La autorización judicial de entrada en domicilio (España)

El Art. 8.6 de la Ley Jurisdiccional

El principio de autotutela administrativa, en virtud del cual la Administración tiene potestad para proceder a la ejecución forzosa de sus propios actos, sin necesidad de auxilio judicial, tuvo en la época preconstitucional un alcance ilimitado, pues si bien el art. 102 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 dejaba a salvo el caso de que por Ley se exigiera la intervención de los Tribunales, no existía tal previsión legal.

Para la Ley de Procedimiento Administrativo el acto administrativo y su ejecución forman un todo no separable al que se extienden las facultades de la Administración. Si el acto administrativo requería para su ejecución la entrada en un domicilio, ésta se convertía en parte misma del acto y, por consiguiente, no había que impetrar al auxilio judicial para llevarlo a cabo.

Bien es cierto que el derecho a la inviolabilidad del domicilio estaba reconocido en el art. 15 del Fuero de los Españoles de 17 de julio de 1945; precepto que atribuía a la autoridad competente la potestad de expedir mandamientos de entrada y registro contra la voluntad de su titular; pero se interpretaba que tal Autoridad era la Gubernativa.

Había también otro precedente legislativo, el artículo 130 de la Ley General Tributaria de 1963, que atribuía a los jueces de paz, comarcales y municipales la competencia para autorizar la entrada del Recaudador en el domicilio de los deudores responsables. Sin embargo, el tenor literal de la norma y el automatismo con que se aplicó en la práctica ([1]), determinaron que el precepto no supusiera nunca una quiebra del principio de autotutela administrativa.

Como ha observado algún autor, hay que situarse mentalmente en la época para comprender que exigirle entonces a la Administración una autorización judicial para acceder a un domicilio era poco menos que una extravagancia. Así, el Magistrado Álvarez-Linera y Uría refiere en un trabajo ([2]) su experiencia profesional, siendo juez de Oviedo en 1960, al haberle solicitado el alcalde de la ciudad, autorización judicial que legitimara, en caso necesario, la entrada en un domicilio particular para demoler una terraza construida ilegalmente, habiendo resuelto, mediante auto, la denegación de la autorización por estimarla innecesaria, dada la normativa vigente en orden a la autotutela administrativa.

La Constitución de 1978 proclamó en su art. 18.2 el derecho a la inviolabilidad del domicilio, prohibiendo cualquier entrada o registro sin consentimiento del titular o resolución judicial, salvo en caso de flagrante delito.

No obstante, en su primera andadura la Administración y los Tribunales hicieron caso omiso del precepto, manteniendo a ultranza el principio de autotutela administrativa; situación que se prolongó hasta que la STC 22/1984, de 17 de febrero, más de cinco años después, dio un toque de atención que posibilitó la aplicación de la Norma Constitucional.

Los antecedentes del caso son ilustrativos de la situación existente. Se trataba de un constructor que en la plaza de los Apóstoles de Murcia levantó un edificio con una planta más de la permitida, razón por la que el Ayuntamiento ordenó la demolición del ático ilegal. Presentado recurso contencioso administrativo ante la Audiencia Territorial de Albacete fue desestimado, y el Ayuntamiento ordenó la demolición de la planta ilegal, requiriendo reiteradamente con tal finalidad al constructor y luego a terceras personas que estaban ocupando la vivienda. El recurso de apelación interpuesto ante el Tribunal Supremo fue también desestimado, acudiendo en amparo al Tribunal Constitucional, invocando vulneración del derecho a la inviolabilidad del domicilio; recurso que fue estimado, declarando que se había producido una violación administrativa del domicilio, pero sin mayores consecuencias prácticas, pues el derribo ya se había producido.

La sentencia de la Audiencia Territorial de Albacete de 1 de octubre de 1982 afirmaba que la aplicación literal del artículo 18.2 CE haría quebrar nuestro sistema de Administración Pública, estimando que el conflicto entre inviolabilidad del domicilio y ejecución forzosa de los actos de la Administración "ha de resolverse considerando que el artículo 18 CE se limita a prohibir la entrada en el domicilio a efectos de registros o en el ejercicio de funciones represivas, sean penales o administrativas, pero sin comprender la entrada en el ejercicio de potestades administrativas en otros ámbitos del ordenamiento jurídico, conclusión a la que se llega no ya sólo por la naturaleza de la excepción que se establece en el precepto, flagrante delito, sino además por el propio fundamento tradicionalmente asignado al derecho examinado.

El fundamento del derecho a la inviolabilidad del domicilio no es otro que el de evitar injerencias arbitrarias en el domicilio y el Ayuntamiento de Murcia en ningún momento, al dictar los actos recurridos y realizar la subsiguiente actividad material, intentó inmiscuirse en la vida privada de la recurrente, por lo que no cabe hablar de intromisión ilegítima, estando, por el contrario, toda su actuación amparada por la legislación vigente, en cuanto el art. 184 de la Ley del Suelo atribuye a la Administración municipal la potestad de disponer la demolición de las obras ilegales no legalizables".

