La efectividad de las políticas públicas a través de la medición de la gestión pública (página 2)

IV. MARCO TEÓRICO Y ANÁLISIS

IV.A Aspectos relevantes de las Políticas Públicas

Una política pública puede definirse a partir de los elementos siguientes ():

2. Las políticas públicas tienen una misión fundamental en cuyo contexto sus responsables persiguen los objetivos más concretos.
3. Las políticas públicas son portadoras de valores, reflejan distintas visiones del mundo.
4. Las políticas públicas son el resultado e influyen en los procesos políticos de lucha partidista.
5. Las políticas públicas pueden analizarse sobre la base de la decisión estratégica o del programa de tratamiento de un problema específico.
6. Las políticas públicas pueden utilizar una gran variedad de instrumentos que van desde la creación o simulación de mercados hasta la provisión puramente pública.

Las políticas públicas tienen una misión básica que justifica su existencia y que se explica por la forma en que ha sido concebido un problema. Generalmente, la formulación de objetivos consiste en la priorización de unos resultados que se persiguen en el marco de esta misión fundamental. De la misma manera que se formula una misión y objetivos básicos para la política, existen objetivos del sistema que operan como condicionantes de la intervención pública.

En la aplicación práctica la formulación de las políticas tiene que ver con el proceso de inclusión de un tema o problema en la agenda de las instituciones, y el proceso de consideración de distintas alternativas de acción pública en relación con este problema y de opción por una de ellas.

La política pública puede referirse a distintos niveles de actuación de los poderes públicos: desde el nivel estratégico orientador de un conjunto de intervenciones en un ámbito de actividad política hasta un programa concreto, esto es, la aplicación de recursos humanos y materiales a actividades específicas con metodologías conocidas con el objeto de conseguir unos objetivos.

IV.B Problemas más comunes de las Políticas Públicas

Las dos cuestiones más sobresalientes sobre la política gubernamental se centran en su eficacia en la solución de sus problemas y en el grado de respuesta al control popular.

La cuestión de la eficacia tiene varias formas () ¿De que manera se enfrenta un gobierno inteligente con los problemas de la nación? ¿Sabe el gobierno lo que está haciendo? ¿Debaten en profundidad las políticas los líderes? ¿La administración es necesariamente ineficiente? ¿Como se puede elevar la eficacia en la elaboración de políticas públicas? ¿Por qué nunca se solucionan ciertos problemas que se repiten constantemente (huelgas y paros)? ¿Quien formula verdaderamente las políticas públicas? ¿La formulan las élites? ¿Tienen alguna influencia los ciudadanos de a pie? ¿Podrían si lo intentaran? ¿Es conveniente una mayor participación popular en el gobierno?

Una de las características de la formulación de políticas publicas, es que la misma no se da paso a paso como un proceso racional y ordenado, porque la solución para un grupo supone un problema para el otro, entonces el proceso parece muy complejo sin principio ni fin y cuyos limites parecen muy inciertos.

Por otra parte varios problemas de política pública se integran en la agenda en su afán de implantar otras políticas, consecuentemente la fase de implementación y de elaboración se mezclan mutuamente.

IV.B.1 El conflicto de valores

El análisis no puede resolver todos los conflictos de valores e intereses, porque lo que es bueno para un grupo podrían dañar a otros. En algunos conflictos el criterio de la mayoría debería prevalecer sobre la minoría, pero no mantiene el principio de universalidad. El criterio de la mayoría solo en algunos casos concretos será válido porque solo una fracción muy pequeña de las decisiones gubernamentales podrá someterse a voto (algunas personas preferirán que este criterio tenga alguna virtud)

El criterio del interés público también tiene sus limitaciones, puesto que el "interés público" se refiere a un bien universal (el control de la contaminación ambiental puede significar no solo beneficio personal sino colectivo, sin embargo no significa que todos estén de acuerdo con este criterio porque no se sabe que valores son del tipo "universal")

Sin embargo el análisis racional de las políticas públicas, en la medida en que sus impactos puedan ser medidos, puede constituirse en un elemento que ayuda a conciliar criterios contrapuestos entre diversos agentes de la sociedad.

IV.B.2 Tiempo y coste

Un análisis serio sobre políticas públicas exige no solo horas, días o semanas, sino meses y hasta años, por tanto consume recursos, y así el presupuesto sería siempre insuficiente para atender estudios e investigaciones. En muchas sociedades la mayoría de las políticas se deciden por métodos más baratos y rápidos como las elecciones, voto legislativo o mediante la delegación de responsabilidades. Estos métodos inmediatos podrían ser mejor sustentados en la medida en que los distintos actores y decisores cuenten con indicadores que permitan medir la eficacia y eficiencia de la gestión pública entendida esta como la operativización de las políticas públicas.

IV.B.3 La detección de los problemas

Los decisores de política no se enfrentan a generalmente a problemas dados, por el contrario deben identificar y formular sus propios problemas, por ejemplo la violencia callejera, cual es el verdadero problema? deterioro de la ley y el orden? discriminación racial y étnica? el desempleo?

La detección anticipada de los problemas no asegura el éxito de la política, pero coloca a sus responsables en mejor posición para lograrlo. De entre los mecanismos para detectar los problemas se destaca (): a) La función directiva.- el principal papel del directivo en cualquier organización, es mantener a su organización en contacto permanente con el entorno, porque el directivo debe analizar los cambios en el exterior para prever como su organización deberá afrontarlos. Esa labor de búsqueda y análisis permanente de información estratégica es uno de los mecanismos más efectivos para detectar problemas. b) La participación en redes de gestión.- la red se establece para intercambiar recursos y muy especialmente, información. La pertenencia a una red ofrece muchas oportunidades para conocer problemas que ya están afectando a otros y comprobar el impacto de las medidas que se han diseñado para enfrentarse a ellos. c) La evaluación de las políticas y de los programas en funcionamiento.- la utilidad de la evaluación es producir información de calidad para orientar nuevos procesos de decisión, aprendiendo de los éxitos y los fracasos. La evaluación es un recurso fundamental para detectar problemas de eficacia, evaluación de impacto, de eficiencia, evaluación de rendimiento y de gestión del programa.

