El decreto ley 25030 "Cédula viva". El efecto en las empresas públicas

Enviado por tretre77

A todos aquellos hombres y mujeres que confiaron y confían en mi que me animan a ser lo mejor que podría llegar a sér ……. No se preocupen no los defraudare.

EL Autor

INTRODUCCIÓN

El sistema previsional peruano está constituido por tres regímenes principales: el del Decreto Ley No. 19990 (denominado Sistema Nacional de Pensiones – SNP), el del Decreto Ley No. 20530 (denominado Cédula Viva) y el Sistema Privado de Pensiones (SPP). Los dos primeros son administrados por el Estado y forman parte del Sistema Público de Pensiones; mientras que el tercero es administrado por entidades privadas denominadas Administradoras Privadas de Fondos de Pensiones (AFP).

El objetivo del presente trabajo es presentar una descripción de la situación actual del regímen pensionario 20530 desde un punto de vista administrativo dando un enfoque gerencial. un análisis de los principales aspectos de su problemática y una revisión de las últimas medidas emprendidas por el Ejecutivo para subsanar dicha problemática. En tal sentido, el trabajo está organizado en dos grandes secciones. En la primera parte se elabora una descripcion del Sistema Público de Pensiones, para luego describir La situación financiera del Sistema Público de Pensiones.

Al interior de cada una de estas secciones, se describen aspectos de normatividad, requisitos para la obtención de prestaciones, tipos de riesgos coberturados, años de aportación, edad de jubilación, fórmula de cálculo de la prestación y tasa de aportación, entre otros aspectos. Adicionalmente, se discute la situación financiera y económica por la que atraviesan estos sistemas previsionales, así como su problemática de corto y mediano plazo.

Hacia el final de cada sección, se detallan las medidas adoptadas por el Ejecutivo y las propuestas en discusión para mitigar los problemas existentes.

LEY 20530 "CÉDULA VIVA"

BREVE DESCRIPCIÓN DEL SISTEMA PUBLICO DE PENSIONES

El Régimen del Decreto Ley No. 19990 o SNP

Este sistema beneficia a los trabajadores sujetos al régimen de la actividad privada (Ley No. 4916 – Decreto Leg. No. 728), a los obreros (Ley No. 8433) y a los funcionarios y servidores públicos bajo el régimen de la actividad pública (Ley No. 11377/ Decreto Leg. No. 276) no incorporados al Régimen del Decreto Ley No. 20530. Es un sistema de reparto, el cual tiene como característica principal el otorgamiento de prestaciones fijas – sobre contribuciones no definidas – en valor suficiente para que la aportación colectiva de los trabajadores financie las pensiones.

En la actualidad, este sistema es administrado por la Oficina de Normalización Previsional (ONP).

Las prestaciones que otorga el SNP son cinco: (1) jubilación; (2) invalidez; (3) viudez; (4) orfandad; y (5) ascendencia. A continuación, se detallan algunos aspectos de éstas.(dado que este tema es referencial no ampliaremos mas sobre este régimen)

El Régimen del Decreto Ley No. 20530

Tiene su origen en leyes muy antiguas que concedían pensiones vitalicias a cargo del Tesoro Público a un grupo muy reducido de funcionarios del Estado, como recompensa por los servicios prestados. Con los años, el ámbito de aplicación de este régimen se fue ampliando, incluyendo más beneficiarios y con mayores beneficios. Así, fue convirtiéndose en una preocupación fiscal, no sólo porque en este sistema las aportaciones a lo largo de la vida no financian el beneficio de la pensión, sino porque la brecha entre aportaciones acumuladas y pagos de pensiones se incrementa.

Cabe señalar que desde el 12 de julio de 1962 se intentó cerrar este régimen, de manera que se extinguiera cuando falleciera el último beneficiario. En tal sentido, el Decreto Ley No. 20530, promulgado el 26 de febrero de 1974, fue expedido para ordenar y restringir este sistema, en el que quedaron comprendidos únicamente los servidores públicos que se encontraban trabajando dentro de la carrera administrativa hasta el 11 de julio de 1962. Se estima que, a esa fecha, los pensionistas y afiliados activos comprendidos en este régimen no eran más de treinta mil. Sin embargo, éste no se extinguió y, por el contrario, fue creciendo debido tanto a las leyes posteriores que ampliaron el número de personas comprendidas y beneficios otorgados, como las que se señalan a continuación:

Se permitió el reingreso al servicio activo y acumulación de tiempo de servicios de los cesantes que habían ingresado a este régimen antes del 11 de julio de 1962. Asimismo, se incorporó a todos los servidores que a esa fecha tenían reclamaciones pendientes de resolución sobre su reincorporación (Ley No. 23329 derogada por el Decreto Legislativo No. 763, 08/11/1991).
Se acogieron pensionistas del Ministerio de Aeronáutica que ingresaron bajo el régimen laboral de la actividad privada antes del 11 de julio de 1962, que no fueron cogidos por el Decreto Ley No. 17262 y que, al 1 de mayo de 1973, contaban con veinte o quince años de servicios, según fueran hombres o mujeres (Ley No. 23627, 15/06/1983)
Se incorporó a los trabajadores que ingresaron al sector público antes del 27 de febrero de 1967 (Ley No. 24366, 22/11/1985).
Se amplió el universo de posibles beneficiarios al personal contratado o nombrado que ingresó al sector público antes del 27 de febrero de 1974 y que continuaba laborando al 23 de junio de 1989 (Art. 27° de la Ley No. 25066, 23/06/1989).
Se incorporó a los trabajadores del Banco de la Nación sujetos al régimen de la actividad privada que habían ingresado a la carrera administrativa antes de 1962 (Ley No. 25146, 20/12/1989).
Se incorporó al personal nombrado incluido en la Ley del Profesorado ingresado hasta el 31 de diciembre de 1980 (Ley No. 25212, 20/05/1990).
Se incorporó a un grupo de trabajadores de Petroperú, sujetos al régimen laboral de la actividad privada: los que habían sido trabajadores de la Empresa Petrolera Fiscal ingresados antes del 11 de julio de 1962. (Ley No. 25219, 31/05/1990).
Se aprobó la reincorporación de los trabajadores de empresas del Estado sujetos al régimen laboral de la actividad privada que antes habían pertenecido a la carrera administrativa, habiendo pasado de la administración pública a la empresa sin interrupción (Ley No. 25273, 17/07/1990).
Se permitió el ingreso de los magistrados que cumplían diez años laborando (Decreto Legislativo No. 767, 4/12/1991). Este beneficio es aplicable a los miembros del Ministerio Público (Decreto Legislativo No. 052).
Asimismo, se ampliaron los beneficios del Decreto Ley No. 20530:
Se modificó la norma que autoriza a sumar cuatro años de estudios a los trabajadores con título universitario o de nivel equivalente, estableciéndose que los años de formación profesional pueden ser simultáneos a los años de servicios. Es decir, no sólo se adquiere el derecho a pensión al cumplir con 15 ó 12,5 años de servicios efectivos o se tiene derecho a pensión nivelable al cumplir los 20 años, sino que también los años de estudios se pueden sumar para efectos del computo de años en el sistema, a pesar de ser un tiempo en el que el pensionista no habría aportado al sistema. (Ley No. 24156, 08/06/1985)
Se autorizó sumar como años de servicios los desempeñados sin remuneración por regidores y alcaldes hasta antes del 1 de enero de 1984 (Ley No. 24779, 27/12/1987).
Se elevó las pensiones de sobrevivientes hasta el 100% del total de la pensión de cesantía (Ley No. 25008, 25/01/1989).
Se facultó a los trabajadores sujetos a la carrera administrativa a acumular el tiempo de servicios prestado a empresas públicas, aunque hubieran aportado al régimen del Decreto Ley 19990 (Decreto Legislativo No. 556, Ley de Presupuesto de 1990, Art. 430º, 30/12/1989).