El Tribunal Supremo en sentencia de 7 de diciembre de 1982 confirmó la de la Audiencia Territorial de Albacete, en base a dos argumentos: primero por estimar que con la invocación del art. 18 CE se trataba de amparar, no el derecho a la inviolabilidad del domicilio como manifestación de la personalidad e intimidad, sino el derecho de propiedad de una vivienda de la que se vio despojada la recurrente por causa de irregularidades urbanísticas no legalizables; segundo por entender que "si para el ejercicio de la facultad ejecutiva, reconocida a la Administración en el artículo 102 de la Ley de Procedimiento Administrativo, se requiriera, en supuestos como el de autos, la autorización judicial para la entrada en un domicilio, sería tanto como someter la legalidad del actuar administrativo al juicio valorativo de un juez carente de jurisdicción para ello …; razones sin duda que han sido las determinantes de la abstención de algunos Jueces de Instrucción ante peticiones de esta índole y, por otro lado, lo que tampoco es admisible, por antijurídico, es dejar una situación de vacío legal repudiable y paralizador de la actividad administrativa" ([3]).

La mencionada STC 22/1984 otorga el amparo y enérgicamente declara que "la resolución judicial o la resolución administrativa que ordenan una ejecución que sólo puede llevarse acabo ingresando en un domicilio privado, por sí solas no conllevan el mandato o autorización de ingreso, de suerte que cuando éste es negado por el titular, debe obtenerse una nueva resolución judicial que autorice la entrada y las actividades que, una vez dentro del domicilio, pueden ser realizadas. La regla anterior no es aplicable únicamente a los casos en que se trata de una resolución tomada por la Administración en virtud de un principio de autotutela administrativa… A la misma conclusión se puede llegar cuando la decisión que se ejecuta es una resolución de la jurisdicción ordinaria …sólo en virtud de una específica resolución judicial se puede entrar en el domicilio. Por consiguiente, el hecho de encontrarse ejecutando una decisión, judicial o administrativa, legalmente adoptada, no permite la entrada y el registro en un domicilio particular. Sin consentimiento del titular o resolución judicial, el acto es ilícito y constituye violación del derecho".

Esta sentencia fue arduamente criticada por la doctrina, con los argumentos esgrimidos por el Voto Particular que formuló el Magistrado Rubio Llorente, que entendía que "el acuerdo de desalojo y su ejecución son un mismo acto. Si aquél era, como la sentencia afirma jurídicamente correcto, su ejecución ha de ser igualmente tenida por tal, en cuanto que en su realización no se hayan desconocido otros derechos que aquellos que él mismo negaba, esto es, en el presente caso, el derecho a mantener como domicilio un local cuya demolición se había ordenado, incluso antes de haber sido adquirido por quien lo ocupaba".

Estas críticas no hicieron variar al Tribunal Constitucional su doctrina, aunque la matizó en sentencias posteriores; provocando un vacío legal, puesto que ninguna norma establecía entonces quién era el juez competente; problema que se solucionó en 1985 con el art. 87.2 de la LOPJ al atribuir a los Juzgados de Instrucción la competencia para "conocer de la solicitud de la Administración para entrar en los domicilios y demás lugares de acceso dependiente del consentimiento de su titular, cuando ello proceda para la ejecución forzosa de los actos de aquélla".

La elección del Juez de Instrucción parecía lógica, pues entonces no existían los Juzgados de lo Contencioso administrativo, y la LECrim establecía una regulación detallada de la diligencia de entrada y registro, cuya normativa se aplicaba por analogía para estos casos; pero todo estaba en el aire, no regulándose ni el procedimiento ([4]), ni el alcance de las facultades revisoras del Juez de Instrucción. Tampoco precisaba si el precepto se aplicaba solo a la ejecución administrativa o también a la actividad inspectora de la Administración.

La jurisprudencia fue colmando esas lagunas. En cuanto a las facultades revisoras del Juez, la STC 144/1987, señaló que "el art. 87.2 de la LOPJ no ha sustraído a la jurisdicción contencioso-administrativa el control de legalidad de los actos de la Administración cuya ejecución exige la entrada en un domicilio para atribuirlo al Juez de Instrucción que ha de acordar dicha entrada. El control de legalidad de dichos actos, como el de toda la actuación administrativa sigue siendo competencia específica de esta jurisdicción, que es también la única que puede acordar la suspensión de lo resuelto por la Administración, pues el Juez de Instrucción actúa en estos supuestos como garante del derecho fundamental a la inviolabilidad del domicilio…".

