Obligaciones, sanciones y delitos en el manejo de la documentación e información (México) (página 2)

1. OBLIGACIONES DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS EN EL MANEJO DE LA DOCUMENTACIÓN E INFORMACIÓN

Antes de abordar el punto central de este apartado es importante precisar a quienes se considera servidores públicos, pues de pronto hay confusión al creer que son solo aquellas personas que tienen una plaza de mando medio o superior en la Administración Publica Federal, lo cual es falso de toda falsedad.

Al respecto, la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece que "se reputarán como servidores públicos […] a los funcionarios y empleados, y, en general, a toda persona que desempeñe un empleo, cargo o comisión de cualquier naturaleza en la Administración Pública Federal o en el Distrito Federal […]". Aunque no se diga expresamente en la Carta magna, se puede interpretar que se refiere al personal eventual, de base o confianza con un puesto operativo, de mando medio o superior en cualquiera de los dos niveles de gobierno mencionados.

Respecto a las obligaciones de los servidores públicos, el artículo 8 de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos establece, entre otras, las siguientes:

2. Cumplir el servicio que les sea encomendado.
3. Utilizar los recursos que tenga asignados.
4. Rendir cuentas sobre el ejercicio de sus funciones.
5. Custodiar y cuidar la documentación.
6. Observar buena conducta en su empleo.
7. Abstenerse de autorizar que un subordinado no asista sin causa justificada.
8. Abstenerse de autorizar contratación de quien se encuentre inhabilitado.
9. Excusarse de intervenir, por motivo de su encargo, en la atención de asuntos en los que tenga interés personal.
10. Abstenerse de aceptar dinero.
11. Desempeñar su empleo sin pretender obtener beneficios adicionales.
12. Presentar sus declaraciones de situación patrimonial.
13. Abstenerse de evitar la formulación o presentación de denuncias.
14. Abstenerse de aprovechar la posición que su empleo le confiere para inducir a que otro servidor público efectúe algún acto de su competencia, que le reporte cualquier beneficio.
15. Abstenerse de cualquier acto u omisión que implique incumplimiento de cualquier disposición legal.

Para efectos de este trabajo, solo se abordara la obligación de los servidores públicos con respecto a la custodia y cuidado de la documentación que tienen bajo su cuidado, expresado en el inciso d) del párrafo anterior.

En este sentido, el articulo 8 fracción V de la ley anteriormente mencionada establece que todo servidor publico, esta obligado a "custodiar y cuidar la documentación e información que por razón de su empleo, cargo o comisión, tenga bajo su responsabilidad, e impedir o evitar su uso, sustracción, destrucción, ocultamiento o inutilización indebidos"

De este artículo se desprenden concretamente dos obligaciones que deben cumplir los servidores públicos:

1. Custodiar la documentación que esta bajo su cuidado
2. Impedir que la usen, sustraigan, destruyen u oculten indebidamente

Respecto al inciso a), se puede interpretar de dos maneras, la primera, se refiere a la obligación que tienen los servidores públicos de custodiar la documentación que por su empleo, cargo o comisión estén utilizando para cumplir con sus actividades cotidianas, la disposición esta más relacionada con obligar a los servidores públicos a custodiar debidamente los expedientes públicos utilizados para realizar su trabajo cotidiano. Y la segunda, tiene mas relación con la obligación de los responsables de archivo de custodiar el acervo documental que administran en una dependencia, tiene que ver más con la custodia de un archivo completo, sea este de trámite, concentración o histórico.

Mientras el inciso b), se refiere a la obligación que tienen tanto los usuarios de la documentación como el responsable de administrar el archivo de evitar que se use, sustraiga, destruye u oculte indebidamente la documentación. Es decir, todo el personal de la institución tiene la obligación de impedir que se haga mal uso de los documentos de archivo.

Por lo tanto, los usuarios y responsables de los archivos públicos tienen la obligación de custodiar la documentación que tengan bajo su cuidado, así como evitar el mal uso de esta al interior de la dependencia.