A lo señalado, se suman las disposiciones legales establecidas constitucionalmente:

Si bien el régimen original establecía pensiones renovables a partir de los treinta años de servicios, la Octava Disposición Transitoria de la Constitución de 1979 introdujo una nivelación progresiva a partir de los veinte años de servicios, no prevista en el Art. 49º del Decreto Ley No. 20530, el cual fijaba en 30 años el requisito para acceder a una pensión renovable. Esta Disposición Constitucional fue desarrollada por la Ley No. 23495, del 20/11/1982, indicando que: "cualquier incremento posterior a la nivelación que se otorgue a los servidores públicos en actividad que desempeñen el cargo u otro similar al último cargo en que prestó servicios el cesante o jubilado, dará lugar al incremento de la pensión en igual monto que corresponde al servidor en actividad"; es decir se establece una nivelación automática y permanente hacia futuro.
Finalmente, la Primera Disposición Final y Transitoria de la Carta Magna de 1993 consagró la Teoría de Derechos Adquiridos en materia pensionaria.

El régimen del Decreto Ley No. 20530 otorga las siguientes pensiones: (1) cesantía; (2) invalidez; (3) viudez; (4) orfandad; y (5) ascendencia.

1.2.1. Pensión de cesantía

Edad de jubilación: No determinada
Años de aportación: 15 años en el caso de hombres y 12,5, en el de mujeres.
Tasa de aporte: 13% de la remuneración asegurable desde agosto de 2003 (antes de esta fecha, la contribución era de 6%).
Pensión a otorgar: Las pensiones se calculan sobre la base de un ciclo laboral máximo de 30 años (hombre) y 25 años (mujeres), a razón – según sea el caso – de 1/30 ó 1/25 del promedio de las remuneraciones pensionables percibidas durante los últimos doces meses, por cada año de servicios. A partir de los 20 años se tiene derecho a una pensión nivelable.

1.2.2. Pensión de invalidez:

Requisitos: El trabajador debe ser declarado inválido por resolución del Instituto Nacional de Administración Pública. Previamente, deberá ser revisado por una junta médica nombrada por el Ministerio de Salud. Para continuar recibiendo esta pensión, deberá someterse a un examen de esta junta cada dos años.
Años de aportación: No existe un mínimo período de aportaciones.
Pensión a otorgarse: En caso de invalidez causada como consecuencia del desempeño laboral, la pensión asciende al 100% de la remuneración del trabajador, independientemente del tiempo de servicios. De otro lado, aquél que se invalide accidentalmente en circunstancias ajenas a sus labores tiene derecho a recibir el 50% de su remuneración (excepto cuando la pensión por cesantía que le corresponde sea mayor).

1.2.3. Pensión de viudez:

Requisitos: Tienen derecho a pensión la cónyuge mujer de un pensionista fallecido. El cónyuge hombre de una pensionista fallecida tiene derecho a esta pensión sólo si éste se encuentra discapacitado, carece de rentas superiores al monto de la pensión y no está amparado por ningún sistema de seguridad social.
Pensión a otorgarse: Cuando no existen hijos del afiliado, el cónyuge recibe el 100% de la pensión del titular. En el caso de que existan hijos, el cónyuge recibirá sólo el 50% de dicho monto, mientras que el 50% restante deberá ser repartido entre éstos.

1.2.4. Pensión de orfandad:

Requisitos: Tienen derecho a recibir pensión por orfandad, los hijos del pensionista fallecido que sean menores de edad; los hijos mayores de edad con incapacidad física o mental; y las hijas solteras del trabajador que no estén cubiertas por la seguridad social y que carezcan de actividad lucrativa.
Pensión a otorgarse: La pensión de orfandad es igual al íntegro de la pensión del titular, si no existe cónyuge. En caso opuesto, el cónyuge recibirá sólo el 50% de dicho monto, mientras que el 50% restante deberá ser repartido entre los hijos con derecho a la pensión de orfandad. Estas pensiones son susceptibles de nivelación, puesto que no sólo se transfiere el importe de la pensión, sino las características de la misma.

1.2.5. Pensión de ascendiente:

Requisitos: Corresponde a la madre, al padre o a ambos padres (por partes iguales) del hijo pensionista fallecido, en caso de que no existan beneficiarios de pensión de viudez u orfandad. Los padres deben demostrar haber dependido económicamente del trabajador al momento de su fallecimiento y no percibir rentas mayores al monto de la pensión. Estas pensiones son susceptibles de nivelación, puesto que no sólo se transfiere el importe de la pensión, sino las características de la misma.
Pensión a otorgarse: 100% de la pensión de cesantía del trabajador.

