Inestabilidad politica y ejecucion presupuestal. Caso municipio de Yumbo (Valle del Cauca)

INTRODUCCION

El Municipio de Yumbo en el Departamento del Valle del Cauca, ha venido en una situación de inestabilidad política desde el punto de vista de la elección del Alcalde Municipal, para el caso que se pretende visualizar, en el periodo comprendido entre el año 2004 al año 2011, periodo en el cual se debería haber tenido 2 alcaldes en ejercicio por elección popular, uno para el periodo 2004 al 2007 y otro para el periodo comprendido entre el año 2008 al año 2011; pero la realidad es que se ha tenido ocho periodos de alcaldes entre electos popularmente y designados por decreto por parte de la Gobernación del Valle del Cauca; lo anteriormente expuesto conlleva a que la gestión financiera y de inversión de los recursos públicos no hayan tenido las mejores dinámicas, situación que puede observar con la ejecución del presupuesto publico, es por ello que el territorio no ha tenido un crecimiento económico sustentable, así como no se ha dado la disminución de las necesidades básicas insatisfechas de la población asentada en la municipalidad acorde al monto de ejecución del presupuesto del periodo en revisión.

Con el presente documento, no solo se pretende presentarlo como requisito para la culminación satisfactoria de la especialización en Finanzas Publicas, si no que también se pretende que sea un referente para un próximo punto de partida y explorar la investigación sobre los impactos que ha venido dejando la inestabilidad política tanto local, regional como departamental, situación recurrente en la ultima década.

DE LO TEORICO Y LO LEGAL

En Colombia la gestión pública ha venido incorporando postulados de la teoría "Nueva Gerencia Publica NGP" en razón a dilucidar la discusión a como estructurar, administrar y supervisar oficinas gubernamentales y el sector publico como un todo1, postulados que apuntan a la flexibilización laboral en lo publico, evaluación por resultados, racionalidad en el gasto, proceso de incorporación por el merito y la eficiencia, calidad de atención al cliente con la visión principal-agente; muestra de ello lo tenemos con la aprobación e implementación de normas como la ley 909 de 2004 donde incorpora como por ejemplo uno de los principios:

"..Esta ley se orienta al logro de la satisfacción de los intereses generales y de la efectiva prestación del servicio, de lo que derivan tres criterios básicos:

a) La profesionalización de los recursos humanos al servicio de la Administración Pública que busca la consolidación del principio de mérito y la calidad en la prestación del servicio público a los ciudadanos;

b) La flexibilidad en la organización y gestión de la función pública para adecuarse a las necesidades cambiantes de la sociedad, flexibilidad que ha de entenderse sin detrimento de la estabilidad de que trata el artículo 27 de la presente ley;

c) La responsabilidad de los servidores públicos por el trabajo desarrollado, que se concretará a través de los instrumentos de evaluación del desempeño y de los acuerdos de gestión;

d) Capacitación para aumentar los niveles de eficacia…"2

Se puede observar son los postulados que como bien lo expresa el experto Michael Barzelay, al decir: "La forma básica del argumento es que seleccionar e implementar maneras particulares de llevar a cabo la administración pública, puede satisfacer las aspiraciones insatisfechas del público por un gobierno bueno y responsable".3 . En este modelo uno de los postulados se refiere a que el argumento para presupuestar por productos se supone que los ejecutivos de alto nivel se encuentran en posición adecuada para saber cuales productos le convendrán a los objetivos de las políticas publicas, políticamente apoyadas y sustantivamente valiosas mientras que los administradores operativos se encuentran en posición adecuada para saber como entregar esos productos de manera efectiva y eficiente4. En este orden de ideas son los gobernantes unido a su cúpula de colaboradores, debidamente capacitados y comprometidos, los que direccionan y generan soluciones más acordes a las necesidades de un colectivo.