2. CAUSALES DE RESPONSABILIDAD Y SANCIONES ADMINISTRATIVAS EN EL MANEJO DE LA INFORMACIÓN

La Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en su artículo 63, establece las causales de responsabilidad administrativa de los servidores públicos respecto al uso de la información. Estas son:

1. Usar, sustraer, destruir, ocultar, inutilizar, divulgar o alterar, total o parcialmente y de manera indebida información que se encuentre bajo su custodia, a la cual tengan acceso o conocimiento con motivo de su empleo, cargo o comisión.
2. Actuar con negligencia, dolo o mala fe en la sustanciación de las solicitudes de acceso a la información o en la difusión de la información a que están obligados conforme a la ley.
3. Denegar intencionalmente información no clasificada como reservada o no considerada confidencial.
4. Clasificar como reservada, con dolo, información que no cumple con las características señaladas en la ley.
5. Entregar información considerada como reservada o confidencial.
6. Entregar intencionalmente de manera incompleta información requerida en una solicitud de acceso.
7. No proporcionar la información cuya entrega haya sido ordenada por el Poder Judicial de la Federación.

De acuerdo a la norma jurídica mencionada, en concreto las causales de responsabilidad administrativa son:

1. Usar indebidamente información (Usar, sustraer, destruir, ocultar, inutilizar, divulgar o alterarla).
2. Actuar negligentemente en la resolución de solicitudes de información.
3. No proporcionar información publica.
4. Clasificar dolosamente como reservada información que no cumple con las características.
5. Proporcionar información clasificada como reservada o confidencial.
6. Proporcionar información incompleta.
7. Negarse a proporcionar información solicitada por órganos jurisdiccionales.

Si alguna conducta de los servidores públicos encuadra en una de las causales mencionadas, entonces existe la posibilidad potencial de configurarse la responsabilidad administrativa del servidor público, luego entonces, le corresponde a la autoridad competente determinar la sanción correspondiente, la cual dependerá que tan grave haya sido la conducta.

En este sentido, la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos en su artículo 13, establece una serie de sanciones administrativas, las cuales son:

1. Amonestación privada o pública;
2. Suspensión del empleo
3. Destitución del puesto;
4. Sanción económica, e
5. Inhabilitación temporal para desempeñar empleos

Cuando no se cause daños o perjuicios, ni exista beneficio o lucro alguno, se impondrá de seis meses a un año de inhabilitación. Y cuando ésta se imponga como consecuencia de un acto u omisión que implique beneficio o lucro, o cause daños o perjuicios, será de un año hasta diez años si el monto de aquéllos no excede de doscientas veces el salario mínimo general mensual vigente en el Distrito Federal, y de diez a veinte años si excede de dicho límite.

También aclara "para que una persona que hubiere sido inhabilitada en los términos de la Ley por un plazo mayor de diez años, pueda volver a desempeñar un empleo, cargo o comisión en el servicio público una vez transcurrido el plazo de la inhabilitación impuesta, se requerirá que el titular de la dependencia o entidad a la que pretenda ingresar, dé aviso a la Secretaría, en forma razonada y justificada, de tal circunstancia"

Este conjunto de sanciones son exclusivamente del orden administrativo, es decir, derivadas de un procedimiento administrativo llevado en forma de juicio por el Órgano Interno de Control (OIC) de la dependencia en contra de un servidor publico, y que una vez resuelto, puede traer como consecuencia la aplicación de una sanción que impacte en su cargo, empleo o comisión.

Hay una cuestión muy delicada que también es importante analizar, pues las consecuencias legales pueden impactar en la perdida de la libertad del individuo, nos referimos a las sanciones en materia penal respecto al uso de los expedientes o archivos públicos, reguladas en los artículos 214 fracción IV, 381 fracción XIV y 397 fracción III, del Código Penal Federal.

3. DELITOS EN LOS QUE SE PUEDE INCURRIR EN EL MANEJO DE LOS ARCHIVOS PÚBLICOS

Existen varios delitos en que pueden incurrir los servidores públicos relacionados con el uso de expedientes y archivos públicos, entre estos se encuentran: el ejercicio indebido del servicio público, robo de documentos públicos y daño a propiedad ajena.

Es importante que los servidores públicos que hacen uso o administran archivos en las dependencias gubernamentales conozcan estos delitos tipificados en el Código Penal, pues no necesariamente se configuran cuando de manera intencional se realizan sino también se pueden configurar de manera culposa, es decir, cuando no existe intención de hacerlo.

Ejercicio indebido del servicio público

El artículo 214 fracción IV del Código Penal Federal establece que comete el delito de ejercicio indebido del servicio público, el servidor publico que "por si o por interpósita persona, sustraiga, destruya, oculte, utilice, o inutilice ilícitamente información o documentación que se encuentre bajo su custodia o a la cual tenga acceso, o de la que tenga conocimiento en virtud de su empleo cargo o comisión"

De esta disposición se puede establecer que:

1. Comete este delito aquella persona que lo realice por si misma y;
2. Comete el delito aquella persona que se valga de otra para cometerlo.

