- Las acciones populares antes de la Constitución de 1991
- Las acciones populares a partir de la Constitución de 1991
- La ley 472 de 1998
- Las acciones populares en Quibdó
- Conclusión
- Bibliografía
La constitución política colombiana de 1991 marcó grandes cambios en el devenir jurídico patrio, la consagración de Colombia como un Estado Social de Derecho, la constitucionalización de los derechos humanos de primera segunda y tercera generación y más importante aún la creación y elevación de algunas acciones judiciales para la defensa de tales derechos en procura de que la materialización de los mismos fuera una realidad son sin duda los aspectos más destacables de la misma.
En este entorno, el constituyente de 1991 conciente de que la realidad del país había demostrado que tanto daba no tener los derechos positivizados en las declaraciones, como tenerlos y no poseer mecanismos para conseguir su defensa efectiva cuando quiera que ellos fueran amenazados y/o vulnerados constitucionalizó por primera vez las acciones populares, con lo cual se pretendió introducir a nuestro ordenamiento un verdadero mecanismo de los derechos de la colectividad o como lo dicen algunos una acción para la defensa de lo público.
Las acciones populares antes de la constitución de 1991
Las acciones populares no son un invento cuyo origen sea predicable al legislador de 1991, ni siquiera las mismas nacieron en el derecho Colombiano, ya que desde la antigua roma las mismas se contemplan como una acción civil por medio de la cual se podía defender los intereses del populus y correlativamente los derechos subjetivos de ciudadano que la incoaba, cabe destacar que ya en aquella época al actor se le otorgaba un incentivo de carácter patrimonial por el esfuerzo realizado a favor de la colectividad.
Por su parte el viejo derecho anglosajón también contempló acciones para la defensa de los intereses colectivos, pero a diferencia del derecho romano en dicho sistema se reguló dicho instrumento como una acción de clase en la medida en que la misma se veía reducida a la defensa de determinado grupo de personas que pudieran estarse viendo perjudicadas por las acciones u omisiones de determinados entes públicos o particulares, lo que por regla general conllevaba una pretensión indemnizatoria para el grupo o clase afectada.
El código civil colombiano redactado por Don Andrés Bello, fiel a su tradición romanista consagró también algunas acciones populares introduciéndose de esta guisa por primera vez en nuestro sistema jurídico tales acciones, las que al igual que en la antigua roma tenían un carácter privatista, en este sentido, dicha normatividad contiene entre otras acciones populares para la protección de bienes de uso público (art. 1005 C. C.), la prevención de un daño contingente (art. 2359 y 2360 ibid) y para la remoción de una cosa que se encuentra en la parte superior de un edificio que amenace caer y causar daño a cualquier persona; sin embargo, no es esta la única norma que dentro de nuestro ordenamiento regula tales acciones, por ejemplo, las normas de protección a los derechos del consumidor, las de conservación y salvaguarda del medio ambiente y defensa del medio ambiente son algunas de ellas; pero indiscutiblemente es a partir de advenimiento de la norma normarum del 91, que las mismas adquieren un papel protagónico en nuestro país debido en gran parte al carácter social y democrático de nuestro Estado, ya que hasta antes de la misma estas acciones eran impetradas de manera excepcional lo que las condenó al olvido tanto por parte de la doctrina como de la jurisprudencia.
Las acciones populares a partir de la constitución de 1991
A partir de 1991 las acciones populares sufrieron un cambio radical, el constituyente de ese año determinó convertirlas en acciones públicas, de esta guisa podemos afirmar que una de las características más sobresalientes de la norma normarum de 1991, es sin duda su carácter garantista, con base en la cual se proveyó al ciudadano común de un conjunto de instrumentos judiciales propicios para la defensa de sus garantías mínimas, tanto a nivel individual como a nivel colectivo, este cambio de orientación surge en Colombia como consecuencia de la adopción en nuestro sistema jurídico de los postulados filosóficos del constitucionalismo moderno, escuela que entre otras cosas entendió que solo es posible una defensa idónea de los derechos humanos de los coasociados, y la salvaguardia de la constitución si existen mecanismos al alcance de los ciudadanos que pongan en funcionamiento el órgano jurisdiccional cuando quiera que sus derechos constitucionales resulten vilipendiados por parte del Estado o de algún particular.
