Evaluación riesgos como componente básico control interno

Introducción

La estimación preliminar de los riesgos de control es el proceso de evaluar la efectividad de los sistemas de contabilidad y de control interno de una institución para prevenir o descubrir y corregir transacciones irregulares. Siempre habrá algún riesgo de control a causa de las limitaciones inherentes de cualquier sistema de contabilidad y de control interno. Existen procesos permiten recoger información que dejara evaluar los procesos de toma de decisiones y la rendición de cuentas, las organizaciones deben estar competentes para identificar los objetivos planteados y desarrollar un ambiente de confianza e armonía dentro de la organización, los riesgos deben ser estudiados y trabajados a la brevedad posible, este libro nos reseña ampliamente como gestionar una toma de decisiones eficiente para la organización que se representa.

CAPITULO 1

Objetivos asociados a las fuentes de financiación

El presente epígrafe describe la situación presente de la ULPGC en referencia a sus fuentes de financiación, observándose como los máximos responsables han logrado definir paulatinamente sus objetivos a través del proceso presupuestario y como respuesta a las exigencias de su principal agente financiador.

Así mismo, como se pondrá de manifiesto, la misión institucional y los objetivos generales definidos en los Estatutos constituyen un punto de referencia en la definición de los objetivos asociados a las fuentes de financiación, aunque alcanzan un mayor grado de formalidad a través de los contratos–programas firmados entre la Universidad y la Comunidad Autónoma de tutela.

De acuerdo a la capacidad normativa y de gestión que la Ley le confiere, la institución universitaria objeto de estudio define su misión institucional a través del artículo 3 de sus Estatutos en los siguientes términos:

"La misión de la Universidad se centra en el desarrollo de las actividades de docencia, estudio e investigación al servicio de la sociedad. Por ello, la Universidad se compromete a lo siguiente:

• Difundir el conocimiento a través de una docencia de calidad, adecuada a los objetivos específicos de las diversas titulaciones y cuyo contenido responda tanto al desarrollo del conocimiento como a las demandas del mercado de trabajo. Esta docencia de grado se verá complementada con la de postgrado y la formación continuada.

• Avanzar en la innovación y el desarrollo del conocimiento a través del apoyo a la investigación en los diferentes campos de las ciencias experimentales, las ciencias de la salud, las ciencias sociales, las humanidades y las tecnologías.

• Orientar los recursos de la Universidad y la experiencia profesional de su profesorado hacia la prestación de servicios a la comunidad con el fin de satisfacer las demandas sociales, de colaborar en la solución de sus problemas y de atender a sus necesidades.

Para alcanzar esta misión institucional, el artículo 4 de los Estatutos desarrolla doce

objetivos generales en el marco de cinco ámbitos de actuación (docencia, investigación, servicios a la sociedad, servicios a la comunidad universitaria y gestión), cuyas líneas de actuación vienen siendo desarrolladas por el Vicerrectorado de Planificación Económica y Relaciones Institucionales conjuntamente con la Gerencia y con la aprobación unánime de la Junta de Gobierno1.

A los efectos del presente trabajo, interesa destacar el objetivo octavo del programa de actuación adoptado por la Universidad (véase cuadro 1), cuyo contenido sugiere, por una parte, la importancia que se otorga a la captación y empleo de la financiación como elemento necesario para el logro de la misión institucional2; y, por otra parte, el desarrollo de un programa de actuación amplio con una multiplicidad de objetivos operacionales. Estos objetivos operacionales se formulan para cada ejercicio presupuestario y están sometidos a cambios continuos.

Las universidades, por su condición de administraciones públicas, quedan sujetas a la institución del presupuesto y, por tanto, todos los gastos e ingresos son ineludiblemente de naturaleza presupuestaria y tienen como destino, con carácter general, la prestación de servicios públicos (docencia, investigación y extensión universitaria), sin perjuicio de otras aplicaciones relacionadas, directa o indirectamente, con éstos (guarderías, residencias, librerías, servicios de deportes, etc). De forma similar, los ingresos presupuestarios constituyen el conjunto de medios financieros que, cualquiera que sea su naturaleza, pueden allegar a las universidades públicas para atender las obligaciones derivadas de la ejecución del gasto público. Es más, se entiende que los ingresos presupuestarios se destinan a financiar el conjunto de las obligaciones presupuestarias, sin perjuicio de que, por razones de equilibrio presupuestario o de prudencia financiera, se contemple la afectación de determinados recursos a la financiación de ciertos gastos. En cualquier caso, los gastos e ingresos presupuestarios deben realizarse con pleno sometimiento a la ley y al derecho, de conformidad con lo establecido por las normas aplicables en cada caso, reguladoras del régimen económico y financiero de las universidades públicas, autorizándose sus respectivas cuantías, con el detalle adecuado, a través de los presupuestos que, con periodicidad anual, aprueba el Consejo Social a propuesta de la Junta de Gobierno.