LA SITUACIÓN FINANCIERA DEL SISTEMA PÚBLICO DE PENSIONES

Esta sección describe los principales problemas que enfrenta el Sistema Público de Pensiones. En particular, se analiza el desequilibrio financiero de sus regímenes y las transferencias del Tesoro Público requeridas para compensar dicho desequilibrio.

Situación financiera del SNP

Al año 2003, el SNP cuenta con 1,32 millones de afiliados. Dentro de este número, el 70% corresponde a trabajadores activos que han aportado al menos una vez al sistema a lo largo de su vida laboral y generan una recaudación anual promedio (1997-2003) de S/. 669,7 millones. De otro lado, la planilla anual del SNP ascendió en el 2003 a S/. 2 785 millones, de los cuales el 72,5% fue financiado por las transferencias del Tesoro Público, poniendo en evidencia la situación de desequilibrio financiero del sistema. Adicionalmente, este desequilibrio financiero presenta una tendencia creciente en el corto plazo. En este sentido, mientras que la planilla se ha incrementado, la recaudación por aportes ha caído a una tasa promedio de 6,3% en los últimos 7 años y el número de aportantes promedio anual ha disminuido en 5%.

Por ejemplo, un pensionista promedio del SNP ingresa al sistema con una remuneración asegurable de US$ 182, trabaja por 37 años y realiza aportes durante 27,6 años. Finalmente, se retira con una remuneración promedio de US$ 240.

Suponiendo que sus aportes tienen una rentabilidad real promedio de 4% anual, al final de su período como afiliado activo, ha logrado acumular US$ 13 029 en valor presente. Según la normatividad del SNP, adquiere derecho a una pensión de US$ 154. El flujo de dichas pensiones genera un costo, a valor presente, de US$ 31 337.

La tasa de aporte del SNP ha evolucionado de la siguiente manera:

Hasta julio de 1995 3% empleado y 6% el empleador

A partir del 1 de agosto de 1995 11%

A partir de enero de 1997 13%

Así, el monto acumulado por el trabajador resulta insuficiente para financiar la pensión que el sistema le otorga al momento de jubilarse. De esta manera, el Estado debe aportar los fondos restantes y subsidia el 58% de las prestaciones de este pensionista promedio.

Situación financiera del Régimen del Decreto Ley No. 20530

El único registro de los beneficiarios del régimen del Decreto Ley No. 20530 data de 1997, año en que los pensionistas y activos debieron presentar una "Declaración Jurada de Reinscripción – Registro 20530 para el Sector Público". Dicho registro arrojó un total de 261 525 pensionistas y 60 247 trabajadores activos. Sobre esta base, se emplearon proyecciones de tasas de mortalidad, para poder determinar los sobrevivientes con derecho a pensiones, y se asumió que no han existido incorporaciones posteriores. De esta manera, se construyó el registro actualizado de pensionistas y aportantes activos y se calcula que, a 2003, existen aproximadamente 295 331 pensionistas y 22 775 activos.

Durante el período 1997-2003, el gasto anual en obligaciones previsionales del Tesoro Público ascendió, en promedio, a S/. 4 325,85 millones. En este caso, existe un mayor desbalance financiero que en el caso del SNP, representando el principal problema de los sistemas de pensiones en Perú. En esta línea, el Gráfico No. 5 muestra las aportaciones, las prestaciones y las transferencias del Estado para un pensionista promedio del registro actualizado del régimen del Decreto Ley No. 20530. Ello pretende mostrar cómo las aportaciones realizadas por un afiliado del de este régimen resultan claramente insuficientes para cubrir las pensiones que se le otorgan. Este pensionista promedio se afilia a los 24 años con una remuneración pensionable de US$ 214 y se retira a los 55 años con una remuneración de US$ 391.

Luego de permanecer como afiliado activo del sistema durante 31 años – considerando una tasa de rentabilidad de 4% – el trabajador habría aportado un total de US $ 15 514, a valor presente. Al retirarse, accede a una pensión equivalente al 100% de la remuneración pensionable que tuvo durante su último año de trabajo y que – dado sus años de aporte – es nivelable. Aún cuando no se considerara esta nivelación, los recursos necesarios para cumplir con las obligaciones previsionales de este pensionista ascenderían a US$ 101 814 a valor presente. En tal sentido, el Estado subsidiaría, en promedio, US$ 86 300 ó un equivalente de 85% del monto requerido para sus prestaciones. Debe tomarse en cuenta que, si se asumieran posteriores nivelaciones, este subsidio sería aún mayor.

Dadas las continuas leyes de ampliación de beneficios y de incorporación, los requerimientos de transferencias del Tesoro Público para cubrir las planillas de este régimen se han incrementado considerablemente y, en la actualidad, constituyen una

gran carga para las finanzas públicas. Así, el costo previsional estimado del Régimen del Decreto Ley No. 20530 asciende a US $ 24 415, lo que representa el 40% del PBI y el doble de todo el presupuesto público a 2003.

Asimismo, se espera que en el 2011 el flujo neto ascienda a US $ 1 572 millones y luego empiece a decrecer, considerando que, en teoría, es un régimen abierto solo a un numero reducido de trabajadores del Estado

LAS OBLIGACIONES PREVISIONALES DEL SISTEMA PÚBLICO Y LA CARGA FISCAL QUE REPRESENTA

La presente sección muestra un conjunto de indicadores que permiten entender la importante carga que el Sistema Público de Pensiones implica para el Estado peruano. Tres indicadores han sido elaborados y se presentan a continuación:

Las transferencias al Sistema Público como porcentaje de algunas variables macroeconómicas

Como ha sido señalado, la elevada cuantía de las pensiones de los regímenes de los Decretos Leyes 19990 y 20530 llevan al Estado a transferir considerables recursos para cumplir con el pago de sus planillas. Con el fin de analizar la importancia de estos recursos, el Cuadro No. 2 presenta estas transferencias como porcentaje de algunos agregados macroeconómicos, según estimaciones del año 2003.

Cuadro No. 2:

Transferencias de recursos del Tesoro Público (2003) a los regímenes del

D.L. 19990 y D.L. 20530, como porcentaje de….