En cuanto a si es aplicable a la actividad inspectora, la STC 50/1995, de 23 de febrero, reconoció la existencia de un vacío normativo. La competencia para autorizar las intromisiones domiciliarias operadas por los órganos de la inspección de los tributos "no está contemplada en el art. 87.2 LOPJ que, sin embargo, ha sido utilizada como cobertura de la decisión del Juez, en una lectura por analogía. Existen razones, dice la sentencia, para que se extienda el ámbito de la norma, por vía analógica ante el silencio de la Ley, al procedimiento de la inspección tributaria, que tiene unas características muy cercanas en más de uno de sus aspectos a la jurisdicción penal, como consecuencia de la equiparación del injusto penal y el administrativo, a efectos precisamente de la garantía que contiene el art. 25.1 CE y ha sido reconocido en la jurisprudencia del TEDH (caso Engel, STEDH de 8 de junio de 1976) y la de nuestro Tribunal Supremo (STS de 9 de febrero de 1972 y muchas más) ([5]).

Pero el art. 87.2 planteó un problema insospechado, al extender la necesidad de autorización judicial para la entrada "en lugares de acceso dependiente del consentimiento de su titular". La duda que planteó el precepto es si el poder ejecutorio de la Administración se vería frenado no sólo ante el derecho a la intimidad inherente al domicilio, sino también genéricamente, frente al derecho de propiedad.

La Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, creó los Juzgados de lo Contencioso Administrativo, transfiriendo a éstos esa competencia. Para ello, la Ley Orgánica 6/1998, de 13 de julio, suprimió el art. 87.2 y modificó el art. 91.2 de la LOPJ, disponiendo que "corresponde también a los Juzgados de lo Contencioso-administrativo autorizar, mediante auto, la entrada en los domicilios y en los restantes edificios o lugares cuyo acceso requiera el consentimiento del titular, cuando ello proceda para la ejecución forzosa de actos de la Administración".

Y tal disposición se mimetiza en el art. 8.5 de la Ley Jurisdiccional 29/1998. Posteriormente la Disposición adicional decimocuarta de la Ley Orgánica 19/2003, de 23 de diciembre, de modificación de la LOPJ lo llevó al núm. 6 de este mismo artículo.

La nueva norma de la LOPJ especifica el tipo de resolución, que ha de revestir la forma de Auto, señalando expresamente el art. 80.1 d) de la Ley de la Jurisdicción que dicho Auto es apelable en un solo efecto.

Al margen de ello, subsisten los mismos problemas interpretativos que planteó el art. 87.2; y aún más, la competencia del Juez de Instrucción en funciones de Guardia se mantiene, cuando la solicitad se formule en días y horas inhábiles, conforme al Acuerdo de 28 de noviembre de 2007 del Pleno del CGPJ, por el que se modifica el artículo 42.5 del Reglamento de los aspectos accesorios de las actuaciones judiciales ([6]).

En este repaso cronológico he de citar finalmente la Disposición adicional séptima de la Ley Orgánica 15/2007, de 3 de julio, de defensa de la Competencia que introduce un párrafo 3º a este número:

"Además, los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo conocerán de las autorizaciones para la entrada e inspección de domicilios, locales, terrenos y medios de transporte que haya sido acordada por la Comisión Nacional de la Competencia, cuando, requiriendo dicho acceso e inspección el consentimiento de su titular, éste se oponga a ello o exista riesgo de tal oposición".

El nuevo precepto se refiere no solo a la entrada, sino también a la inspección; y extiende la necesidad de autorización judicial a los medios de transporte, con lo que la norma se orienta definitivamente a la defensa de la propiedad mejor que a la intimidad domiciliaria. Como dice un autor hemos pasado del cero al infinito, de no ser precisa la autorización judicial para que la Administración entre en el domicilio, a tener que proveerse de tal autorización para poder entrar prácticamente en cualquier parte.

Por otro lado, creo que es criticable que se haya modificado la norma de competencia general para incluir esta norma particular de la Ley de Defensa de la Competencia, pues carece de sentido que cada legislación sectorial señale una competencia ad hoc para el control judicial previo en la ejecución del acto administrativo o en las inspecciones o investigaciones administrativas realizadas en su campo; siendo, por el contrario conveniente establecer un régimen general para todos los casos contemplados en la desperdigada legislación administrativa, cada uno con sus particulares diferencias a veces solo de detalle, y a veces de mayor calado.

Domicilio y lugares objeto de protección

La citada STC 22/1984 acuñó un concepto constitucional de domicilio de mayor amplitud que el concepto jurídico privado o jurídico administrativo, viendo su relación indisoluble con el derecho a la intimidad, a cuya protección se encamina la inviolabilidad domiciliaria. "El domicilio es un espacio en el cual el individuo vive sin estar sujeto necesariamente a los usos y convenciones sociales y ejerce su libertad más íntima, de modo que no sólo es objeto de protección el espacio físico en sí mismo considerado sino lo que en él hay de emanación de la persona y de su esfera privada" (concepto luego desarrollado por las SSTC 160/1991, de 18 de julio, 136/2000, de 29 de mayo, 119/2001, de 29 de mayo, 10/2002, de 17 de enero y 22/2003, de 10 de febrero ([7]).