Así pues, la naturaleza de las universidades públicas impone una fuerte regulación externa sobre las fuentes de financiación, provocando un fuerte solapamiento entre los objetivos de cumplimiento y de información; y éstos con los objetivos operacionales.

CAPITULO 2

Vinculación entre los objetivos y la evaluación de riesgos: riesgo financiero, de crédito y de fiabilidad de la información

La adecuada gestión de los programas de actuación establecidos por la ULPGC pueden encauzar el objetivo general definido en los Estatutos de la Universidad, dentro del marco normativo impuesto externamente y de los requerimientos establecidos en el contrato-programa, resultando de interés evaluar los riesgos operacionales, de información y cumplimiento que puedan recaer sobre la financiación recibida, teniendo en cuenta que ésta engloba los siguientes ingreso presupuestarios (artículo 217 de los Estatutos de la ULPGC):

a) La subvención global que sea consignada anualmente en los presupuestos generales del Estado o en los de la Comunidad Autónoma.

b) Las subvenciones, legados o donaciones que le sean otorgados por otras entidades públicas o privadas.

c) Las tasas académicas correspondientes a estudios que conducen a la obtención de títulos oficiales.

d) Las tasas académicas correspondientes a otros estudios no comprendidos en el apartado anterior, las cuales serán fijadas por el Consejo Social, a propuesta de la Junta de Gobierno de la Universidad.

e) Las tasas administrativas y otros derechos por la expedición de títulos y certificaciones.

f) Los rendimientos procedentes de los bienes o títulos que forman parte del patrimonio de la Universidad y de los derivados de aquellas otras actividades económicas que pueda desarrollar.

g) Los ingresos derivados de los contratos para la realización de trabajos de carácter científico, humanístico, técnico y artístico, y del desarrollo de cursos de especialización que puedan realizar los Departamentos e Institutos

Universitarios o su profesorado.

h) El producto de la venta de bienes y títulos propios y las compensaciones originadas por la venta de activos fijos.

i) El producto de las operaciones de crédito que, para tal financiación de sus gastos de inversión, se hayan concertado. La autorización de tales operaciones será elevada al Gobierno de la Comunidad Autónoma por el

Consejo Social, a iniciativa propia o a propuesta de la Junta de Gobierno.

j) Los remanentes de tesorería y cualesquiera otros ingresos que obtenga la

Universidad.

La identificación y análisis de tales factores puede realizarse para cada uno de los objetivos del sistema de control interno, si bien esta estrategia no resulta operativa si consideramos el solapamiento existente entre los mismos, pudiendo ser de interés apreciar los riesgos de cumplimiento a través de los riesgos operacionales y de información, siguiendo las siguientes categorías.

• Riesgo financiero: engloba las consecuencias adversas que puedan producirse por una alteración cuantitativa o cualitativa en los ingresos presupuestarios, recogiendo las disminuciones efectivas de recursos financieros mantenidos en ejercicios presupuestarios previos, así como el desaprovechamiento de iniciativas que faciliten el incremento o diversificación de las fuentes de financiación.

• Riesgo de crédito: describe aquellas amenazas que se puedan producir por insolvencia provisional o definitiva de un crédito, así como aquellas consecuencias adversas resultantes de un retraso en su efectiva recaudación.

• Riesgos de fiabilidad de la información: recoge aquellas incidencias que puedan producir una pérdida de fiabilidad en la información utilizada para cubrir necesidades de gestión y en la información dirigida a satisfacer la rendición de cuentas, prestando especial atención a los requerimientos legales que puedan incidir sobre el régimen económico-financiero de la Universidad.

