar en capacidad de desarrollar y conducir los referidos talleres de una manera muy dinámica y atractiva para los participantes. Durante mi preparación para los talleres, descubrí el mundo maravilloso de la ética y comprendí que, por sobre todas las cosas, es un modo de vida o el arte de tener una buena vida.
A propósito, quiero comentar que estos talleres me brindaron la oportunidad de volver a encontrarme precisamente con mi profesor de deontología profesional en la universidad, Eduardo Schmidt, quien ha sido un apoyo invalorable para comprender y valorar la ética como motor y eje de nuestras conductas. Asimismo, en nuestras conversaciones, me ha motivado a seguir en este proyecto y a no darme por vencido cuando algún inconveniente o retroceso me desanimaba.
Además, mi participación como docente y la interacción con mis compañeros de trabajo de diferentes oficinas del país y que realizan diversas labores, también fue un proceso de aprendizaje en el que pude conocer algo más de su problemática, estados de ánimo y expectativas, así como de la cultura organizacional existente en nuestra institución.
En ese sentido, los talleres constituyeron puntos de encuentro, en los que como docente proporcionaba las condiciones para que los participantes "capturaran" el conocimiento y lo aplicaran en su vida diaria para, en primer lugar, para ser mejores personas. En segundo lugar, con ello eran más competentes en el desempeño de sus labores y, en consecuencia, mejores servidores públicos. Además, esto contribuye al fortalecimiento institucional y a un mejor posicionamiento de la SUNAT en la sociedad. Y, por si fuera poco, también tiene un logro trascendente, pues aporta a la creación de una cultura basada en valores, a la formación de un capital social y, por tanto, a un mayor desarrollo del país.
En este proceso de aprendizaje, busqué información de los procesos anteriores de formación ética en la SUNAT y me di con la sorpresa que no había mayor información disponible, más allá del interesante trabajo presentado por Yolanda Borrea y Jorge Carrillo, que obtuvo el segundo puesto en el XI Concurso de Monografías del Centro Interamericano de Administraciones Tributarias (CIAT).
Así es que, imbuido del espíritu de cambio de muchos de los participantes en los talleres que esperan cosas concretas en el campo ético, desarrollé la idea de recoger las experiencias de estos más de dos años de conducir los Talleres de Fortalecimiento Ético en la SUNAT y plasmar los avances alcanzados y las lecciones aprendidas en una publicación.
En consecuencia, el objetivo de este libro es canalizar los aportes de los más de 3 000 trabajadores que participaron en los referidos talleres desde septiembre de 2009 y que esta experiencia no se pierda. Asimismo, que dicha información pueda ser utilizada por otras instituciones públicas que desarrollen la formación y sensibilización ética de sus trabajadores como una herramienta de lucha contra la corrupción, contribuyendo a un cambio de nuestra cultura y a seguir el camino de la construcción de un capital social como medio para combatir la corrupción y alcanzar el desarrollo.
El libro está compuesto por seis capítulos. En el primero se analiza brevemente el problema de la corrupción que afecta nuestro país.
En el segundo capítulo se revisa el rol del servidor público, destacando su importancia respecto de la función principal del Estado: promover el bienestar general, así como en la generación de conciencia tributaria.
En el tercer capítulo, se detallan cuáles son las principales estrategias de lucha contra la corrupción, enfatizando en que se deben dar de manera integral, pero sobre la base de un proceso permanente de formación y sensibilización ética.
El cuarto capítulo, describe el contexto en el que se planificaron y ejecutaron los talleres de fortalecimiento ético en la administración tributaria peruana.
El quinto capítulo recoge todas las experiencias y los resultados alcanzados con el Programa de Fortalecimiento Ético, que incluye los talleres de primer nivel, los talleres de segundo nivel o de formación de promotores, las conferencias magistrales y las actividades complementarias o de refuerzo.
Finalmente, en el sexto capítulo, se resumen cuales son las lecciones aprendidas en este proceso y se formulan las recomendaciones para potenciarlo. De esta manera, esperamos contribuir a que otras organizaciones puedan imitar nuestra experiencia con las mejoras del caso.