Bajo estos lineamientos, la Asamblea Nacional constituyente de 1991, siguiendo los ejemplos existentes en el derecho comparado, especialmente en el anglosajón, constitucionalizó la llamada acción popular, la cual fue diseñada para ser el instrumento procesal destinado a la defensa de los derechos e intereses colectivos de los miembros del conglomerado social, frente cualquier amenaza o violación de los mismos. A su vez, dentro su potestad legislativa, el parlamento colombiano expidió en 1998 la ley 472, la cual reglamentó las acciones populares tanto desde el punto de vista sustancial como procesal, contemplando entre otros los derechos colectivos a la seguridad pública, a la prestación eficiente de los servicios públicos, a un medio ambiente sano y al espacio público, los cuales por mandato del artículo 88 superior debían ser amparables por medio de la acción popular, gracias a que si bien los mismos por su naturaleza desde un punto de vista individual no tienen mayor importancia, su afectación desde una óptica social, si resulta por demás relevante, ya que ellos son elementos realmente indispensables para la convivencia social.
En la sentencia C- 215 de 1999, la Corte constitucional haciendo referencia a la acción popular consideró que: "Dentro del marco del Estado social de Derecho y de la democracia participativa consagrado por el constituyente de 1991, la intervención activa de los miembros de la comunidad resulta esencial en la defensa de los intereses colectivos que se puedan ver afectados por las actuaciones de las autoridades públicas o de un particular.
La dimensión social del Estado de derecho, implica de suyo un papel activo de los órganos y autoridades, basado en la consideración de la persona humana y en la prevalencia del interés público y de los propósitos que busca la sociedad, pero al mismo tiempo comporta el compromiso de los ciudadanos para colaborar en la defensa de ese interés con una motivación esencialmente solidaria.
"Conforme al nuevo modelo de democracia, los ciudadanos no sólo participan en el gobierno de su país mediante la elección libre de sus representantes, sino que a través de diversos mecanismos de deliberación, colaboración, consulta y control diseñados por el constituyente, se les permite intervenir de manera activa en las decisiones que los afectan e impulsar la acción de las autoridades en el propósito común de asegurar el cumplimiento de los fines del Estado.
"Esa participación tiene entonces, dos dimensiones : una, política, relativa a la participación en el ejercicio del poder político y a las relaciones entre el ciudadano y el Estado; y otra social, en cuanto le otorga al ciudadano la oportunidad de representar y defender intereses comunitarios. Principios y valores como los de la solidaridad, la prevalencia del interés general y la participación comunitaria presiden la consagración en nuestra Carta Fundamental, no sólo de nuevas categorías de derechos, sino también, de novedosos mecanismos de protección y defensa del ciudadano.
"…La constitucionalización de estas acciones obedeció entonces, a la necesidad de protección de los derechos derivados de la aparición de nuevas realidades o situaciones socio-económicas, en las que el interés afectado no es ya particular, sino que es compartido por una pluralidad más o menos extensa de individuos. Las personas ejercen entonces, verdaderos derechos de orden colectivo para la satisfacción de necesidades comunes, de manera que cuando quiera que tales prerrogativas sean desconocidas y se produzca un agravio o daño colectivo, se cuente con la protección que la Constitución le ha atribuido a las acciones populares, como derecho de defensa de la comunidad. (Cursiva y subrayado fuera de texto)".