En la figura A 2, la valoración de los riesgos financieros, de crédito y de fiabilidad en la información pretende satisfacer la consecución de todos los objetivos del sistema de control interno y, desde este punto de vista sistémico, integra todas las fuentes de financiación5 y todas las unidades organizativas que están involucradas en su gestión.

CAPITULO 3

Aportaciones de la Administración Educativa de la Comunidad Autónoma

La subvención global fijada anualmente por la Comunidad Autónoma constituye la principal fuente de financiación de la ULPGC y, por tanto, cualquier impacto es significativo en términos de intensidad, alcance, persistencia, reversibilidad y reacción. En la actualidad estamos presenciando cambios profundos en las relaciones de la Comunidad Autónoma Canaria con sus respectivas universidades de tutela, lo que incita a valorar los riesgos asociados a esta fuente de financiación.

3.1. Riesgo Financiero

Consideramos que nuestro trabajo no es el lugar adecuado para discernir sobre los planteamientos alternativos que se vienen realizando por expertos en economía de la educación o responsables directos en el sistema universitario, pero sí manifestamos como incuestionable la presencia de una opinión muy mayoritaria que reclama cambios sustanciales en las estructuras, modos y comportamientos que identifican los aspectos financieros de la enseñanza pública superior, en sintonía con los cambios producidos a nivel internacional y que, por otra parte, comienzan a tener presencia consolidada en algunas universidades españolas.

Es de destacar como durante las dos últimas décadas se han producido cambios destacados en bastantes países de la OCDE, que han venido sustituyendo los sistemas incrementalistas por modelos más objetivos en la determinación de las subvenciones directas recibidas de las administraciones públicas de tutela. Dichos modelos de financiación difieren en el grado de autonomía que confieren a las universidades y en los términos contractuales por los que se determina el volumen de recursos, aunque frecuentemente se sustentan en fórmulas que conjugan una combinación de inputs (estudiantes matriculados, profesores, titulaciones) y outputs (estudiantes graduados, productividad científica, impacto social).

Si los agentes implicados optaran por un sistema de petición basado en el análisis de los costes incurridos por las universidades, éstas corren el riesgo de superar el crédito disponible por la administración pública de tutela. Por el contrario, de establecerse un sistema de distribución bajo criterios de calidad y previamente consensuados, también puede incurrir en problemas financieros si la institución no logra encauzar las acciones necesarias para su logro. En un caso u otro, las instituciones universitarias corren riesgos, pero también pueden valorar las expectativas de su principal fuente de financiación, cuya satisfacción, a través de mayores cotas de responsabilidad, puede llevar a un incremento o estabilidad en las transferencias recibidas.

Los sistemas de reclamación no suelen presentarse en su concepción más pura sino que, adoptan soluciones intermedias. Este es el caso del contrato-programa firmado entre la Administración de la Comunidad Autónoma de Canarias y la ULPGC, al desarrollar y aplicar un modelo de financiación diferenciado que, por una parte, asigna recursos ordinarios sobre la base de los costes autorizados y la demanda de servicios de cada año y, por otra parte, atribuye recursos relacionados al cumplimiento de objetivos e indicadores de la actividad universitaria.

Tal y como se plasma en el cuadro 4, el contrato-programa incluye líneas de financiación dirigidas a controlar los resultados alcanzados por la ULPGC en términos de calidad y eficiencia y, en otros casos, las fuentes de financiación quedan vinculadas al control de los costes incurridos (gastos de personal y otros gastos corrientes).

En los siguientes epígrafes se expone el contenido sintético de cada una de las líneas de financiación, con el objeto de evidenciar los factores que pueden tener una incidencia cuantitativa y/o cualitativa sobre las atribuciones patrimoniales previstas que, de acuerdo a los compromisos asumidos en el contrato-programa, deberá aportar la Administración Educativa de la Comunidad Autónoma Canaria a la ULPGC.

3.1.1. Asignación de recursos ordinarios sobre la base del coste estándar

La asignación de recursos ordinarios sobre la base de costes estándar constituye la primera y principal línea de financiación establecida en el contrato-programa, teniendo como objetivo financiar los gastos ordinarios de la actividad universitaria (gastos de personal y otros gastos corrientes). El modelo adoptado observa a la Universidad en su conjunto, a través de las matriculas por enseñanzas oficiales, así como los recursos propios que puede obtener la institución universitaria como contraprestación de sus actividades productivas. En términos de porcentajes de participación sobre el total de recursos corrientes, el plan financiero obedece al siguiente reparto:

• 75,59% son aportados por la Administración Educativa.