Antes de terminar, deseo agradecer a todos los que, de una u otra manera, han hecho posible esta publicación, sobre todo a los trabajadores que participaron en los talleres por sus invalorables aportes, en especial a Arnulfo Moreno, quien me propuso este reto, y a Martín Mendoza, quien constituye un valioso soporte para la realización de las actividades de fortalecimiento ético. Un reconocimiento especial a mi familia, mi esposa Mirtha y mis hijos César y Alejandra, por su paciencia, comprensión e invalorable apoyo, en especial cuando me ausenté de casa por los viajes continuos para dictar los talleres.
CAPÍTULO 1
EL GRAN PROBLEMA DE LA CORRUPCIÓN
Según Transparencia Internacional, "cada año, hasta 1,8 billones de dólares americanos de fondos ilícitos derivados de la corrupción, la evasión impositiva y la delincuencia organizada dan la vuelta al mundo, eludiendo las reglas financieras"1. De acuerdo con "las estimaciones del Banco Mundial, cada año se pierde en los países en desarrollo hasta 40 mil millones de dólares, a través de sobornos, malversación de fondos públicos y prácticas corruptas"2.
Asimismo, según Huguette Labelle, Presidenta de dicha entidad, "el Barómetro Global de la Corrupción 2010 puso de manifiesto el sentimiento de desconfianza, cada vez mayor, que los políticos y los empresarios despiertan en la población. Y esto se da tanto en los países ricos como en los pobres. El Índice de Percepción de la Corrupción puso de manifiesto la existencia de un grave problema de corrupción en los sectores públicos de casi las tres cuartas partes de 178 países"3.
Transparencia Internacional, mide los niveles de corrupción de 182 países en todo el mundo mediante el Índice de Percepción de Corrupción (IPC). Asigna la puntuación de diez (10) para el caso de ausencia de corrupción o transparencia total y la puntuación de uno (1) para el caso del más alto nivel de corrupción. Según estos criterios en el año 2008 el Perú ocupó el puesto 72° con un índice 3.6. Al año siguiente, ocupó el puesto 75° con 3.7. En el 2010, estuvo en el puesto 78° con 3.5 y en el 2011 en el puesto 80°, porque su índice bajó a 3.4; es decir, cada año es percibido como un país más corrupto. En el 2011 obtuvo un índice similar al que exhiben Colombia, El Salvador, Grecia y Marruecos. Los países que fueron asociados con la mayor percepción de corrupción en ese año fueron Sudán, Turkmenistán y Uzbekistán (1.6), Afganistán (1.5) y Somalia y Corea del Norte (1.0).
En el Perú, los medios de comunicación denuncian frecuentemente casos de corrupción en los que están involucrados importantes autoridades de nuestro país. Estas noticias ocupan las primeras planas de los periódicos y los titulares de los noticieros durante un tiempo, así como son motivo de especiales de los programas dominicales. Luego, se designan comisiones investigadores o se anuncian drásticas sanciones. Sin embargo, la investigación se demora y poco a poco la noticia empieza a ser cubierta u opacada por un nuevo escándalo que la reemplaza en los titulares y las primeras planas. Más allá de los anuncios y la indignación de las autoridades de turno, nada ocurre y queda flotando en el ambiente una sensación de impunidad.
Al respecto, el Contralor General de la República del Perú, Fuad Khoury, reveló en su exposición ante la Comisión de Fiscalización del Congreso de la República en septiembre de 2010 que, según estimaciones de la Contraloría, el país pierde entre 6 000 y 8 000 millones de soles por hechos de corrupción en las diversas entidades estatales. Asimismo, indicó que "un total de 1 304 funcionarios públicos denunciados con pruebas por estar involucrados en actos de corrupción siguen trabajando para el Estado y participando en los diferentes procesos de adquisición"4.
