Rehabilitación habitacional en Portugal. Una evaluación de los programas RECRIA, REHABITA, RECRIPH y SOLARH (página 2)

En Portugal, tras el 25 de abril de 1974, el tema de la vivienda fue una bandera que perdió "fuerza" rápidamente debido à coyuntura económica que dominó Portugal. A pesar del esfuerzo del Estado en la promoción directa de la habitación, a través del FFH, las dificultades económicas obligaran a la intervención del Fundo Monetario Internacional (FMI) y del Banco Mundial lo que resultó en una reducción del papel del Estado en las políticas de bien estar social. Entre ellos había una menor inversión en viviendas sociales. A pesar del clima de inestabilidad se tomaron medidas destinadas a aliviar, las dificultades del ámbito habitacional agravadas por el desaparecimiento del mercado de alquiler debido a la decisión del congelamiento de las rentas en todo o país. El congelamiento de las rentas fue una medida con reflejos en la disminución (o imposibilidad de aumento) de los rendimientos de los propietarios, que se viran sin capacidad financiera para suportar los encargos asociados a la realización de obras de conservación ya que, segundo el RGEU, eran de su responsabilidad. Así, hube un aumento de la degradación de los predios de rendimiento que, en la época, eran la mayoría del parque habitacional. Los efectos perversos de esta medida demostraran la inaptitud política para compatibilizar la resolución de los problemas de orden social con la rentabilidad económica de la exploración de los predios alquilados, capable de garantizar las condiciones necesarias a las acciones de conservación. En 1985, fue publicado la Ley n.º 46/85, de 20 de septiembre, que permitió la actualización del valor anual de las rentas y una corrección extraordinaria de las rentas fijadas antes de 1980. Pero, estas correcciones, a pesar de porcentualmente elevadas, insidian sobre bases bajas y, por eso, los impactes en los rendimientos de los propietarios, fueran prácticamente insignificantes considerando la diferencia entre el valor de la mayoría de las rentas y los costes de las obras que los edificios necesitaban (ese coste era muy elevado debido al congelamiento prolongado). El problema se mantuvo hasta el presente. La inestabilidad política y el cambio sucesivo de gobiernos han tenido consecuencias desastrosas en el establecimiento de las políticas necesarias en el sector de la rehabilitación y en la modernización y actualización de la legislación conexa. Sin embargo, a pesar de esta inestabilidad, las políticas trazaban objetivos y disponían de instrumentos para la concretización de las mismas, designadamente los programas RECRIA, REHABITA, RECRIPH y SOLARH, que nos proponemos ahora analizar con alguna profundidad.

4.2. Los programas de financiamiento a la rehabilitación: RECRIA, REHABITA, RECRIPH y SOLARH

Las primeras operaciones de rehabilitación urbana en Portugal surgen en los años 70 a través del Decreto-Ley n.º 8/73, de 8 de enero. A través de esta legislación estaba previsto que los Ayuntamientos y el entonces FFH promoviesen la realización de planes de reconversión para las áreas manifiestamente degradadas. Tres anos más tarde surge el PRID, y en 1988, en un contexto en que los resultados alcanzados por lo programa, especialmente en el que respecta al parque habitacional alquilado, eran poco satisfactorios, fue criado el RECRIA. El RECRIA se materializa en la concesión de coparticipaciones a fondo perdido, por parte de las administraciones central y local, dirigidas a los «senhorios dos fogos cuja a renda tivesse sido objecto de correcção extraordinária» (Ley de las Rentas, de 1985) e a los «inquilinos dos fogos nas mesmas condições» cuando los respectivos propietarios no procediesen a las obras necesarias. Casi una década después de la publicación de RECRIA, fueran lanzados dos otros programas de apoyo a la rehabilitación de edificios, REHABITA y RECRIPH que correspondían a un alargamiento del ámbito de los apoyos a la rehabilitación, procurando colmatar situaciones no contempladas en la legislación anterior. Finalmente, fue credo el programa SOLARH que empezó con la necesidad de apoyar pequeñas reparaciones de casas habitadas por personas mayores fuera de las áreas urbanas, siendo posteriormente reformulado con el intuito de promover la rehabilitación del parque habitacional y estimular la colocación en el mercado de numerosos hogares vacantes. Estos últimos cuatro programas fueron, en los últimos años, sin los principales instrumentos de apoyo a la rehabilitación de viviendas, aunque no fueran suficientes para las necesidades. Por eso, es esencial evaluar sus impactes. En los pontos siguientes hacemos una breve caracterización de los referidos programas así como una breve evaluación de su eficacia. A partir de esta evaluación serán algunos aspectos de los elementos que contribuyen al éxito o al fracaso de los programas.

