Recursos públicos del estado

Recursos

1 .1 CONCEPTO

El estudio de los recursos en este orden, después de los gastos, no significa que en el proceso de la actividad financiera la determinación de los gastos sea previa a la de los recursos ni que ésta dependa de aquélla. Por el contrario, las dos son interdependientes: el proceso de determinación de ambos es muy complejo y se desarrolla a través de cotejos múltiples de utilidades y sacrificios; o sea, utilidades y desutilidades según el método de comparaciones marginales de acuerdo con las escalas de prioridades de gastos y recursos. Las utilidades positivas y negativas de los gastos y de los recursos, respectivamente, son apreciadas no en cantidades expresadas en sumas de dinero sino a través de avances y postergaciones, según los números ordinales, o a veces mediante el empleo de cuantificación relativa con los conceptos de mayor, igual o menor.

La creación del distingo entre recursos racionales e irracionales, según la conocida clasificación de Griziotti (1), depende —esencialmente— de una premisa no demostrada que condiciona el principio de que la capacidad contributiva es el fundamento del impuesto, con el agregado: siempre que se la tenga como índice de la "participación del contribuyente en los beneficios generales y especiales que el Estado brinda a los habitantes del país con su actuación.

Caso contrario, no estaríamos en presencia de un impuesto sino de otro recurso racional o irracional, que podría llegar a ser una exacción según el autor citado.

Por otra parte, los recursos pueden distinguirse por connotaciones de diferente naturaleza: económicas, políticas, jurídicas y técnicas, lo cual contribuye á la complejidad del problema de la clasificación de los recursos.

Ello se debe a que no hay, siempre, coincidencia entre las connotaciones de diferente naturaleza, sino que éstas pueden presentarse desfasadas.

Nuestra posición intolerante de las excesivas clasificaciones, especialmente de las que se han indicado pocos párrafos atrás oque se fundan en criterios formales y de las qué no son utilizadas para sacar de ellas alguna consecuencia ponderable (que veremos luego en su aplicación a varios criterios clasificatorios de los impuestos), no significa rechazar cualquier agrupación de fenómenos de acuerdo con indudables caracteres comunes, a fin de una mejor comprensión de los fenómenos reales, pero sin distingos escolásticos ni juicios valorativos preexistentes, o sea prejuicios en el sentido etimológico.

Clasificación de los recursos

2.1 Recursos ordinarios y extraordinarios

Si hizo la mención de esta clasificación en oportunidad de examinar la clasificación de los gastos en ordinarios y extraordinarios y dijimos la respecto que se trata de una clasificación perimida, sobre todo a causa de la doctrina moderna que ha refutado la correlatividad entre gastos y recursos ordinarios y gastos y recursos extraordinarios.

En efecto, gastos destinados al pago de sueldos y salarios del personal administrativo del Estado pueden financiarse con endeudamiento, cuando así lo exija la coyuntura económica y, por el contrario, gastos excepcionales como los de movilización total de la Nación para la defensa en caso de guerra, pueden financiarse con impuestos en alta proporción, a fin de evitar la explosión inflacionaria.

2.2 Recursos Originarios y Derivados

Esta clasificación distingue los recursos obtenidos por el Estado de su propio patrimonio o del ejercicio de actividades comerciales, industriales, mineras, agrícola-ganaderas, bancarias, de seguros, los que por proceder de los bienes o de las empresas propias del Estado- se consideran originarios de aquellos que son extraídos del patrimonio ajeno por el poder de imperio del Estado y que sé denominan derivados.

En esta categoría debe incluirse no sólo a los recursos tributarios, sino también a los procedentes del crédito, porque el endeudamiento del Estado implica la creación de recursos tributarios para cubrir los servicios por intereses y amortizaciones. Es dudosa, en cambio, la inclusión en ésta o en la otra clase de recursos, de los que el Estado obtiene de la emisión de moneda-papel o de otras operaciones monetarias; porque —por un lado— el régimen monetario es función típica del Estado que la cumple a través de la Banco Central o Bancos de Emisión, por lo que los recursos obtenidos podrían asimilarse a los originarios; por otro lado, los efectos de la emisión sobre el nivel general de los precios y las consecuencias de la reducción del poder de compra de importantes sectores de la población, permitiría clasificar a estos recursos entre los derivados y, más precisamente, entre los tributarios. La característica de la coerción está presente en la moderna economía por la asunción de la emisión como monopolio legal del Estado y por el curso forzoso de los billetes emitidos.

