Rehabilitación habitacional en Portugal. Una evaluación de los programas RECRIA, REHABITA, RECRIPH y SOLARH

1. Introducción

El encuadramiento de la cuestión de la rehabilitación no es una tarea fácil, pues implica una serie de factores muy diferentes unos de otros. Además de la evolución del concepto en si mismo, es necesario tener en cuenta las diversas experiencias y acontecimientos internacionales y como estos han alterado significativamente el paisaje (en este caso, en áreas urbanas). Durante muchos siglos hube la preocupación con la conservación del patrimonio arquitectónico, aunque siempre muy direccionada para los monumentos. Hoy, esta visión no es actual, en la mayoría de los países se reconoce la importancia de la regeneración urbana en todas sus dimensiones (arquitectónica, cultural, social, económica y ambiental).

Fue en finales del siglo XIX, principios del siglo XX que empezó la división entre la ciudad tradicional y la ciudad moderna. Esta ruptura no es más que un intento de adaptar la infraestructura urbana existente a las necesidades de la revolución industrial. El proceso de industrialización ha transformado la escala de las ciudades debido a la migración rural-urbana. La llegada de la población rural a la ciudad llevó a un aumento importante de la población y, en consecuencia, a un crecimiento urbano sin paralelo en la historia de la humanidad.

En los últimos 30 años se han hecho varios esfuerzos para promover la rehabilitación del tejido urbano consolidado. El "descubrimiento" de estos problemas urbanos llevó al surgimiento de diferentes formas de rehabilitación del parque de viviendas, designadamente a través de los siguientes programas – RECRIA (Regime Especial de Comparticipação na Recuperação de Imóveis Arrendados – Decreto-Ley n.º 4 /88, 6 de junio); REHABITA (Regime de Apoio à Recuperação Habitacional em Áreas Urbanas Antigas – Decreto-Ley 105/96, de 31 de julio); RECRIPH (Regime Especial de Comparticipação e Financiamento na Recuperação de Prédios Urbanos em Regime de Propriedade Horizontal – Decreto-Ley n.º 106/96, de 31 de julio) y SOLARH (Programa de Apoio Financeiro Especial Para a Reabilitação de Habitações – Decreto- Ley n.º 7/ 99, de 8 de enero).

Por estas razones, es esencial en el contexto de las políticas urbanas, evaluar los impactos que estos programas han tenido en el proceso de rehabilitación de la vivienda porque la monitorización de los resultados es fundamental para promover y encontrar soluciones que se adapten a las necesidades de la sociedad contemporánea y futura. Estas soluciones no tienen que ser necesariamente comunes a todas las situaciones, sin embargo, la necesidad es ajustable y flexible de soluciones a cada problema. Esto probablemente requerirá nuevas herramientas para integrar una visión esencialmente estratégica y un componente de gestión más completo. Esto no significa la negación de la obra hecha hasta ahora, es más una cuestión de ajustar y adaptar las prácticas, a la dinámica y tendencias actuales.

El presente trabajo tiene como objetivo reflexionar sobre las cuestiones antes indicadas buscando, sin embargo, encontrar nuevas maneras de abordar la cuestión de la rehabilitación habitacional. La idea es reflexionar sobre el tema para conseguir resultados más eficientes y adaptados a las necesidades habitacionales.