De la misma forma, el Consejo de Estado en la sentencia AP-099 con ponencia del Magistrado Germán Rodríguez Villamizar al referirse a la naturaleza jurídica de esta acción consideró que: "Las acciones populares consagradas en el inciso primero del artículo 88 de la Constitución Política y reglamentada por la Ley 472 de 1998, tienen como finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos, cuando éstos resulten amenazados por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares. Cabe señalar que tales derechos e intereses colectivos, no son únicamente los relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad, y salubridad públicos, la moralidad administrativa, el ambiente, la libre competencia económica, ni tampoco los enunciados en el artículo 4º de la Ley 472 de 1998, sino también los definidos como tales en la Constitución, las leyes ordinarias y los tratados internacionales celebrados por Colombia.
Ahora bien, aunque este mecanismo de defensa judicial busque la protección de los derechos e intereses colectivos, no quiere decir que pueda ejercerse para lograr la reparación, bien sea individual o plural, del daño que ocasione la acción u omisión de las autoridades o de los particulares, por cuanto para ello el constituyente y el legislador han previsto otro tipo de acciones, como por ejemplo, las acciones de grupo o de clase, del artículo 88 constitucional, desarrolladas en la Ley 472 de 1998, y la acción de reparación directa del artículo 86 del Código Contencioso Administrativo. La naturaleza de las acciones populares por tanto es preventiva, y por lo anterior, el inciso 2° del artículo 88 de la Ley 472 de 1998 establece que éstas "se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible".
Con una mora de siete (7) años el legislador reglamentó por medio de la ley 472 de 1998 las acciones populares y las de grupo; en esta ley se tratan tanto los aspectos sustanciales como procedimentales de las acciones populares.
Con relación al primero de dichos tópicos podemos esbozar que la norma en comento artículo 4 enumera como derechos e intereses colectivos los siguientes:
a) El goce de un ambiente sano;
b) La moralidad administrativa;
c) La existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. La conservación de las especies animales y vegetales, la protección de áreas de especial importancia ecológica, de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas, así como los demás intereses de la comunidad relacionados con la preservación y restauración del medio ambiente;
d) El goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público;
e) La defensa del patrimonio público;
f) La defensa del patrimonio cultural de la Nación;
g) La seguridad y salubridad públicas;
h) El acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública;
i) La libre competencia económica;
j) El acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna;
k) La prohibición de la fabricación, importación, posesión, uso de armas químicas, biológicas y nucleares, así como la introducción al territorio nacional de residuos nucleares o tóxicos;
l) El derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente;
m) La realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes;
n) Los derechos de los consumidores y usuarios.
Sin embargo, la misma disposición enseña que la lista derechos colectivos presentadas no es taxativa y por el contrario deben entenderse incluidos en ella todos aquellos derechos colectivos que sean reconocidas por las normas supra e infra constitucionales, como el derecho a la accesibilidad de las personas discapacitadas.
Pero esta misma norma nos da una visión global de los derechos colectivos, ya que conjuga en el mismo artículo las tres especies de derechos colectivos existentes como son:
a) los intereses difusos. Que son aquellos que unen a unos interesados indeterminados, por una misma situación de facto (como por ejemplo, el derecho a un medio ambiente sano, la seguridad y salubridad pública),
b) los intereses individuales homogéneos. En los que existen entre determinados interesados derivados de una misma situación de facto, (como por ejemplo derechos de los consumidores y los usuarios) y
c) los intereses colectivos en sentido estricto, son aquellos que surgen de compartir una misma relación jurídica (como los derechos de las comunidades negras e indígenas).
En lo estrictamente procesal, la ley 472 de 1998, expresa que las acciones populares proceden contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos, pero en el artículo 15 de dicha normatividad se da el fundamento legal para que las mismas acciones puedan sen incoadas contra actos administrativos al otorgársele a la jurisdicción de lo contencioso administrativo el conocimiento de los procesos que se susciten con ocasión del ejercicio de las acciones populares originadas en actos, acciones u omisiones de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones administrativas, de conformidad con lo dispuesto en las disposiciones vigentes sobre la materia.
Esta tesis ha sido sostenida y aceptada por nuestro Consejo de Estado así en la sentencia AP- 194 de 2001 la sección quinta con ponencia del doctor Darío Quiñones Pinilla consideró que: "…procede la acción popular para proteger los derechos e intereses colectivos que resultan afectados con la expedición de un acto administrativo".