En resumen, la clasificación de los recursos en originarios y derivados se identifica parcialmente con la clasificación de los recursos en patrimoniales y tributarios. La coincidencia no es tota], por las observaciones que acabamos de formular respecto de los recursos del crédito y de la emisión u otras operaciones monetarias y las que exponemos a continuación.

2.3 Recursos regidos por el derecho privado y por el derecho público

Desde un punto de vista jurídico pueden distinguirse los recursos en: los regidos por el derecho privado y los regidos por el derecho público.

Esta clasificación sólo en ciertos casos coincide con los recursos originarios y derivados.

En algunos recursos originarios pueden estar sujetos al derecho privado, cuando las actividades o los bienes que los producen son frutos de empresas privadas o estatales o autárquicas sometidas – a voluntad- al derecho civil y comercial.

Esto no se verifica siempre, ya que el régimen legal de muchas entidades estatales que producen recursos es netamente de derecho público. Por otra parte, no es impensable que algunas operaciones de crédito estén regidas por el derecho privado.

Además, no es superfluo recordar que el distingo entre derecho privado y público es muy controvertido y que en algunos casos de empresas del Estado o de entidades autárquicas, si bien las operaciones pueden regirse por normas del derecho privado, el estatuto de la empresa o entidad, el control, el nombramiento de los administradores y su responsabilidad y otros aspectos de su organización y funcionamiento, son regidos por normas de derecho público.

Diferentes géneros de recursos

Los recursos del Estado son agrupables, según su naturaleza, en las siguientes categorías:

a) Recursos patrimoniales.

b) Recursos tributarios.

c) Recursos del crédito.

d) Emisión monetaria.

e) Varios.

Antes de entrar en el estudio analítico de cada una de estas categorías creemos oportuno observar, en general, que la delimitación de cada una de ellas, como también de los recursos reunidos en las distintas categorías entre sí o con los de otras categorías, no es absoluta, sino que existen diferencias de matices y un gradual camino de uno a otro recurso y un sinnúmero de casos en que los recursos, aun clasificados en diferentes grupos, se mezclan o combinan entre sí.

Recursos originarios o patrimoniales

Concepto

Son estos recursos obtenidos por el Estado del aprovechamiento económico de su patrimonio.

Pueden citarse en estos recursos:

• el producto de tierras de propiedad del Estado a través de su explotación directa o por arrendamiento o aparcería,

• el resultado de la venta de tierras públicas tanto rurales como urbanas o suburbanas;

• el producto de bosques o florestas tanto naturales como artificiales, por explotación directa o por concesión a particulares;

• el producto de empresas del Estado o de sus entidades autárquicas, en la minería, la industria y el comercio, incluyendo empresas de transporte marítimo, terrestre o aéreo, de carga y de pasajeros,

• de entidades bancarias o financieras;

• de las empresas de seguros y reaseguros,

• de capitalización y ahorro;

• las explotaciones de juegos de azar (casinos, loterías, quinielas, apuestas en hipódromos y similares);

• el producto de la explotación del patrimonio artístico y turístico (entradas en museos, templos e iglesias, monumentos y ruinas históricas, visitas de castillos, palacios y jardines; entradas para el acceso a lugares de particular belleza natural, como parques nacionales, cascadas, volcanes, grutas, etc.

• Constituyen también recursos originarios o patrimoniales los frutos de la participación estatal en empresas mixtas de capital privado y estatal y en sociedades de capital con mayoría privada.

Económicamente, todos los recursos originarios o patrimoniales cuyas fuentes hemos ejemplificado, son precios. En muchos casos se advierte también la connotación jurídica de pertenecer su régimen al ámbito del derecho privado. Pero esto no ocurre siempre. En efecto, como ya dijimos, hay reparticiones estatales o entidades descentralizadas que prestan determinados servicios al público, por lo que perciben precios, aunque estén sometidas a un régimen netamente de derecho público.