• 14,21% por tasas, incluyendo las becas.

• 4,43% de ingresos propios.

• 5,77% por aportaciones de otras administraciones públicas.

La aportación anual de la administración educativa se denomina Financiación Básica Inicial y su montante se calcula anualmente de acuerdo con el modelo de costes estándar, del número de alumnos financiables que se hayan matriculado en cada curso terminado en el ejercicio anterior a aquel en que se aplicará la financiación y, finalmente, de los porcentajes que correspondan a cada uno de los diferentes agentes financiadores del sistema; esto es:

Donde,

FBI: Financiación Básica Inicial

CEi: Coste estándar de la titulación oficial "i"

ETCi: Estudiantes a tiempo completo (65 créditos) de la titulación "i"

X%: Porcentaje de la financiación de la administración educativa

Para el cálculo del coste estándar de las enseñanzas oficiales (CEi) se tiene en cuenta diversos parámetros estructurales, coeficientes y módulos asociados:

• La estructura de la plantilla de personal docente e investigador (PDI) y del personal de administración y servicios (PAS). Para la determinación del coste estándar se incluyen todos los costes de personal, tanto docente como no docente, con la repercusión de los módulos que son propios a la antigüedad de la plantilla, así como las retribuciones relativas a los méritos docentes y de investigación.

• El grado de experimentalidad de las enseñanzas y el tamaño de los grupos financiables. Este grado se obtiene tomando como base el desdoblamiento de grupos que es preciso hacer para impartir las clases prácticas en relación a los grupos estándar establecidos para las clases teóricas.

• La dotación de gastos corrientes por alumno y profesor.

Los costes de personal y de gastos corrientes en bienes y servicios se revisarán anualmente y, en cualquier caso, la administración autonómica se compromete a garantizar durante los años de vigencia del contrato-programa un incremento mínimo del 2% para dichos módulos de costes.

Por lo que respecta a la determinación de los alumnos financiables (ETCi), el contrato-programa considera el número de créditos matriculados en cada titulación sobre la base de la siguiente expresión.

El contrato-programa es consciente de los riesgos financieros que pueden derivarse del nuevo modelo de financiación, especialmente por la incertidumbre que lleva aparejada el coste estándar y el número de estudiantes a tiempo completo. Por esta razón, la Administración de la Comunidad Autónoma de Canarias garantiza que su aportación a coste estándar no será inferior al volumen total de la aportación dotada en el ejercicio presupuestario de 2000, con una actualización del 2% para cada uno de los años del período de vigencia del contrato-programa, lo que evidentemente supone una cobertura importante para el mantenimiento de los recursos financieros puestos a disposición de la Universidad.

Con la diferencia entre el volumen de recursos que resultase del nuevo modelo y el compromiso financiero anteriormente señalado, se genera un fondo en concepto de Financiación Básica Condicionada; esto es:

Siendo,

FBIi: Financiación Básica Inicial de la Universidad "i"

ST2000/i: Subvención 2000 de la Universidad "i"

FBCi: Financiación Básica Condicionada Universidad "i"

La Financiación Básica Condiciona, al igual que la Financiación Básica Inicial, constituye una fuente finalista para cubrir los gastos ordinarios de la Universidad, si bien queda sujeta al cumplimiento de tres objetivos de calidad y eficiencia, con diferente ponderación:

• Adecuar la oferta y la demanda de acuerdo con las necesidades sociales dela formación universitaria (35%).

• Mejorar la eficiencia general de la Universidad en su función de formación de titulados, en calidad de servicio y duración de las enseñanzas (45%).

• Mejorar la eficiencia económica actuando sobre las estructuras de costes e ingresos de la Universidad para adecuarlas a las estructuras financieras (20%).

Cada uno de estos objetivos se divide, en acciones específicas, cuya consecución es medida a través de indicadores cualitativos y cuantitativos para cada uno de los años que comprende el período del contrato-programa. A titulo ilustrativo, en el cuadro 5 se detalla el contenido de las acciones e indicadores del tercer objetivo anteriormente señalado, observándose como cada indicador tiene su propio peso relativo (P) y un valor objetivo que evoluciona para cada uno de los años que comprende el contrato-programa, en virtud de la importancia y consideración otorgada por el equipo de gobierno.

