Bases Geohistóricas del Federalismo en Venezuela

Venezuela vive hoy una de las etapas más interesantes de su historia. La nación trata de construir, por primera vez de manera auténtica, el viejo sueño federal. Desde el nacimiento mismo de la República, en 1811, se planteó el debate sobre el sistema político que debía adoptar el gobierno del nuevo país venezolano. En ese momento, las necesidades de crear una república fuerte, sólida e integrada, aconsejaban el sistema unitario centralista. Sin embargo, el sueño federal no era gratuito. Las raíces indígenas traían la savia de formas de gobierno descentralizadas. No existieron en la América Precolombina los imperios centralistas que impusieron su impronta en otros continentes. En estas tierras, y por aquellos tiempos, los asuntos locales se resolvían localmente. Incluso en el Tahuantinsuyo, el poderoso y dilatado Imperio Inca, con sus instituciones político-religiosas, su extensa red de caminos y su sistema de comunicaciones ("chasquís"), la realidad político-administrativa básica y útil era el "ayllu", una especie de unidad municipal autónoma.

Llegaron, pues, los hispanos a sociedades que, si bien eran teocráticas, como en el caso de los Aztecas y de los Incas, se administraban bajo inteligentes formas de gobierno descentralizado. Los hispanos mismos traían la larga tradición municipalista desarrollada por los árabes a lo largo de ochocientos años de dominación en la Península Ibérica. La reconquista y unificación realizada por los Reyes Católicos provocó una drástica declinación de la vida político-administrativa local y regional en España, pero encontró en las lejanas y anchurosas tierras del Nuevo Mundo campo fértil para asentarse y prosperar como la forma de gobierno más adecuada a tan difíciles territorios.

Tradición indígena y tradición hispánica generaron en la idea autonómica y descentralizada de gobierno la fuerza prevaleciente en los nuevos hombres americanos. La geografía se unió a la historia para imponer, con sus distancias y grandes obstáculos naturales (caudalosos ríos, altas cadenas de montañas, extensas y tupidas selvas, dilatadas distancias y peligrosas rutas) la necesidad de fuertes y eficaces gobiernos locales. Los teóricos de la política sabían de la debilidad que al poder central significaba esta amplia distribución vertical del poder, Concibieron y montaron diversos mecanismos de gobierno para controlar ese inmenso territorio: capitanías generales, virreinatos, cortes, tribunales, leyes; pero la realidad caminaba por los senderos locales y regionales.

Es, pues, de remota data el sentimiento federal en Venezuela. Tanto que ninguno de los grandes intentos para imponer un férreo control del centro lo ha podido debilitar, de tal manera que hoy, cuando se considera que la República está consolidada, que las instituciones que le dan coherencia e integridad están maduras, que las tendencias desintegradoras han desaparecido, y cuando ya nadie piensa sino en una nación fuerte y solidaria, la .idea federal crece y se desarrolla de manera indetenible.

Por otra parte, esta idea sobre un sistema de organización política de tipo descentralizado está vinculada a la de conformar una democracia más auténtica y profunda, más representativa, participativa y solidaria; más propicia para dar rienda suelta a la fecunda creatividad de los diversos conglomerados humanos, a objeto de dar respuestas adecuadas a los diversos problemas, abrir cauces propios para el progreso, utilizar el potencia¡ que da el territorio y su gente para el desarrollo local, regional y nacional.

Aún hay gente que piensa que no ha llegado el tiempo de abrir las compuertas del centralismo, para que entren en la corriente de la historia las fuerzas renovadoras de las localidades y las regiones. Se cree que son muchos los problemas e insalvables las dificultades que se sentarán. Que serán los líderes y las comunidades las que no entenderán las exigencias en trabajo y esfuerzo racional y solidario que exige la construcción de un nuevo federalismo. Sin embargo, ya se están abriendo y ninguna fuerza será capaz de tapar esta represa centralista que se rompe.

Existen muchas formas de encontrar cauces adecuados para que este proceso descentralizador entre con aguas mansas y útiles. Está la experiencia ganada en otros países y que nos puede servir de ayuda. Está la enorme creatividad de la gente del país.