También se debe destacar que en caso de que el accionado sea una autoridad pública no será necesario interponer previamente los recursos administrativos como requisito para intentar la acción popular, y que tampoco se trata de una acción de carácter residual como la acción de tutela, ya que procede aunque existan otras acciones para la defensa de dichos derechos.
En relación con la legitimación para ser actor popular la ley la titularidad de la misma a toda persona natural o jurídica; las organizaciones No Gubernamentales, las Organizaciones Populares, Cívicas o de índole similar; las entidades públicas que cumplan funciones de control, intervención o vigilancia, siempre que la amenaza o vulneración a los derechos e intereses colectivos no se haya originado en su acción u omisión; el Procurador General de la Nación, el Defensor del Pueblo y los Personeros Distritales y municipales, en lo relacionado con su competencia; y a los alcaldes y demás servidores públicos que por razón de sus funciones deban promover la protección y defensa de estos derechos e intereses. Esta lista de legitimados que es bastante generosa suscitó mucha controversia en un principio debido a que algunos tribunales y algunas secciones del consejo de estado consideraban que era necesario vivir en la localidad donde se presentaba la violación y/o amenaza al derecho colectivo para que se pudiera predicar la legitimidad del actor; sin embargo, todas esas dudas fueron disipadas por el Consejo De Estado en la sentencia AP- 221 de diciembre de 2001 con ponencia del Honorable Magistrado Alier Eduardo Hernandez Enríquez, introdujo dentro de la doctrina jurisprudencial de las acciones populares la teoría de la legitimación por sustitución al considerar que: "no hay que olvidar que los derechos colectivos son aquellos que se identifican precisamente por la inidoneidad de su objeto a ser considerado en el ámbito exclusivamente individual, bien por su naturaleza misma o bien porque así se desprende del desarrollo normativo que se haya hecho sobre ellos, sin perjuicio de que, ciertamente, se refieran al sujeto, pero no como individuo, sino como miembro de la comunidad de referencia –la cual puede coincidir con la generalidad de los ciudadanos-.
Son derechos que, intrínsecamente, deben poseer la virtualidad de comprometer en su ejercicio a toda la sociedad. Se trata de derechos que responden a la urgencia de satisfacer necesidades colectivas y sociales, y que son ejercidos por los miembros de los grupos humanos de una manera idéntica, uniforme y compartida. Obviamente, porque no hay otra opción, quienes ejercen los derechos colectivos son los individuos, pero, por una parte, no lo hacen de manera exclusiva y excluyente, y, por otra, no lo hacen por ser sus titulares directos, sino porque pertenecen a la comunidad que se identifica por el respectivo interés. Ahora bien, ya lo ha aclarado esta corporación en otras ocasiones, la existencia de un interés colectivo determinado no excluye la posibilidad de que cada miembro de la colectividad que es titular de dicho derecho, sea titular de un derecho particular que resulte afectado por la misma situación que vulnera o amenaza el derecho colectivo.
Sin embargo, la titularidad de un derecho no puede deducirse de las consecuencias de su afectación. En otros términos no puede identificarse primero el perjudicado con la violación de un derecho y luego identificarlo como su titular, como si la titularidad de un derecho surgiera con su vulneración, pues ello conlleva errores graves como el de afirmar que el titular de un derecho colectivo es el individuo que resultó lesionado con ocasión de la vulneración del mismo. Entonces, es cierto que con la vulneración de un derecho colectivo resulta comprometido el bienestar de los individuos que pertenecen a la comunidad de referencia, es cierto también que existen derechos colectivos de titularidad altamente difundida, como el derecho a un medio ambiente sano, en los cuales la comunidad de referencia puede ser, incluso, toda la humanidad, pero esos hechos no deben generar confusiones respecto de la legitimación para ejercer la acción popular: la titularidad del derecho a ejercer dicha acción nada tiene que ver con la del derecho colectivo comprometido, y mucho menos, con las personas determinadas que resulten afectadas con el desconocimiento del mismo.