	D.L. 19990	D.L. 20530	TOTAL
Inv. Pública	34%	76%	109%
Rec. Tributos Internos	9%	21%	30%
Ppto. Público	5%	11%	16%
PBI a Precios corrientes	1%	2%	3%

* Se refiere a los ingresos recaudados por la SUNAT por concepto de tributos internos. Incluye la recaudación del impuesto a la renta, los impuestos a la producción y el consumo (IGV, ISC, Impuesto Extraordinario para la Promoción y Desarrollo Turístico Nacional e Impuesto de Solidaridad a la Niñez Desamparada) y otros ingresos (Impuesto a las Acciones del Estado, RUS, fraccionamientos, etc.)

Fuente: MEF

El costo previsional y la deuda externa

El Cuadro No. 3 presenta el valor del costo previsional del Sistema Público de Pensiones a diciembre de 2003, en comparación con el saldo de deuda externa. Se calcula que las obligaciones previsionales a valor presente equivalen a 1,7 veces el saldo de deuda externa.

Sólo en el régimen del Decreto Ley No. 20530, el Tesoro Público ha realizado transferencias por US$ 10 407 millones entre 1997 y 2003. Si a este monto se sumaran las transferencias proyectadas para el pago de pensiones de dicho régimen hasta 2013, se alcanzaría el saldo total de la deuda externa peruana a diciembre de 2003.

Cuadro No. 3

El Costo Previsional y la deuda externa

(Millones de US$)

Régimen de Pensiones	Costo Previsional (Millones de US$)	% de Deuda Externa
Costo Previsional del DL. 19990	15 151	67%
Costo Previsional del DL. 20530	24 415	107%

Fuente: MEF

EL COSTO PREVISIONAL Y LA PEA

Se calculó el monto que debería pagar cada trabajador para cubrir el costo previsional del sistema público, si se tuviera que pagar en estos momentos. Las estimaciones sugieren que cada individuo en la PEA debería aportar US $ 4 783 para cubrir dicha carga. Si se empleara como base sólo a los adecuadamente empleados, el monto ascendería a US $ 10 738

LA INEQUIDAD EN EL SISTEMA PÚBLICO DE PENSIONES

Se estima que el promedio de pensiones del Decreto Ley 20530 es superior a los S/. 1,500, cifra relativamente distorsionada si consideramos que existe un número considerable de personas que ejercieron cargos de ministros de Estado, diputados, senadores, congresistas, entre otras altas funciones en la administración pública, cuyas pensiones fluctúan entre los S/. 10,000 y S/. 50,000 mensuales. Estas pensiones son ampliamente superiores a los S/. 430 que en promedio otorga la ONP a los jubilados de la Ley 19990.

El régimen de la Cédula Viva fue declarado cerrado mediante el Decreto Ley 817 que dispuso, además, la revisión y evaluación de todas las pensiones otorgadas en este régimen, creando juzgados especializados que, sin embargo, fueron declarados inconstitucionales por el Tribunal Constitucional.

En principio, la inequidad se da entre los regímenes de pensiones en la obtención de derechos y en el cálculo de la pensión, tal como se aprecia en el siguiente cuadro:

Cuadro No. 4:

La inequidad entre sistemas pensionarios a cargo del Estado

Decreto Ley 20530

Decreto Ley 19990 (SNP)

Para ver el gráfico seleccione la opción "Descargar" del menú superior

* El monto máximo puede llegar a S/. 3 680 (80% de diez RMV) en aplicación de la Ley No. 27561 y del Decreto Ley No. 19990, confirme al principio de derechos adquiridos establecidos la Constitución Política y mandatos judiciales.

– 14 pagos anuales

– UIT = S/. 3 200

Fuentes: ONP, SBS, Congreso de la República, Diario Oficial El Peruano

La inequidad también se puede apreciar en la desproporción del valor total de la planilla y el número de pensionistas. Así, la planilla total del SNP, con 388 293 pensionistas, ascendió a S/. 2 785 millones en 2003, mientras que la del régimen del Decreto Ley No.

20530, con 295 331 pensionistas, bordea los S/. 4 588 millones16 (ver Gráfico No. 8). Además, en lo que se refiere al costo previsional, este valor se estima en US$ 15 151 millones para el SNP y en $ 24 415 millones para el régimen del Decreto Ley No. 20530, pese a la mayor población del primero frente al segundo (ver Cuadro No. 5).

Cuadro No. 5:

Costo Previsional del Decreto Ley 19990 y Decreto Ley 20530.

(Millones de US$)

16 No incluye Municipalidades, FONAFE ni Organismos Autónomos.

	PENSIONISTAS		ACTIVOS		COSTO
	Cantidad (N. personas)	Valor presente de obligaciones	Cantidad (N. personas)	Valor presente de obligaciones netas
DL 19990	401276	7598	914757	7553	15151
DL 20530	295331	22083	22775	2333	24415
TOTAL	696607	29681	937532	9886	39566

Supuestos:

Se ha usado la Tabla de Vida aprobada por la Resolución No. 309-93-SBS y las bases Técnicas aprobadas por RJ No. 052-96/ONP
Los estudios actuariales corresponden al año 2003 para el Decreto Ley. 19990 y Decreto Ley. 20530.
Si se considera una recaudación efectiva del 37%, el costo previsional del Decreto Ley. 19990 se eleva a US$ 18 287 millones

CAMBIOS RECIENTES EN EL SISTEMA PÚBLICO DE PENSIONES

Como ha podido apreciarse a lo largo del presente informe, el Sistema Público de Pensiones se encuentra desfinanciado y requiere transferencias del Tesoro Público que representan el 16% del Presupuesto Público y el 30% de la recaudación interna de tributos.

El Régimen del Decreto Ley No. 20530 es el que presenta las mayores distorsiones y representa la mayor carga previsional que afronta el Estado. Por todo ello, el Ejecutivo se encuentra adoptando medidas que permitan reducir el desbalance financiero del sistema público y ampliar la cobertura del sistema privado. Estos dos puntos serán analizados a continuación.