IV.C Vínculo entre las políticas públicas y la gestión pública en un ámbito democrático

Considerando al Estado como un organismo que expone por un lado un mundo político y democrático y por otro, un mundo complejo sobre la administración del aparato estatal, los mismos no están separados a pesar de que son diferentes, si bien siguen sus códigos propios, su razón de ser radica en que se necesitan, en este sentido la Administración Pública no es un ámbito aislado capaz de valerse por si misma, su razón de ser es solo entendible en su relación inseparable con el otro mundo donde la gente, sus asociaciones, los liderazgos despliegan contiendas ideológicas y regularizan la renovación de autoridades mediante el voto, por tanto el mundo de lo democrático y político manda finalmente sobre el otro ( )

Lo que corresponde a la Administración Pública es permitir una operativización de las decisiones previamente tomadas en forma democrática, aunque en la aplicación misma se rija por lógicas de tipo técnico e imparcial.

Entonces lo sustancial de lo democrático y la política proviene de los impactos de Política Pública, como para que la ciudadanía este convencida que vale la pena participar y apostar por un sistema político que resuelve (o por lo menos intenta) sus problemas. En este sentido la Administración Pública juega el papel primordial porque otorga racionalidad al logro de metas, impactos y cambios que sean perceptibles para la ciudadanía. Por tanto no considera necesaria la evaluación de la gestión pública por los resultados alcanzados en términos de eficacia, eficiencia y efectividad en la prestación de bienes y servicios que reflejarán la eficacia de las políticas públicas adoptadas.

El Estado es una categoría que va más allá de los distintos gobiernos de turno y sus ofertas políticas, porque la sociedad puede establecer un perfil programático de largo plazo, en lo económico, social y cultural. La Administración Pública viene a constituirse en una infraestructura estable que garantice la consecución de las demandas sociales, así por ejemplo la vinculación caminera, la disminución del déficit de vivienda y la construcción de saneamiento básico, la erradicación del analfabetismo, la adecuada atención de la salud, la erradicación de la pobreza y la exclusión social, entre otros, son demandas aún insatisfechas en nuestra sociedad que no necesitan de mayor discusión para su incorporación en la agenda.

Además de que el norte haya sido definido en el ámbito político y la dinámica democrática, la administración pública tiene efectos técnicos que proviene de la fijación de una cadena de metas, efectos e impactos, los mismos que deben ejecutarse mediante operaciones públicas racionales aunque corra el riesgo de no lograr la credibilidad deseada y por tanto la credibilidad de lo democrático.

IV.D La elaboración de políticas desde el modelo racionalista

El racionalismo intenta sustituir la intuición, la opinión y experiencia del decisor por un conjunto de técnicas y métodos precisos que le ayuden a encontrar no una decisión cualquiera, sino la mejor decisión. Herbert Simon (1957) () plantea la formulación más completa al esquema "acción racional respecto a fines" de Max Weber, cuyos pasos son los siguientes: a) establecimiento de objetivos, b) establecimiento de alternativas, c) valoración de las consecuencias de las alternativas, d) comparación de alternativas y dentro de esta, determinación de costes. En cuanto a los costes cabe señalar que el modelo racional es intensivo en información, en medios tecnológicos, en recursos humanos de gran cualificacion y sobre todo en tiempo.

IV.D.1 Importancia del método del análisis en las políticas públicas

Existen razones para asegurar que el proceso científico y estratégico de elaboración de políticas públicas, puede enfrentarse muy bien con las complejidades del mundo social, por ello se debe elevar el componente analítico.

¿Cómo llegan los problemas a captar la atención pública? ()

1. En la definición del problema son importantes los valores y la concepción que cada uno tenga del estado ideal de las cosas. De la disociación entre la imagen de lo que debería ser y la observación empírica de una condición emerge el problema. Lógicamente, no todas las personas estarán de acuerdo en que una determinada condición representa un problema.
2. También son importantes los intereses de los actores. Cuando las cosas van bien a un actor, su argumentación irá en la línea de afirmar que no existe un problema. En el supuesto de que las cosas se tuerzan, la tendencia es a desplazar la carga y el coste de los cambios necesarios hacia otros actores.
3. Tomar en cuenta que los decisores públicos solamente pueden atender a un número limitado de problemas. Las administraciones prestan atención a algunos problemas públicos y se ven obligadas a ignorar otros por razones presupuestarias, por las limitaciones en la capacidad de producción de todo equipo humano o por falta de información.
4. Muchos problemas llegan a captar la atención de la Administración porque algunos indicadores muestran de forma clara y sistemática que existen. Estos indicadores están muy presentes en nuestras vidas dado que algunas administraciones públicas y algunas organizaciones privadas o no gubernamentales los producen y difunden para toda la sociedad.
5. También se suelen realizar estudios sobre problemas concretos elaborados por la Administración o por equipos de investigadores independientes de la Universidad u otros centros de investigación que contribuyan a dar visibilidad a un problema. Estos estudios permiten determinar la magnitud de un problema y controlar su evolución a lo largo del tiempo.
6. A menudo se produce una crisis o un accidente que señala con fuerza la emergencia de un problema. En algunos casos, se producen desgracias humanas, en otros casos, los primeros síntomas son suficientes para alertar a los responsables de aquel tema. En estos casos, la Administración actúa de forma reactiva cuando los hechos ponen de relieve el problema de forma radical o simplemente confirman una impresión que ya se tenía.
7. Los responsables políticos y técnicos de la Administración reciben regularmente información sobre incidencias y problemas en la operación rutinaria de sus servicios. Pueden recibir información de naturaleza financiera y contable, sobre problemas relacionados con la micro implementación de las políticas o simplemente quejas de los usuarios de los servicios. Este tipo de informaciones que llega de forma sistemática puede agregadamente descubrir problemas importantes en la gestión de los servicios públicos.

Utilizando la técnica del análisis y para fines de observar que todas las fases del proceso están interrelacionadas estrechamente con un nexo de dependencia se puede observar ( )

La mayoría de las respuestas a las preguntas planteadas requieren de adecuados indicadores de gestión pública los mismos que se traducirían en importantes instrumentos para la toma de decisiones.

IV.D.2 La implantación de las políticas públicas

Los estudios de implantación de políticas comienzan a desarrollarse al final de los años 60 y su desarrollo se expande en las siguientes dos décadas, hasta ese momento la reflexión teórica y los estudios de caso se habían centrado en la fase de formulación. Se hacía coincidir el concepto de política pública con el de adopción de decisiones, de modo que la implantación entendida como puesta en marcha de la decisión, no formaba parte de la política. La implementación era una cuestión técnica, sin importancia que debía resolver los administradores profesionales.