Posiblemente la STC 22/1984 tuviera influencia en la elaboración legislativa del art. 87.2 de la LOPJ, en la que tuvo interés una enmienda del Grupo Popular que propuso la inclusión de la palabra "anejos" a continuación de la frase "restantes edificios o lugares", con la que se trataba de precisar que la protección contemplada por el precepto alcanzaba, además de al domicilio en sentido estricto, a lugares que estuviesen anejos al domicilio y fuesen como prolongación de éste, no por consiguiente a cualquier otro edificio o lugar cuyo acceso dependiese del consentimiento del titular, sin relación con el domicilio.

Pero el Grupo Popular retiró la enmienda, con lo que la redacción del precepto, inalterado en las reformas posteriores, ha provocado ríos de tinta en su interpretación.

Cuando la doctrina se enfrentó con el art. 87.2 de la LOPJ, entendió que este precepto era susceptible de dos interpretaciones básicas.

1.- La primera considera que la palabra "domicilio" se emplea por la LOPJ en un sentido mucho más restringido que en la Constitución y, por ello, fue necesaria la adición de la expresión "restantes edificios o lugares …" con el fin de ajustarla al amplio concepto constitucional (STC 22/1984 y posteriores). Esta es la tesis de la garantía única, conforme a la cual esos lugares sólo se protegen si forman parte del domicilio.

2.- La segunda postura estima que el artículo utiliza la palabra "domicilio" con el mismo sentido y alcance que el artículo 18.2 CE, de manera que la expresión "los restantes edificios o lugares" sería un plus añadido que habría de entenderse referido a lugares que no tienen la condición de domicilio a efectos constitucionales. Esta es la tesis de la doble garantía, conforme a la que se protegen dos bienes jurídicos distintos: en el caso del domicilio, el derecho a la privacidad o intimidad de su titular; y en el caso de los restantes edificios, lo que se protege más bien es el derecho de propiedad.

No es objeto de este trabajo analizar el concepto de domicilio en la jurisprudencia, ni la determinación de los lugares, asimilados a la vivienda, donde la persona pueda disfrutar en plenitud de su intimidad, a los que la jurisprudencia ha extendido a veces la protección dispensada al domicilio y que por ello no ofrece problema la aplicación del art. 8.6 LJCA (habitación de hotel, en arrendamiento, lugar destinado a reunión, despacho profesional …). Pero existen otros lugares que no pueden ser calificados en modo alguno como domicilio: por ejemplo, obras e instalaciones, naves industriales, fincas rústicas, casetas o cuartos de máquinas, cuadras, canteras, e incluso vehículos; es decir, lugares susceptibles de requerir la entrada de funcionarios o agentes administrativos para realizar actos de ejecución forzosa o inspección, a los que resulta problemática la respuesta a si deben gozar de la protección concedida en ese art. 8.6.

¿Se precisa autorización judicial para entrar en esos lugares?. El ATC 171/1989, de 3 de abril, resolvió que no era necesaria –se trataba de una entrada y registro practicada por funcionarios, sin autorización judicial, en las oficinas y almacén de una empresa– ([8]); la misma decisión adoptó la STC 50/1995, de 23 de febrero, que toma como referencia básica la vivienda en sentido estricto, a la que añade los restantes edificios y lugares, a los que considera parte integrante del domicilio ([9]); la STC 69/1999, de 26 de abril –se trataba de la entrada en un local de exposición y venta de equipos electrónicos al objeto de proceder a su precinto- ([10]); y la STC 283/2000, de 27 de noviembre –se trataba de la entrada en un establecimiento de hostelería y un almacén anejo, para su clausura y precinto-, declarando en relación con el art. 87.2 LOPJ que "no se refiere sólo a la entrada en domicilio, garantizando la inviolabilidad del mismo, sino también a los restantes edificios o lugares dependientes del consentimiento de sus titulares … nada ha alegado el demandante para poner de manifiesto que ambos locales formasen parte de su ámbito espacial de vida íntima o familiar, constituyendo su morada o habitación".

Por el contrario, en otras resoluciones el Tribunal Constitucional considera que el precepto aporta una nueva garantía además de la que dimana del art. 18.2 CE. Así, el ATC 198/1991, de 1 de julio –entrada por parte de funcionarios del Ayuntamiento de Madrid en un kiosko de bebidas, mediando autorización judicial-, expresamente declara que "el art. 87.2 LOPJ pone en manos del Juez de Instrucción la tutela del derecho a la intimidad o "la propiedad", dado que dicha disposición habla de domicilio u otro lugar, de un ciudadano sujeto a una ejecución administrativa forzosa". En el mismo sentido la STC 76/1992, de 14 de mayo: "el precepto no se refiere sólo a la entrada en domicilio garantizando la inviolabilidad del mismo, sino también a los "restantes edificios o lugares de acceso dependientes del consentimiento de sus titulares" que es el supuesto de las autorizaciones para la entrada en fincas rústicas de este caso". Y finalmente la STC 10/2002, de 17 de enero, se refiere a esos restantes edificios o lugares de acceso dependientes del consentimiento de sus titulares, presuponiendo que no forman parte del concepto de domicilio, sino que son espacios diferentes, no obstante lo cual gozan de la misma protección que el domicilio frente a la Administración, extendiendo la necesidad de autorización judicial para su entrada y registro.