Respecto del ordenamiento del Sistema Público de Pensiones, se ha definido una institución responsable de la política pensionaria y de la racionalización del sistema de pensiones del régimen del Decreto Ley No. 20530. Así, mediante Resolución Ministerial No. 326-2003-EF/15, se han asignado tales funciones a la Dirección de Estudios Macro Financieros (DEMF) de la Dirección General de Asuntos Económicos y Sociales (DGAES) que depende del Viceministerio de Economía del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF). Dentro de dichas funciones, se incluyen: (1) el desarrollo de estrategias para ampliar la cobertura del sistema previsional; (2) la mejora de la eficiencia y transparencia de los sistemas de pensión existentes (SNP, Régimen del Decreto Ley No. 20530 y SPP) para reducir costos para el sector público y los afiliados; y (3) la recolección y publicación de información estadística e institucional de los mismos. Este informe busca contribuir al avance de dichas labores, realizando un recuento de los principales progresos alcanzados en la reforma del sistema previsional y generando un primer documento en el cual los tres regímenes pensionarios son analizados de manera conjunta e integral. Informe Trimestral: Los Sistemas de Pensiones en el Perú Dirección General de Asuntos Económicos y Sociales- MEF

El principal reto para cumplir con los requerimientos encargados a la DEMF ha sido el diseño de un proceso que permita a la Dirección contar con información que se actualice en forma permanente, particularmente la referida al régimen del Decreto Ley No. 20530.

La implementación de dicho proceso constituye un elemento fundamental para la transparencia permanente del sistema.

En este sentido, mediante Decreto Supremo 026-2003-EF se estableció que las entidades del sector público que financien el pago de sus obligaciones previsionales con recursos del Tesoro Público deben presentar un informe a la ONP con detalle por pensionista y trabajador activo, sobre sus obligaciones previsionales. Asimismo, establece que dichas entidades deben registrar en cuentas de orden los cálculos actuariales para sus reservas pensionarias, no pensionarias y contingencias. De manera análoga, el Decreto Supremo No. 043-2003-EF estableció que las instituciones autónomas y empresas del Estado con pensionistas y trabajadores del Régimen Pensionario del Decreto Ley. 20530, cuyo financiamiento sea atendido con recursos que no provienen de Tesoro Público, deberán efectuar el cálculo actuarial que incluya el total de sus obligaciones previsionales y probables contingencias, y constituirán con cargo a sus propios recursos los fondos para financiar sus obligaciones previsionales. Dicha información debe también ser remitida a la ONP. Las Resoluciones de Contaduría No. 159-2003-EF-93.01 y No. 166-2003-EF-93.01 establecen los procedimientos para tales efectos.

Con la información actualizada en forma permanente, el MEF – a través de la DGAES – planteará la generación de indicadores de cobertura de las obligaciones previsionales y de eficiencia en el manejo de recursos del Sistema Público de Pensiones (ver Anexo I). Ello permitirá elaborar estrategias para la ampliación tanto de la cobertura como de la eficiencia del sistema.

En relación a este esfuerzo por centralizar la información actualizada de los sistemas previsionales, cabe recalcar también que ya se cuenta con los resultados de una auditoria actuarial realizada a la Caja Militar-Policial. En tal sentido, dicho estudio fue encargado a la consultora independiente BKR Noles Monteblanco & Asociados SC. A partir de las conclusiones de éste, se elaborará un plan de acciones a los Ministerios de Defensa, Interior y MEF para su aprobación e implementación.

En materia de reducción de la pesada carga del régimen del Decreto Ley No. 20530, desde fines de la década pasada se ha intentado realizar modificaciones que permitan un control adecuado de las afiliaciones y una disminución de las tasas de subsidio de dicho sistema.

En tal sentido, a través del Decreto Legislativo No. 817 y de la Ley No. 26835, se introdujeron tres principales modificaciones a este régimen. En primer lugar, se otorgó a la ONP el reconocimiento y calificación de los derechos pensionarios de dicho sistema de manera centralizada, en un intento por controlar los requerimientos previsionales del La primera de ellas, establece el instructivo para el registro y control de las obligaciones previsionales a cargo del Estado. De esta manera, se establece que las entidades del Sector Público que financien el pago de sus obligaciones previsionales con recursos del Tesoro Público, registrarán en cuentas de orden el resultado de los cálculos actuariales para las reservas pensionarias, no pensionarias y para contingencias. La segunda, señala que las obligaciones que se establezcan en los estados financieros de las entidades mencionadas deberán estar identificadas en las correspondientes notas. Asimismo, proporciona un formato estándar (Anexo No. 9) para presentar las obligaciones previsionales que se registran en cuentas de orden, de acuerdo a su estructura y diseño en forma desagregada.

Estado. En segundo término, se declararon nulas las incorporaciones o reincorporaciones que se hayan efectuado con infracción del Decreto Ley No. 20530, estableciendo su imprescriptibilidad para hacerlo. En último término, este Decreto Legislativo fijó un tope de las pensiones de este régimen equivalente al sueldo de un congresista. De otro lado, a través de la Ley No. 27617, se redujeron las pensiones por derecho derivado del régimen del Decreto Ley No. 20530. Así, la pensión de viudez se redujo al 50% de la de cesantía con un tope de una remuneración mínima vital; se instauró un máximo de 20% a la de orfandad para menores de edad; y se eliminó la de pensión de orfandad para las hijas solteras mayores de edad.

Sin embargo, las Sentencias del Tribunal Constitucional recaídas sobre los expedientes Nº. 008-96-I-TC y No. 001-98-AI-TC publicadas el 26 de abril de 1997 y el 27 de junio de 2001, respectivamente, establecieron la inconstitucionalidad de las tres reformas mencionadas del Decreto Legislativo No. 817 y de la Ley No. 26835, entre otros aspectos.

El principal sustento invocado por el Tribunal fue la Teoría de los Derechos Adquiridos, establecida en la Primera Disposición Final y Transitoria de la Constitución Política. Con esta última sentencia se quitó la competencia a la ONP de calificar expedientes del régimen del Decreto Ley No. 20530, creando un vacío, el mismo que fue suplido por la Ley Nº. 27719. Ésta estableció que el reconocimiento y la calificación de los derechos pensionarios de este régimen fueran realizados en forma descentralizada por los Ministerios, Organismos Públicos Descentralizados, Instituciones Autónomas, Gobiernos Locales, Empresas Públicas y demás entidades donde prestó servicios el beneficiario. Respecto de la segunda modificación introducida, la nulidad de incorporaciones y de reincorporaciones, estas sentencias determinaron un plazo máximo de diez años (contados desde la emisión de la Resolución Administrativa, respectiva) para las revisiones de derechos pensionarios.