Portugal llegó con cierto retraso al proceso de rehabilitación y los programas creados en esta área no fueron efectivos en la práctica. Sirvió, sin embargo, para aumentar la conciencia de las populaciones y de los municipios sobre la importancia de esta cuestión. Sin embargo, los avances que se han registrado requieren la solución de algunas debilidades identificadas. La ineficacia de los programas de rehabilitación están relacionados no sólo con las dificultades administrativas y burocráticas, pero también con la incapacidad de considerar cuestiones tan importantes como las características físicas y de construcción de los hogares, su condición estructural, la viabilidad técnica y económica de las intervenciones y impacto en la calidad de vida y en la mejora de los centros urbanos donde se encuentran. Durante muchos siglos hube la preocupación con la conservación del patrimonio arquitectónico, aunque siempre muy direccionada para los monumentos. Hoy, esta visión no es actual, en la mayoría de los países se reconoce la importancia de la regeneración urbana en todas sus dimensiones (arquitectónica, cultural, social, económica y ambiental), siendo, incluso, uno de los sectores estratégicos de la economía ya que, en términos porcentuales, esto sector representa alredor de 40% de la actividad de la industria de construcción civil europea, cifra superior a la verificada en Portugal, según Paiva et al. (2006: 1). En Portugal, el interés por esta nueva forma de intervenir en la ciudad consolidada empezó en los años 60 pero solo en los 80 surgirán las primeras contribuciones específicas (Programas) en el ámbito de la rehabilitación. «Alguns destes programas foram pioneiros e tornaram-se objecto de estudo e de referência internacionais como sucedeu em 1985 com o Programa de Reabilitação Urbana (PRU e posteriormente Programa de Reabilitação de Áreas Urbanas Degradadas (PRAUD), pela preocupação havida com a participação popular nos processos de planeamento e projectos urbanos» (Paiva et al, 2006: 2). Sin embargo, Portugal es uno de los pocos países que no tienen una política de rehabilitación efectiva. Se pretende de esa manera, y al igual que ocurre en toda Europa, que la rehabilitación se consolide teniendo en cuenta las condiciones socio-económicas de revitalización del tejido urbano y su sostenibilidad.

2. La Rehabilitación y su trayectoria internacional

El paisaje urbano, el resultado de los cambios económicos y sociales, ha cambiado de manera significativa. Un breve retorno al pasado nos permite comprobar que la ciudad morfológicamente demarcada estaba siendo reemplazada por una urbanización difusa, dispersa, fragmentada, pero sobre todo "incómoda", «Incómoda, antes de mais, porque custa a perceber, a interpretar, a diagnosticar e a remediar nos seus dualismos e fragmentações (…) porque desafia as formas de governação estabelecidas» (Portas et al, 2003: 213). Según Álvaro Domingues (2002: 115), este nuevo paisaje urbano se desarrolla a partir de un conjunto de acumulaciones / transformaciones resultantes de la acción de una variedad de actores con objetivos muy diferentes entre sí. Isabel Guerra afirma que «a transformação das cidades, das instituições, dos grupos não acontece como fruto de uma varinha mágica" ela é, antes de mais, fruto "de um sistema económico-político global» e de um «jogo complexo de dinâmicas movimentadas e induzidas por actores diversificados cujas estratégias, projectos e relações contribuem de forma significativa para estas dinâmicas, engendrando especificidades locais» (Guerra et al., 1999). Hoy en día, la ciudad es un producto social que refleja los múltiples efectos de la constante reestructuración económica. Las raíces de estas reestructuraciones se encuentran en el curso de dos importantes momentos históricos: la Revolución Industrial y la II Guerra Mundial.

La revolución industrial que se manifestó más tarde en Portugal tuve un impacto significativo en otros países. Durante el siglo XIX, una serie de factores (disminución de la mortalidad, crecimiento demográfico y mejora de la movilidad) obligó el espacio urbano a adaptar rápidamente sus estructuras a las exigencias de esta era – la era industrial. Los numerosos cambios que fueran suficientes para la aparición de algunas importantes propuestas de planificación urbana. Sin embargo, es importante recordar que en la mayoría de los casos, sólo buscaba «responder aos problemas que se evidenciam na cidade industrial, centrando-se, fundamentalmente, nas questões habitacionais (dos trabalhadores que afluíam às cidades), nas condições sanitárias e no sistema de circulação e transportes» (Magalhães, 2000: 5). Así, la ciudad se estaba expandiendo a la vez que creaba en su centro un vacío urbano sucesivamente empobrecido y debilitado económicamente y socialmente. A pesar del abandono progresivo que se votó, estas áreas del centro de la ciudad tuvieran, en algunos casos (pocos), la merecida atención. Desde el siglo XX empezaron a surgir movimientos de capitales hacia estos "vacíos urbanos", que trató de beneficiarse de su centralidad y revertir las tendencias instaladas.