El resultado de evaluación (R) se obtiene del sumatorio de los resultados obtenidos en cada uno de los indicadores (I) multiplicados por el factor de ponderación asignados, es decir, R = •• (I x P). En virtud del texto del contrato-programa, si R es inferior al 75%, no procede la revisión de la Financiación Básica Inicial y, en el supuesto que, R fuera superior al 75%, procede la revisión positiva de la Financiación Básica Inicial de acuerdo a la siguiente regla de valoración:

Siendo,

FBCF = Financiación básica condicionada finalmente aplicable

FBCi = Financiación básica condicionada inicialmente prevista

X = Grado de cumplimiento de los objetivos

En síntesis, con la firma del contrato-programa, la ULPGC asume que los costes reales de su actividad ordinaria no serán superiores al coste estándar que se obtiene de acuerdo con los parámetros definidos en el nuevo modelo de la financiación.

3.1.2. Fondos presupuestarios complementarios

La financiación complementaria constituye una línea presupuestaria especial que, de acuerdo al texto del contrato-programa, puede ser asumida parcialmente atendiendo a la evolución positiva de la financiación básica calculada, siempre y cuando no exceda de las cantidades programadas. La financiación complementaria contiene diferentes líneas de financiación; a saber:

a) Financiación complementaria sujeta a programación. Contiene, a su vez, dos tipos de programas:

• Programas de calidad institucional orientados a los procesos de planificación estratégica y a la ejecución de planes operativos para la mejora de las universidades.

• Programas de calidad de los recursos humanos dirigidos a la mejora de los servicios prestados a los usuarios y al aumento de los niveles de profesionalización y eficiencia del personal.

La financiación complementaria sujeta a programación está orientada a la mejora del sistema de financiación prevista en el modelo de asignación de recursos ordinarios sobre la base del coste estándar. El libramiento de esta línea de financiación requiere que la Universidad elabore una programación anual sobre las iniciativas a realizar, las cuales serán valoradas por parte de la Dirección General de universidades e Investigación. Por tanto, el riesgo financiero de estos recursos va a depender de la capacidad de planificación de la Universidad y de los logros alcanzados durante el período de vigencia del contrato-programa.

b) Programas de financiación específicos para acciones de reposición, mantenimiento y equipamiento.

Al igual que la línea de financiación anteriormente descrita, el contrato-programa hace depender el libramiento de este fondo complementario de la programación que realice la Universidad y de la previa autorización por parte de la Dirección General de universidades e Investigación. Dado su carácter finalista, la Universidad "se compromete a presupuestar y liquidar dicho fondo separadamente del resto de los gastos y a presentar la liquidación de los fondos invertidos antes del cierre de cada ejercicio presupuestario".

Por lo que respecta al personal de administración y servicios, la administración educativa se compromete a aportar los recursos asignados condicionado al cumplimiento de los criterios de calidad que se determinen reglamentariamente en el protocolo de valoración e incentivos.

Por el contrario, la financiación destinada a financiar la calidad del conjunto de la organización sí puede representar un riesgo efectivo para la ULPGC a nivel institucional, habida cuenta de que tales recursos económicos se libran anticipadamente por doceavas partes, mientras que su liquidación se efectúa en el año siguiente de acuerdo a las reglas de valoración de los cumplimientos y logros alcanzados en el ejercicio anterior. A este respecto, el contrato programa define un modelo estructurado en cuatro áreas (docencia, investigación, gestión y servicios, impacto social), asignando a cada una de ellas una proporción de la financiación total asignada a este concepto. Para cada área se definen indicadores (I) de cumplimiento con su correspondiente ponderación (P), a partir de los cuales queda determinado el resultado por área (R = •• (I x P)). A título ilustrativo, en el cuadro 7 exponemos los objetivos, indicadores y reglas de revisión para el área de investigación. La comparación del resultado por área con los niveles mínimos exigidos para cada uno de los ejercicios en los que se proyecta el contrato-programa determinan el libramiento de la financiación (véase cuadro 6).

En virtud de las reglas de revisión de la financiación por objetivos de calidad del conjunto de la organización, el riesgo financiero será absoluto en el supuesto de alcanzar un resultado por área inferior al cincuenta por ciento, disminuyendo su alcance en la medida que la Universidad logre los valores objetivos que se han definido en el contrato-programa.