En tal sentido, aún cuando existieran derechos indebidamente otorgados, éstos se encontrarían sujetos a revisión sólo dentro del plazo establecido. Finalmente, en relación a la tercera modificación establecida, se estableció que el tope equivalente al sueldo de un congresista no podría ser aplicado de manera retroactiva. Asimismo, la Sentencia del Tribunal Constitucional recaída sobre el Expediente No. 005-2002-AI-TC declaró la inconstitucionalidad del Art. 4º de la ley No. 27617, que modificaba los derechos pensionarios derivados del régimen del Decreto Ley No. 2053019.

Posteriormente, el Decreto Supremo No. 159-2002-EF que reglamentó la 27719 facultó al MEF – si bien las entidades encargadas del reconocimiento y la calificación de derecho pensionarios son las entidades en las que trabajó el afiliado –a ejercer funciones de supervisión y control sobre este derecho. Con dicho fin, a través del mismo decreto, se ha obligado a las unidades ejecutoras a publicar trimestralmente los diferentes niveles o categorías de pensionistas que tienen a su cargo y las pensiones que vienen otorgando. Se determinó también que, anualmente, deben publicar una relación de las pensiones pagadas superiores a 1,5 UIT. Adicionalmente, el mismo decreto supremo estableció que estas entidades deben informar trimestralmente al MEF y a la Contraloría General de la Adicionalmente, se establece que el beneficiario podrá seguir percibiendo dicha pensión hasta los 21 años, siempre y cuando se encuentre estudiando. Asimismo, instaura una bonificación de una remuneración mínima vital para sobrevivientes incapacitados, siempre que se cuente con un certificado de una comisión médica de EsSalud. El fallo precisaba que los derechos de sobrevivencia (viudez y orfandad) están ligados a la pensión adquirida por su titular y que; así como dicha pensión no puede ser modificada una vez adquirida, sino respecto de quienes tienen un derecho expectaticio; también lo es que las prestaciones de sobrevivencia modificadas, sólo pueden ser aplicables a futuro, a los sobrevivientes de quienes al momento de la dación de la norma modificatoria, aún no habían concretado su derecho previsional, esto es, adquirido su derecho a una pensión.

República de las incorporaciones y reincorporaciones que realicen a este régimen; de las modificaciones en los importes de las pensiones que lleven a cabo y de las incorporaciones indebidas que hayan efectuado. Al respecto, a febrero de 2004, 87 unidades ejecutoras han enviado información diversa al MEF. Con el fin de ejercer esta función de supervisión y control sobre el reconocimiento y calificación de derechos pensionarios del Decreto Ley. 20530, el MEF ha aprobado el Decreto Supremo No. 048-2004-EF que complementa el DS No. 159-2002-EF en cuanto a la remisión de información necesaria para la supervisión y control y está implementando una Unidad de Supervisión y Control del régimen del Decreto Ley No. 20530 (USC). Esta unidad estará encargada de la revisión de las nuevas incorporaciones y de los cambios en los niveles de pensión. En tal sentido, permitirá detectar casos de reconocimiento de derechos y otorgamientos de prestaciones indebidos, realizados por las entidades con pensionistas de este régimen.

A pesar de la declaración de inconstitucionalidad de algunas reformas planteadas, el Ejecutivo ha logrado introducir dos modificaciones en relación al Decreto Ley No. 20530. En primer lugar, la Ley No. 28046 creó el Fondo para la Asistencia Previsional, el cual estará conformado por la recaudación de la contribución, las donaciones, legados, créditos transferencias y demás recursos provenientes del sector público y privado así como la cooperación nacional e internacional. En tal sentido, dicho fondo incluye un impuesto a las pensiones superiores a 14 UIT anuales con una tasa equivalente al impuesto a la renta aplicable a las personas naturales. Se estima que con esta medida se logrará recaudar S/. 26,5 millones anuales. En segundo término, la Ley No. 28047 actualizó la tasa de aportes del Decreto Ley No. 20530, pasando de 6% a 13% a partir de agosto de 2003, 20% a partir de agosto de 2006, y 27% a partir de agosto de 2009. Asimismo, se fijó un tope de pensión equivalente a 1 UIT para los afiliados que no hayan adquirido el derecho a pensión al 1º de agosto de 2003. Se estima que con el incremento de la tasa de aportes la recaudación se incrementará en S/. 36,4 millones en el año 2004. De otro lado, calculando independientemente el efecto de la pensión máxima establecida, este permitirá un ahorro de S/. 12 millones anuales (Mediante el DS No. 053-2004-EF se ha reglamentado la Ley No. 28046).

Adicionalmente, el Ejecutivo ha enviado al Congreso un proyecto de Reforma Constitucional que permita introducir cambios en el régimen del Decreto Ley No.. 20530, medida de aplicación impostergable por las razones que se detallan a continuación:

Los sistemas pensionarios a cargo del Estado han devenido en deficitarios y, en consecuencia, se encuentran colapsados, lo que implica un costo fiscal demasiado elevado, con la consiguiente amenaza de afectar la capacidad de gasto público en necesidades sociales actuales y futuras.
Resulta necesario corregir las desigualdades en el tratamiento de pensiones, las cuales dependen de recursos públicos provenientes del pago de impuestos. En ese sentido, la inequidad que predomina en el régimen del Decreto Ley No. 20530 ha devenido en un sistema que carece de toda racionalidad.
20 El Decreto Legislativo No. 948 precisa esta ley en cuanto al administrador de la Contribución (SUNAT) y el administrador del Fondo (FCR).
La obstaculización de la modernización del sector público, toda vez que el ordenamiento de la carrera administrativa y la homologación de remuneración se encuentran atadas a las pensiones, por efecto de beneficio de la nivelación.