Lamentablemente, estos hechos muestran la existencia de un círculo vicioso nocivo para la sociedad. La sensación y la percepción de impunidad transmiten el mensaje que la corrupción es parte de nuestro día a día y que no se puede hacer nada contra ella. En consecuencia, surge la creencia equivocada que solo nos queda convivir con estos actos, reforzando la cultura de "Pepe el vivo". Como dice Kliksberg, "el corrupto no solo daña por lo que roba a la sociedad, sino por el mensaje que transmite: todo para mí, no me interesan los demás, no tengo problemas de conciencia, lo único importante es enriquecerme"5.
Diversos sondeos de opinión pública comprueban esta realidad. Al respecto, en varias encuestas periódicas realizadas por el Instituto de Opinión Pública de la Pontificia Universidad Católica del Perú se encuentran respuestas "que muestran una tolerancia alarmante a la corrupción, y por otro lado, desesperanza frente a un cambio de esta realidad. Lo que se deduce de estas cifras, es un futuro sombrío frente a la corrupción"6.
1.1. Antecedentes en el Perú
La corrupción no es algo nuevo en nuestro país, se remonta a la época del virreinato del Perú. En esa época fue usual el aprovechamiento indebido del tributo indígena mediante el ocultamiento de los tributarios7. "Con el censo motivado por la epidemia del cólera en 1719, se confirmó la sospecha borbónica de que era mayor el número de tributarios en todas las provincias y se evidenció al defraudación fiscal y también las nuevas prácticas para mantener los ilícitos beneficios, lo que también tuvo como reacción que surgieran iniciativas para incrementar el número de tributos como la inclusión de otros sectores de la población que se vio frustrada por la rebelión del cacique José Gabriel Condorcanqui Túpac Amaru8.
Posteriormente, en la República, fue posible identificar casos de corrupción en algunas instituciones públicas. "Históricamente en el Perú, como en otros países de la región, la corrupción se estableció en ámbitos institucionales específicos como el Poder Judicial o la Policía Nacional. Su entronización en dichos espacios confirió un rasgo inercial a la corrupción, haciéndola permisiva, tolerada y justificada por los bajos sueldos de los funcionarios públicos, por la sensación de impunidad ante ella y por la cultura prevaleciente ante los ciudadanos"9.
Sin embargo, la década del noventa marcó un punto de inflexión porque la corrupción apareció de manera generalizada desde el mismo gobierno de turno y fue empleada como una política para copar los poderes del Estado y la mayoría de instituciones públicas, incluida la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria (SUNAT).
Al respecto, Francisco Durand señaló que: "La acción fiscalizadora y el clima interno de trabajo se tornó más agresivo y negativo con la creación de la Unidad Especial de Investigación Tributaria (UEIT), formada con elementos del Servicio de Inteligencia nacional (SIN). La UEIT solo era conocida en la SUNAT y su trabajo temido por introducir métodos policiales de seguimiento, filiaciones e interrogatorios. A medida que se acercaba la segunda reelección, el régimen y la SUNAT tendieron a comportarse de modo más arbitrario. En ese contexto, los contribuyentes comenzaron a ver a la SUNAT como una entidad proclive a la arbitrariedad y el abuso, una institución con mucho poder para realizar auditorías y cobranzas coactivas, pero de un accionar desigual en tanto algunos contribuyentes eran fiscalizados y otros gozaban de protección10. Otros casos que tuvieron efectos negativos para la institución fueron la fiscalización a Vladimiro Montesinos y la creación del denominado RUC sensible.
Sintomáticamente, durante el gobierno de Valentín Paniagua, las encuestas a las 10 000 compañías top del año 2001 dejaron de considerar a la SUNAT como la fuente número uno de los temores empresariales11.
Como hemos visto, la corrupción es un fenómeno muy antiguo, cuyo significado está vinculado con la acción o efecto de corromper, alterar o dejar de realizar acciones para obtener beneficios personales y como mínimo involucra a dos personas. Se presenta en cualquier ámbito de la actividad humana y en cualquier nivel de las estructuras organizacionales.