RECRIA

El argumento inicial al crear RECRIA10 en 1988, consistió en la «assunção pelo Estado de um custo social resultante do bloqueamento das rendas habitacionais que vigorou durante largos anos». Así, el objetivo fundamental del RECRIA fue combatir los efectos perversos de la congelación de los alquileres. Mucho más do que una "ideología" de defensa del alquiler por oposición a la propiedad, esta medida debe ser contextualizado según el propio escenario habitacional, en especial de la ciudad de Lisboa, de los años 80, especialmente el predominio de la vivienda colectiva en régimen de propiedad vertical – edificios vulgarmente llamados de "predios de rendimiento". RECRIA procura financiar la ejecución de las obras de conservación y beneficiación que permitan la recuperación de hogares y inmóviles en estado de degradación, mediante concesión de incentivos del Estado a los municipios. Este programa está destinado a la recuperación de inmóviles de alquiler, consistiendo en una coparticipación a fondo perdido concedida por el Instituto de Habitação e Reabilitação Urbana (IHRU) y por el municipio onde se sitúa o inmóvil. Cabe señalar, que sólo pueden beneficiarse del programa RECRIA los propietarios de los hogares cuya renta ha sido objeto de corrección extraordinaria, así como los inquilinos y los municipios, que substituyen los propietarios, en la realización de las obras en hogares con rentas susceptibles de aquella corrección. Son reembolsables por RECRIA11 hogares y partes comunes de predios en que al menos un hogar fue objeto de corrección extraordinaria12, onde se procedan a obras de beneficiación, que se encuadren en la ley general o local y se sean necesarias para la concesión de licencia. Hasta tres años después de la entrada en vigor del Decreto-Ley n.º 329-C/2000, de 22 de diciembre, pueden también beneficiar de los incentivos las obras de recuperación parcial, reparación o reemplazo de techos o azoteas, desde que exista, una vez más, al menos un hogar con renta susceptible de corrección extraordinaria. Los incentivos no pueden ser concedidos a los propietarios por más de una vez para el mismo inmóvil y no son acumulables con otros subsidios, coparticipaciones o bonificaciones concedidos por la Administración13. La coparticipación total14 es suportada en 60% por la administración central (a través del IHRU), 40% por la administración local (a través del respectivo municipio) o 80% por el IHRU y 20% por el municipio en las obras de recuperación parcial, reparación o reemplazo de techos o azoteas. En este contexto, cabe también señalar que el Decreto-Ley n.º 329-C/2000 ha permitido a los propietarios la posibilidad de recorrieren a un financiamiento para cubrir las obras no coparticipadas por RECRIA, en las condiciones del régimen de crédito para adquisición de habitación propia, a través del IHRU o de otra institución de crédito autorizada para el efecto. Otro aspecto a salvaguardar es que cuando el municipio substituí los propietarios, en la realización de las obras, puede recurrir préstamos bonificados15 para financiar el valor de las obras no coparticipadas. Además, el incentivo a la rehabilitación pasó también por la reducción de la taja del IVA (5%)16 a la totalidad del coste de la obra en predios recuperados con el apoyo del Estado.

En resumen, RECRIA es un programa único y exclusivamente orientado para la rehabilitación de hogares alquilados ocupados/edificios (con rentas antigas), presupongo normalmente edificios en propiedad vertical. Sin embargo, la modificación introducida en el año 2000 vino a reparar la omisión a las viviendas vacantes contantes en el RECRIA, decurrente de una lógica de apoyo exclusivamente centrada en los alquileres, lo que presuponía que os hogares estuviesen ocupados por un arrendatario. Se trata de un cambio de lógica del programa que sigue en la secuencia de la énfasis que empezó a ser colocada en problemas urbanos y habitacionales tales como el declino de la populación que vivía en los centros tradicionales de las ciudades y el creciente aumento do número de hogares vagos. Este cambio procura por un lado, la dinamización del mercado de alquiler y, por otro, procura ser un incentivo a la rehabilitación de edificios abandonados en una lógica meramente especulativa. De hecho, sólo con la publicación de los censos de 1991 y 2001, el tema de viviendas vacantes asumió relevancia en el cuadro de las políticas habitacional y urbana. En 2000, RECRIA procuró tener como objetivo garantizar a los propietarios el retorno, en tiempo útil, de la inversión realizada a través de la fijación de nuevos valores de renta, procurando de este modo incentivar la colocación en el mercado de hogares para alquiler. Cuatro años después del inicio de este programa, en 1992, fueron evidentes desde el principio sus debilidades. RECRIA, en la fase inicial, tendía a resolver los problemas de pequeño tamaño que, naturalmente, resultó ineficaz. Estos malos resultados se deben al hecho de que, inicialmente, el programa procura proveer los hogares de las condiciones mínimas de habitabilidad, pero aún así, en muchos casos no fue posible cumplir las normas del RGEU. La ejecución del programa también fue limitada por las condiciones relativas al tipo de uso, a los hogares vacantes y mismo en relación a los hogares con posibilidad de coparticipación, estos deberían ser alquilados y tener contratos anteriores a 1980 con una renta que fuera objeto de corrección extraordinaria. Las intervenciones inicialmente llevadas a cabo en casas construidas después del establecimiento del programa RECRIA, quedaran debajo de las expectativas. Comprobadas las debilidades del programa, en 1992 se procedió a un cambio profundo (Decreto-Ley n.º 197/92, de 22 de septiembre). Comenzó a admitirse la intervención en los edificios que no están bajo el régimen de alquiler urbano; permitiose la aplicación del RECRIA a todos los hogares que fueran susceptibles de corrección extraordinaria de las rentas; los inquilinos y los municipios tenían ahora la posibilidad de ser candidatos para el programa en substitución de los propietarios.