Y está la rica experiencia en la propia realidad vivida por nuestra nación en su fecunda historia, en la impronta geohistórica del federalismo, vivida a lo largo y ancho del territorio nacional en más de cien años de vida republicana, y en los antecedentes coloniales y prehispánicos, en donde se tiene un tesoro aprovechable de situaciones, instituciones, tradiciones y aportes que son el soporte más importante para los retos del porvenir.

II. La Evolución Constitucional: Entre la Teoría y la Realidad.

}Una forma de recoger las bases geohistóricas del federalismo venezolano consiste en el análisis de la evolución constitucional del país. Aun cuando Venezuela ha tenido veinticinco constituciones, no ha tenido igual número de formas de gobierno. Muchas de ellas tuvieron su origen en simples caprichos del caudillo de turno para ser reelecto o para alargar su período de gobierno.

En cuanto a la forma de distribución vertical del poder, existen claramente dos grandes tendencias en las constituciones y Venezuela ha vivido, en ellas, entre centralismo y federalismo. Algunas sirvieron para dar paso a determinada transformación, aunque no implicaron que se tocara la distribución de poder vigente. Por esto puede realizarse un análisis serio sin, necesariamente, tocar en forma detallada cada una de ellas.

El vaivén entre centralismo y federalismo tiene sus mejores expresiones en las constituciones de 1811 (federal); la de 1830 (central); la de 1864 (federal) y la de 1925 (central). La primera, de 1811, crea los fundamentos de la nueva República y da la impronta inicial de la idea federal. La cuarta de 1830, nace con la consolidación de la Independencia y crea las bases centralistas impuestas por la necesidad de reconstruir un territorio desolado por la guerra. La séptima, de 1864, es el resultado de la reacción de los caudillos regionales frente a la oligarquía conservadora, representada por los herederos de la Independencia. La decimoséptima, de 1925, surge como consecuencia de la consolidación del Estado políticamente unitario y territorial mente integrado bajo la dura conducción de Juan Vicente Gómez. En estas cuatro constituciones te resume la lucha entre las dos tendencias seculares: la federal, nacida de la historia y de la geografía, y la centralista, nacida de la necesidad política de forjar una nación fuerte y sólida.

El Pacto Federal Primigenio de 1811

Luego del 19 de abril de 1810, cuando el Cabildo de Caracas desconoce a las autoridades españolas, usurpadoras de los derechos de Femando VII, la actividad de los cabildos de las diversas provincias y de las juntas revolucionarias, encabezadas por la Junta Patriótica de Caracas, se encaminan a profundizar el movimiento y a orientarlo hacia la independencia absoluta, sin importar la suerte de los gobernantes de España. La influencia de la Independencia de los Estados Unidos de América, la traducción de los Derechos del Hombre hecha por Nariño y la fecunda labor de los Precursores, caló en la dirigencia política y todo se preparó para una gran Asamblea Nacional. De las parroquias y municipios (Partidos Capitulares) nace la representación que conformará la Primera Asamblea Constituyente. En estas unidades territoriales, todos los hombres mayores de veinticinco años y civilmente hábiles designaron un elector por cada quinientos habitantes y otro por exceso de doscientos cincuenta.

Estos se reunieron en las cabeceras de cada Partido Capitular y eligieron diputados principales y suplentes, a razón de uno por cada treinta mil almas y otro por exceso de diez mil. Luego se reunieron en Caracas en la "Junta General de Diputación de las Provincias de Venezuela" a partir del 2 de marzo de 1811. Allí estuvieron presentes treinta diputados en representación de Caracas, Barinas, Cumaná, Barcelona, Mérida, Trujillo y Margarita, las siete provincias que le sirvieron de partera a Venezuela. No estuvieron presentes Coro, Maracaibo y Guayana, ya que estaban sometidas por fuerzas españolas.

Venezuela nació así en 1811 como un pacto federal acordado por estos diputados provinciales, que debía ser sancionado y ratificado por los electores capitulares o los sufragantes parroquiales, Las bases de este pacto federal, o bases de la unión (nombre que va a perdurar – al menos en la letra – hasta 1947), encarga al Poder Nacional de las relaciones extranjeras, comercio exterior, defensa común, paz pública, ejército «cuando sea necesario « (comillas del autor), contribuciones para estos fines y legislación general de la nación.