1.2. Consecuencias negativas
En conclusión, la corrupción es un fenómeno multidimensional con alcance mundial, que está relacionado con los rasgos de la conducta de las personas y con el propósito de obtener beneficios particulares. Según el profesor Joseph Samuel Nye12 la corrupción es: "Toda conducta que se desvía de los deberes normales inherentes a la función pública, debido a consideraciones privadas tales como las familiares, de grupo o amistad, con el objeto de obtener beneficios personales, en dinero, en posición social o en cargo o función pública".
Es importante destacar que los efectos de la corrupción trascienden los aspectos económicos y monetarios toda vez que afectan las condiciones de desarrollo de la comunidad en general y de los ciudadanos en particular. Podemos decir que la corrupción está en relación directa con la pobreza y en relación inversa con el desarrollo; es decir, a más corrupción, mayor pobreza y menor desarrollo.
En este punto, destaca la importancia de la formación ética como un medio para combatir la corrupción, reducir la pobreza y promover el desarrollo. "Una economía orientada por la ética no aparece como un simple sueño o una exigencia histórica para lograr que la paradoja de la pobreza en medio de la riqueza pueda realmente superarse y construir un desarrollo pujante, sustentable y equitativo"13.
Las consecuencias negativas de esta lacra social se pueden comprender con mayor claridad si analizamos cuál es su impacto sobre los ingresos y el gasto público.
En lo que respecta a los ingresos, según diversos estudios, una de las razones para justificar la evasión o el no pago de impuestos es la corrupción. Esta justificación se resume en la frase siguiente: "Para qué voy a pagar impuestos, si se tiran la plata". Por tanto, si esta creencia se generaliza, cada vez habrá menor conciencia tributaria y los ingresos del Estado serán menores e insuficientes para proveer de bienes y servicios públicos a la ciudadanía, especialmente a los ciudadanos en situación de pobreza o de extrema pobreza.
En lo que se refiere a los gastos, si hay corrupción, no todo lo que se recauda (ya de por si diminuto) se invierte en bienes y servicios públicos para promover el bienestar general. Una parte se queda en poder y en beneficio de quienes toman las decisiones o participan de la ejecución del gasto público a través de las llamadas "aceitadas", "comisiones" o "faenones". Si esto es así, la consecuencia será indudablemente una menor posibilidad por parte del Estado para eliminar las desigualdades y promover la inclusión social.
Por ello, "la opinión pública reclama en las encuestas y por todos los canales posibles, comportamientos éticos en los líderes de todas las áreas, y que temas cruciales como el diseño de las políticas económicas y sociales y la asignación de recursos sean orientados por criterios éticos"14.
Es importante precisar que estos comportamientos, tanto el que no paga lo que le corresponde como aquel que se aprovecha del gasto público, son incorrectos desde el punto de vista ético pues privilegian el interés personal por encima del bien común y de la justicia, afectando a terceras personas.
1.3. La corrupción "invisible"
Ahora bien, siguiendo la definición del profesor Nye, encontramos que hay un tipo de corrupción que no nos escandaliza tanto, no llama mucho la atención, no ocupa las primeras planas, pero que es tan o más nociva que la gran corrupción porque tiene los mismos efectos negativos y además podríamos decir que es "socialmente aceptada".
Nos referimos al uso ineficiente de los recursos públicos para obtener un beneficio personal, que no necesariamente es económico. Esto se puede presentar en dos casos. Primero, cuando una autoridad destina recursos públicos a una obra que no es prioritaria o no tiene efectos positivos directos para la población, sino principalmente tiene por finalidad mejorar o posicionar su imagen personal con miras a una futura reelección.
En este caso, para tomar esta decisión prima el interés personal de la autoridad y el conocimiento de lo que Sinesio López denomina "la subcultura pragmática que ha llegado, a mi parecer, a ser predominante en América Latina y que se resume con la conocida expresión: "Con tal que haga obra, no importa que robe"15.
En este caso, los recursos públicos escasos podrían ser mejor utilizados atendiendo las necesidades básicas de la población, como salud, educación, infraestructura vial o abrigo. Sin embargo, son destinados a la inauguración de plazas públicas, plazas de toros o monumentos, cuya finalidad es que la población recuerde a la autoridad pública como "alguien que hizo obras" y que, por tanto, fue un "buen gobernante" y debe ser reelegido. Aquí también encontramos la explicación a la tendencia generalizada a colocar placas o letreros con los nombres de las autoridades que hicieron la obra.