La Segunda Guerra Mundial (1939-1945) trajo, sin duda, cambios sociales, económicos y políticas que han cambiado de modo repentino la comprensión anterior del mundo. Muchas ciudades europeas fueran parcial o totalmente destruidas, tanto físicamente (en una fase inicial), como al nivel memorial (en la fase siguiente). En 1945, después del término del conflicto militar, son evidentes las necesidades de reconstrucción y la urgencia de producir nuevas viviendas. La resolución de estos problemas ha pasado, en muchos casos, simplemente por la demolición de las zonas urbanas semidestruidas y por la rápida urbanización de los suburbios. Así, por un lado el fenómeno de la Renovación Urbana ganó importancia – alteración de tipología ya existente, a través de la demolición y reemplazo de la misma en conformidad con las nuevas teorías de la arquitectura moderna – por otra parte, la urbanización de los suburbios se consumó sin ninguna preocupación cualitativa.

En este contexto de posguerra el desarrollo urbano entonces abogado trató esencialmente de reconstruir el sistema económico y resolver rápidamente el problema de la vivienda (debido al elevado número de personas sin hogar). El crecimiento económico registrado en los años 40 en los Estados Unidos de América y en los años 50 en toda Europa parecía ser la solución de todos los problemas. Las ciudades europeas se han desarrollado a pasos agigantados a través de la instalación de industrias pesadas que generaban empleo. La existencia de empleo en las grandes ciudades fue fundamental para el crecimiento del éxodo rural. La población comenzó a abandonar las zonas rurales procurando una calidad de vida que pensaban encontrar en las grandes ciudades. Las ciudades, incapaces de responder a esta afluencia de populación, se expandirán en dirección a los suburbios originando de este modo un crecimiento a la escala metropolitana nunca antes verificado. Ha habido una proliferación de operaciones inmobiliarias que con fines de lucro, han amenazado los principios de la sostenibilidad. La urbanización de las periferias «fez-se, obviamente à custa do declínio e desvalorização de certas zonas centrais que sofrem (…) o efeito de um desinvestimento industrial, comercial e imobiliário» (Guerra et al., 1999: 6).

A finales de los años 60 y principios de los 70 se vivió un período de convulsión y queda cada vez más claro que este creciente progreso no es posible se basado en el consumo de recursos escasos, como el suelo. La conciencia de esta situación estay asociada con el aumento de las preocupaciones ambientales. Desde un punto de vista cultural parece que los resultados obtenidos a través de los procesos de renovación urbana y la expansión suburbana llevaron a una pérdida de identidad de la ciudad y su despoblación. Es en este contexto que la rehabilitación empieza a tener relevancia en el ámbito de las políticas urbanas y habitacionales.

Poco a poco, en toda Europa surgen instrumentos de rehabilitación urbana encuadrados urbanística y normativamente por leyes idénticas a la Ley de Malraux, de 4 de agosto de 1962. La ley francesa fue crucial en el contexto de las políticas urbanas de rehabilitación debido a la preservación y restauración de los conjuntos urbanos con valor arquitectónico o histórico, sobreponiéndose a las anteriores estrategias substitutivas de la renovación urbana. El principio subyacente a la Ley de Malraux permitió salvaguardar importantes áreas urbanas históricas, porque «após estudos pormenorizados – que envolviam sempre uma negociação entre o poder local e central – delimitavam-se áreas urbanas para cada uma das quais se aplicaria um regulamento específico pormenorizado (…) limitando consideravelmente as possibilidades de construção, demolição ou alteração do edificado e definindo normas para as intervenções a realizar» (Paiva et al, 2006: 17). Las operaciones de rehabilitación urbana – recuperación y beneficiación de áreas degradadas (históricas o no) en sus varias dimensiones (física, social, económica e ambiental) – comenzaran así a suceder a las anteriores operaciones de renovación urbana. Todavía, las experiencias ocurridas en Europa, en el final de los años 60 y durante a los 70, demuestran que en muchos casos, las intervenciones se producirán principalmente en la restauración de los edificios dejando de lado los factores de la realidad socio-económica y cultural. Esta práctica resultó en casos de injusticia social grave, ya que promovía la expulsión sistemática de las poblaciones residentes y su sustitución por nuevos estratos socioeconómicos capaces de responder a la especulación creada por la restauración del edificio1. La Carta de Ámsterdam (26 de setiembre de 1975) constituye un hito fundamental en este tema ya que es la primera vez que se establecen los principios de la conservación integrada subyacente a la rehabilitación.