Las demás competencias serían ejercidas por las provincias, cada una según su criterio, siempre y cuando se ajustaran al pacto federal claramente establecido y a respetar las restricciones impuestas taxativamente en el Capítulo V de la Constitución, mediante las cuales se comprometían a no ejercer acto alguno que correspondiera al Congreso o al Ejecutivo de la Confederación, ni a formar pactos entre sí, ni a mantener ejércitos en tiempos de paz sin permiso, ni hacer pactos con potencias extranjeras, ni a establecer aduanas ni derechos al comercio interno.

Además, se comprometían a llevar al Congreso las leyes para su ratificación. Esta Constitución establece la existencia de un Poder Legislativo en el Congreso General de Venezuela, integrado por dos cámaras: una de Representantes y un Senado. El Poder Ejecutivo reside en tres individuos electos popularmente. El Poder Judicial está representado por una Corte Superior de Justicia. Los magistrados son electos por el Ejecutivo y sus competencias sólo son sobre asuntos de carácter federal. El sistema electoral que establece esta Constitución sobrevive en lo sustantivo hasta 1947. Los sufragantes (los hombres libres, mayores de veintiún años o menores casados, con alguna propiedad u oficio) se reúnen para elegir a los Electores Parroquiales (uno por cada mil habitantes), quienes eligen a los representantes del municipio o partido capitular ante la Legislatura Provincial. Las Legislaturas organizan las elecciones de los representantes al Congreso o los eligen. Además, eligen a los senadores y disponen la elección de los poderes Ejecutivo y Judicial.

La apertura que dio la Constitución de 1811 para que cada estado organizara los asuntos que le son propios como mejor le pareciera, fue aprovechada por, al menos, tres provincias: Mérida, Trujillo y Barcelona. Cada una de estas provincias organizó sus propios asuntos internos, pero sobre una base sustantiva común: la soberanía residía en el pueblo, el sistema de gobierno era representativo, democrático y alternativo, con separación de poderes (exceptuando la confusión de Trujillo entre Poder Ejecutivo y Judicial) y alimentado por una fuerte idea autonómica.

Todo este andamiaje federal influyó de manera profunda en el espíritu de la nueva República y permaneció latente en el alma nacional, a pesar de su rápido desmembramiento provocado por la llamada " reacción realista ", que exigió la concentración del poder en manos de Francisco de Miranda, aunque éste no logró salvara la desarticulada nueva nación y se produjo la caída de la Primera República.

Era lógico colocar al sistema político federal adoptado en 1811 entre los primeros culpables del fracaso independentista, puesto que indudablemente dispersaba las fuerzas y debilitaba al poder central. Todo un enorme movimiento en pro de un gobierno fuertemente unitario y centralista se puso en marcha.

La Constitución de 1830: El Centralismo Necesario

La Constitución de 1830 representa la reacción contra el Estado descentralizado y federalista, y el inicio del tránsito hacia el sistema unitario-centralista. Reunidos en la Casa de la Estrella, en Valencia, los diputados de las provincias de Cumaná, Barcelona, Margarita, Caracas, Carabobo, Coro, Maracaibo, Mérida, Barinas, Apure y Guayana, sancionaron esta Constitución el 22 de septiembre de 1830. El texto constitucional abandona el lenguaje romántico de 1811; ya no aparece el " pacto federal ", sino que define a la nación como la "unión de todos los venezolanos bajo un mismo pacto de asociación política para su común utilidad." Divide el territorio en provincias, cantones y parroquias, y el poder en Legislativo, Ejecutivo y Judicial. Establece un sistema electoral parecido a los anteriores, pero perfeccionado. Se establecen las condiciones para sufragantes (son los venezolanos mayores de veintiún años o casados, dueños de una propiedad, o con una profesión, oficio o sueldo) y para electores a cada instancia. La base del sistema electoral es la Asamblea Parroquial, integrada por los sufragantes electorales, quienes eligen a los electores que correspondan al Cantón. Estos electores conforman los Colegios Electorales, que se reúnen cada dos años en la capital provincial para elegir un tema de candidatos para que el Presidente de la República seleccione al Presidente y al VicePresidente del estado, elige a los senadores de la Provincia, a los Representantes, a los miembros de la Diputación Provincial y a sus suplentes.