La implantación concebida como maquinaria burocrática en movimiento cumpliendo con diligencia y sumisión las decisiones es una relación entre la esfera política y la esfera de la administración. Según este modelo (Wilsoniano), ambas esferas deben estar necesariamente separadas, sin líneas de contacto, hay una especialización absoluta de papeles, quien decide, no implanta y viceversa. La administración no es más que una variable dependiente de la política, esta forma de entender el proceso de formulación de políticas se ha dado en dominar modelo Top -Down, o de arriba abajo.

En este contexto, se estima que la calidad de decisión es el factor crítico del éxito de las políticas públicas, si la decisión es correcta, la política alcanzará sus objetivos. Con este bagaje conceptual, la meta es ayudar a los decisores a seguir el modelo de racional de adopción de decisiones y la obsesión es transformar cualquier decisión en una decisión programable. Esa preocupación por la decisión se acompañaba de un interés prioritario por el control del proceso de implantación, concibiendo mecanismos que asegurasen una correcta circulación de la información desde los decisores hasta el último escalón de la maquinaria organizativa.

A todos los efectos de un programa público, la implantación de políticas públicas no es más que el resultado de la combinación de determinados elementos. La implantación puede entenderse, por tanto como la sucesión de actividades para ensamblar los distintos elementos del programa. Esos elementos, recursos financieros, recursos humanos, normas, decisiones y capacidades administrativas, están en manos de diferentes actores relativamente independientes entre sí, con sus propios objetivos e intereses.

La implantación desde abajo – Modelo Bottom-up, surge a principios de los años 70 respaldado con un buen número de estudios de caso, explica que la implantación es lo que ocurre cuando el ciudadano entra en contacto con la organización pública responsable de distribuir los bienes y servicios de una política concreta.

Las políticas públicas acaban implantándose en cientos de oficinas públicas repartidas por el territorio y por millares de empleados públicos en contacto con demandas de ciudadanos particulares y concretas, por lo tanto lo importante a la hora de implantar una política es no olvidar que la atención a las demandas de los ciudadanos es el objetivo principal, de modo que el diseño de la implantación debe combinar razonablemente, lo mejor de la decisión individual y lo mejor de la iniciativa local, destacando la importancia del logro de objetivos.

IV.D.3 La fase de evaluación

Desafortunadamente las políticas públicas operan en mundo de incertidumbre, los procesos sociales sobre las que las políticas y programas públicos intentan influir son conocidos solo parcialmente, por tanto existen múltiples razones técnicas, organizativas y de gestión que hacen necesaria la evaluación de las políticas.

La evaluación de políticas no es un simple instrumento técnico, es también un mecanismo político de primer orden, en los sistemas democráticos tiene distintas utilidades políticas entre las que se puede destacar: a) el control parlamentario, b) la presentación de resultados a los usuarios y ciudadanos. c) la legitimación de los acciones de rediseño y ajuste de recursos. d) el mantenimiento de la confianza y cooperación entre actores públicos y no públicos participantes de la política publica. e) el reforzamiento o destrucción de la reputación de eficacia, eficiencia y oportunidad de una política.

En un sistema democrático el gobierno tiene que rendir cuentas de sus actos, explicar sus decisiones a los ciudadanos, presentar los logros alcanzados en las distintas áreas en las que interviene y legitimar sus decisiones con resultados. Entonces la evaluación cumple la función política de ofrecer un mecanismo de justificación de las actuaciones ante los ciudadanos.

La meta general de la evaluación es producir información que sirva para orientar y valorar las decisiones vinculadas al diseño, la gestión y el futuro de las políticas públicas.

Dentro de los diversos tipos de evaluación, se pude describir los siguientes, la misma que no pretende ser exhaustiva (Palumbo, 1987) ()

Dentro este panorama cabe destacar los estudios de seguimiento de programas, que se lleva a cabo mientras ocurre la política y produce información en tiempo real que es suministrada a los responsables de las distintas fases del proceso para que se introduzcan en su caso, las correcciones oportunas en los mecanismos de operación de las políticas, implica la definición de criterios operativos de logro y la construcción de batería de indicadores de procesos de gestión, de rendimiento, de cobertura, de uso de servicios y económicos que se aplicarán sistemáticamente mientras se desarrolla la intervención.

Es también importante caracterizar la evaluación de la eficacia/impacto, porque es la que facilita información sobre los efectos- impactos de la política pública e intenta mostrar en que medida los efectos observados se deben a la política implantada y no a otras causas. Su objetivo es medir la eficacia de la política pública, abordando aspectos relacionados con la eficiencia en la consecución de objetivos, exponiendo la relación los beneficios producidos por la política y sus respectivos costos. Estos resultados se utilizan para responder solidamente a preguntas sobre la conveniencia de continuar actuando sobre el problema, y en su caso, sobre la adecuación de la actual política.

IV.E El Valor Público, una expresión concreta de las políticas publicas.

Como se mencionó anteriormente la efectividad de las políticas públicas se verifican en los resultados de la gestión pública, la misma que necesita ser medida o cuantificada en lo posible. Por la naturaleza del sector público, en su calidad de productor de bienes (o regulador de actividades privadas) y de prestador de servicios, la medición de sus resultados tiene una alta complejidad, porque no toda la gestión pública es susceptible de medición, así se puede mencionar por ejemplo la dificultad de percibir la eficacia y eficiencia de los resultados que presenta un Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, un Ministerio de Defensa, las Superintendencias de Regulación Sectorial, las Cámaras de Diputados y de Senadores, entre varios. ¿Como medir los resultados de una gestión pública en esos ámbitos? Es difícil identificar uno o varios indicadores (cuantitativos o cualitativos) adecuados que permita a la sociedad calificar la gestión pública.

El grado de bienestar que expresa la sociedad es el único referente para este propósito, sin embargo el concepto de bienestar es muy relativo cuando una sociedad como la nuestra, conformada por diversos grupos sociales tiene demandas sociales, económicas, culturales y étnicas no uniformes y de distinta priorización.