Un ejemplo concreto, puede ser la construcción o remodelación de estadios para la realización de una competencia internacional. Si este gasto, no va a significar un beneficio para la ciudad y sus habitantes por el efecto multiplicador de la inversión, hay pocos argumentos para invertir, por más que las autoridades se relacionen y fotografíen con las más altas autoridades de la organización mundial que organiza el evento obtiene el mayor beneficio. En este caso, hay de por medio un beneficio personal: la imagen personal, la demostración de poder o la satisfacción del ego.
Si la finalidad de la función pública es obtener mayores niveles de eficiencia de los recursos públicos y el rol principal del Estado es generar bienestar, entonces la autoridad antes mencionada "se desvía de los deberes normales inherentes a la función pública, debido a consideraciones privadas… con el objeto de obtener beneficios personales…".
En este caso, no hay coimas ni comisiones de por medio, pero también se puede denominar corrupción siguiendo la definición del profesor Nye. Aunque es evidente que también tiene efectos negativos para la población, la diferencia con el tipo de corrupción inicial radica en que es muy difícil de probar.
El segundo caso está referido a los servidores públicos que no cumplen adecuadamente con la labor encargada y, por ende, con su rol como tales. Este comportamiento es explicado en muchos casos por las bajas remuneraciones que hay en el sector público, sin que ello constituya una justificación válida para tales comportamientos. En consecuencia, los trabajadores descontentos aplican la "ley del menor esfuerzo", afectando a los usuarios, la imagen del Estado y contribuyendo a una débil conciencia tributaria.
Se trata de aquellos servidores públicos que utilizan diversos artilugios y justificaciones para no cumplir con su labor o lo hacen en el mayor tiempo posible, trabajan permanentemente a "media máquina", abandonan su puesto de trabajo, realizan actividades personales en el horario de trabajo, utilizan al máximo los descansos médicos o simplemente no trabajan porque saben que es muy difícil que los puedan despedir.
En este caso, tampoco hay coimas o mal uso directo del gasto público, pero también se puede denominar como corrupción a partir de la definición del profesor Nye. Esta corrupción es mucho más sutil y casi invisible, pero también hay un mal uso de los recursos públicos. Si estos servidores reciben una remuneración para dedicar su tiempo en nombre o al servicio del Estado, cuya finalidad es generar bienestar, entonces en la medida que no cumplen adecuadamente su función, están recibiendo un pago por una labor que no realizan y, por tanto, haciendo un uso indebido de los recursos del Estado. Indudablemente que estos comportamientos restan posibilidades para alcanzar el bienestar.
En suma, en todos estos casos, los funcionarios públicos no actúan con ética, pues resuelven incorrectamente su dilema ético y evidencian una conducta egoísta. Entre lo conveniente (para ellos) y lo correcto (para todos), deciden por lo primero.
Lo más grave es que estas conductas se están convirtiendo en normas de comportamiento social y se están generalizando. Esto deslegitima al Estado y afecta considerablemente la gobernabilidad del país.
Este es el resultado de la existencia de una cultura carente de valores, donde prima el interés personal por encima del bien común y la justicia. En consecuencia, podemos adelantar que para combatir efectivamente la corrupción es imprescindible realizar acciones orientadas a la formación ética de los servidores públicos, la que trasciende al ámbito laboral y contribuye a la generación de un cambio cultural en la sociedad.
Como señala Kliksberg, "ello significa poner en el centro de la agenda pública temas como la coherencia de las políticas económicas con los valores éticos, la responsabilidad social de la empresa privada, la eticidad en la función pública16, el fortalecimiento de las organizaciones voluntarias, y el desarrollo de la solidaridad en general. Todos los actores sociales deberían colaborar para que la ética volviera, tanto para erradicar la corrupción como para motivar actitudes positivas"17.
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