El presupuesto publico en Colombia tiene base constitucional y esta inmerso en el capitulo 3º en articulo 346 al 353, en general establece la correspondencia que ha de guardar el Presupuesto con el Plan Nacional de Desarrollo, en atención a que aquél es el instrumento que materializa el plan en el corto plazo; en cabeza del ejecutivo está la iniciativa legislativa, es decir, asigna al Gobierno la función de preparar anualmente el proyecto de ley de rentas y apropiaciones y presentarlo dentro de los diez primeros días de cada legislatura (20 de julio de cada año), para que las comisiones de asuntos económicos del Congreso de la República den primer debate al proyecto de presupuesto. Con el proyecto, el Presidente envía un mensaje descriptivo del contexto macroeconómico, dentro del cual se encuadra el presupuesto formulado.

Como norma subsiguiente se encuentra el Estatuto Orgánico del Presupuesto o Ley Orgánica tiene una especial jerarquía dentro de la normatividad colombiana, por lo cual se hace referencia a la constitucionalización de la ley orgánica, toda vez que ninguna norma puede contrariarla so pena de ser declarada inexequible. El Estatuto Orgánico del Presupuesto está conformado por la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995, las cuales se encuentran recopiladas en el Decreto 111 de 1996, establece lineamientos para formulación, aprobación, ejecución, evaluación control del sistema presupuestal colombiano.

El presupuesto General de la Nación esta dividido en:

Presupuesto de rentas o ingresos: este componente presupuestal incluye los ingresos corrientes de la Nación, las contribuciones parafiscales cuando sean administradas por un órgano que haga parte del presupuesto, los fondos especiales, los recursos de capital y los ingresos de los establecimientos públicos del orden nacional.

Presupuesto de Gastos o Ley de Apropiaciones: En este aspecto son minuciosos los niveles constitucional y legal. El artículo 23 de la Ley 38 de 1989 clasifica los gastos en tres rubros: gastos de funcionamiento, servicio de la deuda y gastos de inversión.

De igual forma el estatuto rige para los entes territoriales llámese departamento, distritos o municipios, para el caso municipal al igual que para la formulación, aprobación y ejecución del presupuesto nacional se establece una ruta similar en cabeza del ordenador del gasto, con diferencia que el proyecto de presupuesto debe presentarse en el caso de los municipios especiales, de 1ª Y 2ª categoría, por el alcalde al Concejo los primeros diez días de las sesiones que se inician en el mes de octubre; los demás municipios lo presentarán los primeros diez días de las sesiones ordinarias que se inician el 1º de noviembre.

El trámite de aprobación del proyecto de presupuesto estará sujeto a las normas generales contenidas en el Código de Régimen Municipal, D.L. 1333 de 1986 y la ley 136 de 1994 y normas complementarias o las modifiquen, sobre trámite de acuerdos municipales, y las disposiciones especiales previstas en el respectivo reglamento de la corporación.

El proyecto de presupuesto debe estar acompañado de una exposición de motivos en la que se explique en forma detallada su composición. Teniendo en cuenta que el presupuesto puede ser presentado con desequilibrios, en ese evento el alcalde deberá presentar un proyecto de acuerdo separado en el que se autorice la creación de nuevas rentas o el aumento de las existentes para financiar el déficit5.

(Cabe anotar que los municipios no están facultados para crear rentas que no estén autorizadas por la constitución y la ley).

El presupuesto debe ser expedido antes de la finalización de las sesiones ordinarias, es decir, el 30 de noviembre; sin embargo, este período puede prorrogarse por voluntad de la misma corporación hasta por diez días calendarios. En el trámite de aprobación se pueden presentar tres situaciones que afectan el procedimiento ordinario:

a) Que el proyecto no sea presentado por el alcalde: evento en el cual opera la figura de la repetición del presupuesto, es decir, el alcalde deberá expedir el mismo presupuesto aprobado en la vigencia en curso, pudiendo reducir gastos, suprimir empleos y efectuar los ajustes necesarios en materia de inversión y servicio a la deuda.

b) Que el proyecto sea presentado pero el Concejo lo devuelva por falta de requisitos legales y el alcalde no se allane a presentado nuevamente: De igual manera, opera la repetición del presupuesto, pues éste no se presentó en forma.

c) Vencidas las sesiones ordinarias, el proyecto de presupuesto no sea aprobado por el Concejo: entrará a regir el proyecto presentado por el alcalde con las modificaciones introducidas en el primer debate, si se alcanzó a dar.