El carácter público de la acción popular supone una legitimación por sustitución que se deriva de la función social de esa institución: Lo primero que debe explicarse es que en este tipo de acciones hay un ente que lleva el problema al juez, y otro, distinto, que es la colectividad, titular de los derechos colectivos comprometidos en el caso. Ello lleva a la segunda cuestión: ¿a qué titulo actúa el primero? La respuesta, siguiendo al profesor Silguero, está en la legitimación por sustitución, en la que "un sujeto (sustituto), actuando en su propio nombre e interés, pretende en el proceso la tutela jurisdiccional de un derecho o interés legítimo de otro sujeto (sustituido)"
El primero, aclara el mencionado autor, no actúa para él mismo, sino para la comunidad que es titular del interés difuso comprometido. En definitiva, dice, "lo que se produce es un desplazamiento de la legitimación". Así lo ha previsto nuestro legislador al disponer que cualquiera puede ejercer la acción, sin hacer más precisiones. Lo dicho tiene un fundamento que supera o sale del derecho procesal y que se refiere, como se anunció, a la función social y política de la acción popular.
Por eso, dado que, por una parte, la acción popular tiene efectos por fuera del proceso consistentes en la legitimación del sistema -objeto de la función pública de la sociedad- y, que, por otra, el ejercicio de la acción popular es una manera eficaz de participación -derecho y deber de todos-, cualquiera puede y, en teoría, debe ejercer la acción mencionada cuando encuentre que se amenaza o vulnera un derecho colectivo".
Como vemos las acciones populares pueden ser promovidas por cualquier persona, pero la ley estableció unos requisitos mínimos para la demanda los cuales son:
a) La indicación del derecho o interés colectivo amenazado o vulnerado;
b) La indicación de los hechos, actos, acciones u omisiones que motivan su petición;
c) La enunciación de las pretensiones;
d) La indicación de la persona natural o jurídica, o la autoridad pública presuntamente responsable de la amenaza o del agravio, si fuere posible;
e) Las pruebas que pretenda hacer valer;
f) Las direcciones para notificaciones;
g) Nombre e identificación de quien ejerce la acción.
Si alguno de ellos faltare al momento de presentarse la demanda el juez o tribunal deberá inadmitir la demanda precisando los defectos de que adolezca para que el demandante los subsane en el término de tres (3) días. Si éste no lo hiciere, el juez la rechazará.
En cuanto al procedimiento a seguir la ley contempla un procedimiento único para las acciones populares sin importar que la acción sea impetrada en sede civil o contencioso administrativa, procedimiento que podemos explicar así:
En el auto que admita la demanda el juez ordenará su notificación personal al demandado. A los miembros de la comunidad se les podrá informar a través de un medio masivo de comunicación o de cualquier mecanismo eficaz, habida cuenta de los eventuales beneficiarios.
Para este efecto, el juez podrá utilizar simultáneamente diversos medios de comunicación.
Cuando se trate de entidades públicas, el auto admisorio de la demanda deberá notificarse personalmente a su representante legal o a quien éste haya delegado la facultad de recibir notificaciones, todo de acuerdo con lo dispuesto por el Código Contencioso Administrativo.
Cuando el demandado sea un particular, la notificación personal del auto admisorio se practicará de acuerdo con lo dispuesto en el Código de Procedimiento civil.
En todo caso, si la persona a quien deba hacerse la notificación, o su delegado, no se encontrare o no pudiere; por cualquier motivo, recibir la notificación, ésta se practicará mediante entrega que el notificador haga al empleado que allí se encuentre de copia auténtica de la demanda y del auto admisorio y del aviso que enviará, por el mismo conducto, al notificado.
Si la demanda no hubiere sido promovida por el Ministerio Público se le comunicará a éste el auto admisorio de la demanda, con el fin de que intervenga como parte pública en defensa de los derechos e intereses colectivos, en aquellos procesos que lo considere conveniente.