Por su parte, la jurisprudencia del Tribunal Supremo ha sido más uniforme, adscribiéndose a la tesis de la garantía única, entendiendo que el precepto sólo protege el domicilio; es decir, que la expresión "restantes edificios o lugares", han de guardar relación con él, teniendo la misma consideración. El ejemplo paradigmático es la STS de 15 de marzo de 1990 (Aranzadi 3522) en un caso-test. Se trataba de la entrada de agentes de la Demarcación de Costas, sin consentimiento del titular, ni la pertinente autorización judicial, en terrenos vallados y cerrados al objeto de modificar la situación de unos mojones situados en la zona marítimo-terrestre; y si bien el mojón más próximo al edificio de la vivienda allí existente estaba a treinta metros de distancia, la sentencia considera que "ofreciendo el lugar en el que entraron los funcionarios las notas de ser un terreno que rodea la casa familiar, perfectamente acotado y en el que se encuentran instalaciones privadas de recreo tales como pista de tenis o un jardín con cenador, debía calificarse como una prolongación de aquélla, y calificar el terreno como domicilio.

Es decir, la protección judicial de esos terrenos se otorgó en cuanto que eran extensión del domicilio, puesto que el art. 87.2 LOPJ sólo protege al mismo. En este sentido también la STS de 21 de junio de 1996 (Aranzadi 8598), que reconoce la legitimidad de la entrada de agentes del Servicio de Vigilancia Fiscal, sin autorización judicial, en un bar en el que se estaban vendiendo cajetillas de tabaco de contrabando; y la STS de 7 de noviembre de 1997 (Aranzadi 8348), referida a un despacho profesional, al que se otorgó la cualidad de domicilio, conforme al concepto constitucional; sentencia que hace un pronunciamiento del mayor interés sobre el sentido de la expresión "restantes edificios o lugares", declarando que estos espacios no son cualesquiera lugares, sino los que constituyen sede de la intimidad, lo que implica su inclusión en el amplio concepto de domicilio. En el mismo sentido las SSTS de 23 de septiembre de 1997 (Aranzadi 6478), 30 de octubre de 2008 (Aranzadi 7000) y 25 de junio de 2009 (Aranzadi 199).

Y más recientemente la STS de Pleno de 23 de abril de 2010 (Aranzadi 3636), que si bien confirmó la sentencia recurrida que había anulado el registro de los inspectores de la Agencia Tributaria en las dependencias de la empresa "Bazar El Regalo SA", fue precisamente por considerar que con arreglo a la doctrina de la STC 69/1999, de 26 de abril, tales dependencias donde se efectuó el registro constituían precisamente el domicilio de la persona jurídica, dejando claramente sentado, a contrario sensu, que "no son objeto de protección los establecimientos abiertos al público o en que se lleve a cabo una actividad laboral o comercial que no esté vinculada con la dirección de la sociedad ni sirva a la custodia de su documentación, ni las oficinas donde únicamente se exhiben productos comerciales o los almacenes, tiendas, depósitos o similares" ([11]). Los fundamentos de esta sentencia se reiteran literalmente en otras de la misma fecha 23 de abril de 2010 (Aranzadi 3637, 3638, 3639 y 4721), 24 de abril de 2010 (Aranzadi 3640) y 30 de septiembre de 2010 (Aranzadi 6907, 7096, 7097, 7098), referidas todas a ellas a la misma empresa; y también en las SSTS de 24 de enero de 2012 (Aranzadi 51517) y 25 de enero de 2012 (Aranzadi 360).

En la jurisprudencia de los Tribunales Superiores de Justicia domina la tesis de la doble garantía, siendo excepcionales las sentencias que consideran que el art. 8.6 LJCA protege sólo el domicilio, pues la mayoría de las sentencias consultadas estiman que se protege la propiedad en general. De la primera es exponente la STSJ de Andalucía de 2 de diciembre de 2000 (Aranzadi 93510) que, aunque en el caso el Juzgado había dictado Auto autorizando la entrada, advirtió que el desalojo ordenado por el Ayuntamiento se refería a un local que no constituía el domicilio del apelante, no encontrándose afectados los derechos fundamentales a la intimidad personal y familiar ni la correlativa inviolabilidad del domicilio, por lo que no era precisa la autorización judicial; la misma declaración hace la sentencia de esta misma Sala de 26 de marzo de 2003 (Aranzadi 217323), en cuyo caso se trataba de unos terrenos destinados a cultivo del olivar a los que se accedía por un camino de tierra; y también la STSJ de Cataluña 753/2008, de 30 julio, respecto de una finca rústica en la que no existía ninguna edificación que pudiera ser considerada domicilio.