En ese contexto, el concepto de Valor Público y la posibilidad de medirlo, viene a constituirse en un atributo pertinente para la medición y calificación de la gestión pública.

El Valor Público requiere de una conceptualización apropiada para que pueda servir cómo un referente preciso y concreto. En ese entendido por Valor Público, se entenderá, una tendencia a construir satisfacción política mediante la evaluación costo-beneficio de programas de un gobierno orientado al cliente que busca aumentar la satisfacción pública, la manera de lograr su medición tiene alta complejidad y no es muy clara dado que no se disponen de métodos para definir rigurosamente, que prácticas gerenciales son mejores que otras ( )

Frente a estas dificultades, es necesario destacar los siguientes axiomas para identificar el Valor Público ():

Primer axioma.- el valor se encuentra en los deseos de las personas y percepciones de los individuos, por tanto se debe satisfacer diferentes tipos de deseos y actuar de acuerdo con determinadas percepciones.

Segundo Axioma.- Existen diferentes tipos de deseos a satisfacer, unos son bienes y servicios que puede producir y distribuir el mercado, de esto se ocupa el mercado, otros se refieren a lo que producen las organizaciones públicas, que de manera mas o menos imperfecta son el reflejo de los deseos que los ciudadanos expresan a través de las instituciones del gobierno representativo, esta es la preocupación central de los directivos públicos.

Tercer axioma.- Los directivos del sector público pueden crear valor, en sentido de satisfacer los deseos de los ciudadanos y clientes: a) usando recursos recaudados para parques, fuerza militar, etc., aunque no sea siempre tangible y que consuman beneficiarios individuales. b) pero también se puede crear valor organizando y gestionando una institución que satisfaga los deseos de los ciudadanos y sus representantes, disponiendo de instituciones públicas respetuosas y productivas (obtención de fondos y rendición de cuentas). Esta actividad ayuda a definir, más que a crear valor, pero crea valor desde el momento que satisface el deseo de disfrutar de una sociedad en orden con organizaciones públicas equitativas, eficientes y responsables. Entonces puede producirse algo valioso, es decir satisfacción.

Cuarto axioma.- El uso de la autoridad política para asegurar que los recursos están correctamente utilizados. Hay que economizar en el uso de autoridad así como en el uso del dinero.

Quinto axioma.- Los ciudadanos y sus representantes compran a los directivos una descripción de la actividad pública, una justificación contenida en una política. Es un acuerdo político de naturaleza colectiva para resolver un problema. La política es la respuesta que la sociedad democrática otorga a la pregunta, irresoluble analíticamente, de que bienes se deben producir para satisfacer propósitos colectivos. El proceso de decisión política es vulnerable a muchos tipos de corrupción (intereses particulares sobre el general), también es vulnerable a irracionalidades, incluyendo la miopía, falta de voluntad o coraje e incapacidad para gestionar el riesgo. Estas dificultades afectan a las exigencias morales del proceso político de decisión a los ojos del ciudadano y del ejecutivo. El valor debe producirse en base a un razonamiento preciso, experiencia real y operativa, poner al alcance de los supervisores políticos a través del desarrollo de sistemas contables apropiados que midan los costos de la actuación. De otra manera no se aprovecharan las ventajas del proceso político, el conocimiento y la experiencia y no se cuestionará los puntos débiles del proceso.

Sobre la base de los criterios expuestos, cabe caracterizar los siguientes aspectos relevantes en el caso boliviano:

1. Si bien existe valor público, se percibe que el mismo solo ha sido distribuido o utilizado por sectores privilegiados de la sociedad (empresa privada y transnacionales), la salud, la educación no han mejorado y la exclusión social se ha profundizado.
2. El uso de la autoridad política, solo tiene efectos por el lado de las recaudaciones de recursos, lo que induce a la población a optar por mecanismos de evasión o defraudación fiscal, este aspecto demuestra que ante la imposibilidad de identificar el Valor Público, la ciudadanía prefiere utilizar sus recursos en alternativas de menor coste de oportunidad.

c) No se cuentan con instrumentos metodológicos para determinar el Valor Público, ante esta imposibilidad, los personeros públicos optan por convencer a la ciudadanía sobre la efectividad de sus acciones mediante el uso de la publicidad y la propaganda, cuyo efecto persuasivo es premeditado.

d) El nuevo Valor Público que se pueda generar para beneficio de la ciudadanía requerirá de nuevos métodos para llevar a cabo tareas en el entorno operativo de las instituciones, y ajustes organizacionales, estos aspectos no están perfeccionados en la planificación operativa de las instituciones bolivianas.

Por tanto el desafío es desarrollar técnicas y metodologías para concebir, determinar y aplicar elementos del VALOR PUBLICO movilizando y aprendiendo de la política y reinventar métodos y técnicas aplicables a las organizaciones públicas.

IV.F Aspectos técnicos y metodológicos del presupuesto público boliviano y su vinculación con las políticas públicas

Ante la necesidad de determinar el Valor Público es conveniente analizar los instrumentos y metodologías desarrolladas en la implantación del sistema de presupuesto boliviano en razón a que este sistema ha logrado importantes avances en materia de identificación de bienes y servicios que las instituciones públicas bolivianas que apoyan a las políticas públicas, sin embargo algunos criterios técnicos respecto a los indicadores de gestión pública requieren de perfeccionamientos e implantación en cuanto a su metodología y normatividad.

IV.F.1 Identificación de bienes y servicios mediante el presupuesto por programas

Dentro de las diversas concepciones sobre el presupuesto público es pertinente abordar su concepción como un instrumento de planificación que es el proceso mediante el cual se establecen objetivos y cursos de acción para alcanzar dichos objetivos. El Presupuesto es una forma de expresar esa Planificación. Por lo tanto, el Presupuesto es un tipo de Plan.

Pero también el Presupuesto es un medio para controlar el proceso y el logro de objetivos señalados, por lo tanto es el principal instrumento de Control.

Para fines de este análisis conceptualizaremos el presupuesto como instrumento de asignación de escasos recursos públicos orientado a la provisión de múltiples bienes y servicios públicos, por tanto corresponde describir los aspectos más importantes del Presupuesto por Programas como metodología adoptada por las instituciones públicas para describir los procesos productivos y las correspondientes asignaciones de recursos financieros.