4.2.2. REHABITA

REHABITA17, fue creado en 1996, como un programa que se distinguía de los restantes porque su aplicación no se limitaba a un edificio asilado sino que abarca una escala urbanística. Por lo tanto, este programa trata de disminuir de alguna manera la tendencia de las opciones de rehabilitación derivadas de los programas anteriores que se basaban en el carácter unitario de la misma y que remete la decisión da intervención, para el bien y para el mal, para los particulares (propietarios). REHABITA es un programa de apoyo a operaciones municipales de rehabilitación urbana que deben ser articuladas con la planificación municipal. A tal efecto funciona como una extensión del RECRIA, porque cuando integradas en REHABITA, las obras coparticipables bajo RECRIA tienen un porcentaje adicional, a fondo perdido, de 10%; e como una extensión del Programa Especial de Realojamento (PER). El programa tiene como objetivo apoyar la ejecución de obras de conservación, mejora o reconstrucción de edificios residenciales y las operaciones de reubicación temporal o permanente 18 resultantes, dentro de las operaciones municipales para la rehabilitación de centros urbanos históricos han sido declaradas como ACRRU19 y que tengan PP o reglamentos urbanísticos aprobados. Una vez que REHABITA tiene por objeto prestar apoyo financiero a los municipios en la recuperación de antiguas zonas urbanas, el acceso se concede mediante la firma de acuerdos de cooperación entre la IHRU, los municipios y otras instituciones de crédito autorizadas. Las obras integradas en REHABITA, coparticipadas por RECRIA, acrecí una coparticipación a fondo perdido de 10%, suportadas por IHRU y por los municipios implicados, en las mismas condiciones de RECRIA20. Tal como en RECRIA, cuando el municipio substituye los propietarios, en la realización de las obras, puede recurrir a préstamos bonificados para financiar el valor de las obras no coparticipadas.

Los procesos aprobados en el ámbito del programa REHABITA permitirán naturalmente aumentar no sólo el número de hogares intervenidos, como el valor de las obras y respectiva coparticipación. La porcentaje concedida a fondo perdido, tiendo en cuenta la adhesión de los 5 municipios al programa REHABITA, no ha tenido a nivel nacional grande impacto, pasando de 39,4% para 40% (un aumento de sólo 0,6%). El análisis por distrito muestra que fue el distrito de Lisboa que absorbió el mayor porcentaje de la inversión realizada. A pesar de que la coparticipación concedida por el programa REHABITA fuera mayor do que la concedida por RECRIA, del total de municipios del Continente, sólo 5 establecerán acuerdos de adhesión con la Administración Central. Esta reducida adhesión estaba relacionada con la obligatoriedad legal del municipio tener de declarar la área donde se encuentra el inmóvil como ACRRU, pues tal obligación implica un trabajo rigoroso y minucioso en cuanto a las condiciones de habitabilidad.

4.2.3. RECRIPH

O RECRIPH21 fue creado en 1996, concomitantemente con las alteraciones al propio RECRIA, y prevé un apoyo financiero a la realización de obras en edificios de propiedad horizontal, pero sólo en la componente de los espacios comunes. El apoyo a las parcelas autónomas, aún que previsto, asume la forma de préstamo bonificado, todavía se puede ver que esta ampliación pequeña y inicial, a la propiedad intenta colmatar, aunque muy tímidamente, la adopción creciente de la propiedad horizontal. RECRIPH procura apoyar financieramente la ejecución de obras de conservación y de beneficiación que permitan la recuperación de inmóviles antiguos, constituidos en régimen de propiedad horizontal. Sin embargo, sólo tienen acceso a este régimen las administraciones de condominio y los condóminos de edificios que se han construido hasta la fecha de entrada en vigor del RGEU o después de esa data, los que tengan licencia de utilización emitida hasta 1 de enero de 1970 se componen de un mínimo de 4 fracciones autónomas, y uno podría estar afectando el desempeño de una actividad de comercio o un pequeño hotel. Las coparticipaciones22 a fondo perdido tienen como destino la realización de obras de conservación ordinaria y extraordinaria en las partes comunes de los predios, cuyo valor máximo no puede ser superior a 20% do montante total das obras, siendo 60% suportado por el IHRU y 40% por el municipio. También puede ser concedida por IHRU, u otra institución autorizada para tal fin, un financiamiento bonificado a los condominios, cuyo techo puede ir hasta el valor de las obras no coparticipadas. Los condominios también puede acceder a la financiación en las condiciones de los préstamos subvencionados para el desarrollo de las obras en las fracciones autónomas, a condición de que se verifique alguno de los siguientes requisitos: a) se ha producido una resolución de la Asamblea de Condominios para la ejecución de obras en las partes comunes del edificio; b) ya se han llevado a cabo todas las obras necesarias de conservación ordinaria y extraordinaria, en las partes comunes del predio.