Por ejemplo, el Banco Central percibe de los bancos diferentes montos en concepto de intereses y comisiones, pero su naturaleza legal es, sin lugar a dudas y sin excepción, juspublicista. Ello puede extenderse, aunque con mayor incertidumbre, a otros bancos estatales o provinciales, como el Banco de la Nación, el Banco Hipotecario Nacional, el Banco Nacional de Desarrollo y todos los Bancos de Provincia, con estatutos legales de derecho público pero cuyos recursos provienen de los precios de sus servicios.

4.1 Evolución histórica

Históricamente, los recursos originarios o patrimoniales tuvieron importancia primordial en el Estado absoluto anterior a la revolución francesa y como prosecución de las finanzas de la época feudal.

Hubo épocas en las que el señor feudal era titular de un dominio eminente sobre todas las tierras y los bienes de su jurisdicción y con derecho a los frutos de las actividades de sus súbditos. Era generosidad del señor, la parte que de esos frutos podían disponer para sí los particulares, aunque la arbitrariedad estaba atemperada por la necesidad de asegurar a los subditos —por lo menos- un nivel de subsistencia y por cierto temor religioso o, simplemente, por temor a la reacción de éstos.

Las monarquías absolutas heredaron el régimen feudal, transformando las finanzas públicas en un enjambre de derechos sobre cada actividad, que conservaban la contraprestación simbólica de concesiones del soberano al subdito pero, en realidad, eran el preludio de los tributos que caracterizaban el régimen de recursos de la época posterior a la revolución francesa.

La época de los estados constitucionales surgidos bajo la influencia del pensamiento político del siglo XVIII marca el eclipse de los recursos originarios o patrimoniales y el ascenso de los tributarios.

Sin embargo, los primeros han resurgido con nuevo vigor en nuestros días, a partir de la primera guerra mundial y, especialmente, después de la gran depresión de los años treinta. Por distintas razones, en dicha época se multiplicaron las empresas estatales, en parte por la absorción de empresas industriales y bancarias en estado de falencia, en parte por la creación de organismos de regulación económica y de empresas estatales para explotación de industrias, comercios y servicios

En el mundo occidental se observa un proceso análogo con mayor o menor intensidad en los diferentes países, pero con las mismas características.

La nueva concepción de la función del Estado

La filosofía común de esta evolución histórica consiste en la transfor­mación de la función del Estado en el mundo capitalista, donde no se llega a la propiedad colectiva de todos los medios de producción, pero tampoco se mantiene la limitación del Estado a sus funciones clásicas de la época liberal.

En la realidad de la vida económica de los países de Occidente, el Estado tiene reservada para el sector público una amplia gama de empresas algunas monopólicas, otras no, que pueden proporcionar ganancias destinadas a constituir recursos de las finanzas estatales.

El nuevo papel de los recursos patrimoniales

Lo dicho atribuye a los recursos patrimoniales una nueva significación en las finanzas, aunque no se llega a quitar el predominio de los recursos tributarios. Dicha significación debe considerarse tanto cualitativa como cuantitativamente.

La significación cualitativa frente a los recursos tributarios consiste en no considerar los recursos coercitivos (principalmente tributos) como los característicos de la economía del sector público y rescatar la importancia de los recursos patrimoniales que no son coercitivos y permiten al Estado desarrollar una actividad económica propia, sin depender de la recaudación de los tributos a cargo del sector privado, que representa una invasión en la esfera del mismo y, por otra parte, alcanzar directamente ciertos fines de bien público.

La importancia cuantitativa de los recursos originarios o patrimoniales en el presupuesto estatal ha crecido, con respecto a la de la época liberal de las finanzas, pero, como ya dijimos, está lejos aún de destruir el papel principal de los recursos tributarios.