Más recientemente, a la escala europea se han definido los objetivos políticos y principios generales en este ámbito. Las ciudades de hoy constitúyense «como pólos privilegiados de acumulação de recursos estratégicos para o desenvolvimento» (Portas et al, 2003: 220) y poseen un "gigantesco" peso económico. Su importancia es reconocida por todos aquellos que intervén en el territorio e es por eso que las políticas tienden a definir estrategias para el espacio urbano. La Unión Europea consciente de esta realidad, proporciona los fondos a aplicar en programas orientados hacia la rehabilitación, es el caso de la iniciativa JESSICA – Joint European Support for Sustainable Investment in City Areas. JESSICA es una iniciativa comunitaria que posibilita a los Estados Miembros la utilización de fondos atribuidos en el ámbito de los Fondos Estructurales (FEDER) para la creación de Fondos de Desarrollo Urbano (FDU), destinados a apoyar operaciones sostenibles de rehabilitación. El Banco Europeo de Inversión (BEI) apoya la Iniciativa JESSICA a través de consultoría técnica y mediante la concesión de préstamos a los proyectos.

En resumen, se puede decir que «as primeiras intervenções na cidade limitaram-se à construção de infra-estruturas urbanas, após a Revolução Industrial, as preocupações centraram-se na construção de habitação e equipamentos, como resposta à procura que até então se verificava (…)» (Mendes, 1990: 231). Más recientemente hube necesidad de emprender una visión sistemática capaz de integrar la habitación en otras áreas y fortalecer su importancia como un elemento clave en la recalificación de las ciudades.

3. La Rehabilitación y su encuadramiento nacional

En Portugal fue en finales del siglo XIX, principios del siglo XX que empezó la división entre la ciudad tradicional y la ciudad moderna. Esta ruptura no es más que un intento de adaptar la infraestructura urbana existente a las necesidades de la revolución industrial. El proceso de industrialización ha transformado la escala de las ciudades debido a la migración rural-urbana2. La llegada de la población rural a la ciudad llevó a un aumento importante de la población y, en consecuencia, a un crecimiento urbano sin paralelo hasta entonces. Nótese, sin embargo, que este proceso de crecimiento urbano fue más evidente en Lisboa y Oporto, ya que al nivel nacional, estas fueron las ciudades que recibieron un mayor número de industrias y, en consecuencia, una mayor afluencia de población. Esta realidad ha contribuido a reforzar el papel polarizador que estas ciudades ya habían mostrado. La carga demográfica, inevitablemente, tuve una expresión negativa en la periferia urbana. La falta de vivienda, la infraestructura y los equipamientos preocupaban los políticos de la época, por lo que, fue creada, a través del Decreto de 13 de enero de 1865, la figura del Plano Geral de Melhorias, a elaborar para las dos ciudades anteriormente referidas. Las restantes villas y ciudades tenían la posibilidad de elaborar planos semejantes por solicitud, es decir, su realización era opcional. Sin embargo, la poca sensibilidad en este dominio y la falta de experiencia práctica, significa que ni los planes obligatorios fueran hechos de inmediato.

Con el establecimiento de la República en 1910, fueran adoptadas una serie de opciones que, sobre todo, la promoción de obras públicas. La búsqueda de esta política carecía, sin embargo, de los instrumentos jurídicos adecuados y en condiciones de definir el sistema general de las expropiaciones necesarias para la expansión urbana, construcción de barrios de operarios y mejoramientos por parte del Estado. Es en este contexto que en 1912 surge una ley muy importante – la Lei dos Solos (Ley de los Suelos). Esas fueron las bases para poner en marcha grandes obras públicas, sin embargo, todos estos proyectos previamente anunciados fueran rápidamente remetidos para segundo plan, en primer lugar, debido a la instabilidad política y social que se hizo sentir en el plano nacional, y en segundo lugar, debido a la crisis económica internacional después de la I Guerra Mundial.