En general, a pesar del bajo número de hogares cubiertos, aprobados y concluidos, hubo una tendencia creciente en la aplicación de este programa que fue interrumpido sólo en 200323. En cuanto a la situación de las inversiones es algo similar. Hay, sin embargo, una caída de la inversión en 2002 en lo que respecta a los casos cerrados. De todos modos, a pesar de la aparente tendencia hacia una mayor adherencia al programa, éste parece ser incipiente. La falta de adherencia al programa puede estar relacionado con el exceso de burocracia que regulan el acceso al programa presentado. Esto se traduce finalmente en retiros frecuentes, y, además, el porcentaje del valor de las obras concedidas sin costo no es alentador para los propietarios tengan motivación para normalizar la situación del inmóvil. Por último, es importante señalar que en el país hay muchos municipios que no tienen ni siquiera un parque de viviendas que cumple con las características necesarias para ser un candidato al programa.

4.2.4. SOLARH

En 1999 fue criado el SOLARH24, alterado25 dos años después. Esta modificación hace que sea una especie de "dos en un", un programa que integra dos lógicas distintas que corresponden a dos preocupaciones sociales y políticas, cuya urgencia de intervención se hace sentir en diferentes momentos. La primera lógica procura, a través de una concesión sin interés, apoyar pequeñas reparaciones de casas habitadas por personas mayores fuera de las áreas urbanas. La segunda, procura crear condiciones que permitan estimular la colocación en el mercado de alquiler numerosos hogares vacantes. Esta dualidad tiene reflejo, de una forma muy evidente, en la alteración del propio nombre por extenso del programa. Así, en su fase inicial, el nombre por extenso del SOLARH fue "Programa de Solidariedade e Apoio à Recuperação à Habitação", y después de 2001, "Programa de Apoio Financeiro Especial Para a Reabilitação de Habitações". Cuando el SOLARH surgió, el principal objetivo fue proporcionar a los propietarios con menos capacidad financiera, con más edad y residentes fuera de las áreas urbanas, un apoyo financiero (préstamo sin juros) destinado a la realización de pequeñas obras de conservación y beneficiación de hogares. La concesión de este apoyo está, entre otros factores, dependiente del régimen de propiedad e del rendimiento del agregado familiar. A pesar de inicialmente ser una iniciativa dirigida a las personas mayores, el factor de edad no tenía cualquier carácter eliminatorio. Esta medida fue muy importante porque permitió por en evidencia que las necesidades de rehabilitación habitacional no eran exclusivo de las áreas urbanas. De tener en cuenta que por primera vez, se refieren también a la cuestión de la propiedad de una manera diferente, ya que se reconoce que esta no es sinónimo de solvencia económica. Esta medida debería tener un impacto realmente significativo en las áreas rurales (porque no presupone alquiler y incluye la propiedad, designadamente de viviendas unifamiliares) hasta entonces desproveídas de cualquier programa de rehabilitación.

El programa de apoyo financiero designado por SOLARH destinase a financiar a través de préstamo, sin interés, a conceder por el IHRU, la realización de obras de conservación ordinaria o extraordinaria e de beneficiación en los siguientes casos: a) en habitación propia permanente de individuos o agregados familiares que cumplan las condiciones previstas en el Decreto-Ley n.º 39/2001, de 9 de febrero; b) en habitaciones vacantes propiedad de los municipios, de las instituciones particulares de solidariedad social, de las personas colectivas de utilidad pública administrativa con fines asistenciales y las cooperativas de habitación y construcción; c) en habitaciones vacantes propiedad de personas singulares. Además de la rehabilitación de viviendas, el SOLARH tiene como objetivo la creación de condiciones que permitan estimular la colocación en el mercado de numerosos fuegos vacantes que son propiedad de las entidades ya referidas, así como de personas singulares que, hasta la publicación de este diploma, no beneficiaban del régimen de apoyo financiero. Se pretendía con esta medida no sólo proporcionar a los propietarios cubiertos los fondos necesarios para restablecer las condiciones mínimas de habitabilidad y la salubridad de las viviendas, así como, estimular el aumento de la oferta de viviendas para alquiler para personas con menores ingresos. Así, las viviendas financiadas en el marco de este programa sólo pueden ser destinadas a la residencia permanente de estos agregados familiares de bajo ingreso o alquiler en régimen de renta apoyada o condicionada. El apoyo financiero que también podrá concederse a las personas y entidades referidas para a realización de obras de conservación ordinaria o extraordinaria y de beneficiación en las partes comunes de predios urbanos en regime de propiedad horizontal. Las obras de conservación y de beneficiación a realizar en habitación propia permanente tienen como condición previa los limites del rendimiento anual bruto. Pueden aplicarse a la realización de obras de conservación y de beneficiación en habitaciones vacantes de que son propietarios personas singulares y titulares de la propiedad plena o del derecho de superficie del predio y de la habitación objeto de las obras a financiar, y que en el predio que integra la habitación o habitaciones a financiar exista, al menos, una habitación con alquiler cuya renta tenga sido objeto, o con la posibilidad, de corrección extraordinaria según la Ley n.º 46/85, de 20 de septiembre. Aunque existan varias condiciones para ser considerada la aprobación de la financiación, cabe sólo mencionar que el importe máximo correspondiente al coste máximo de las obras y que el coste de las obras a realizar no puede superar los 11971,15 euros26.