Debe observarse, por otra parte, que no siempre la coerción está ausente de los recursos patrimoniales. En efecto, en el caso de los monopolios fiscales hay coerción en cuanto el Estado asume el papel de monopolista garantizando este carácter con leyes prohibitivas de la competencia y represivas —a veces duramente— de toda infracción a las prohibiciones mencionadas.

También puede reconocerse el poder coercitivo del Estado aun allí donde su actividad económica se desarrolla en un régimen de libre concurrencia con las actividades del sector privado, puesto que su poder político y su vida perenne le permiten, por ejemplo, proseguir durante muchos años actividades económicas deficitarias, cubriendo las pérdidas con erogaciones a cargo de los contribuyentes o con otros recursos.

Esta posición de fuerza en el ejercicio de actividades empresariales tiene su posible consecuencia en el mercado, aun cuando no se trate de monopolios fiscales institucionales, si el Estado hace uso de su capacidad de absorber pérdidas durante un largo plazo para desbaratar la competencia de empresas privadas y lograr así una situación de monopolio de facto o por el solo hecho de sus dimensiones posibles, que pueden significar una posición de liderazgo en un régimen de competencia monopólica o de competencia imperfecta.

La doctrina financiera ha escudriñado en la esencia de las actividades estatales que producen recursos patrimoniales y, en términos generales, ha puesto de relieve las diferencias existentes entre los precios que se forman libremente en el mercado y los que constituyen los recursos patrimoniales del Estado.

4.2 Distinción Recursos patrimoniales y los tributarios

Debemos principalmente a Seligman ya Einaudi la teoría gradual de los recursos patrimoniales y la desembocadura, al final de la escala, en los recursos tributarios y en los impuestos. Los recursos patrimoniales constituyen precios que el Estado percibe por la prestación de servicios en el mercado.

Pero aunque sea un operador en la economía de mercado, el Estado no pretende —necesariamente— obtener precios que logren las máximas ganancias, sino que ejerce sus contrataciones con los demás sujetos que actúan en el mercado, teniendo presentes el interés público y los fines políticos en los que se inspira su acción. Por ello, no es infrecuente el caso en que, aun actuando en régimen de competencia monopólica o de monopolio, el Estado fije precios menores de los que le brindarían la máxima ganancia; o que se conforme con una ganancia mínima o bien con la simple cobertura del costo o hasta puede ocurrir que se limite a una cobertura parcial de éste. En todos los casos hay una escala ascendente de prevalecencia de los fines políticos sobre las connotaciones meramente económicas de las negociaciones mercantiles.

Según el "slogan" aplicable a estos recursos originarios-pero que se repite con respecto a las tasas—, la parte del costo no cubierta por los usuarios de los servicios la cubren los contribuyentes. Es ésta una expresión sumamente simplista que indica, defectuosamente, que el costo del servicio en cuanto no esté a cargo de los usuarios deberá ser financiado con otros recursos, principalmente por impuestos.

El criterio clasificatorio de los autores mencionados consiste en considerar como precios totalmente privados aquellos que el Estado obtiene por los bienes y servicios que ofrece en el mercado comportándose como un sujeto cualquiera; precios quasi privados, cuando el precio se determina según las reglas del mercado, pero asoma incidentalmente o secundariamente un fin público; precios públicos aquellos precios originados por la venta de productos o servicios en el mercado, pero con fines eminentemente públicos que explican las razones de la asunción de la actividad por empresas públicas.

En la exposición de Einaudi son ejemplos típicos de precios quasi privados los obtenidos por la explotación de bosques, y de precios públicos los de las empresas de ferrocarriles o de correos y telégrafos. La explotación de estas actividades por el Estado se debe al fin público de suministrar los servicios, aun cuando ellos arrojen pérdidas, en zonas o lugares donde ninguna empresa particular los llevaría a cabo por no ser rentables.