El Proyecto de modificación a ser introducido en el texto de la Constitución Política del Perú se concentra principalmente en lo siguiente:

Se propone la eliminación de la regla de ultractividad (primacía de los derechos adquiridos) en el caso de las pensiones obtenidas al amparo del régimen del Decreto Ley No. 20530. Dicha acción resulta de particular importancia, más aún tomando en consideración que la actual vigencia ultractiva de un conjunto de normas aplicables a determinados pensionistas –recogida a su vez en diversos pronunciamientos del Tribunal Constitucional21-, bastando para ello el cumplimiento de los requisitos previstos en la norma, ha traído como consecuencia la rigidez del marco constitucional en la materia y la práctica imposibilidad de aplicación (por incompatibilidad con la Constitución) de cualquier modificación legislativa en el régimen contemplado por el Decreto Ley No. 2053022; habida cuenta del hecho que la mayoría de los trabajadores pertenecientes a dicho sistema han cumplido los requisitos para acceder al otorgamiento de la pensión.
En efecto, el Tribunal Constitucional se ha pronunciado en el sentido que permite la aplicación ultractiva de un conjunto de normas por considerar que han ingresado al patrimonio jurídico del pensionista, de tal forma que resultaría incompatible con la Constitución Política la aplicación de modificaciones normativas cuyos efectos se proyecten como consecuencias desfavorables al interés individual del pensionista que haya cumplido con los requisitos previstos por la norma precedente. Dicha interpretación hace más rígido el marco constitucional, y por lo tanto, imprescindible su reforma, puesto que cualquier modificación legislativa no tendría aplicación práctica, en tanto que la mayoría de trabajadores pertenecientes al régimen del Decreto Ley No. 20530 ya ha cumplido con los requisitos para obtener el derecho.
Al respecto, cabe señalar que la prevalencia del principio de intangibilidad en el ámbito pensionario, cuya estructura se encuentra dirigida a tutelar un interés individual, deja de lado la labor de la ley como instrumento para actualizar y componer la pluralidad de intereses que supone el tema pensionario para la sociedad peruana.
En este orden de ideas, resulta de primario interés social, la uniformización en conjunto del sistema pensionario, orientada a la eficacia inmediata de las normas en la materia, que permita otorgar la base necesaria para la posterior introducción de una reforma legislativa integral, destinada a producir mayor equidad tanto al interior del régimen del
Decreto Ley No. 20530 como respecto de otros regímenes pensionarios; así como limitar el costo fiscal que representa su mantenimiento.
La propuesta de modificación constitucional hará posible que la reforma legislativa se aplique de inmediato a los trabajadores activos y pensionistas del régimen del Decreto Ley No. 20530, sin riesgo que estas reformas puedan significar una violación al orden constitucional. De tal manera se podrá incorporar al conjunto de personas antes comprendidas en la normas de excepción como parte de un colectivo social más amplio y en donde concurren una pluralidad de intereses que resulta necesario componer y actualizar.
El nuevo texto constitucional contribuye al perfeccionamiento técnico del sistema jurídico peruano, toda vez que, por primera vez, recoge una regla fundamental para la aplicación de normas en el tiempo con rango constitucional. Conforme a lo anteriormente mencionado, la Primera Disposición Final y Transitoria de la Constitución resulta incompatible con una concepción conjunta de los valores que subyacen y otorgan contenido a la norma fundamental, por lo que resulta necesario establecer una medida que permita la aplicación inmediata de las normas en materia pensionaria sobre los derechos adquiridos de los pensionistas.
Teoría de los hechos cumplidos.
Se propone declarar cerrado en forma definitiva el régimen pensionario establecido por el Decreto Ley No. 20530, con la finalidad de evitar nuevas incorporaciones y reincorporaciones, o que en el futuro se promuevan iniciativas legislativas destinadas a una posterior reapertura del mismo.
Asimismo, se dispone que los trabajadores que, perteneciendo a este régimen, no hayan cumplido con los requisitos de obtener la pensión correspondiente, deberán optar entre el Sistema Nacional de Pensiones o el Sistema Privado de Administradoras de Fondos de Pensiones.
Cierre del régimen del Decreto Ley No. 20530.
Centralización de la administración de los regímenes pensionarios.

Complejidad del régimen, ocasionada por las múltiples modificaciones normativas de las que fue objeto, que a su vez comportaban distinta aplicación en el tiempo, junto a la escasa capacidad técnica en esta materia de la mayor parte de entidades y a la poca transparencia con que se actuaba, dieron lugar a serios problemas de administración.

En ese sentido, se propone la conformación de una administración unitaria de los regímenes pensionarios a cargo del Estado, principalmente en el caso del establecido por el Decreto Ley No. 20530. Ello permitiría subsanar el vacío legislativo creado por la supresión de las facultades, que tal como se señaló fueron otorgadas por la Ley No. 26835, de la ONP en materia de la administración del régimen del Decreto Ley No. 20530, como consecuencia de la sentencia del Tribunal Constitucional recaída en un proceso de inconstitucionalidad (Expediente No. 01-98-AI/TC).

En consecuencia, el proyecto de Reforma Constitucional propone:

La modificación del artículo 11º, para permitir la administración unitaria de los regímenes pensionarios a cargo del Estado.
La modificación del artículo 103°, para establecer expresamente en la Constitución que el principio jurídico aplicable para analizar la retroactividad de las leyes es la de los Hechos Cumplidos.
La sustitución de la Primera Disposición Final, para transformar el tratamiento constitucional al régimen de pensiones del Decreto Ley No. 20530.

Estas reformas tendrán efectos positivos para la sociedad en general y la gestión del Estado. En particular, permitirá la mejora en la calidad del gasto público, la reducción de inequidades y la iniciación de la reforma de la carrera administrativa y del sistema de remuneraciones del sector público.

Finalmente, es conveniente mencionar algunas modificaciones implementadas por el Ejecutivo al SNP. Mediante la Ley No. 27617, se ajustó la tasa de reemplazo utilizada para el cálculo de la pensión en el SNP a las variables de tasa y densidad de aportación, edad de jubilación, cambios demográficos y esperanza de vida, con la finalidad de preservar su sostenibilidad. En tal sentido, se estima que estas modificaciones a la tasa de reemplazo han generado un ahorro, en valor presente, de US$ 1 543 millones para el Estado.

El SPP, un sistema en desarrollo y la carga fiscal que representa

En una etapa de desarrollo intermedio, en la que actualmente se encuentra el SPP, los beneficios jubilatorios se financian fundamentalmente en base a lo acumulado en el período previo a la incorporación al nuevo régimen previsional, es decir con el BdR. Siendo ello así, los montos desembolsados y por desembolsar por parte del Estado para la atención de este título valor han jugado y juegan aún un papel decisivo para la mejora del nivel de pensiones del SPP.