3.1.3. Financiación adicional para la implantación de nuevas titulaciones

El contrato-programa destina una línea de financiación específica para la implantación de nuevas titulaciones sujeta a los criterios establecidos en la Financiación Básica Inicial, con la diferencia de que establece un número fijo de 50 estudiantes a tiempo completo, tal y como se puede constatar en la siguiente expresión:

Donde,

FBIT: Financiación Básica Inicial para nuevas Titulaciones

CEi: Coste estándar de la titulación "i"

X%: Porcentaje de la financiación de la administración educativa

Para que esta línea de financiación específica tenga efectos económicos, es necesario que la Universidad pueda acreditar la existencia de una demanda igual o superior a 160 alumnos de nuevo ingreso por año, sostenida durante un período mínimo que duplique el de la duración prevista en el plan de estudios de la titulación. Por lo tanto, el contrato-programa exige a la Universidad un estudio de viabilidad que garantice la demanda esperada y los costes e ingresos previstos con cargo a la misma, los cuales serán remitidos a la Dirección General de universidades e Investigación simultáneamente a su remisión al Consejo de universidades. Debe tenerse en consideración que, de acuerdo al artículo 1.1 del Decreto 3/1996, de 12 de enero, debe proponerse la supresión26 de todas aquellas titulaciones con una matrícula inferior de 50 alumnos en primer curso durante los tres primeros años, en cuyo caso, los recursos liberados pueden ser utilizados para financiar nuevas titulaciones.

3.1.4. Saneamiento del déficit

Esta línea de financiación excepcional y no consolidable tiene como propósito "equilibrar los resultados presupuestarios negativos acumulados de la ULPGC" y pagar las operaciones financieras avaladas por la Administración de la Comunidad Autónoma para el saneamiento de la Universidad.

El contrato-programa toma como referencia la liquidación presupuestaria del ejercicio de 1998, de acuerdo a las necesidades de financiación expuestas en el informe de fiscalización realizado por la Intervención General de la Comunidad Autónoma (véase cuadro 8).

Requiere que la Universidad desarrolle un programa específico de medidas para la recepción de estos recursos financieros, que permitan subsanar las deficiencias de financiación acumuladas, debiendo ser aprobado por las Consejerías de Educación, Cultura y Deportes y de Economía y Hacienda.

Por tanto, de la consistencia del plan de saneamiento elaborado y de su correcta aplicación van a depender los recursos asignados a esta línea de financiación. Ahora bien, el carácter excepcional de esta línea de financiación también requiere valorar la evolución de los valores contables de referencia (saldo presupuestario y remanente de tesorería, principalmente), pues la Universidad se compromete en este contrato de programación plurianual a no incurrir en nuevos déficits presupuestarios. Por el contrario, en aras de lograr la estabilidad presupuestaria, si se produjese una situación de superávit durante el período de vigencia del contrato-programa, la Universidad se compromete a aplicar dichos recursos a la financiación del déficit, mientras que la administración de tutela se obliga a detraer estos fondos excedentes del plan de saneamiento y acumularlos en la línea de financiación específica para acciones de reposición, mantenimiento y equipamiento.

3.2. Riesgo de crédito

Asignada la cantidad en los presupuestos de la comunidad autónoma, la exigibilidad de la transferencia no debe plantear problemas según lo establecido en el artículo 43 de la Ley General Presupuestaria, al señalar que "las obligaciones de pago sólo son exigibles de la Hacienda Pública cuando resulten de la ejecución de los Presupuestos Generales del Estado, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 60 de esta Ley, de sentencia judicial firme o de operaciones de tesorería legalmente autorizadas". En consecuencia, los riesgos no se derivan por la exigibilidad de la cantidad asignada sino directamente de la vulnerabilidad que presenten tales créditos, bien por desfases temporales en su asignación presupuestaria y posterior cobro, bien por cambios en las variables que definen el modelo particular de financiación.

Respecto al desfase temporal que puede producirse en la asignación presupuestaria de las diferentes líneas de financiación (financiación básica, fondos complementarios, financiación adicional, saneamiento del déficit), el artículo 54.1 de la Ley de Reforma Universitaria informa que las universidades deberán elaborar y aprobar sus presupuestos, una vez se haya asignado dicho crédito en el presupuesto de la comunidad autónoma. La situación se dificulta cuando se aprueba el presupuesto en el último trimestre del año (caso no tan infrecuente), lo que obliga a concentrar la ejecución de las nuevas partidas que no figuran en el prorrogado (inversiones, nuevos programas)".