El Poder Legislativo está integrado por la Cámara de Representantes, efectos por cada provincia en número de uno por cada veinte mil habitantes y otro por exceso de doce mil; y la Cámara del Senado, conformada por dos senadores de cada provincia. Tiene como atribuciones dictar leyes y decretos sobre materias nacionales tales como: impuestos, sistema monetario, pesas y medidas, empleos públicos, fuerzas armadas y milicia nacional, legislación sobre presupuesto nacional, crédito externo, banco nacional, educación superior, relaciones exteriores, división territorial y otros asuntos propios.

El Poder Ejecutivo está a cargo de un Presidente de la República, electo por al menos las dos terceras partes de los electores de los Colegios Electores, quien durará cuatro años y no podrá ser reelecto en el período siguiente. Entre sus funciones están: dar el ejecútese a las leyes, el mando supremo de las fuerzas armadas nacionales, dirigir las relaciones externas, nombrar a los ministros de las cortes superiores de una tema propuesta por la Corte Suprema, nombrar a los gobernadores de las provincias en función de las ternas que les presenten las diputaciones provinciales, y otras funciones propias de su rango. El Poder Judicial reside en la Corte Suprema de Justicia, integrada por un presidente, tres vocales y un fiscal, todos propuestos por el Presidente de la República al Congreso. Existían tres distritos judiciales y demás tribunales. Las Diputaciones Provinciales se integran por un diputado de cada cantón, electo por los Colegios Electorales. Estas diputaciones sesionan treinta días y tienen por objeto presentar los candidatos a magistrados de la corte, a gobernador, presentar a éste los candidatos para jefes de cantón y establecer impuestos. El Poder Ejecutivo de las provincias lo ejerce un Gobernador, dependiente del Poder Ejecutivo Nacional, y para ser nombrado no se requiere ser nativo ni residente de la provincia respectiva.

El Poder Municipal prácticamente desaparece. Los cantones tienen una autoridad llamada "Jefes Políticos" designados por el Gobernador. Estos jefes presidían los Concejos Municipales, cuyos miembros eran designados por las Diputaciones Provinciales.

Es evidente que los difíciles tiempos vividos desde 1811 impusieron la necesidad de un gobierno unitario fuerte. Es lo que intentó la Constitución de 1830, y de la cual es conveniente destacar lo siguiente:

• Intenta uniformizar a los gobiernos provinciales.

• Otorga mayor organicidad y estructura al poder central.

• Establece un poder judicial con competencias sobre las provincias.

• Involucra al Presidente de la República en la designación de los Gobernadores de Estado.

• Elimina la autonomía municipal.

Bajo esta Constitución el gobierno va a ser manejado por algunos de los más prestigiosos caudillos de la Independencia, principalmente Páez, Soublette y Monagas. A pesar de su prestigio y fuerza, los caudillos regionales, también héroes de la Independencia, determinan una importante autonomía regional que no da paz a la República. Contra esta situación va la reforma constitucional de 1857, cuando se elimina la intervención de las provincias en la elección de sus gobernadores y éstos pasan a ser designados por el Presidente de la República. Así mismo, se elimina la intervención de los Diputados Provinciales en la elección de las autoridades municipales, devolviendo la autonomía a los ayuntamientos.

Año de 1864: El Federalismo Real

El toma y dame entre los caudillos regionales y el poder central se mantuvo treinta años, hasta que se inicia la Guerra Federal en 1859. Esta empresa pretendía destronar a la vieja oligarquía que había cobrado caro – en tierras y poder – su participación en la Independencia. Guerra larga y sanguinaria, confrontación de clases y revolución agrarista, determinó cambios sustantivos en lo social, en lo económico y en lo político.