Desde mediados de 1995, la ONP en representación del Estado Peruano ha venido desembolsando un flujo importante de recursos para el pago de redenciones de BdR. Hasta principios de 1997, estas obligaciones fueron financiadas con recursos del Tesoro Público, pero a partir de esa fecha y con el objetivo de asegurar que las obligaciones previsionales a mediano y largo plazo se encuentren adecuadamente financiadas, con el Decreto de Urgencia No. 129-96 se autorizó a la Dirección General de Crédito Público del MEF a transferir US$ 1 000 millones al Fondo Consolidado de Reservas (FCR) constituyendo así un fondo intangible para el pago de dichas obligaciones50 (FCR-BdR).

En un contexto donde los Sistemas Públicos de Pensiones se encuentran desfinanciados y el Estado transfiere recursos para el pago de pensiones, las obligaciones asumidas por el Estado a través de los Bonos Complementarios constituyen un esfuerzo adicional para hacer frente a la problemática del sistema pensionario del país. la idea que motivó la creación de estos Bonos fue la de evitar que los afiliados del SPP demanden su desafiliación y su retorno al SNP, ya que ello incrementaría aún más el desbalance financiero que existe así como que distorsionaría los logros exhibidos por el SPP.

A futuro, se estima que la carga por estos Bonos Complementarios muestre un tendencia decreciente ya que, por un lado el BRC está asociado a un régimen transitorio cuyo universo de trabajadores mineros y de construcción civil se hayan afiliado al SPP hasta enero del 2003 solamente, y por otro el BCJA está diseñado para afiliados con edades avanzadas (55 o 50 años, según se trate de hombres o mujeres) y con derecho a pensión en el SNP al momento de su ingreso al SPP. El BCPM también está acotado para un universo de afiliados nacidos a más tardar el año 1945.

CONCLUSIONES

se ha determinado que no es viable para el Estado mantener diferentes modalidades de administración en las pensiones y se debe establecer una administración eficiente como la del sistema privado de pensiones. Decisión que optó Chile evitando el sobrecosto al Estado y promoviendo el sistema privado de pensiones.
Cabe destacar que la reforma propuesta generará ahorros para el Estado; el Ministerio de Economía y Finanzas ha calculado en US$ 2,800 millones bajo la modalidad de eliminación de la nivelación entre las pensiones y las remuneraciones del personal activo ( efecto espejo) y de incluirse a las pensiones de sobrevivientes, se estimaría que sería de US$ 3,600 millones.
Se transfiere recursos del Tesoro Público equivalentes al 98% de la planilla del Régimen (sin incluir FONAFE, Organismos Autónomos y Municipalidades).
Se subsidia el 85% del Capital requerido Unitario. Para poder acceder a una pensión equivalente al 100% de la última remuneración sin subsidio estatal, un pensionista casado debería haber aportado 39.1 % del sueldo durante 30 años y jubilarse como mínimo a los 54 años de edad (esta tasa no incluye las posteriores nivelaciones).
El Costo Previsional (US$ 24 415 millones) representa 1.07 veces el saldo de deuda pública externa.
La Reforma Constitucional propuesta contribuye a la Sostenibilidad de las Finanzas Públicas y a la equidad en el Sistema Pensionario del Estado.
La Reforma Constitucional es un requisito indispensable para dar inicio a la Reforma del Estado.

RECOMENDACIONES

Frente a los problemas que presenta el actual sitema de pensiones tales como discriminación entre los trabajadores y en aras de equiparar la pensión de los jubilados y de asegurar la sostenibilidad económica y social del país.

Se recomendaria lo siguiente:

El Tribunal Constitucional debería emitir una resolución aclaratoria de su propio fallo para evitar la "avalancha" de demandas exigiendo derechos pensionarios bajo los alcances del D. Ley N° 20530. Debe recordársele al Tribunal Constitucional que no es un órgano legislativo, sino de control de la constitucionalidad.
El Congreso de la República, conforme a los mecanismos previstos en el Art. 206 de la Constitución Política del Perú, debe derogar la Primera Disposición Final y Transitoria de la Constitución vigente que dispone que no se afectan los derechos legalmente obtenidos en mérito del D. Ley N° 20530. Sin esta derogatoria gran parte del Presupuesto de la Nación no podrá destinarse a otras áreas de desarrollo.
Igualmente, el Congreso de la República debe derogar de inmediato el Decreto Ley N° 20530 no permitiendo que se incorporen más cesados a sus alcances, pues traerá graves consecuencias económicas y sociales para el país.
Las personas que ya accedieron a la Cédula Viva deben continuar con sus beneficios pensionarios, pero "congelados" a la fecha de la derogatoria del D.L. 20530. Las pensiones sólo deben actualizarse de acuerdo a las posibilidades de la caja fiscal.
Nombrar ejecutivamente una comisión investigadora que analice todos aquellos casos en los que se han otorgado pensiones bajo el imperio del D.L. N° 20530 sin contar con los requisitos establecidos en el propio dispositivo legal y normas procesales.
Se estima que en virtud del D.L. 20530 se pagan por derechos pensionarios más de US$ 1,000 millones al año y de este monto 25% son por encima de US$ 800 mensuales (aproximadamente S/. 2,800). En ese sentido, tales pensiones deberían de estar gravadas con el Impuesto a la Renta como rentas de quinta categoría en la medida que excedan el tramo inafecto a las 7 UIT anuales (S/. 21,700).
Es urgente la aprobación de la escala remunerativa del sector público, desde el Presidente de la República, como el principal funcionario de la Nación hasta los trabajadores de menor jerarquía en el aparato estatal. El sinceramiento de remuneraciones tendrá como lógica consecuencia el sinceramiento de las pensiones de la cédula viva. Asimismo, se debe establecer una escala con topes en los gastos de representación.
Finalmente, que todas las remuneraciones deben figurar en planilla para el pago de los impuestos y contribuciones que exige la ley, sin excepciones.

BIBLIOGRAFÍA

Proyecto de Ley de Reforma Constitucional en materia de pensiones del Decreto Ley Nº20530:Implicancias en las Finanzas Públicas
Fernando Zavala Lombardi
Los Sistemas de Pensiones en Perú
Proyecto de Ley de Reforma Constitucional que modifica los artículos 11º y 103º y la Primera Disposición Final y Transitoria

Páginas de internet

Cordialmente su más inseguro servidor.

Autor:

Jhoan Ramírez Borda

Universidad Católica de Santa Maria, Facultad de Ciencias Económico Administrativas, Programa Profesional De Administración De Empresas,

Arequipa – Perú