Una postura intermedia adopta la STSJ de Andalucía de 27 febrero 2002 (Aranzadi 2003, 436), que advierte que "el derecho fundamental a la inviolabilidad del domicilio no puede confundirse con la protección de la propiedad de los inmuebles ni de otras titularidades reales u obligacionales relativas a dichos bienes que puedan otorgar una facultad de exclusión de los terceros … lo que no quiere decir que en estos supuestos en modo alguno pueda considerarse la entrada que se practique como aflictiva de otro derecho que el de la inviolabilidad domiciliar misma, lo que de por sí justifica, una paralela menor intensidad del control judicial a efectuar sobre la solicitud de la Administración".

Pero la mayoría de las resoluciones estudiadas dan por sentado que la autorización judicial de entrada es precisa de forma general, pareciendo que las Administraciones se hubieran habituado a solicitar dicha autorización judicial para la entrada, abstracción hecha del tipo de sitio o lugar al que pretenden acceder, abdicando de defender el principio de autotutela que les permite prescindir de la intervención del Juez cuando se trate de lugares que nada tengan que ver con el domicilio constitucionalmente protegido ([12]).

Ejemplo de esto son las SSTSJ de Andalucía 1214/2001, de 15 de octubre, sobre autorización de entrada en las dependencias de una empresa sitas en un descampado para clausurar la actividad de extracción de roca de mármol; Cantabria de 28 de junio de 2002 (Aranzadi 242369), referente a entrada en instalación ganadera para su clausura y requerimiento de retirada de estiércol depositado en la finca; Extremadura 105/2002, de 19 de septiembre, sobre entrada en una parcela sita en zona regable para el desalojo; Cataluña 19/2006, de 9 de enero, sobre solicitud de entrada al santuario de La Quar para ejecutar el acuerdo de cese del uso de sus dependencias a la Asociación de Amigos de Sant Pere de la Portella; Murcia 501/2005, de 27 de junio y 370/2008, de 25 de abril, ambas relativas a solicitud de entrada en un paraje para el cegamiento de pozos de sondeo; Madrid 1498/2008, de 29 de julio, respecto de un almacén y carpintería de maderas; Andalucía 752/2009 de 30 de marzo, sobre entrada en un inmueble para proceder al cese de actividades radiodifusoras; Murcia 296/2010, de 26 de marzo, relativa a autorización de entrada en un fábrica de corcho para proceder al precinto de sus instalaciones; Navarra 242/2010, de 17 de mayo, sobre denegación de la autorización solicitada por el Ayuntamiento de Artajona para el acceso y toma de posesión del campo de fútbol La Alameda; Madrid 10038/2011, de 1 de febrero, referida a la entrada en la cafetería del Instituto de Educación Secundaria "Antonio Gala" de Móstoles, para proceder al lanzamiento de la persona que la regentaba por haber extinguido el contrato de prestación del servicio; Madrid 1384/2011, de 22 de septiembre, sobre entrada en una parcela rústica para demoler unas naves; Murcia 882/2011, de 30 de septiembre, referida a la entrada en una parcela rústica para realizar trabajos de instalación eléctrica; Murcia 982/2011, de 14 de octubre, sobre solicitud de la Confederación Hidrográfica del Segura para entrar en un terreno rústico para la instalación de un sistema de telemedida en el contador volumétrico del aprovechamiento de aguas publicas procedentes de una acequia que transcurría por ese terreno; Murcia 1045/2011, de 24 de octubre, sobre autorización de entrada en un terreno rústico por el que pasaba un canal de drenaje para proceder al desbroce general y limpieza del canal; Murcia 165/2011, de 24 de febrero, sobre retirada de la zona de servidumbre de tránsito de los materiales empleados en la construcción de dos muros construidos para cerramiento de parcela; Murcia 1315/2011, de 19 de diciembre, sobre entrada para ejecutar el desahucio administrativo en unas instalaciones de pescadería, lonja de pescado y preparación y degustación de pescado típico de la región, en terrenos sujetos a una concesión administrativa; Madrid 257/2011, de 10 de febrero, sobre entrada en un trastero; llegándose incluso en el caso tratado en la STSJ de Murcia 42/2007, de 29 de enero, a pedir autorización de entrada en una panadería para comprobar el estado de unas tuberías que estaban situadas en el exterior del inmueble, denegándose el acceso por el Juzgado, pronunciamiento que fue confirmado por la Sala.

El problema se agudiza si se hace un recorrido de la normativa administrativa, observando que el Legislador no sigue un criterio uniforme; pero del examen de esa normativa se aprecia, como apuntó la STS de 24 de enero de 2012 (Aranzadi 51517), "que asistimos en la actualidad a lo que quizás podríamos denominar una interpretación restrictiva de la necesidad de solicitar del órgano jurisdiccional la correspondiente autorización para la entrada tanto en domicilios, como en lugares cuyo acceso depende del consentimiento de su titular".

Así, sin ánimo exhaustivo, vamos a referirnos a diversos supuestos:

1.- Inspección de tributos.