Einaudi en su obra "Principios de hacienda pública" como ya lo hiciera en sus cursos anteriores en la Universidad de Turín, ha ampliado la escala de los recursos patrimoniales hasta abarcar bajo el nombre de precios políticos a las tasas, que otros autores consideran como una especie del género tributario. Es éste uno de los aspectos más controvertidos de la clasificación de los recursos y especialmente del deslinde entre recursos patrimoniales y recursos tributarios, al cual nos referiremos más adelante

4.3 Recursos patrimoniales y tributarios . Límites de separación

Los recursos originarios son precios en los que la finalidad del Estado de producir ciertos servicios es cada vez más importante que la necesidad individual que los servicios mismos satisfacen

Dicha finalidad pública hace que el Estado provea en cantidad creciente o financie el servicio con recursos diferentes del precio, de modo que, a medida que crece la importancia relativa de la finalidad pública decrece el precio cargado al sujeto usuario del servicio.

Visto el problema desde este ángulo, podemos concluir que en los recursos originarios hay precios de importancia decreciente, acompañados por impuestos (u otros recursos) en proporción creciente, para la financiación de un mismo servicio que el Estado considera conveniente o justo dividir entre los usuarios en medida cada vez menor, al crecer la importancia de la necesidad pública que el mismo Estado desea satisfacer con la prestación de un servicio, sin repartir el costo del mismo entre los usuarios.

4.4 Monopolio fiscal

Se ha invocado, a menudo, como fundamento de ciertos monopolios fiscales por ejemplo: el de las loterías, de los casinos, de las carreras de caballos o de las apuestas sobre los resultados de partidos de fútbol, la circunstancia de que, siendo el juego de azar un vicio arraigado en amplios sectores de la población, se justifica su monopolio estatal como un instrumento para volcar los recursos fiscales que se obtengan por su explotación, en beneficio de la sociedad.

4.5 Empresas mixtas

Son también recursos patrimoniales del Estado los que obtenga de su participación en empresas mixtas o de participaciones accionarias en sociedades con mayoría privada en el capital.

Tales recursos son aleatorios, por cuanto las empresas mixtas y las sociedades con participación estatal pueden no arrojar ganancias sino pérdidas. Sin embargo, prescindiendo de esa eventualidad, el objetivo de la preservación del interés público desde adentro de la empresa, conjuntamente con la posibilidad de obtener recursos, no parece fácilmente asequible en teoría, puesto que puede resultar contradictorio el logro de ambos fines y es posible que se verifique una inconciliable divergencia de intereses entre el capital y el empresario privado y el capital y la representación estatal (8). En la práctica, tampoco hay pruebas de éxito de las experiencias en diferentes países, incluyendo la Argentina,.donde, después de un corto período de florecimiento en distintos campos, las empresas mixtas se transformaron en empresas estatales, lo que ocurrió con bancos, compañías de transporte aéreo, marítimo o fluvial, empresas de teléfonos y otras.

Recursos tributarios

Los recursos tributarios son aquellos que el Estado obtiene mediante el ejercicio de su poder de imperio o sea por las leyes que crean obligaciones a cargo de los obligados tributarios – personas físicas capaces del derecho e incapaces según los alcances de la norma tributaria y las entidades jurídicas del derecho y todo otro sujeto que posea condiciones de imposición, en la forma que lo establezcan las leyes fiscales de fondo.

Característica común de los recursos tributarios en su obligatoriedad por imperio de la ley, siendo ésta fuente de las obligaciones tributarias dentro del marco de las facultades y de los límites que establezcan las constituciones modernas.

Es un hecho aparentemente paradójico, pero de profunda importancia filosófica que, mientras en las estructuras políticas de las monarquías absolutas que se remontan al sistema feudal, predominan las finanzas patrimoniales y al lado de ellas toda suerte de recursos por actos de liberalidad en favor de la corana, en el Estado moderno constitucional y, especialmente, en la economía liberal fundada en los principios de la propiedad privada y de la iniciativa individual, prevalecen los recursos tributarios, frutos del poder de imperio del Estado. Se puede sintetizar este contraste con el esquema:

a) Estado absoluto —recursos patrimoniales y ofrendas al poder público.

b) Estado constitucional —recursos coercitivos.