Esta situación queda subsanada en el contrato-programa, pues la Administración de tutela se compromete a incluir en el proyecto de Ley de los Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma las dotaciones recogidas en el Plan de Financiación del Sistema Universitario de Canarias 2001-2004 y a ejecutar cada línea financiera de acuerdo a lo previsto en el contrato-programa, con arreglo a lo que establezcan las sucesivas Leyes de Presupuestos.

Cuando no se tenga un conocimiento exacto de las transferencias a percibir, razones de disciplina y racionalidad en el gasto justifican sobradamente que las universidades procedan a su consignación previsional en el presupuesto de ingresos, aunque evidentemente no reduce el desfase que pueda producirse entre los flujos económicos y financieros.

La especial vinculación de las actividades universitarias al calendario académico junto a la existencia de tasas de recaudación inferiores a las tasas de pago, provocan un constante desequilibrio entre los cobros y pagos que, las universidades vienen resolviendo formalizando pólizas de crédito o acudiendo a los créditos de provisión, lo que merma parte de los recursos financieros de la Universidad, debido a los intereses implícitos que los proveedores repercuten en el precio de sus servicios, como compensación del mayor crédito y plazo de pago.

3.3. Riesgos en la fiabilidad de la información

La subvención nominativa resulta de los acuerdos adoptados entre el Equipo Rectoral y la Consejería de Educación y, va a requerir la ratificación de la Junta de Gobierno y la aprobación del Consejo Social, en virtud de las competencias atribuidas por la Ley de Reforma Universitaria y los Estatutos de la ULPGC35, al señalar en su artículo 22036: "El proyecto de presupuesto anual y la correspondiente programación cuatrienal serán elaborados por la Gerencia, siguiendo las líneas de actuación marcadas por el Claustro y las directrices marcadas por la Junta de Gobierno a través del Vicerrectorado correspondiente. Estos proyectos serán presentados por el Rector a la Junta de Gobierno para que, una vez lo haya aceptado, proponga su aprobación al Consejo Social antes de comenzar el año natural".

En la figura 3 quedan representados las relaciones entre el Equipo Rectoral con la Consejería, Junta de Gobierno y Consejo Social (flujos información-comunicación 1, 2 y 3), correspondiendo a la Gerencia, especialmente a la Unidad de Gestión Económica, aportar gran parte de los datos necesarios para la elaboración de los presupuestos (flujo información-comunicación 4) y recoger las atribuciones patrimoniales en el sistema de información de la Universidad (flujo financiero 5), discriminando aquéllas que pudieran tener una finalidad concreta-subvención, de aquéllas que puedan tener un destino genérico -transferencia, habida cuenta de que estas dos instituciones -subvención y transferencia están regidas por una normativa financiera y contable diferente.

El Derecho contable público también ha prestado un cuidadoso análisis, tanto en las definiciones que se aportan en el Plan General de Contabilidad Pública y en los Principios Contables Públicos como en las normas de desarrollo de la Ley General Presupuestaria en materia contable. Así, en el glosario de términos que acompañan al Plan General de Contabilidad Pública, la subvención es "todo desplazamiento patrimonial que tiene por objeto una entrega dineraria o en especie entre los distintos agentes de las Administraciones públicas, y de éstos a otras Entidades públicas o privadas y a particulares, todas ellas sin contrapartida directa por parte de los Entes beneficiarios; afectada a un fin, propósito, actividad o proyecto específico; con obligación por parte del destinatario de cumplir las condiciones y requisitos que se hubieran establecido o, en caso contrario, proceder a su reintegro". Por su parte, transferencia "es todo desplazamiento patrimonial que tiene por objeto una entrega dineraria o en especie entre los distintos agentes de las Administraciones públicas, y de éstos a otras Entidades públicas o privadas, todas ellas sin contrapartida directa por parte de los Entes beneficiarios, destinándose dichos fondos a financiar operaciones o actividades no singularizadas".