En este sentido, es importante mencionar que en el ámbito archivístico estos supuestos se pueden configurar al realizar alguna de las actividades archivísticas que se efectúan cotidianamente en los archivos.

Este delito se podría configurar al momento de pretender realizar una baja documental, pues si se destruye documentación solo porque ya no tenemos espacio en los archivos, sin considerar las vigencias documentales establecidas en la norma jurídica y además no nos apegamos a la normatividad establecida por el Archivo General de la Nación, y aunado al hecho de ser una decisión propia, se puede incurrir en una responsabilidad de carácter penal.

Por otra parte, si se utiliza ilícitamente la documentación conservada en los archivos con el objeto de sacarle provecho, como por ejemplo sacar un juego de fotocopias de un expediente o documento publico a cambio de una "pequeña mordida", dicha acción puede configurar este delito, además de existir la posibilidad de poderse tipificar el delito de cohecho .

Ocultar la información tiene que ver fundamentalmente como una forma de negar el servicio en los archivos, cuando se oculta un expediente es común que sea para darle ventaja a alguien en algún juicio o simplemente para retardar algún proceso ya sea de carácter administrativo, civil o penal.

Estas situaciones y otras de carácter más particular en los archivos de cada institución se podrían tipificar como ejercicio indebido del servicio público, por lo tanto, esto exige utilizar de manera lícita la información, para no caer en ninguno de estos supuestos.

Para este delito el Código Penal Federal establece una pena de 2 a 7 años de prisión, multa de 30 a 300 veces el salario mínimo diario vigente y destitución e inhabilitación de 2 a 7 años para desempeñar otro empleo, cargo o comisión en la administración publica.

Robo de documentos públicos

El Código Penal Federal en su artículo 367 establece que robo es el "apoderamiento de una cosa ajena mueble, sin derecho y sin consentimiento de la persona que puede disponer de ella con arreglo a la ley". Pero que es apoderarse de algo? y que es un mueble?. Por apoderamiento debe entenderse como "la aprehensión material de una cosa, con ánimo de obtener el dominio de la misma". Mientras que por muebles, a los "cuerpos que pueden trasladarse de un lugar a otro, ya se muevan por sí mismos, ya por efecto de una fuerza exterior".. Entonces, robar consiste en apoderarse de una cosa ajena mueble sin el permiso del legítimo propietario.

La Ley General de Bienes Nacionales al determinar que tipo de cosas se sujetan al régimen de dominio público establece de manera implícita que es un bien mueble en el contexto archivístico. Esta ley establece que están sujetos al régimen de dominio publico "los muebles de la Federación que por su naturaleza no sean normalmente sustituibles, como los documentos y expedientes de las oficinas, los manuscritos, incunables, ediciones, libros, documentos, publicaciones periódicas, mapas, planos, folletos y grabados importantes o raros, así como las colecciones de estos bienes[…] los archivos, las fono grabaciones, películas, archivos fotográficos, magnéticos o informáticos, cintas magnetofónicas y cualquier otro objeto que contenga imágenes y sonido[…]"

Entonces, los documentos, expedientes y archivos de oficinas públicas son considerados por la Ley de Bienes Nacionales como bienes muebles, por consiguiente estos son parte del patrimonio de la nación.

Una vez aclarado los conceptos de apoderamiento, de mueble y de mueble en el contexto archivístico, se procederá a analizar de manera mas especifica como se tipificaria el robo de documentos públicos.

El Código Penal Federal establece en su artículo 381 fracción XIV, que es robo de documentos públicos cuando el apoderamiento sea "de expedientes o documentos de protocolo, oficina o archivos públicos, de documentos que contengan obligación, liberación o transmisión de deberes que obren en expediente judicial, con afectación de alguna función pública"

En este artículo se puede establecer que la configuración del delito de robo de documentos públicos, se puede dar en los casos siguientes:

2. Cuando el apoderamiento sea contra documentos o expedientes de oficina o archivos públicos
3. Cuando el apoderamiento sea contra expedientes judiciales

Con respecto al inciso a), es importante mencionar que son documentos, expedientes y archivos públicos todos aquellos generados y conservados en las dependencias gubernamentales de cualquiera de los tres ámbitos de la administración publica, ya sea federal, local o municipal o en cualquiera de los poderes de la unión, sea ejecutivo legislativo o judicial.