Además, se le comunicará a la entidad administrativa encargada de proteger el derecho o el interés colectivo afectado.
En el auto admisorio de la demanda el juez ordenará su traslado al demandado por el término de diez (10) días para contestarla. También dispondrá informarle que la decisión será proferida dentro de los treinta (30) días siguientes al vencimiento del término de traslado y que tiene derecho a solicitar la práctica de pruebas con la contestación de la demanda.
Si hubiere varios demandados, podrán designar un representante común.
En la contestación de la demanda sólo podrá proponerse las excepciones de mérito y las previas de falta de jurisdicción y cosa juzgada, las cuales serán resueltas por el juez en la sentencia.
En consecuencia, las pruebas pertinentes se practicarán en el mismo plazo señalado para las pruebas solicitadas en la demanda y en la contestación de la misma.
En este tipo de acciones se permitirá la coadyuvancia de cualquier persona y la solicitud de medidas cautelares cuando quiera que sea menester prevenir un daño inminente o hacer cesar el que se hubiere causado.
Con posterioridad se deberá celebrar una audiencia de pacto de cumplimiento en la que con la presencia de todos los sujetos procesales se intentará llegar a un acuerdo sobre la forma como habrá de protegerse el derecho colectivo si es del caso, para de esta guisa culminar el proceso mediante sentencia aprobatoria del mismo.
Sino se llega a un acuerdo entre las partes, se deberá dar paso a un periodo probatorio por el término de veinte (20) días prorrogables por veinte (20) días más si la complejidad del proceso lo requiere.
Con posterioridad seguimos con una etapa de alegatos, en la que las partes presentaran al juez o Tribunal su posición y/o conclusiones sobre el asunto, pero es necesario recalcar que no es indispensable presentar alegatos, la no presentación de los mismos no genera ni nulidad, ni tiene ningún efecto contraproducente para ninguna de las partes.
Precluida la etapa anterior, se deberá dictar sentencia en el término de 20 días, en la que se decidirá si se tutela o no el derecho colectivo cuyo amparo se pide.
En este tipo de proceso se puede interponer el recurso de apelación contra las sentencias para que el superior jerárquico (Consejo de Estado, si la acción fue fallada por el Tribunal de lo contencioso administrativo, o el Tribunal superior de distrito judicial, si la misma fue resulta por el juez civil del circuito) adopte la competencia en la segunda instancia.
Las acciones populares en Quibdó
Quibdó es uno de los municipios de Colombia donde con mayor regularidad se presentan acciones populares, las mismas han servido para reivindicar derechos que por la desidia de las autoridades públicas eran conculcados intemporalmente.
Durante los últimos años, han sido sin duda los estudiantes de Universidad Tecnológica del Chocó los que han creado todo un movimiento de actores populares consiguiendo entre otras cosas la señalización del transito de las calles de Quibdó, la instalación de alumbrado público en varios barrios de la ciudad y la instalación de las barandas de la segunda etapa del malecón de Quibdó en cual hasta ante de la presentación de la acción popular se encontraba sin ningún tipo de protección pese a quedar ubicado seis metros por encima de la orilla del rio, acciones que casi en su totalidad van encaminadas a tutelar los derechos a la seguridad pública y al acceso y prestación eficiente de los servicios públicos.
Podemos concluir este ensayo expresando que las acciones populares más que una simple acción judicial, se constituyen hoy por hoy, en verdaderos mecanismos para la reivindicación sociales de las colectividades, lo cual la constituye junto a la acción de tutela en una de las grandes conquistas de la constitución del 1991 ya que en últimas lo que lograrán será acabar con el ya centenario Estado de papel.
Betancourt Jaramillo Carlos. Derecho procesal administrativo. Señal editora. Quinta edición. Medellín. Año 2.000.
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ALEXIS FARUTH PEREA SÁNCHEZ
Estudiante de X semestre de la Universidad Tecnológica del Chocó. (Colombia)