La expedición del acuerdo de presupuesto requiere de dos debates, realizados en días distintos. El proyecto será presentado en la secretaría del Concejo, la cual lo repartirá a la comisión de presupuesto para primer debate. El presidente del Concejo procederá a nombrar los ponentes del proyecto tanto en la comisión como en la plenaria aprobado en comisión, el proyecto será sometido a plenaria tres días después.

Expedido el acuerdo que contiene el presupuesto, el alcalde procederá a expedir, antes del 31 de diciembre, el decreto de liquidación en el cual se tomará el proyecto presentado ante el Concejo Municipal, le incorporará todas las modificaciones introducidas durante el trámite en la corporación, se efectuarán las correcciones de transcripción y aritméticas a que haya lugar y se detallarán los gastos para el año fiscal respectivo6.

La ejecución presupuestal Consiste en la determinación, contabilización y recaudación de las rentas previstas en el presupuesto y la ordenación y utilización de las apropiaciones (autorizaciones de gasto) contenidas en él. Para la ejecución de los ingresos bastará con determinar y formular los respectivos cobros, para la ordenación del gasto se debe cubrir un protocolo que inicia con la comprobación de saldos de autorización suficientes para atender los nuevos gastos (certificado de disponibilidad presupuestal – C.D.P.), permitiendo iniciar el proceso de selección objetiva del proponente con el cual se realizará la contratación. El registro presupuestal – R.P. que se debe realizar en forma simultanea con la suscripción del contrato mediante el cual se adquiere el compromiso y que se constituye en requisito de perfeccionamiento de dicho contrato, que a partir de ese momento podrá comenzar a ser ejecutado. Una vez cumplido el compromiso por parte del contratista, se creara la obligación entendidos como esos bienes y servicios recibidos por parte de contratista a satisfacción, para que la entidad contratante y posteriormente proceda al respectivo pago.7

REFERENCIA HISTÓRICA, GEOGRÁFICA Y POLÍTICA DEL MUNICIPIO DE YUMBO.

El Municipio de Yumbo fue descubierto por el capitán español Miguel López Múñoz en el año de 1536, en ese entonces territorio poblado por las comunidades nativas denominadas "Los Yumbos" de los cuales no se tiene a ciencia cierta si su origen son las comunidades nativas del río Napo (Ecuador) afluente del majestuoso río Amazonas o de oleadas migratorias provenientes del norte, más exactamente de los mayas que poblaron la región Calima y que pertenecían a la gran familia lingüística caribe; Cuando llegaron los conquistadores en el territorio, ya existía una comunidad indígena con sus sistemas de gobierno, costumbres y comercializaban con las tribus vecinas por trochas y por el río Grande (hoy río Cauca), el gobierno estaba constituido por un Cacique Gobernador, el último fue el Cacique Jacinto Sánchez, célebre hasta nuestros días por la guaca o tesoro de la comunidad India, de la cual él era el guardián o tenedor y del que hace referencia el himno que actualmente tiene la Municipalidad. En el año de 1864 fue constituido como Municipio colombiano y mediante Ordenanza No. 023 de 1911 de la Asamblea del Valle del cauca se fijan los límites de Yumbo con Cali, a partir de la quebrada Menga8.