El Código de Procedimientos Civiles en su artículo 129 establece que son documentos públicos "aquellos cuya formación está encomendada por la ley, dentro de los límites de su competencia, a un funcionario público revestido de la fe pública, y los expedidos por funcionarios públicos, en el ejercicio de sus funciones"

También establece que "la calidad de públicos se demuestra por la existencia regular, sobre los documentos, de los sellos, firmas u otros signos exteriores que, en su caso, prevengan las leyes".

Con respecto al inciso b), se debe entender por expediente judicial al conjunto de documentos generados en cualquiera de los órganos jurisdiccionales del Poder Judicial de la Federación y que contiene obligación, liberación o transmisión de deberes sobre un asunto legal en particular.

Entonces podemos afirmar que el robo de documentos públicos se encuadra en el momento en que una persona de apodere de estos sin el consentimiento del legitimo propietario (nación / estado), pues este es el único que puede disponer de ellos con arreglo a la ley. Y para poder ser considerados como documentos públicos deben estar firmados por funcionarios públicos o contener sellos que le den fe publica.

Por otra parte, el robo de expedientes judiciales se configura en el momento en que un individuo se apodere de un expediente o documento que se encuentre en los archivos u oficinas de algún órgano jurisdiccional del Poder Judicial de la Federación, sin el consentimiento de quien puede hacerlo.

De acuerdo al Código Penal Federal este delito tiene una pena de 2 a 10 años de prisión y destitución e inhabilitación de 6 meses a 3 años para desempeñar otro empleo, cargo o comisión públicos.

Daño a propiedad ajena

De conformidad con el artículo 397 fracción III del Código Penal Federal, comete el delito de daño a propiedad ajena "los que causen incendio, inundación o explosión con daño o peligro de "archivos públicos o notariales"

De este artículo se puede establecer dos hipótesis normativas, que son las siguientes:

1. Comete este delito quien provoque incendio, inundación o explosión que causen "daño" a archivos públicos o notariales.
2. Quienes produzcan incendio, inundación o explosión que hagan "peligrar" archivos públicos y notariales.

De las dos hipótesis mencionadas se establece que para la configuración de este delito, se deben cumplir dos requisitos legales, 1) que el daño haya sido contra un archivo publico, es decir, que sea contra un archivo de alguna dependencia gubernamental que pertenezca a cualquiera de los poderes de la unión, sea ejecutivo, legislativo o judicial y 2) que la conducta realizada por el individuo haya sido contra un archivo que contenga documentos o expedientes de índole notarial, como puede ser el Archivo General de Notarias.

En cualquiera de los dos casos se puede tipificar el delito de daño a propiedad ajena, en contra de archivos públicos o notariales.

Se debe entender por daño como al "detrimento, perjuicio o menoscabo que se recibe por culpa de otro en la hacienda o la persona" . En Derecho civil, la palabra "daño" representa al detrimento, perjuicio menoscabo que por acción de otro se recibe en la persona o en los bienes.

Rafael Piña Varo, en su Diccionario de Derecho, define el daño como la perdida o menoscabo sufrido en el patrimonio por la falta de cumplimiento de una obligación.

Con base en estas tres definiciones, el concepto de daño deberá entenderse como la perdida material sufrida por culpa de otro. El daño puede provenir de dolo, de culpa o de caso fortuito o fuerza mayor, según el grado de malicia, negligencia o casualidad entre el autor y el efecto. En principio, el daño doloso obliga al resarcimiento y acarrea una sanción penal; el culposo suele llevar consigo tan solo indemnización, y el fortuito exime en la generalidad de los casos.

Luego entonces, el delito de daño a propiedad ajena en archivos públicos y notariales se configura en el momento en que la provocación del incendio, la inundación o la explosión causen la pérdida material de una parte o de todo un acervo documental.

Por otra parte, el concepto de peligro debe entenderse "como el daño potencial que puede surgir por un proceso presente o evento futuro". Es decir, es la posibilidad de corra riesgo la integridad física de un objeto.

Cuando la conducta del individuo solo ponga en peligro potencial el estado físico de los archivos públicos o notariales, es decir, solo los pondría en riesgo pero jamás les provocaría un daño material, estaríamos ante la segunda hipótesis normativa mencionada en párrafos anteriores.

A mayor abundamiento, la configuración del delito de daño a propiedad ajena con respecto a archivos públicos y notariales en esta segunda hipótesis normativa, se puede dar en el momento en que el sujeto activo del delito produzca un incendio, una inundación o una explosión que ponga en peligro la integridad física de algún archivo público o notarial.