El presupuesto por programas () permite identificar los resultados que pueden obtener las instituciones públicas en cumplimiento de sus funciones asignadas por la normativa legal (Ley de Organización del Poder Ejecutivo) las mismas que son expresadas por ejemplo en Carreteras, Hospitales, Escuelas, Casos tratados y resueltos, permisos expedidos e informes preparados, entre otros. Estos resultados se expresan en Programas y Proyectos del Presupuesto. Asimismo es capaz de identificar los insumos necesarios para la obtención de dichos productos, dichos insumos son cuantificados física y monetariamente los que se expresan en conceptos tales como Servicios Personales, Servicios No Personales, Activos Reales, todos ellos expresados en la clasificación por objeto del gasto.

De esta manera el presupuesto institucional puede percibirse como un proceso productivo de acuerdo con el siguiente esquema:

De acuerdo con esta concepción el presupuesto institucional define distintas relaciones como se muestra en el siguiente esquema:

De esta manera puede trazarse una visión general del proceso productivo y el presupuesto institucional de la siguiente manera:

El fin de las instituciones (la razón de ser) esta justificada por la producción de bienes y servicios que apoyan a una política pública, los mismos que pueden ser finales o intermedios bajo las siguientes características:

RESULTADOS DEL PROCESO PRODUCTIVO DE UNA INSTITUCIÓN

IV.F.2 Categorización de los Bienes y Servicios

Estos productos terminales e intermedios se expresan en el presupuesto institucional mediante las denominadas Categorías Programáticas con las siguientes características:

CATEGORÍAS PROGRAMÁTICAS

A los efectos del presupuesto, la institución es la organización que agrupa diversas áreas de gestión que tienen a su cargo procesos productivos terminales o intermedios. La institución tiene responsabilidad integral por dicha producción ante el Órgano Legislativo correspondiente que es la instancia que jurídicamente aprueba el presupuesto.

En una institución es de vital importancia hacer efectivas las responsabilidades por las misiones y los productos a través de compromisos asumidos mediante convenios por resultados que miden el desempeño en el cumplimiento de los planes, en este sentido cada programa identifica al funcionario responsable pertinente para fines de evaluación y control.

A continuación se toma como ejemplo la siguiente Clasificación de Programas para un Municipio mediano con su respectivo presupuesto ():

ESTRUCTURA PROGRAMÁTICA – GOBIERNO MUNICIPAL DE SAMAIPATA 2006

Como se advierte la descripción del Programa, identifica el bien o servicio que apoya a una política pública, los mismos que dentro del presupuesto institucional identifican su medición en términos físicos tanto de los resultados como de los insumos, asimismo su valoración financiera para identificar los costos de cada programa financiados con distintas fuentes.

Al contar con información física y financiera de estos procesos productivos, se pueden determinar los indicadores de eficacia y eficiencia de las operaciones en cada periodo anual, sin embargo se debe aclarar que sobre estos indicadores la exigencia del Organo Rector es limitada en el sentido de que no se aplica en las distintas evaluaciones, remitiéndose simplemente a un control sobre límites de gasto autorizados ( ).

IV.G Los indicadores de evaluación del desempeño: una necesidad para la gestión por resultados

Una opción para medir la gestión pública y su contribución a las políticas públicas es contar con indicadores de evaluación del desempeño. La gestión pública en América Latina se encuentra en una transición desde un modelo burocrático tradicional hacia un modelo de gestión pública orientada a los resultados. Este nuevo modelo se centra en los impactos de la acción pública, donde lo más importante son los resultados, las metas y los estándares de desempeño ( ).

La introducción de indicadores de evaluación del desempeño genera múltiples puntos de apoyo para la implementación de una gestión orientada a los resultados. En primer lugar, los indicadores apoyan el conocimiento y el aprendizaje del accionar que a menudo se desarrolla en forma bastante irreflexiva y rutinaria. Si el proceso de construcción de los indicadores se realiza en forma amplia y participativa, tanto los directivos públicos como los funcionarios inician un proceso de reflexión e introspección acerca del quehacer institucional que los lleva a un "darse cuenta" de las fortalezas y debilidades de los resultados de cada unidad y de la institución en su conjunto. Este proceso de aprendizaje tiene su vertiente más rica en el cambio del eje de análisis que realizan los funcionarios desde una visión centrada en los procesos (sobre lo que normalmente hay más conciencia pues son las acciones que se ejecutan diariamente) hacia una visión que se orienta a los resultados e impactos del accionar institucional. Un segundo aspecto se refiere al apoyo que proveen los indicadores para adoptar medidas de mejoramiento de la gestión que se refieren al re-diseño de los programas modificando sus estrategias de entrega de los bienes y servicios a las poblaciones destinatarias. De igual modo, las conclusiones que emanan de la evaluación del desempeño permiten realizar ajustes en la operación y valorar la pertinencia de las acciones realizadas en pos del logro de los objetivos institucionales. Un tercer punto de apoyo para la implementación de una gestión orientada a los resultados es que la utilización de los indicadores favorece la contestabilidad o competencia por recursos públicos (este aspecto no está previsto en nuestra normativa boliviana sobre asignación de recursos). Con la finalidad de romper la inercia presupuestaria, los distintos programas y sectores compiten en igualdad de condiciones para obtener fondos durante la fase de formulación presupuestaria. Finalmente, el cuarto punto de apoyo tiene relación con la transparencia y rendición de cuentas. En la búsqueda de la eficiencia no se puede desentender la participación ciudadana. Para que la accountability sea operativa, la ciudadanía debe disponer de información sobre el accionar público, particularmente en lo que se refiere a los niveles de cobertura y criterios de focalización de los programas públicos.

Esta es una debilidad que adolece nuestro sistema de control gubernamental así como nuestro control social, porque la información sobre los resultados de la gestión así como la efectividad en la prestación de servicios públicos no son difundidas a la sociedad, y más parece que concluyen en instancias administrativas y judiciales de la propia Administración Publica (cuando el caso amerita)

IV.G.1 Fortalezas de los indicadores de desempeño

Es necesario señalar las fortalezas de contar con indicadores del desempeño, por tanto cabe destacar ( ):

• Posibilita la evaluación cualitativa y cuantitativa del desempeño global de la institución, por medio de la evaluación de sus principales programas y/o departamentos.
• Apoya el proceso de desarrollo organizacional y de formulación de políticas de mediano y largo plazo.
• Mejora la coordinación de los Servicios Públicos con las instancias de asignación de recursos del Gobierno Central, extendiendo el proceso presupuestario hacia la discusión fundamentada de los resultados y el establecimiento de compromisos en torno a éstos.
• Mejora cualitativa y cuantitativamente la información sobre desempeño de los bienes y servicios que recibe el Parlamento.
• Apoya la construcción de sistemas de reconocimiento al buen desempeño tanto institucional como individual.