Con el golpe militar de 28 de mayo 1926 Salazar asciende al poder. A su llegada se empezó a tomar un conjunto de medidas que tenían por objeto estabilizar la economía, medidas estas, que llevaran a una estagnación del país. El Estado Novo apostó, esencialmente, en el desarrollo de las colonias y, por eso, Portugal presentaba bajos índices de crecimiento económico. Estas dos condiciones (inversión en las colonias y el estancamiento económico del país) llevaron a importantes migraciones en dirección, especialmente a las colonias de África y Brasil. Al mismo tiempo, comenzaran también fuertes corrientes migratorias del interior hacia el litoral, especialmente, en dirección a las grandes ciudades (Lisboa y Oporto). Este fenómeno, obligó a la administración a recurrir a la legislación ya existente (Decreto n.° 4137, de 24 de abril de 19183) para resolver las necesidades de vivienda4 que entretanto fueran surgiendo. La construcción de barrios sociales previstos en este diploma legal no fue de todo suficiente e «o surto da concentração urbana começa contudo a preocupar a administração central e, em 1932, o governo promulga um decreto (Decreto-Lei 21697, de 30 de Setembro) onde faz referência à realização de planos de urbanismo, considerados como «melhoramentos urbanos», responsabilizando a Direcção–Geral de Edifícios e Monumentos Nacionais pelo estabelecimento de programas e sua elaboração» (Mendes, 1990: 165). Para solucionar este problema se adoptó en 1933 otra ley (Decreto-Ley n.º 23053, de 23 de septiembre) que posibilitaba la construcción de viviendas económicas. En 1934, es introducida en la legislación portuguesa la figura de los Planos Gerais de Urbanização (PGU – Planes Generales de Urbanización). A pesar de estos avances legislativos, el Estado Novo continuó manteniendo su soberanía y ejercer su control total, porque por un lado, las licencias no eran vinculantes para las personas y por el contrario, se basó en la ley de expropiación por utilidad pública para continuar su política de construcción y desarrollo de escuelas y viviendas sociales como forma de autopromoción. En cuanto a los centros históricos se determinó que las intervenciones siguieron centrándose en el monumento como un hecho aislado. En la década siguiente, con las Conmemoraciones del Duplo Centenario de la Fundación de la Nacionalidad (1143) y de la Restauración de Independencia (1640) hube necesidad de rever la Ley de las Expropiaciones (Decreto-Ley n.º 28797, de 1 de julio de 1938) para garantizarse la realización de grandes obras públicas. Surgieran entonces muchos procesos de adquisición de tierras de grandes dimensiones para la construcción de los proyectos conmemorativos. Así, y en la ausencia de instrumentos de gestión territorial capables de orientar el crecimiento y desarrollo, «as cidades cresceram pelo somatório de parcelas urbanizadas por particulares e a cidade – jardim, que então proliferava pela Europa, não se aplicou em Portugal, salvo, algumas tentativas modestas de aplicação do modelo nos bairros de casas económicas.» (Mendes, 1990: 166).

En la época, uno de los ministros más emblemáticos y conocidos por su obra durante el Estado Novo, fue el Ministro del Fomento – Ingeniero Duarte Pacheco. De hecho, aunque con reducida expresión social y espacial, el conyunto de Programas de Habitação Social (entre los cuales se destaca Casas de Renda Económica – 1945 y Casas de Renda Limitada – 1947) fueran creados por Duarte Pacheco. En 1948, a través de la Ley n.º 2030, de 22 de julio de 1948, fue colocada la cuestión de la renovación urbana. Esta ley dio a la administración la posibilidad de expropiar por utilidad pública y previa también la elaboración de Planos Gerais de Reconstrução con el objetivo de encuadrar el financiamiento estatal de las obras de renovación y para que se regulase, por vía administrativa, la desocupación de los edificios y, se necesario, fornecer realojamiento. Aparentemente, esta ley parecía "ideal", mientras, los propietarios tiraran ventaje de esta ley, ya que a través de la misma era posible requerir "acción de desalojo" lo que posibilitó el constante vaciamiento de los edificios para su demolición y, posteriormente, construcción de un nuevo edificio con rentas más elevadas. Es de este modo evidente que los Planos Gerais de Reconstrução no fueran eficaces como instrumentos de gestión territorial. Los problemas estaban lejos de estar resueltos y, sin embargo, las presiones generadas por un constante crecimiento urbano llevó a la aparición de los Anteplanes que, por a través del Decreto-Ley n.º35931, de 4 de noviembre de 1946, tenían carácter vinculativo. La aprobación de los Anteplanes dio lugar a una disminución de la calidad de los proyectos presentados al contrario do que sucedía con los PGU. Los PGU primaban por el cuidado de las áreas centrales, pero, al defendieren la necesidad de que las áreas residenciales de baja densidad debidamente encuadradas contribuyen a un aumento significativo de los precios del suelo y la consiguiente expulsión de los estratos económicamente más débiles hacia fuera de los perímetros urbanos. Fue en los años 40 que se establecieron algunas acciones legales que perpetuadas en el tiempo, han demostrado ser extremadamente graves para la conservación y mantenimiento de los edificios, entre los que destacan la congelación de los alquileres de las propiedades arrendadas.