Socialmente fue una confrontación entre los desheredados de la Independencia, los mestizos, los blancos pobres y las autonomistas regionales, reunidos en el partido federal contra, fundamentalmente, los blancos criollos latifundistas del centro. Económicamente significó la ruina del naciente país y algunos cambios menores en la estructura agraria (los latifundios sólo cambiaron de dueño). Políticamente la Guerra Federal representó el desmantelamiento del andamiaje centralista y unitario, para regresar a un sistema en el cual lo sustantivo eran los estados independientes. La nación era, de nuevo, un pacto entre provincias autónomas. El municipio se reduce a su mínima expresión. De esta manera se vuelve al concepto de nación no como la unión de los venezolanos, sino de sus provincias, que unidas constituyen una federación.

En el Título II de esta Constitución, llamado «Bases de la Unión», se establecen las reglas del juego. Así, los estados se comprometen a organizarse conforme a los principios de Gobierno Popular, Electivo, Federal, Alternativo y Responsable; a no comprometerse con potencia extranjera alguna, a no restringir el comercio interno, a someter sus diferencias al poder nacional, a cumplir y hacer cumplirlas leyes y disposiciones nacionales, a respetar las propiedades de la Nación, a tener una misma legislación sustantiva civil y criminal, y a establecer elecciones directas y secretas.

Esta Constitución deja a los estados la facultad de elegir a los senadores y diputados que integrarán las cámaras de la Legislatura Nacional, siempre que sea un diputado por cada veinticinco mil habitantes y uno por exceso de doce mil, y dos senadores por cada estado. Entre las competencias de la Legislatura Nacional se encontraban: dirimir las controversias entre los estados; organizar el Distrito Federal, las aduanas (cuyas rentas formaban el tesoro de la nación), los puertos correos, leyes nacionales, moneda, censo y estadísticas nacionales, fuerzas armadas nacionales, relaciones exteriores, obras públicas, pesas y medidas, entre otras.

El Ejecutivo Nacional era ejercido por el Presidente de los Estados Unidos de Venezuela, electo en segundo grado por todos los ciudadanos de tal manera que cada estado tiene un voto que será el de la mayoría relativa de sus electores. Su mandato tenía una duración de cuatro años. Existía una Alta Corte Federal, integrada por cinco vocales electos por el Congreso a proposición de las Legislaturas Provinciales. Esta Alta Corte Federal tenía competencias sobre los asuntos propios de la Unión, sobre aquellos que le quisieran someter los estados y sobre la solución de las competencias jurisdiccionales.

La realidad político-militar de esta época es consolidada constitucionalmente, pues la disgregación existente no se debía sólo a una geografía dilatada y obstaculizadora, sino también a la permanencia activa de caudillos latifundistas regionales, que encontraron canales legales para ejercer su dominio político. Cada jefe local o regional hacía sus leyes, las aplicaba a su leal saber y entender, repartiéndose el país en múltiples espacios, territorios y parcelas de poder.

Esta realidad semi-anárquica, desarticulada y dispersa que vivió la sociedad venezolana duró, a pesar de los esfuerzos civilizadores de Guzmán Blanco, hasta 1908. Fueron casi 100 años de luchas intestinas, de guerras y guerritas impuestas por las pretensiones de caudillos grandes y pequeños; unos, interesados en imponer su voluntad en la aldea o en la provincia; otros, en la región o el país entero, y ninguno dispuesto a ceder en el orden de crear una unidad nacional. Constituciones federalistas o centralistas iban y venían, pero la realidad era otra. No existía, por supuesto, una verdadera descentralización orgánicamente acordada, pues los caudillos que arribaban al poder nacional todo lo pretendían. Sólo que existía una realidad difícil, no sólo impuesta por los extensos e insalvables territorios, sino por los poderes latifundistas de ricos personajes con pretensiones políticas, que armaban a sus peones o reclutaban paisanos como mercenarios en una lucha particular por su dominio.

Los Andinos y el Centralismo Real

Desde 1830 la historia realmente vivida por el sistema político venezolano había sido de una desarticulación más o menos anárquica. Los hombres de la Independencia que gobernaron a la nación y los otros que le siguieron tenían un marcado sesgo central. Sin embargo, no pudieron consolidar una República unitaria y centralista.