Estas fortalezas indudablemente fortalecen también las decisiones de políticas públicas adoptadas.

IV.G.2 Necesidad de indicadores para ejercer la responsabilidad del control social

La Administración puede ser pasible a cierto tipo de control social, sin por ello sustituir la rendición de cuentas a las estructuras de gobierno ni entorpecer los mandos finalmente jerárquicos dentro de ella.

En el marco del derecho positivo, el control social debe ser entendido como el ejercicio de un derecho ciudadano reconocido en la legislación boliviana, para tomar parte en la proposición y evaluación de políticas públicas, acceder a la información sobre la administración y gestión de gobierno, que permita la facultad de denunciar cualquier abuso, malversación o enajenación de los recursos del Estado y el incumplimiento de las políticas (). Pero para cumplir este cometido se requieren de mecanismos, métodos, indicadores de fácil comprensión y sobre todo ágiles para calificar inmediatamente una gestión pública.

IV.G.3 Necesidad de indicadores para medir la responsabilidad política

La necesidad y disponibilidad de información se constituye en un requisito imprescindible para el ejercicio del poder político. En la administración burocrática la principal preocupación en lo que se refiere a este tema fue el mantenimiento del orden social y la efectividad administrativa. En el nuevo Estado su estabilidad política y su efectividad podrían estar razonablemente garantizadas, porque su preocupación principal política es ahora la responsabilización (accountability) democrática y la eficiencia administrativa (). Así, la responsabilización democrática no solo se obtiene dando mas capacidad técnica a las asesorías de los parlamentos, más importante es la complementación representada por la actividad de control social de las organizaciones de la sociedad civil.

Considerando que el tamaño del Estado no tiende a disminuir sino que, por el contrario tiende a aumentar moderadamente en la medida en que los costos de educación y salud, que permanecen bajo responsabilidad del Estado, tienden a incrementarse junto con el costo de los demás bienes y servicios, la necesidad de medición y disponibilidad de información puede entonces ser satisfecha aplicando una estrategia gerencial orientada al desarrollo de formas de contrato de gestión donde se definan planes estratégicos e indicadores de ejecución.

La implementación de servicios públicos eficientes puede fundamentarse en tres razones: a) la presión por la eficiencia, o por la reducción de costos se vuelve cada vez mayor, en la medida en que los servicios se hacen cada vez más amplios, b) la exigencia de responsabilidad política también crece proporcionalmente y c) es extremadamente difícil lograr la eficiencia cuando el Estado es el que proporciona directamente los servicios, se vuelve mas fácil conseguir eficiencia cuando el servicio es contratado con organizaciones sin fines de lucro que compiten entre ellas ().

IV.G.4 Criterios para aplicar un sistema de evaluación por resultados

La optimización de resultados de los servicios públicos pasa por tanto, primero por una evaluación correcta de necesidades, segundo, por la determinación de objetivos y programas coherentes con las necesidades constatadas y en tercer lugar, por la búsqueda de un grado de calidad de las prestaciones apropiado a las necesidades y finalmente en la búsqueda de la mejora de productividad del servicio. En todo caso lo que interesa por ahora destacar, es que este proceso presupone la utilización de un sistema de información basado en indicadores que permita apreciar la situación de los servicios en cuestión y seguir su evolución.

IV.G.5 Métodos

Tradicionalmente, se aplican dos métodos para apreciar el grado de eficiencia. El análisis coste-beneficio monetariza directamente los costes y los efectos de un plan de actuación. El análisis coste utilidad, compara diferentes intervenciones (por ejemplo, limitación de la velocidad máxima permitida, la mejora de las carreteras, y el uso obligatorio del cinturón de seguridad) para conseguir el efecto deseado (reducir el índice de mortalidad vial), teniendo en cuenta no los valores absolutos en términos de costo-beneficio, sino las diferencias relativas entre esos dos valores.

La evaluación de la eficiencia analiza la relación entre los recursos invertidos y el producto final de programa. Este criterio compara los costos y beneficios de una política centrándose en los principales efectos definidos. El analista debe preguntarse: ¿si se hubiesen podido obtener los mismos resultados finales con menos recursos, o, si llegado el caso, hubiese podido lograrse un mejor resultado con los mismos recursos?

IV.G.6 Fuentes para la construcción de indicadores

La construcción de indicadores requiere necesariamente de información relativa a su propósito, en este sentido pueden destacarse las siguientes fuentes:

2. Datos sobre los insumos.- contar con un detalle exhaustivo de todos lo recursos necesarios para el proceso productivo.
3. Datos relativos a los productos o resultados.- tener una lista de actividades o servicios. Los datos estadísticos presentan una utilidad para su determinación, las mismas que podrán ser corregidas y traducidas a parámetros precisos que puedan servir como indicadores.
4. Variables vinculadas al entorno.- Información como el número de médicos cada mil habitantes, el grado de calidad del agua o de contaminación acústica.
5. Otros datos.- procedente de estudios específicos sobre la naturaleza del servicio (gratuito, obligatorio, etc.), sobre la naturaleza del prestatario (municipal, privado, etc.) cifras de negocio (precio, tasas, tarifas, etc.)

En el caso boliviano, estas fuentes están disponibles o en su caso pueden obtenerse requiriendo mayor información a las instituciones sobre los procesos productivos.

IV.G.7 Las dimensiones de la evaluación del desempeño

Para asegurar su apropiación por parte de las instituciones, un indicador de evaluación del desempeño debe ser sencillo y expresar la realidad que mide. Un mismo indicador puede expresar significados y criterios diversos, dependiendo de lo que se quiera medir y de los elementos que se desee incluir en su análisis.

Las organizaciones públicas que son capaces de identificar los productos o servicios que son estratégicos para el cumplimiento de su misión, pueden acotar adecuadamente las prestaciones que se deben medir y la población objetivo que recibirá esos bienes o servicios.