Aunque en el primero año de aplicación, en 2003, el SOLARH tenía registrado un reducido número de procesos aprobados, en el año siguiente contó con un aumento considerable pasando de 66 para 249 procesos. Relativamente al valor medio de la inversión/préstamo (aprobado y concluido) constatase que no existen variaciones significativas de año para año. El valor medio del préstamo concedido por la Administración Central rondaba, en media, los 8750€/hogar, en el primero año (1999) y los 11.100€/hogar hasta meados de 2003. Es curioso verificar que después de la alteración al programa, en 2001, hube a pesar de todo, una reducción en el número de procesos aprobados. La evolución del número de procesos y respectivos inversiones, en Portugal, por años, demuestra que, a partir de 2000, hube una estabilización en lo que respecta al número de procesos, registrando una disminución significativa en 2003. Esto se debe al hecho de que los datos se refieren sólo a los primeros cinco meses del año. Otra situación a explicitar es que el número de procesos aprobados no tiene una correspondencia directa con el numero de procesos concluidos, lo que según el IHRU, se debe al hecho de que apenas se puede considerar el proceso concluido cuando el préstamo estuviere pago en la totalidad, lo que puede llevar anos.

5. Conclusiones

El análisis efectuado a los programas RECRIA, REHABITA, RECRIPH y SOLARH ha demostrado que, de un modo general, todos los programas están lejos de responder a las necesidades efectivas de rehabilitación. La aplicación de los programas en estudio es, como se puede verificar, insuficiente para invertir el avanzado estado de degradación del parque edificado. Sin embargo, en un futuro próximo a fin de que este tipo de programas pueden observar resultados más satisfactorios, es necesario identificar y comprender los factores que influyen y limitan su aplicación. Del análisis de los programas que parece que los principales obstáculos a su aplicación se agrupan en las cuestiones de naturaleza jurídica/legal; técnica y de comunicación/información/divulgación. En el que respecta a los aspectos jurídicos/legales, el análisis de RECRIA evidencia que las diversas alteraciones legislativas no siempre repercutirán los efectos deseados. Un claro ejemplo es el Decreto-Ley n.º 104/96, de 31 de julio. Con este diploma los municipios pasaran a tener capacidad de acceso al crédito, para que puedan substituirse a los propietarios en la realización de obras, en la parte no coparticipada. Sin embargo, esta medida resultó ser poco atractiva porque la ejecución coercitiva de obras implica que los municipios quedan con varios encargos (realojamiento, reparaciones requeridas por los inquilinos después de las intervenciones, entre otros), además, algunos tenían un nivel de deuda elevado y ponían como condición para participar en el programa que los encargos no fueron registrados como deudas. Además, el Decreto-Ley n.º 321-C/2000, de 22 de diciembre, a pesar del posible aumento de los ingresos, contribuyeron a la reducción de las coparticipaciones porque, para efectos de calculo, el hecho del propietario residir en el edificio y/o la existencia de al menos un hogar vago en el mismo, contribuyeran de forma negativa para el calculo de las coparticipaciones. Ahora bien, esta situación es común y por lo tanto las condiciones del programa eran poco atractivos. En el análisis del REHABITA se ha verificado que, en el dominio jurídico/legal, el principal obstáculo es la obligación de la zona ser declarada como ACCRU. Esta obrigatoriedade acarreta outras condicionantes entre os quais realço a necessidade de um levantamento das características habitacionais e seu estado de conservação, a definição das características socioeconómicas da população residente, bem como a elaboração de um PP, de um PU ou de regulamento urbanístico.