El segundo esquema indicado se explica por el principio político-institucional, según el cual el poder coercitivo que se reconoce ahora al Estado, sólo puede ejercerse con los límites y las garantías de la Constitución. La ley, que es producto de la voluntad general, es la única fuente de las obligaciones tributarias y en su creación concurren los representantes de los ciudadanos, quienes consienten las invasiones del fisco en la economía privada, sujetas a los principios de la Constitución.

Este breve excursus nos permite llegar a la conclusión que los recursos tributarios nacen del poder del Estado, pero les acompañan desde el propio nacimiento las limitaciones que la Constitución crea al ejercicio de dicho poder y las garantías que ella establece para todos los habitantes del país.

Concepto jurídico, económico y político de los recursos tributarios

No existe diferencia alguna, en nuestra opinión, entre el concepto jurídico de tributo y su concepto económico o político. En efecto, el concepto del fenómeno tributario, necesario para la investigación científica no puede ser sino el que corresponde a las instituciones del mundo real y éstas son creación del ordenamiento jurídico. Existen, sin embargo, divergencias en los criterios para ubicar algunos fenómenos financieros en una u otra clase de recursos.

En este aspecto recordamos lo dicho con referencia al producto de los monopolios fiscales, de que algunos ordenamientos positivos reconocen la existencia de un impuesto al consumo —el excedente del costo más una utilidad normal mientras que desde un punto de vista económico o de política económica es sólo un precio de monopolio en todas sus partes, aunque sus efectos parcialmente equiparse a los impuesto.

5.1 Diferentes especies de tributos

Se reconoce como tributo:

a) la tasa;

b) la contribución especial;

c) el impuesto;

d) los recursos llamados parafiscales;

e) las regalías del sector público;

f) los empréstitos forzosos.

En todos ellos puede encontrarse el carácter coercitivo unilateral y la finalidad del fin público al que se destinan sus productos. Puede agregarse la exclusividad de la ley como fuente de la obligación tributaria (con importantes excepciones en la actualidad).

Las tasas

Generalidades

La tasa es un tributo caracterizado por la prestación de un servicio público individualizado hacia el sujeto pasivo.

Se entiende que, como tributo, es un recurso obligatorio cuya fuente es la ley y tiene carácter coercitivo no tiene el carácter de precio.

Es un fenómeno financiero cuya importancia presupuestaria es escasa y totalmente desproporcionada con las controversias doctrinales a que ha dado origen.

Hay controversias porque algunos autores sostienen y niegan el carácter coercitivo, razonando que el particular que pide la prestación del servicio público expresa su demanda voluntariamente, aceptando por ello el pago de la tasa.

En contra de esa teoría se contesta que, tratándose de servicios que el Estado presta con carácter excluyente de toda competencia, la voluntad del sujeto pasivo que expresa su demanda no es libre, siendo casi siempre, la prestación del servicio es obligatoria para su destinatario.

La tasa es la contraprestación obligatoria del uso de servicios inherentes al Estado como poder público, estableciendo así un criterio para diferenciar este tributo de los precios de los servicios que el Estado presta mediante la explotación de su patrimonio o el ejercicio de actividades empresariales.

Por otra parte, se agrega, también las actividades que políticos y sociólogos consideran como ineludiblemente propias del Estado no fueron siempre tales en la historia (prestación de servicios de justicia y de educación), ni lo son ahora con carácter exclusivo.

Finalmente, se objeta la teoría que limita las tasas a las retribuciones de actividades inherentes al Estado, con el argumento de que no se ve cómo la naturaleza de la actividad del Estado influye sobre el carácter de la tasa y sirve para fundar su diferencia del precio

Hay quienes sostienen que las tasas presuponen un servicio beneficioso para el destinatario a quien se impone el pago del tributo.

Se contesta por otros que la prestación del servicio puede no ser beneficiosa para el sujeto obligado al pago del tributo, como ocurre en la justicia penal; es suficiente que se individualice con respecto al sujeto obligado.

Las tasas no pueden exceder el costo del servicio y por su vinculación con la prestación de un servicio estatal, implican la afectación de lo recaudado a la financiación del servicio mismo.