El final de la década de 40 y el inicio de los años 50 representa una significativa alteración en la política habitacional del Estado debido a las mudanzas de naturaleza económica y social decurrentes de la II Guerra Mundial. Desde los años 50 hube un aumento de carencias al nivel habitacional y hube necesidad de abandonar el modelo de viviendas unifamiliares hasta entonces promovido, favoreciendo la construcción de grandes barrios localizados en áreas de expansión y relativamente cercanas de los centros urbanos ya consolidadas. La década de 50 fue caracterizada por un proceso de planificación poco eficaz, de hecho, «quando ponderamos o número de alojamentos promovidos pelo sector público até 1950 pelo número de famílias residentes, constatamos que apenas no caso de Lisboa, Porto, Setúbal e faro atingem valores superiores a 1 alojamento por 100 agregados familiares» (Serra, 2002: 185). El éxodo rural gana cada vez más importancia y, por eso, se prestó especial atención a las dos ciudades más grandes surgiendo, así, el Decreto-Ley n.º 40616, de 28 de mayo de 1956 – Plano de Melhoramentos para a Cidade do Porto y el Decreto-Ley n.° 42454, de 18 de agosto de 1959 – Plano de Construção de Novas Habitações da Cidade de Lisboa. Así, Lisboa y Oporto avanzan con la concretización de programas habitacionales (a través de regimenes de excepción) mientras que los restantes municipios permanecían reglamentados por la Ley n.º 2030, de 22 de julio de 1948.

Los años 60, en términos prácticos, también no verificaran progresos significativos, por oposición, con la Guerra Colonial muchos recursos financieros fueran desviados para el área de la Defensa, lo que limito el estímulo al crecimiento económico hasta entonces verificado. Es evidente que los planes de urbanización anteriormente preconizados no fueran suficientes para dar respuesta al crecimiento demográfico y, consecuentemente, urbano que se registró. Teniendo en cuenta esta situación, definiese en 1965, a través del Decreto-Ley n.º 46673, de 29 de noviembre, el loteamento5 como operación urbanística. El loteamento, como operación, permitió la resolución de numerosos problemas habitacionales, mientras, y debido al hecho de que no fueran respectados sus contornos legales, los loteamentos resultantes de la división de la propiedad rústica en parcelas sin cualquier tipo de infraestructuras resultaron en una construcción sin calidad y, por veces, sin las mínimas condiciones de habitabilidad. Durante los años 60 empieza, finalmente, a asistirse a un progresivo despertar para una nueva perspectiva de intervención en la ciudad existente. De las prácticas centradas en la protección de los objetos arquitectónicos más o menos aislados, iniciase la transición a otra comprensión de los fenómenos urbanos y empezase a reconocer la importancia de la integración de los aspectos socio-económicos, culturales, ambientales y físicos. En el Congreso sobre Urbanismo realizado en el Laboratório Nacional de Engenharia Civil (LNEC), en mayo de 1961, Mário Laginha presentó una comunicación sobre renovación urbana. En esta comunicación el concepto de renovación urbana surge con una nueva forma, aproximándose do que se preconizaba ya por toda Europa. En los años siguientes se llevan a cabo eventos igualmente importantes para el desarrollo de esta temática entre los cuales se destaca el Coloquio del Urbanismo, realizado en Funchal en 1969. El problema de la habitación mantúvose al longo de los años llevando el poder central a avanzar en 1969 con el Fundo de Fomento de Habitação6 (FFH). Con esta institución inició una campaña de promoción pública de vivienda, sin embargo, esta promoción fue esencialmente en la periferia de los grandes centros urbanos, contribuyendo a la extensión de estas áreas sin que los municipios puedan intervenir.