El Municipio de Yumbo esta circunscrito en el departamento del Valle del cauca, a 20 minutos de recorrido en automóvil del Municipio de Santiago de Cali en sentido noroccidente, limitante en la actualidad: al norte con el Municipio de Vijes, al sur con el Municipio de Santiago de Cali, al oriente con el Municipio de Palmira y al occidente Municipio de la Cumbre y la Cordillera Occidental; cuenta con cuatro (4) comunas conformada por treinta y cuatro (34) barrios, con diez (10) corregimientos conformados por veinticuatro(24) veredas; Cuenta con una población estimada para el año 2011 de Ciento seis mil quinientos cincuenta y nueve (106.559) habitantes9. El Municipio ha sido categorizado en primera categoría para el periodo en mención de conformidad a lo establecido en la Ley 617 y normas complementarias, ha mantenido un nivel gasto de funcionamiento que oscila entre 36% y el 40% de los ingresos corrientes de libre destinación (ICLD) certificado cada año por la Contraloría General de la Nación y con ello cumpliendo con la norma antes citada para lo cual el limite es del 65%; a nivel de desempeño fiscal el Municipio de Yumbo, según el ranking de desempeño fiscal emitido por el Departamento de Planeación Nacional DNP, se ha mantenido dentro de los 10 primeros municipios del país con excepción del año 2011 que ocupó el puesto 2310,de igual forma siempre ha ocupado el primer lugar a nivel departamental muy superior de la gran urbe como es el Municipio de Santiago de Cali .

En el cuadro numero 1 se relacionan los Mandatarios en propiedad que ejercieron durante el periodo 2004 a 2011, periodo en el cual, constitucionalmente debería haber ejercido solo 2 Alcaldes Municipales.

Cuadro 1

Fuente: Pagina Web del Municipio de Yumbo, HISTORIA DE YUMBO

A continuación se hace referencia mas detalladamente a los Alcaldes elegidos popularmente para realizar revisión en sus periodos, de las ejecuciones presupuestales tanto de ingresos como de gastos y mostrar el nivel de cumplimiento de los mismos respecto de lo apropiado inicialmente, la apropiación definitiva respecto a lo efectivamente ejecutado; no se hace alusión a los periodos donde hubieron mandatarios que ejercieron por mandato de un nombramiento por decreto emitido por la Gobernación del Valle del Cauca, dado que son periodos muy cortos y como estaban incurso en ley de garantías la gestión financiera y presupuestal para estos burgomaestres era muy reducida, por no decir mas que nula; eso si en estos cortos periodos de tiempo, si se pueden observar parálisis administrativas y en cierta manera los mandatarios de periodo mas largo que los sucedieron, tenían la posibilidad de mejorar la gestión financiera y fiscal.

CARLOS ALBERTO BEJARANO CASTILLO PERIODO 2004 – 2006.

El doctor CARLOS ALBERTO BEJARANO CASTILLO, fue elegido popularmente en el mes de octubre de 2003 y ejerció su mandato entre 1º de Enero de 2004 hasta el 23 de Marzo de 2006, fecha en la cual hizo dejación del cargo por cuanto mediante sentencia T-201 del 16 de Marzo de 2006 de la Honorable Corte Constitucional se dejó condicionado el periodo de mandato como alcalde para el 2004 – 2007 11 a la decisión que tomara el Honorable Consejo de Estado respecto a la nulidad del acto administrativo que profiriera la Registraduría Nacional del Estado civil convocando a nuevas elecciones por haberse configurado y periodo atípico a la luz del art. 7º del acto legislativo 02 de 2002.

A manera informativa se transcriben hechos y argumentos contenidos en la sentencia citada.

".. El 25 de noviembre de 2003, la Procuraduría Regional del Valle del Cauca formuló acción pública de nulidad electoral contra el acto que declaró su elección, bajo el argumento de que el periodo para el que debía ser elegido era el comprendido entre el 17 de noviembre de 2003 y el 8 de diciembre de 2005, de conformidad con el artículo 7° del Acto Legislativo 02 de 2002.

El 12 de agosto de 2004, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca negó las pretensiones de la demanda, es decir, – a su juicio – avaló el periodo de elección 2004-2007.

El 20 de septiembre de 2004, el Registrador Delegado en lo Electoral y el Director de Gestión Electoral de la Registraduría Nacional del Estado Civil profirieron el oficio RDE-001308, mediante el cual fijaron el calendario electoral para el municipio de Yumbo. En éste se dispuso que las próximas elecciones de alcalde se celebrarían el 6 de noviembre de 2005.