Con la Revolución Liberal Restauradora, en 1899, entran en escena los andinos y con ellos profundos y sustantivos cambios en la sociedad venezolana. El régimen de Cipriano Castro se inicia con la profundización del poder de los estados; pero luego, con la reforma constitucional de 1901, se amplían las competencias del Poder Nacional y del Presidente de la República. Mientras tanto, el Vice-Presidente, Juan Vicente Gómez, recorre el país combatiendo y derrotando a los caudillos regionales opositores.

Al arribar al poder Juan Vicente Gómez ocurren varios eventos significativos, que inician el tránsito hacia un sistema unitario centralista real y verdadero, no sólo en el papel, en la Constitución, sino en la práxis político-administrativa del país. Luego todo este proceso va a arrastrar a la sociedad y a la economía, generando además la concentración social y territorial en el centro político de la República.

Primero se produjeron algunos cambios políticos, como quitarle a los estados su injerencia en la designación del Presidente de la República; luego fue otorgarle amplios poderes al Presidente y la reducción de las competencias estatales. El debilitamiento de las localidades y regiones se profundiza con la eliminación – a sangre, fuego y cárcel – de los caudillos y jefes a lo largo y ancho del país, empezando por los propios de Caracas. La "Sagrada" invade pueblos, confisca propiedades, asesina a los opositores y los que tienen suerte van al exilio o a parar a las tenebrosas mazmorras de La Rotunda, San Carlos o Puerto Cabello. Se inicia la explotación petrolera y la generosidad de Gómez entrega a los consorcios extranjeros gran parte de la riqueza nacional. Esta genera amplios recursos fiscales para el Gobierno Central, que deja su tradicional perfil menesteroso y pasa a ser poderoso y rico. La construcción de carreteras, ferrocarriles y otros medios de comunicación fue casi una obsesión del dictador. Así se vencieron las grandes distancias, se acercaron las diversas regiones y se integró al país. Además, se facilitó el acceso de tropas y el control del gobierno a lo largo y ancho del territorio.

La Constitución sancionada por el Congreso el 24 de junio de 1925, y mandada a ejecutar por Gómez para poder ausentarse de Caracas sin dejar encargado a nadie de la Presidencia, tuvo una gran importancia porque consolidó la distribución del poder unitario y centralista, aun cuando reconocía formalmente la división entre el poder federal, el de los estados, y el de los municipios.

Se ha dicho que esta Constitución representa el fin del federalismo en Venezuela. En realidad representa el comienzo real y formal del centralismo unitario y no el fin del federalismo, por cuanto la historia no se detiene y es tendencia secular que los Estados centralistas evolucionen hacia formas descentralizadas, mientras que los Estados federales van creando mecanismos de control central. Luego de la Constitución de 1925 el proceso centralizador continuó agudizándose, y en 1945 se le eliminaron todas las competencias judiciales a los estados de la República. Más adelante, en 1447, se eliminó de la Constitución Nacional el Titulo Relativo a "Las Bases de la Unión " y se inició el intervencionismo del poder central en la regulación de la economía.

En la Constitución de 1953 las competencias residuales fueron reservadas al poder nacional. En esa fecha también se eliminó la denominación de Estados Unidos de Venezuela y se adoptó el de "República de Venezuela". La Constitución de 1961, la vigente, consagra el sistema unitario y centralista de distribución vertical de poder, pero dejó el intersticio por donde las ideas federalistas, nunca vencidas, pudieron penetrar: la posibilidad de la elección popular y directa de los Gobernadores de Estado.

Como puede verse, en la evolución político-institucional, en sus aciertos y errores, se tiene un libro abierto para construir, sin grandes costos, el viejo sueño federal. Es hora de saber si sabemos leer en las páginas de la historia. Es hora de saber si lograremos superar la crisis de pueblo de la que hablaba el siempre actual Don Mario Briceño Iragorry.

Geog. Francisco González Cruz (*)

En Revista virtual Provincia.

Universidad de Los Andes:

(*) Presidente de la COPRE Trujillo.