En 1970, y en el dominio de las políticas de habitación es importante resaltar la importancia de la Ley de Suelos. La Ley de Suelos7 fue fundamental para la mudanza observada en el ámbito de la rehabilitación, en el sentido de tener una política de suelos tendente a disminuir el coste de las tierras para la construcción. Seis anos más tarde, la Ley de Suelos fue alterada para que, manteniendo la preocupación de evitar la especulación inmobiliaria, se permitiese solucionar de forma rápida el problema de vivienda. Posteriormente, el Decreto-Ley n.º 561/71, de 17 de diciembre impidió que se procesasen expropiaciones en áreas no inseridas en los PGU. En 1973 el régimen de loteamento fue revisto (Decreto-Ley n.º 289/73, de 6 de junio) y con esto las operaciones de loteamento pasaran a ser regladas, habiendo posibilidad de definir áreas a recuperar. En este mismo año, materializada por el Decreto-Ley n.º 8/73, de 8 de enero surge aún la figura del Plan de Pormenor de Renovación Urbana (Plano de Pormenor de Renovação Urbana) que incumbe a los ayuntamientos y al FFH la elaboración y ejecución de planes que lleven a la renovación de áreas urbanas sobre-ocupadas o con malas condiciones de salubridad.

Pero con la Revolución del 25 de abril de 1974 las circunstancias han cambiado. Esta alteración llevó a la creación de una nueva política de vivienda, dirigida al «desenvolvimento de um verdadeiro sector público de promoção, para o lançamento concreto das bases de uma política fundiária e urbanística coerentes, e para uma efectiva acção reguladora do estado sobre os processos do mercado habitacional, passassem em larga medida pela ampliação e dinamização dos programas» e medidas já existentes (Serra, 2002: 213). Una de esas medidas, y talvez la más conocida fue la congelación de los alquileres. Esta medida (ya practicada en Lisboa desde 1943) acabó por negligenciar el necesario mantenimiento del parque alquilado en el momento, el más expresivo. A su vez, la construcción de barrios informales, que eran conocidos en Portugal como "clandestinos", fueran objeto de atención, a través de la aprobación del Decreto-Ley n.º 804/76, de 6 de noviembre, que definía el proceso de reconversión y beneficiación de los loteamentos clandestinos, en casos técnica y económicamente viables. La Ley de Suelos (Decreto-Ley n.º 794/76, de 5 de noviembre) establece dos importantes figuras:

«Área Crítica de Recuperação e Reconversão Urbanística» (ACRRU) y «Medidas Preventivas», que tenían como finalidad intervenciones en el patrimonio edificado de zonas históricas de las ciudades, que permitió alargar substancialmente el poder de intervención de los municipios en áreas degradas, designadamente, en el ámbito de las operaciones de rehabilitación. En finales de la década de 70 fue aún lanzado el Programa para a Recuperação de Imóveis Degradados (PRID)8 destinado a la creación de líneas de crédito para financiar la recuperación de inmóviles habitacionales degradados.

La década de 80 registra también una multiplicación de conferencias, seminarios y encuentros, onde las políticas de rehabilitación de los centros urbanos y de protección del patrimonio construido fueran tema central. Rápidamente, la cuestión de la rehabilitación pasó a hacer parte de las preocupaciones políticas, para lo que contribuyeron también las acciones internacionales, como por ejemplo, las patrocinadas por el Consejo de Europa. En 1983, el PRID fue relanzado porque los resultados entretanto alcanzados quedaran por detrás del esperado. El relanzamiento del PRID fue asociado a la aprobación del nuevo régimen del alquiler urbano a través de la publicación de la Ley n.º 46/85, de 20 de septiembre. Sin embargo, tres años después de su relanzamiento, el grado de progreso se mantuvo por debajo del 50%. El PRID fue la primera experiencia nacional de apoyo sistemático a la rehabilitación de edificios, especialmente, a los edificios situados en los centros históricos onde el avanzado estado de degradación era más evidente. A pesar de las buenas intenciones expresadas en este programa, este se extinguió, hasta el final de la década de 80, por falta de fondos. En su substitución surge, por Despacho 4/SEUH/85, de 22 de enero, el PRU que presenta una filosofía ligeramente diferente porque sugiere una intervención más completa, es decir, el inmóvil aislado ya no es la principal preocupación. En la década de 80, al mismo tiempo que fueran lanzadas las primeras experiencias de planificación en centros históricos, el PRU añadió a este tema una nueva dimensión – «a política de habitação não pode deixar de considerar a conservação e condições de utilização do parque já construído, a par da produção nova. Esta preocupação justifica-se não só tendo em conta a racional utilização dos recursos mas também tendo em conta os objectivos do bom funcionamento das estruturas urbanas, posto em causa por intervenções e processos de crescimento demasiado grandes ou rápidos, de que não se conhecem à partida todas as consequências, de modo a evitar sempre que possível a ruptura social causada pela alteração inorgânica do ambiente tradicional de vastas populações urbanas» (FLORES, 1998: 185). Con este programa surgen despachos técnicos (Gabinetes Técnicos Locais – GTL) dirigidos para el lanzamiento y gestión de procesos de rehabilitación urbana.