Un caso típico, y que sirve de ejemplo, es cuando las personas fuman al interior de los archivos, si bien es cierto, que al hacerlo no causan ningún daño material al acervo documental, también lo es que, el hecho de tener un cigarro prendido es un peligro potencial de que se pueda provocar un incendio de dimensiones importantes.

El daño a propiedad ajena contra archivos públicos y notariales se puede tipificar en el momento en que se produzca un incendio, una inundación o una explosión que cause una pérdida material a un archivo público o notarial y otra, en el momento en que produzca estas tres acciones, pero solo se ponga en peligro potencial la integridad física del acervo documental.

Por lo anteriormente comentado, es importante conocer las disposiciones jurídicas que regulan los archivos públicos tanto en el ámbito administrativo como en el penal.

Hay sanciones que van desde la destitución del puesto hasta la prisión preventiva, por lo tanto, no hay que echar "en saco roto" las cuestiones ya comentadas, pues no debemos olvidar que "la ignorancia de la ley no exime del delito", es decir, por el hecho de no conocer o ignorar la ley no se te pueda juzgar o culpar por alguno, por lo tanto debemos tomarle la importancia debida a este tipo de situaciones.

CONCLUSIONES

Las normas jurídicas de carácter administrativo y penal que regulan el uso de la documentación e información generada en las instituciones públicas, están consideradas en algunas disposiciones jurídicas contenidas en el Código Penal Federal y en la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, que hasta el año 2002 pocos servidores públicos conocían de su existencia. Sin embargo, con la promulgación de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Publica Gubernamental, promulgada el 11 de junio de 2002 y con vigencia a partir del 12 de junio de 2003, las sanciones se hicieron más evidentes y se "socializaron" a los servidores públicos que laboran en las dependencias gubernamentales.

Es importante destacar que la LFTAIPG establece disposiciones jurídicas que ninguna ley había especificado, si se considera, que la LFRASP establece tanto las obligaciones como las sanciones administrativas en el manejo de la documentación e información y el Código Penal Federal los delitos y las penas en ese mismo rubro, pero ninguna indicaba cuales eran los requisitos legales (causales) para determinar la existencia de la responsabilidad administrativa en los servidores públicos específicamente en el uso de la información, lo cual establece en su articulo 63 la LFTAIPG.

Los delitos en que pueden incurrir los servidores públicos que hacen uso y administran información son casi por completo desconocidos, esto hace que exista actualmente la necesidad urgente de capacitarlos en el tema, pues son importantes conocerlos para no incurrir dolosa o culposamente en alguno de ellos.

Es importante hacer notar que el ejercicio indebido del servicio publico es un delito no grave, sin embargo el robo de expedientes públicos y el daño a propiedad ajena son considerados como graves, esto quiere decir, que si un servidor publico cometiese el primer delito tendría derecho a salir bajo fianza, pero si comete el segundo o tercero no podría alcanzar este beneficio, lo que implica que el proceso lo llevaría estando en prisión.

Hago un llamado a la Cámara de Diputados y a la Cámara de Senadores para exhortarles la necesidad que tiene el gremio archivístico de contar con una Ley Nacional de Archivos que permita no solo centralizar en una sola disposición jurídica las sanciones en materia de información, sino que permita fortalecer el régimen jurídico de los archivos de nuestro país y tener una mayor posibilidad de materializar el derecho de acceso a la información de los ciudadanos que tuvieron a bien subir a rango constitucional.

BIBLIOGRAFÍA

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Ley General de Bienes Nacionales (DOF 20 de mayo de 2004)

Ley General de Bienes Nacionales (DOF 20 de mayo de 2004)

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (DOF 5 de febrero de 1917)

Lic. Eric Aquino Hernández

-Técnico en Sistemas para el Manejo de la Información Documental (SIMID) por el Colegio de Ciencias y Humanidades Plantel Sur.

-Licenciatura en Archivonomía por la Escuela Nacional de Biblioteconomía y Archivonomía.

-Docente de la Licenciatura en Archivonomía en la Escuela Nacional de Biblioteconomía y Archivonomía

-Perito en Documentos Cuestionados por el Centro de Estudios Superiores en Ciencias Jurídicas y Criminologicas.

-Diplomado en Tutoría Académica en por la Asociación Nacional de Universidades e Instituciones de Educación Superior