Contribuciones especiales

Concepto

Son tributos que la ley establece sobre los dueños de inmuebles que experimentan un incremento de su valor como consecuencia de una obra pública construida por el Estado u otras entidades públicas territoriales.

Existen casos de tributos establecidos a cargo de grupos de habitantes que gozan de beneficios especiales no ya por una obra sino por la prestación de un servicio público que no se individualiza hacia determinadas personas, pero beneficia en forma indirecta y especial a dichos grupos.

Es éste el caso de los servicios municipales de alumbrado público y de barrido. Ambos se prestan en forma general y en beneficio del tránsito, de la seguridad pública, de la higiene y de la conservación de las condiciones de salubridad del medio ambiente. Pero los habitantes de los inmuebles sitos a cierta distancia de los focos del alumbrado público, o frentistas de las calles en que la Municipalidad presta el servicio del barrido, reciben un beneficio diferencial, por lo cual pueden ser gravados también en forma diferencial para la financiación del servicio.

Estos tributos son clasificables en la categoría de las contribuciones especiales y no en la de las tasas, por cuanto éstas corresponden a la prestación de un servicio individualizado hacia el usuario, connotación ésta que no se encuentra en los casos que estamos examinando.

La contribución de mejoras tiene como característica esencial el beneficio diferencial que la obra pública depara a las propiedades privadas de la zona de influencia de esa obra. Ello equivale a decir que la colectividad toda recibe un beneficio general y será una decisión de orden político determinar cuál parte del costo total se quiere financiar con impuesto y cuál mediante la contribución de mejoras.

Los empréstitos forzosos

Caracteres

Pertenecen a los recursos tributarios, sin perjuicio de su inclusión también entre los recursos del crédito y, en especial, entre los empréstitos, los empréstitos forzosos.

Se trata de empréstitos que por fuerza de ley deben suscribir los habitantes de un determinado país cuando se encuentren en las situaciones de hecho que la propia ley define.

Esta dispone con carácter obligatorio el tipo de interés que se pagará a los tenedores de títulos y la forma de amortización y reembolso del capital. El interés periódico puede faltar completamente o ser inferior al tipo vigente en la plaza al tiempo de la emisión. Es muy probable que esto acontezca, pues el Estado recurre al empréstito forzoso precisamente en la prevención que una emisión de un empréstito voluntario en las condiciones del mercado no tendría éxito.

También influye en la decisión del gobierno de acudir a este empréstito en lugar de otra alternativa, por ejemplo, de establecer un impuesto extraordinario al patrimonio, la suposición que la medida puede más fácilmente lograr el consentimiento de la población y de sus representantes parlamentarios.

El carácter tributario surge precisamente de la coerción de la suscripción, a través de la ley que lo establece. Como en el impuesto, hay un presupuesto de hecho definido en el texto legal que, al verificarse en la realidad de los hechos del caso concreto, da nacimiento a la obligación de suscribir el empréstito en la cantidad, precio y demás condiciones que la ley fije o autorice al poder público a fijar.

La diferencia entre el empréstito forzoso y el impuesto consiste en que "el gobierno asume las obligaciones referentes a intereses, amortización y extinción de la deuda a su vencimiento para el empréstito" y para el impuesto el estado pasa hacer el acreedor y no el deudor.

Regalías mineras y similares

Concepto

Existen en muchos países obligaciones, a cargo de las empresas de extracción de minerales, incluyendo el petróleo, a favor del Estado (Estados miembros o Estado Federal) medidas en función de la cantidad o ad valorem del mineral extraído (regalías mineras o similares).

Puede plantearse el interrogante siguiente: ¿se trata de un tributo y, en particular, de un impuesto, o bien se trata de un recurso originario fundado en un derecho que el Estado se ha atribuido, de propiedad sobre los minerales existentes en el subsuelo de su territorio?

El problema no puede ser resuelto con una solución general prescindiendo de las disposiciones del ordenamiento jurídico del país en que el fenómeno se verifica.