Relativamente a los aspectos jurídicos/legales, en que al RECRIPH dice respecto, el principal obstáculo es la obligatoriedad de los edificios fueran construidos antes de la entrada en vigor del RGEU (Regulamento Geral das Edificações Urbanas), o tener licencia de utilización emitida antes de 1970. Este requisito excluye la mayor parte de los edificios en régimen de propiedad horizontal, ya que, aunque construidos antes de 1970, la licencia de utilización de muchos de ellos sólo surgió más tarde. Además, en muchos municipios los edificios en propiedad horizontal son de construcción reciente o poco representativos en términos numéricos. Otro aspecto que dificulta la aplicación de este programa es el hecho de que requieren que el edificio tenga más de cuatro fracciones y sólo una fracción de la misma puede tener actividad comercial o pequeños hoteles. Este factor es muy limitado porque excluye a muchos edificios en régimen de propiedad horizontal.

Por último, se constató que en los aspectos jurídicos/legales, la aplicación del SOLARH era muy limitada, ya que frecuentemente los registros de la propiedad rural son muy antiguos y no están actualizados. La regularización es demorada y costosa y considerando que el programa privilegia población de edad avanzada, con pocos recursos y bajo nivel de educación, limita su aplicación. Relativamente a los aspectos técnicos se ha constatado que todos los programas en análisis presentan problemas relacionados con: escasez de presupuesto por parte de administración pública, a que se asociaran la grande morosidad en los procesos de candidatura, grande burocracia, señalándose en este caso la inexistencia de contratos de alquiler e/o recibos probativos de pago de las rentas. En las dificultades de intervención hay que destacar las diferencias de criterios entre los municipios, (algunos exigen proyectos otros no lo requieren) y la falta de preparación de los técnicos para estas funciones. De acuerdo con los técnicos del IHRU, los problemas relacionados con la falta de Comunicación/Información/Divulgación son igualmente gravosos porque contribuyen para el desinterese por la rehabilitación del edificado. En el sector público existían municipios, especialmente en el interior del país, que desconocen los programas y, en el sector privado las bajas rentas, asociadas a la morosidad y a la complexidad de los procesos, dan lugar a la especulación (dejar caer para construir de nuevo) y a la consecuente inercia de rehabilitar. También hay que señalar que la falta de comunicación y aclaración hace que la mayoría de los inquilinos no se sienten satisfechos con las intervenciones (las intervenciones, por veces, no están a la altura de las expectativas creadas).

Es posible concluir que todos los programas presentan una reducida aplicabilidad debido a cuestiones de naturaleza diversa y que reflecten también la diversidad del parque habitacional y la situación socio-económica del país. Sin embargo, este saldo negativo no reduce la importancia de la rehabilitación y se han realizado numerosos esfuerzos para establecer la rehabilitación del tejido urbano, donde la vivienda se incluye como un elemento estratégico para la calidad de vida urbana y para la posición de las ciudades en la competición internacional, sendo entonces necesario primar por un nuevo paradigma en la política de habitación. De hecho, a pesar de las limitaciones de los enumerados programas RECRIA, REHABITA, RECRIPH y SOLARH, han contribuido a la sensibilización de la rehabilitación de viviendas. Sin embargo, el deterioro de la vivienda y los sucesivos intentos de racionalizar el sector del alquiler justifica la aparición de nuevos programas como el Programa de Financiamento para Acesso à Habitação (PROHABITA) e el PROREABILITA.

PROHABITA en su primero momento legislativo tiene como objetivo la resolución de situaciones de grave carencia habitacional de agregados familiares en el territorio nacional, estableciendo para este propósito el acceso a la financiación. En un segundo momento, esto también incluye la concesión de apoyos para construcción o rehabilitación de viviendas propias, cuando fueran total o parcialmente destruidas por calamidades, intemperies u otros desastres naturales asegurando, simultáneamente, en caso de realojamiento, los gastos inherentes al mismo. Este programa también permitirá la rehabilitación del parque público que estay en régimen de renta apoyada, que cubre un universo más amplio do que el contemplado en otros programas. Además, apoya también obras de rehabilitación (partes comunes e envolventes de edificios) y la creación de equipamientos (en caso de inexistencia u insuficiencia) en barrios de habitación social o de costes controlados e en que el municipio reconozca la incapacidad financiera de los propietarios para promover las obras de rehabilitación necesarias. PROREABILITA tiene como objetivo apoyar a los propietarios del edificio o vivienda en alquiler mediante el apoyo a la rehabilitación de la casas de personas de bajos ingresos, que no están incluidos en una área de regeneración urbana. Este programa también contempla el apoyo a la intervención coercitiva de los municipios en situaciones de viviendas de baja calidad, desarrollando nuevos recursos legales de compensación financiera.

Con estos programas, el ejercicio de la rehabilitación se vuelve más amplio, no sólo centrado en el edificio en si mismo. Por otra parte, hay una clara discriminación positiva de la rehabilitación en contra la nueva construcción.