En este entendido es necesario precisar algunos indicadores de gestión necesarios para la evaluación por resultados ( ):

a) Indicadores de Cobertura.- Reflejan la relación entre la demanda total por los bienes o servicios que ofrece la institución y la cantidad efectivamente entregada. En otras palabras, el porcentaje de cobertura o porcentaje de la población objetivo atendida, es una comparación entre la situación actual y el potencial máximo que se podría entregar.

b) Indicadores de Focalización.- Miden el nivel de precisión con que los productos y servicios están llegando a la población objetivo que se definió inicialmente. Existen distintas formas de medir la focalización, todos ellos se centran en medir las filtraciones identificando la fuga de beneficios del programa a los usuarios no elegibles (error de inclusión), o bien en la cantidad de usuarios elegibles que no acceden a los beneficios del programa (error de exclusión).

c) Indicadores de Capacidad para Cubrir la Demanda Actual.- las instituciones que otorgan autorizaciones a los privados o procesan expedientes de diverso tipo, en ocasiones no son capaces de responder a la demanda total de los usuarios en condiciones de tiempo y calidad adecuadas. En estos casos, ya sea para generar mejorías en la gestión o para evaluar procesos de optimización de tramitación de expedientes, los indicadores de capacidad permiten medir los niveles de demanda que se pueden asumir.

d) Indicadores de eficiencia.- Estos indicadores se relacionan con la maximización del impacto del gasto público. Esta maximización se puede medir desde dos ángulos distintos: i) si se está produciendo la mayor cantidad de productos o prestaciones posibles ante el nivel de recursos de que se dispone, o ii) cómo alcanzar un nivel determinado de servicios utilizando la menor cantidad de recursos posible.

El indicador de eficiencia más utilizado es el costo unitario de producción, el que relaciona la productividad física con los costos directos e indirectos utilizados en la entrega del producto o servicio. La productividad física es relativamente simple de medir, pues se relaciona con el nivel de actividad, expresado en número de fiscalizaciones, solicitudes resueltas, personas capacitadas, usuarios atendidos, etc.

e) Calidad en la prestación de los servicios.- Estos indicadores están relacionados con las características de cómo está siendo provisto el producto o servicio, para lo cual busca cuantificar la capacidad de los organismos públicos para responder en forma rápida, directa y adecuada a las necesidades de los usuarios. Estos indicadores pueden ser evaluados a través del nivel de satisfacción manifestado por los beneficiarios de los servicios sobre determinados aspectos de la provisión de bienes y prestación de servicios, tales como la oportunidad (tiempo de espera o tiempo de respuesta), simplicidad de postulación o tramitación, accesibilidad, amabilidad de la atención de público, exactitud y continuidad en la provisión del servicio.

IV.H Una aplicación practica sobre indicadores

A los efectos de observar la utilidad de los indicadores a continuación se muestra mediante un pequeño ejemplo de aplicación que da lugar a pautas para un sencillo análisis, bajo los siguientes supuestos ():

1. Dentro de la inmensa batería de indicadores, se utiliza solo dos indicadores de eficiencia de la gestión: a) Relación insumo/producto, que mide la cantidad de insumos necesarios para obtener una unidad de producto, y b) Relación Producto/costo, que medirá el costo unitario del bien o servicio público.
2. Dentro de innumerables insumos que deben analizarse, el único insumo que se selecciona es la mano de obra (medida en 8 horas hombre).
3. Se toma como datos la información disponible en la Programación de Operaciones y el Presupuesto de Municipio de Samaipata y para otros datos necesarios se hacen supuestos ( por ejemplo el # de mano de obra utilizada por programa)
4. Se comparan dos gestiones: 2005 y 2006, asumiendo que los datos analizados corresponden a la ejecución.
5. Se selecciona solo el Programa 18 : "Construcción y Mantenimiento de Caminos Vecinales", cuya meta anual se mide en # de Km. de mantenimiento de caminos de la Red Municipal

El procesamiento de datos y la aplicación de los indicadores seleccionados permiten obtener el siguiente cuadro:

Un análisis completo que permita sacar mayores conclusiones sobre la eficacia y eficiencia de la gestión pública requiere procesar y obtener los otros indicadores señalados, como son el de cobertura, de focalización, de capacidad para cubrir la demanda actual por el servicio y la calidad en la prestación de servicios; que por su extensión y la imposibilidad inmediata de contar con mayor información disponible, no cabe en el presente trabajo.