El 31 de marzo de 2005, el Doctor Carlos Alberto Bejarano Castillo interpuso acción de tutela como mecanismo de protección transitorio para evitar un perjuicio irremediable contra el Registrador Delegado en lo Electoral, por la presunta vulneración de su derecho fundamental al debido proceso.

La Registraduría Nacional del Estado Civil, en memorial del 7 de abril de 2005, se opuso a las pretensiones del demandante, de la siguiente manera:

El periodo del alcalde de Yumbo es de los denominados "atípicos", es decir, está fuera del calendario ordinario para la realización de elecciones. Explicó que tal atipicidad se debe a que el alcalde electo para el periodo 1998 – 2000 – el Dr. Rosemberg Pabón – renunció a menos de 18 meses de la terminación de su periodo, lo cual obligó a la Gobernación del Valle del Cauca a designar un alcalde en encargo por el resto del periodo. Sin embargo, relató que la alcaldesa electa el 29 de octubre de 2000 para el periodo 2001 – 2003 – la Dra. Alba Leticia Chávez Jiménez -, se posesionó en el cargo el 17 de noviembre de 2000, esto es, antes de lo debido, lo cual marcó el inicio de la atipicidad.

El 15 de diciembre de 2005, la Sección Quinta del Consejo de Estado resolvió el recurso de apelación presentado por la Procuraduría Regional del Valle del Cauca, contra la sentencia del 12 de agosto de 2004 del Tribunal Administrativo del Valle, en el marco del proceso de nulidad electoral del acta que declaró la elección de Carlos Alberto Bejarano Castillo como alcalde de Yumbo para el periodo 2004 – 2007. En esta sentencia, el Consejo de Estado acogió los argumentos de la Procuraduría – los mismos expuestos en este proceso por la Registraduría – y, en consecuencia, declaró la nulidad parcial del acta en cuanto al periodo y señaló que éste debía terminar en el 2005.

El resuelve de la sentencia T – 201 de 2006, determina

PRIMERO: CONFIRMAR los fallos proferidos el 22 de agosto de 2005, por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A (expediente T-1.238.314) y el 6 de octubre de 2005, por el Consejo de Estado, Sección Primera (expediente T-1.238.329), que concedieron la tutela transitoria al derecho fundamental al debido proceso de Otoniel Alberto Cifuentes y Carlos Alberto Bejarano Castillo.

SEGUNDO: Para los efectos del artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, las corporaciones de origen harán las notificaciones y tomará las medidas conducentes para el cumplimiento de esta sentencia."

A pesar que el Honorable Consejo de Estado con fallo del 20 de abril de 2006 declaro nulo el acto administrativo proferido por la Registraduría Nacional del Servicio Civil del 20 de septiembre de 2004, con fallo del 30 de marzo del 2006 deja en firme el fallo proferido por esta misma corporación emitido el 15 de diciembre del 2005.

Lo anteriormente relacionado explica la separación del cargo como Alcalde Municipal de Yumbo del Doctor Bejarano y el consecuente nombramiento de alcalde encargado, para atender el proceso de elección popular y dar cumplimiento al Art. 7 del acto legislativo 02 del año 2002.

Ahora bien se pasa a revisar la gestión financiera desde el punto de vista presupuestal, como criterio se toma que efectivamente se ejecutaron 2 periodos el año 2004 y el 2005, respecto al año 2006 solo fueron algo mas de 2 meses que en términos porcentuales se ejecutaría un 12% o 15% del presupuesto, por tal razón se deja para revisar la ejecución con el siguiente Alcalde de elección popular, máxime que este ultimo cuenta con las herramientas presupuestales y el tiempo suficiente para hacer los ajustes que considere pertinentes; en este orden de ideas durante el mandato del Doctor Bejarano, se puede observar las ejecuciones presupuestales en cuadros números 2, 3, 4, 5, así:

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