Las atribuciones patrimoniales recibidas por la ULPGC de la Comunidad Autónoma Canaria están reguladas por contrato-programa y, es preciso considerar lo establecido en los párrafos 149 y 150 del documento 4 de principios contables, al señalar: "149.Ciertas subvenciones y transferencias en las que interviene una o varias Administraciones Públicas tienen su origen en acuerdos suscritos por varias partes, pudiendo adoptar la forma de convenio de colaboración, convenio de cooperación, contrato-programa u otras figuras análogas, y tienen por objeto la cofinanciación y desarrollo de proyectos o actividades específicas. En el acuerdo se establecen los requisitos y las condiciones que deben regir para que dicho convenio se lleve a efecto, así como los compromisos que cada una de las partes adquiere" y "150. Los fondos transferidos en virtud de éstos acuerdos son subvención siempre que cumplan los requisitos establecidos en el párrafo 10 del presente documento".

CAPITULO 4.

Tasas académicas de cursos reglados

Antes de abordar los riesgos que puedan asociarse a la financiación aportada por los usuarios de los servicios docentes, conviene resaltar la importancia relativa que ésta tiene en los presupuestos de las universidades. Así se desprende de un estudio realizado por Hernández y Valverde (1997) sobre la financiación del sistema universitario público español, en el que se constata como la mayor parte de las universidades no cubren sus gastos corrientes con las transferencias recibidas de sus respectivas Comunidades Autónomas y aproximadamente la mitad no pueden responder a los gastos de personal con la subvención recibida.

En el caso de la ULPGC, la significación de las tasas académicas en la estructura financiera es manifiesta si consideramos que un 14,21% de la financiación básica deberá ser cubierta con este tipo de ingresos (véase cuadro 11), las tasas académicas han de sufragar parte del montante de los gastos de personal y otros gastos corrientes básicos, así como los gastos que se deriven de los programas de calidad institucional y de calidad de los recursos humanos.

Por otra parte, también es preciso dejar constancia del confucionismo que ha existido respecto a si la denominación de tasas académicas era incorrecta y debía ser sustituida por la de precios públicos. De acuerdo a la Ley 8/1989, de Tasas y Precios, las denominadas comúnmente tasas académicas tienen la consideración de precios públicos, no sólo por participar de las características de estos últimos, dado el carácter contractual y voluntario de quien lo paga frente al obligatorio y coercitivo de la tasa, sino también porque la disposición adicional quinta dispone que "a partir de la entrada en vigor de la presente Ley, las tasas académicas y demás derechos a que se refiere la letra b) del apartado 3º del artículo 54 de la Ley Orgánica 11/1983, de Reforma Universitaria, tendrán la consideración de precios públicos y se fijarán y regularán de acuerdo con lo establecido en el citado artículo".

Este nuevo concepto de tasa se integra en la Ley Orgánica 3/1996, de modificación parcial de la Ley Orgánica 8/1980, de financiación de las Comunidades Autónomas, y que ya ha sido también recogido por el legislador estatal en la Ley 25/1998, de modificación del Régimen Legal de las Tasas Estatales y Locales y de Reordenación de las Prestaciones Patrimoniales de Carácter Público.

En virtud de la Ley Orgánica 3/1996, de Financiación de las Comunidades Autónomas, las tasas se conceptúan como impuestos legalmente exigibles por la utilización de su dominio público, así como por la presentación de servicios públicos o realización de actividades en régimen de derecho público de su competencia, afecten o beneficien de modo particular a los sujetos pasivos, cuando concurran cualquiera de las circunstancias siguientes:

a) Que no sean de solicitud voluntaria para los administradores, bien por venir impuesta por disposiciones legales o reglamentarias, o bien cuando los bienes, servicios o actividades requeridas sean imprescindibles para la vida privada o social del solicitante;

b) Que no se presten o realicen por el sector privado, esté o no establecida su reserva a favor del sector público conforme a la normativa vigente.

La consideración de las tasas académicas como verdaderas tasas viene a subsanar la contradicción interna que venía denunciando la doctrina, pues de acuerdo con la Ley 8/1989, de Tasas y Precios Públicos, los precios públicos deben establecerse a un nivel que cubra, como mínimo, los costes económicos originados por la prestación del servicio y, por otra parte, es imposible establecer exenciones, salvo las admitidas en su artículo 25.2, por razones de sociales, benéficas o de interés público, en cuyo caso, debe consignarse una previsión presupuestaria para la cobertura de la parte del precio subvencionado.