5. CONCLUSIONES

1. Las políticas públicas tienen una misión fundamental en cuyo contexto sus responsables persiguen objetivos concretos, asimismo son portadoras de valores y reflejan distintas visiones por parte de los sectores de la sociedad. En este sentido son el resultado e influyen en los procesos políticos y democráticos.
2. Las dos cuestiones más sobresalientes sobre la política gubernamental se centran en su eficacia en la solución de sus problemas y en el grado de respuesta al control popular.
3. La eficacia de las políticas públicas se evalúa analizando varios aspectos: a) La manera como enfrenta un gobierno los problemas de la nación. b) El debate en profundidad de las políticas. c) la participación de diversos actores de la sociedad. d) la eficiencia de la administración pública. e) los resultados y costos incurridos en una gestión pública que permitieran evaluar si se han solucionado los principales problemas de la sociedad.
4. Las Políticas Publicas se traducen en el resultado de la actividad de una autoridad investida de poder público y de legitimidad gubernamental, por tanto su operativización se plasma en acciones concretas mediante una adecuada gestión pública.
5. El Estado expone por un lado un ámbito político y democrático y por otro, un mundo complejo sobre la administración del aparato estatal los mismos que están indisolublemente unidos, en este sentido lo sustancial de lo democrático y la política proviene de los impactos de las políticas públicas las mismos que para ser fortalecidas requieren del ejercicio de la responsabilidad social y la responsabilidad política de los actores de una sociedad. Para cumplir este cometido se requieren de mecanismos institucionalizados, normativas y métodos ágiles para calificar inmediatamente una gestión pública.
6. La Administración Pública debe otorgar racionalidad al logro de metas, impactos y cambios que sean perceptibles para la ciudadanía lo que hace necesaria la evaluación de la gestión pública por sus resultados alcanzados en términos de eficacia, eficiencia y efectividad en la prestación de bienes y servicios que reflejan en última instancia la eficacia de las políticas públicas adoptadas.
7. La adopción de políticas públicas trae aparejada dificultades en términos de su propia definición, así como el tiempo que requiere para su determinación y su costo oneroso. La definición de cualquier política pública suscita un conflicto de valores en la sociedad por la distinta percepción en términos de beneficios y costos para distintos sectores. Sin embargo considerando que el Estado es una categoría que va más allá de los distintos gobiernos de turno y sus ofertas políticas, la sociedad puede establecer un perfil programático de largo plazo, en lo económico, social y cultural, así por ejemplo la vinculación caminera, la disminución del déficit de vivienda y la construcción de saneamiento básico, la erradicación del analfabetismo, la adecuada atención de la salud, la erradicación de la pobreza y la exclusión social, entre otros, son demandas aún insatisfechas en nuestra sociedad que no necesitan de mayor discusión para su incorporación en la agenda. En este sentido se puede ahorrar tiempo y recursos en la definición políticas públicas y por tanto lo que corresponde es intentar su medición para demostrar su efectividad lo que puede lograrse a través de la evaluación del desempeño de la Gestión Pública mediante el uso y aplicación de adecuados indicadores.
8. El modelo racionalista y el método del análisis es provechoso para resolver las cuestiones básicas sobre las políticas que desarrolla el Estado en los diferentes ámbitos de su actividad, la forma cómo se elaboran y desarrollan y cómo se evalúan y cambian, al utilizar técnicas y métodos precisos que le ayuden a encontrar la mejor decisión, porque se fundamenta en el establecimiento de objetivos, de alternativas, valoración de las consecuencias de las alternativas, comparación de alternativas y dentro de esta, determinación de costes, los mismos que podrían ser expresados en adecuados indicadores de gestión pública base para una correcta toma de decisiones.
9. Toda gestión pública por hacer uso de recursos públicos debería identificar el Valor Público como resultado de la aplicación de las políticas publicas. Sin embargo su conceptualización es difusa por tratarse en algunos casos de bienes y servicios públicos indivisibles en la sociedad (por ejemplo la seguridad ciudadana, defensa nacional). En general se la puede concebir como una tendencia a construir satisfacción política mediante la evaluación de programas que busca aumentar la satisfacción pública.
10. A los efectos de tratar de determinar el Valor Público, se considera pertinente y posible aprovechar la tecnología existente en el sistema de presupuesto vigente en el país establecido en la Ley 1178 de Administración Financiera y Control en lo que se refiere a los procesos productivos que se llevan a cabo en las instituciones públicas porque mediante su análisis se puede identificar los recursos públicos utilizados (físicos y financieros) y los productos y servicios finales (programas del presupuesto) que entregan las instituciones públicas a la sociedad permitiendo evaluar su contribución a las políticas públicas definidas.
11. Los Indicadores de evaluación del desempeño aplicados en las entidades públicas puede constituirse en una alternativa para identificar el Valor Público que fundamente si las políticas públicas adoptadas tienen efectividad. Dichos indicadores de evaluación del desempeño generan múltiples puntos de apoyo para la implementación de una gestión orientada a los resultados porque: a) apoyan a la adopción de medidas de mejoramiento de la gestión mediante rediseño de los programas modificando sus estrategias de entrega de los bienes y servicios a las poblaciones destinatarias, b) favorecen la contestabilidad o competencia por recursos públicos y c) permite una adecuada transparencia y rendición de cuentas ante organismos fiscalizadores y fundamentalmente ante la ciudadanía porque para que la accountability sea operativa, la ciudadanía debe disponer de información sobre el accionar público, particularmente en lo que se refiere a los niveles de cobertura atendidos y criterios de focalización de los programas públicos. En este sentido la aplicación y uso de indicadores de gestión permitirán tanto a mandatarios, funcionarios públicos, organismos, y la ciudadanía en general, ejercer su responsabilidad política y social que es necesario en un ámbito democrático.
12. Sobre el diseño técnico de los indicadores de gestión, el sistema de presupuesto público boliviano ha desarrollado significativos avances, sin embargo su implantación como instrumento operativo aún requiere de perfeccionamientos normativos y técnicos. Se destaca dentro de la inmensa batería de indicadores a construirse, los indicadores de eficacia y eficiencia, de cobertura, de focalización así como indicadores de capacidad para cubrir la demanda actual de bienes y servicios y de calidad en la prestación de servicios.
13. En consecuencia, si bien la definición, implantación y evaluación de Políticas Públicas comprenden un campo muy complejo de connotaciones políticas, económicas, sociales, democráticas, por tratarse de acciones públicas que tienden a satisfacer una diversidad de demandas de la sociedad en muchos casos contrapuestos, las mismas requieren de una medición de sus impactos, por lo que se considera necesario medir la gestión pública en razón a que ésta se constituye en la operativización de las políticas públicas.

5. BIBLIOGRAFÍA

• EDWIN JONES – "Temas sobre la Formulación e Implementación de Políticas Públicas en el Caribe"
• CHARLES LINDBLOM – "El proceso de Elaboración de Políticas Públicas"
• MANUEL TAMAYO SAENZ – "El Análisis de las Políticas Públicas"
• FRANZ XAVIER BARRIOS "La Administración Pública en la Constitución Boliviana"
• ANDRES TORREZ VILLAGOMEZ – "Los Actores Políticos y Sociales en Bolivia"
• MARK H. MOORE – "Gestión Estratégica y Creación de Valor en el Sector Público"
• INSTITUTO LATINOAMERICANO Y DEL CARIBE DE PLANIFICACION ECONOMICA Y SOCIAL – ILPES Boletín No 13 – "Los Indicadores de Evaluación del Desempeño una Herramienta para la Gestión por Resultados en América Latina "
• JORDI LOPEZ CAMPS, ALBERT GADEA CARRERA – "El Control de Gestión en la Administración Local"
• LUIS CARLOS BRESSER PEREIRA – "Política y Gestión Pública"
• MINISTERIO DE HACIENDA – "Modelo conceptual del Sistema Integrado de Gestión y Modernización de la Administración – SIGMA"
• GOBIERNO MUNICIPAL DE SAMAIPATA – "Programa de Operaciones y Presupuesto 2006"
• – Exposición "Las Políticas Públicas"

Juvenal Espejo Davalos