El derecho a las regalías mineras, que nace de la ley que reconoce al Estado o a entes estatales de menor jerarquía (Estado miembro, provincias, departamentos, etcétera) un derecho eminente sobre las minas de su territorio, puede considerarse como un recurso originario, a pesar de la incertidumbre causada por la coerción y la estructura que a veces las leyes pertinentes adoptan en forma análoga a la de las leyes fiscales.

Observamos, finalmente, que también con respecto a las regalías mineras puede observarse la gradualidad con que en los recursos públicos se pasa de los recursos patrimoniales a los tributarios y, como ocurre en este caso, resulta imposible trazar con exactitud la línea divisoria de validez absoluta entre las dos categorías de recursos.

Recursos parafiscales

Las doctrinas italiana y francesa y, por contagio, las de otros países, han creado una categoría especial de gravámenes que, siendo análogos a los tributos, se diferencian de éstos, por algunas connotaciones, como ser:

a) La administración y recaudación por medio de reparticiones públicas diferentes de la administración fiscal. Debemos acotar que esta diferenciación no es sustancial y no influye sobre la naturaleza y efectos de los recursos en cuestión;

b) La afectación del recurso a un fin establecido, sustrayéndolo de la masa general de los recursos del Presupuesto del Estado. Tampoco esta característica es típica de estos recursos ya que a pesar de las críticas que merece dicha afectación, a la cual nos referimos al tratar los principios generales del Presupuesto proliferan en muchos países los casos de impuestos destinados a fines especiales, de ahí el nombre a estos impuestos en Alemania "Zwecksteuer", ya sea para cubrir los gastos de un determinado servicio público, ya sea para constituir fondos especiales para determinados objetivos.

Puede darse como ejemplo del primer caso el destino de la recaudación del impuesto sucesorio para organizar y mantener la educación primaria en la Argentina, tanto en la legislación nacional como en las provincias. Como ejemplos del segundo caso se puede mencionar el fondo de amortización de la deuda pública y varios fondos para promover diferentes actividades artísticas o culturales o para diferentes inversiones (fondos de vialidad, de autopistas, de estímulo a las artes o la ciencia, etcétera);

c) El parafiscalismo agrupa a tributos a favor del Estado o de entes públicos descentralizados con fines sociales o de regulación económica. En nuestra opinión, tampoco esto constituye una connotación especial, porque dichas finalidades se encuentran también en los impuestos en general. Las finalidades extrafiscales están descubiertas en los tributos y, especialmente, en los impuestos, siglos antes del descubrimiento del parafiscalismo.

La consecuencia de la creación de esta categoría de recursos, fuera de los recursos tributarios, es principalmentela de justificar la transgresión de algún principio fundamental de las finanzas, tanto en el aspecto político-económico, como en el aspecto jurídico. Por ejemplo, se pretende que los gravámenes de la parafiscalidad no estén sujetos al principio de legalidad con el mismo rigor que los impuestos o los tributos en general. Esto nos fortalece en la convicción ya manifestada en esta obra, que a menudo las clasificaciones sirven para justificar juicios a prior/ o prejuicios. Así se observa la realidad de algunas desviaciones o violaciones del principio de legalidad y se formula el juicio general de que por no tratarse de tributos financieros sino de gravámenes parafiscales, no rige o —por lo menos— no es tan absoluto el principio de legalidad que sólo atañe a los tributos de las finanzas públicas.

Consideramos más fructífera para la ciencia, la búsqueda de los carac­teres comunes o concurrentes de las instituciones que las fragmenta­ciones y dispersiones a que lleva el afán clasificatorio.

Autor:

Daniel Alejandro Soria

Licenciado en Gestión Tributaria (Universidad de la Matanza). Posgrado en Tributación (Universidad del Salvador). Maestría en Finanzas Públicas y Tributación (USAL), Posgrado en Procedimiento Fiscal y Derecho Penal Tributaria y Previsional – Tesina en espera de defensa – (Instituto de Estudios de las Finanzas Publicas Argentinas-IEFPA-Dpto. de Posgrado de la Universidad de la Matanza). Investigador para el Instituto de Estudio Tributario, Aduaneros y de los Recursos de la Seguridad Social – Autor del Libro "Método alternativo declarativo destinado para contribuyentes omisos" –