Ya hemos hecho referencia al art. 130 de la LGT de 1963 ([13]). La Ley 33/1987 de 23 de diciembre de Presupuestos Generales del Estado para 1988, dio nueva redacción al precepto, disponiendo que "previa exhibición del documento, individual o colectivo, acreditativo de la deuda tributaria, los Jueces de Instrucción autorizarán, dentro de las veinticuatro horas siguientes a la solicitud, la entrada en el domicilio del deudor, siempre que se manifieste por los órganos de recaudación haber perseguido cuantos bienes sea posible trabar sin necesidad de aquella entrada" ([14]).

La STC 76/1992, de 14 de mayo, resolvió tres cuestiones de inconstitucionalidad planteadas por juzgados de Instrucción, contra el artículo 87.2 de la LOPJ y el artículo 130 de la LGT, en la redacción que le había dado la Ley de Presupuestos para 1988. El Tribunal Constitucional desestimó la cuestión que tenía por objeto el art. 87.2 LOPJ y estimó la que se refería al art. 130 LGT, precepto que declara inconstitucional y, consiguientemente, nulo, por vulneración del art. 134 CE, que fija los límites materiales propios de las leyes de presupuestos; y ello por no constituir la Ley de Presupuestos el vehículo normativo adecuado para efectuar este tipo de reformas. "En suma –decía la sentencia-, no siendo necesaria su inclusión en la Ley de Presupuestos y tratándose de una materia que no tiene un grado de vinculación suficiente, esto es, directa con el ámbito del contenido posible de este tipo de Leyes, tal y como ha sido definido por este Tribunal, debemos declarar que la nueva redacción del art. 130 LGT es contraria a la Constitución por estar contenida en una Ley anual de Presupuestos Generales del Estado".

Esta sentencia vino a provocar dudas en la doctrina sobre la posible aplicación del art. 130 en su redacción primitiva, toda vez que lo declarado inconstitucional no era en sí este art. 130 de la LGT de 1963, sino la modificación del mismo realizada por la Ley de Presupuestos para 1988, por lo que debía considerarse subsistente la primitiva redacción del precepto; tesis confirmada por la STC 50/995, de 23 de febrero.

La Ley de 1963 fue finalmente derogada por la nueva Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, cuyo art. 113 determina que "cuando en los procedimientos de aplicación de los tributos sea necesario entrar en el domicilio constitucionalmente protegido de un obligado tributario o efectuar registros en el mismo, la Administración tributaria deberá obtener el consentimiento de aquél o la oportuna autorización judicial ([15]).

Vemos que el precepto sólo se refiere al domicilio como objeto de protección, y no a "los restantes edificios o lugares" a los que se alude el art. 8.6 de la Ley Jurisdiccional; legitimando por otra parte, tanto la entrada como el registro.

2.- Procedimiento administrativo común.

En el ámbito del procedimiento administrativo general, la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en su art. 96.3 (dentro de las disposiciones relativas a la ejecución forzosa del acto administrativo), dispone que "si fuese necesario entrar en el domicilio del afectado, las Administraciones Públicas deberán obtener el consentimiento del mismo o, en su defecto, la oportuna autorización judicial.

El precepto, que es posterior en el tiempo a la LOPJ, se refiere sólo al domicilio, no a esos otros lugares que recoge esta Ley, lo que ha dado pie a la doctrina para interpretar que esos lugares deben formar parte del domicilio constitucionalmente protegido, pues sería ilógica la opción contraria, es decir, la de suponer que el artículo 96.3 se limita a la protección del domicilio, dejando a LOPJ la protección del resto de edificios y lugares cuyo acceso requiera el consentimiento de su titular.

3.- Expropiación forzosa.

Mención especial merece el artículo 51 de la Ley de Expropiación Forzosa, en la redacción dada por la Ley 53/2002, de 30 de diciembre, que dispone que "a los efectos del art. 91.2 LOPJ y 8.6 de la Ley Jurisdiccional, únicamente tendrán la consideración de lugares cuyo acceso dependan del consentimiento del titular, en relación con la ocupación de los bienes inmuebles expropiados, además del domicilio de las personas físicas y jurídicas en los términos del art. 18.2 CE, los locales cerrados sin acceso al público.

Respecto de los demás inmuebles o partes de los mismos en los que no concurran las condiciones expresadas en el párrafo anterior, la Administración expropiante podrá entrar y tomar posesión directamente de ellos, una vez cumplidas las formalidades establecidas en esta Ley, recabando del Delegado del Gobierno, si fuera preciso, el auxilio de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado para proceder a su ocupación" ([16]).

En relación con este precepto la jurisprudencia ha observado que "asistimos en la actualidad a una interpretación restrictiva de la necesidad de solicitar del órgano jurisdiccional la correspondiente autorización para la entrada tanto en domicilios, como en lugares cuyo acceso depende del consentimiento de su titular …, pues se ha producido en este campo una reducción del objeto respecto del cual se legitima la petición de autorización, de forma tal que las potestades de autotutela ejecutiva de la Administración despliegan totalmente su virtualidad, sin necesidad de apoyo jurisdiccional alguno respecto de aquellos inmuebles que no sean domicilio de personas físicas y jurídicas, ni locales cerrados sin acceso al público" (SSTSJ de Cataluña 542/2004, de 22 junio, 353/2005, de 14 marzo y 1045/2005, de 27 de septiembre y Asturias 197/2010, de 26 de febrero).