Más recientemente en el cuadro de las políticas de ciudad la habitación empieza a ser mirada como un elemento fundamental de la calidad de vida. Y consecuentemente los programas habitacionales aparecen encuadrados en otros, designadamente, en los de la política del POLIS XXI. El busca involucrar y articular de forma integrada los diferentes componentes vitales de una ciudad, entre los que destaca la vivienda. Efectivamente, el POLIS XXI fue un gran paso para poner "punto a punto" la rehabilitación y la habitación ya que valoran la función de la vivienda como un elemento clave para la regeneración de las ciudades. Esta política expresa la necesidad de promover el acceso a la vivienda a la vez que pedía la articulación de la política de habitación con la recalificación urbana de áreas criticas, abandonas y obsoletas. Sin embargo, el logro de estos objetivos implica necesariamente la existencia de fuentes de financiación y en este caso, estas fuentes incluyen los recursos públicos nacionales y comunitarios, estos últimos originarios de otros programas operacionales, y también instrumentos de financiación europeos, tales como el Mecanismo Financiero del Espacio Económico Europeo (EEE) e, en particular, el Banco Europeo de Inversiones (BEI). Además de estas fuentes, se fomentará colaboraciones público- privadas para que haga una participación efectiva de los fondos privados. Para los programas respaldados por el Presupuesto del Estado hay que destacar, los anteriormente referidos, el PROHABITA (facilitar el acceso a la vivienda, y incluye soluciones para la rehabilitación de viviendas), el PROREABILITA (apoyo a la rehabilitación de edificios) bien como los otros que ya existen con este fin. Otro aspecto que es importante describir son los tipos de medidas previstas en POLIS XXI en el contexto de la regeneración urbana. Aunque en los últimos años ha habido una clara tendencia a intervenir sólo en los centros urbanos consolidados, en la actualidad se reconoce la necesidad de aplicar los principios de la regeneración urbana en diferentes áreas. Por lo tanto, están previstos los siguientes tipos de acciones: operaciones integradas de recualificación y inserción urbana de barrios críticos; operaciones de recuperación y cualificación ambiental de áreas periféricas y refuncionalización de áreas abandonadas o con usos obsoletos; operaciones integradas de valorización de áreas de excelencia urbana (centros históricos, frentes ribereñas, etc.) y proyectos integrados de mejoría del ambiente urbano. En el ámbito de la política de ciudades POLIS XXI están previstas 60 operaciones de rehabilitación urbana y ambiental de áreas periféricas y refuncionalización. En este contexto y para lograr los objetivos de POLIS XXI viene otra iniciativa importante del gobierno – la elaboración del Plan Estratégico de Habitación (PEH) 2008-2013. El reconocimiento de los cambios profundos en la sociedad y de las políticas actuales con cambios significativos en las dinámicas habitacionales derivadas, en particular, los cambios en los mercados financieros, las formas de vida y las necesidades socio- culturales de las poblaciones y, simultáneamente, la constatación de problemas y carestías muy persistentes al nivel de las necesidades de vivienda, por un lado, y la necesidad de clarificar de modo substantivo la alteración del papel del Estado, para llevar a cabo una actuación predominantemente horizontal y transversal, en el marco de la cooperación y la coordinación más eficaz, tanto en términos de las políticas sectoriales convencionales, como en términos de las nuevas asociaciones para la ejecución de la política de vivienda, por otras palabras, contribuyen para replantear la política de vivienda.

El PEH tiene dos misiones importantes, garantizar una vivienda adecuada para todos los ciudadanos y promover la calidad de vida de los mismos. Sin embargo, el cumplimiento de estas misiones depende de la consecución de varios objetivos, a saber, favorecer el acceso a personas con dificultades de vivienda, el vínculo entre la política de vivienda y otras políticas y los crecientes niveles de eficiencia y eficacia en gestión y financiación pública. Todo esto es posible sólo si existe realmente una política de rehabilitación de viviendas privadas y públicas. Esta política debe, en primer lugar, actuar con prontitud, a través de la recuperación de intervenciones de en las propiedades degradadas y, en segundo lugar, para intervenir en escalas más amplias en un intento de insuflar vida a las zonas consideradas críticas y degradadas. La introducción de este eje en el PEH estay especialmente centrada en la reconocida necesidad de revivificación del parque habitacional urbano degradado.

En conclusión podemos decir que Portugal llegó con cierto retraso al proceso de rehabilitación y los programas creados en esta área no fueron efectivos en la práctica. Sirvió, sin embargo, para sensibilizar la gente y las autoridades locales de la importancia de esta cuestión. Sin embargo, los progresos que ha fueran alcanzados requieren la superación de las debilidades identificadas en este trabajo. La primera se refiere a las estadísticas por el que se puede concluir que no existen datos reales y validados para permitir una evaluación precisa de la realidad. Esta cuestión representa una fragilidad del sector y dificulta la evaluación de las necesidades de inversión. Los indicadores en los censos de población y vivienda, no tienen un detalle suficiente para determinar la necesidad real de la rehabilitación. Por último, señalar que la ineficacia de los programas de rehabilitación habitacional analizados resulta no sólo de las dificultades administrativas y burocráticas, pero también de las relativas a la no consideración de cuestiones importantes, tales como las características físicas y de construcción de las viviendas, su condición estructural, la viabilidad técnica y económica de las intervenciones y su impacto sobre la calidad de vida y la mejora de los centros urbanos donde se ubican. Hoy, todos reconocemos la importancia de la rehabilitación habitacional, pero dadas las perspectivas actuales todavía es necesario superar muchos obstáculos.

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NOTAS:

1 Fenómeno comúnmente conocido como gentrificación.

2 Movimiento designado por éxodo rural.

3 Constituye el primer intento de promover la vivienda social con la proyección de construcción de viviendas asequibles para el reasentamiento de las clases más pobres.

4 En lo que respecta a la vivienda se sabe que, de acuerdo con la Constitución de la República Portuguesa (con la redacción dada por la Ley Constitucional n.º 1/2005, de 12 de agosto – séptima revisión de la Constitución), en el n.º 1 del articulo 65º (Habitación y Urbanismo) «todos têm o direito, para si e para a sua família, a uma habitação de dimensão adequada, em condições de higiene e conforto e que preserve a intimidade pessoal e privacidade familiar». Este derecho, socialmente considerado básico, es reconocido políticamente y por lo tanto el estado es responsable por lo cumplir.

5 Es la operación o el resultado de la operación que tiene por objetivo la división de lotes de una o varias propiedades, situadas en zonas urbanas o rurales, para venda o locación simultánea destinada a la construcción de habitación o de establecimientos comerciales o industriales.

6 Decreto-Ley n.º 49033, de 28 de mayo de 1969.

7 Materializada por el Decreto-Ley n.º 574/70, de 24 de noviembre.

8 Decreto-Ley n.º 704/76, de 30 de septiembre.

9 La gestión de este programa fue asegurada por la DGOTDU (Direcção-Geral do Ordenamento do Território e Desenvolvimento Urbano) e por las CCDR (Comissões de Coordenação e Desenvolvimento Regional) a las cuales se juntó el actual IPPAR (Instituto Português do Património Arquitectónico).

10 Decreto-Ley n.º 4/88 de 14 de enero. Presentemente, regulado por el Decreto-Ley n.º 329-C/2000, de 22 de diciembre.

11 El ámbito del RECRIA fue alargado para que su aplicación fuese al nivel del edificio, con la condición de tener al menos un hogar alquilado (antes el programa estaba dirigido solo a los edificios totalmente alquilados) – Decreto-Ley n.º 420/89, de 30 de noviembre.

12 Ley n.º 46/85, de 20 de septiembre.

13 Excepto en los atribuidos en el ámbito del programa SOLARH, por lo que cualquier ayuda se reducirá proporcionalmente.

14 El valor de la coparticipación puede aumentar en 10%, con la condición que las obras procuren la adecuación de los predios a las medidas cautelares de seguridad contra riegos de incendio en los centros urbanos antiguos.

15 Encuadrado por el Decreto-Ley n.º 110/85, de 17 de abril.

16 Decreto-Ley n.º 418/99, de 21 de octubre.

17 Decreto-Ley n.º 105/96, de 31 de julio.

18 En situaciones en las operaciones de rehabilitación y renovación urbana incluyen la construcción o compra de viviendas para realojamiento provisorio o definitivo de agregados familiares, el municipio tendrá que los atribuir en régimen de renta apoyada y a través del régimen de intransmisibilidad previsto en el PER. Para la construcción o adquisición de estos hogares, el municipio puede obtener un reembolso de hasta el 40% de las subvenciones concedidas por IHRU y un financiamiento bonificado hasta 40%, directamente del IHRU o a través de instituciones de crédito.

19 En los términos del articulo 41 del Decreto-Ley n.º 794/76, de 5 de noviembre.

20 El valor de la comparticipación puede aumentar en 10%, desde que las obras se orienten hacia la adecuación de los edificios a las medidas cautelares para proteger contra los riesgos de incendio en los centros urbanos antiguos.

21 Decreto-Ley n.º 106/96, de 31 de julio.

22 Cuando las obras procuran la adecuación del edificio a las disposiciones sobre medidas de precaución de seguridad contra riesgos de incendio en los antiguos centros urbanos, el valor de las coparticipaciones podrá incrementarse en 10%.

23 Esta situación estay intrínsecamente vinculada a la fecha de recogida de los datos.

24 Decreto-Ley n.º 7/99, de 8 de enero.

25 Decreto-Ley n.º 39/2001, de 9 de febrero.

26 Conversión para euros del montante estipulado en el n.º 1 del articulo 9 del Decreto-Ley n.º 39/2001. El artículo 9 del referido diploma establece que, el límite máximo de financiación es de 2.400.000 escudos.

Autor:

Bruno Pereira Marques

e-GEO: Centro de Estudos de Geografia e Planeamento Regional – FCSH – Universidade Nova de Lisboa

Cátia Madeira

CISED Território – Consultores Lda. e Escola Secundária do Monte da Caparica