4.- Otros supuestos.

Podemos referirnos igualmente a otras disposiciones surgidas después de la LOPJ 1985, que han reaccionado en el sentido de afirmar la autotutela de la Administración, limitando la necesidad de plácet judicial sólo a la invasión domiciliaria. Así, en el recorrido cronológico que voy a hacer, la primera norma que encontramos es el Real Decreto 428/1993, de 26 de marzo, sobre el Estatuto de la Agencia de Protección de Datos, que en su art. 12.2 k), atribuye al Director de la Agencia de Protección de Datos la potestad de "autorizar la entrada en los locales en los que se hallen los ficheros, con el fin de proceder a las inspecciones pertinentes, sin perjuicio de la aplicación de las reglas que garantizan la inviolabilidad del domicilio"; disponiendo el art. 28.2 que "el responsable del fichero estará obligado a permitir el acceso a los locales en los que se hallen los ficheros y los equipos informáticos previa exhibición por el funcionario actuante de la autorización expedida por el Director de la Agencia. Cuando dichos locales tengan la consideración legal de domicilio, la labor inspectora deberá ajustarse además a las reglas que garantizan su inviolabilidad ".

La Ley 42/1997, de 14 noviembre, de Inspección de Trabajo y Seguridad Social, en su art. 5.1, faculta a los inspectores de Trabajo y Seguridad Social a "entrar libremente en cualquier momento y sin previo aviso en todo centro de trabajo, establecimiento o lugar sujeto a inspección y a permanecer en el mismo. Si el centro sometido a inspección coincidiese con el domicilio de la persona física afectada, deberán obtener su expreso consentimiento o, en su defecto, la oportuna autorización judicial" ([17]).

La Ley 8/2003, de 24 de abril, de Sanidad Animal, en su art. 79.1 dispone que "los funcionarios que desarrollen las funciones de inspección estarán autorizados para acceder libremente, sin previa notificación, a todo establecimiento, instalación, vehículo o medio de transporte, o lugar en general, con la finalidad de comprobar el grado de cumplimiento de lo preceptuado en esta Ley … pero si la inspección se practicase en el domicilio de la persona física afectada, deberán obtener su expreso consentimiento o, en su defecto, la preceptiva autorización judicial previa".

La Ley 21/2003, de 7 de julio, de Navegación Aérea, en su art. 25 faculta a los inspectores "al libre acceso a las aeronaves, en tierra y en vuelo, aeropuertos, aeródromos, locales, terrenos y, en general, a todas las instalaciones aeronáuticas en que hubieran de realizar las actuaciones inspectoras. Cuando se trate del domicilio de la persona inspeccionada, deberán obtener el consentimiento del interesado o, en su defecto, autorización judicial".

La Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes (modificada por la Ley 10/2006, de 28 de abril), en su art. 58.3 a) faculta a los funcionarios que desempeñen funciones de policía administrativa forestal a "entrar libremente en cualquier momento y sin previo aviso en los lugares sujetos a inspección y a permanecer en ellos, con respeto, en todo caso, a la inviolabilidad del domicilio. Al efectuar una visita de inspección, deberán comunicar su presencia a la persona inspeccionada o a su representante, a menos que consideren que dicha comunicación pueda perjudicar el éxito de sus funciones".

El Real Decreto 178/2004, de 30 de enero, que aprueba el Reglamento de Organismos Modificados Genéticamente, en su art. 55 faculta a los funcionarios que realicen labores de inspección y control a acceder a las superficies, medios e instalaciones en las que se realicen actividades reguladas en la Ley 9/2003, de 25 de abril, y en este Reglamento, salvo que tuvieran la consideración legal de domicilio, en cuyo caso la labor inspectora deberá ajustarse a las normas que garantizan su inviolabilidad".

La Ley 11/2005, de 22 de junio, de Aguas, en su art. 94.3 a) concede a los agentes Medioambientales destinados en las comisarías de aguas de los Organismos de cuenca, la potestad de "entrar libremente en cualquier momento y sin previo aviso en los lugares sujetos a inspección y a permanecer en los mismos, con respeto en todo caso a la inviolabilidad del domicilio".

El Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre, que aprueba el Texto Refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, en su art. 317.2 permite al personal con funciones de inspección o control "acceder a las superficies e instalaciones objeto de concesión o autorización situadas en la zona de servicio de los puertos o a los buques y plataformas de pabellón español o, con las limitaciones, en su caso, establecidas en los Convenios Internacionales suscritos por España, a los de pabellón extranjero que se encuentren en aguas situadas en zonas en las que España ejerce soberanía, derechos soberanos o jurisdicción en que hubieran de realizarse las comprobaciones y actuaciones correspondientes, salvo que tuvieran la consideración legal de domicilio, en cuyo caso la labor inspectora deberá ajustarse a las reglas que garantizan su inviolabilidad".