Los GTL tuvieran un papel clave debido a su amplio alcance, desarrollando, in loco, los diagnósticos, las propuestas y los planes/proyectos de rehabilitación para las áreas urbanas degradadas; promovían la recuperación de edificios; dirigían la ejecución de los trabajos; definían la gestión financiera del proceso de rehabilitación urbana y solucionaban las cuestiones relacionadas con el realojamiento. La publicación de la Ley n.º 46/85, de 20 de septiembre – más conocida como "Ley del desbloqueamiento del Alquiler" – fue una importante medida para la mejora de la situación de degradación progresiva del parque habitacional. Los resultados de la implementación del PRU permitirán el reconocimiento de la insuficiencia de la política de rehabilitación edificio a edificio y empezó el necesario encuadramiento de la rehabilitación, en una perspectiva más amplia y urbana, para tal contribuirán también las corrientes internacionales. En 1988, fue criado el PRAUD que substituyó el PRU. Mientras que este programa estaba aún muy relacionado con la cuestión de la política de habitación, no obstante haber referencia a otras temáticas, el PRAUD surge para la recuperación de las áreas ambientalmente degradadas (históricas o no) y para la recuperación del patrimonio construido. PRAUD fue aplicado a áreas de diversos tipos y naturaleza, desde barrios clandestinos y degradados hasta áreas de reconversión industrial. Pero en la práctica se comprobó que fue en las áreas históricas que este programa tuvo una mayor incidencia. PRAUD9 estaba orientado para la cadencia de apoyos financieros y técnicos a los Ayuntamientos, para la realización de operaciones de rehabilitación o para acciones de preparación y acompañamiento de las mismas. Este programa contaba también con una financiación parcial por parte del Estado para la realización de obras de rehabilitación de infraestructuras y equipamientos o su inclusión, cuando necesario, y para la realización de estudios y proyectos a desarrollar.

Los principales objetivos del PRU y PRAUD, estaban relacionados con el comienzo de acciones de rehabilitación en los centros históricos y en áreas urbanas degradadas, por equipas pluridisciplinares con sede en la área de intervención que desarrollaran una estrategia capaz de mejorar la cualidad de vida de los residentes en la zona de intervención y incentivar en los propietarios el interés por la rehabilitación de sus inmóviles. Aún en 1988, el PRID fue substituido por el RECRIA con el objetivo de apoyar a la ejecución de obras de conservación y recuperación de edificios habitacionales degradados, cuya renta tuviese sido objeto de corrección extraordinaria (en el ámbito de la Ley n.º 46/85, de 20 de septiembre).

En el inicio de la década de 90, realizase una nueva reformulación del PRAUD a través del despacho n.º 23/90. El esfuerzo manifestado en este despacho no atingió, mientras, los objetivos pretendidos, porque, «(…) em termos quantitativos assiste-se, entre 1988 e 1991, 2.ª fase do programa, a um crescente desinteresse no apresentar de candidaturas. Se no primeiro ano estas são em número de 60, este passa para 22 em 1989 e 27 no último ano. A este facto não é alheia a situação de desencanto que, no primeiro ano, adveio de a tão grande número de candidaturas, certamente gerado pela expectativa provocada pelo novo Programa, correspondem somente 13 aprovações, distribuídas equitativamente por todo o pais. Tal facto não se alterou nos anos seguintes, a que correspondeu, 13 e 9 selecções» (Flores, 1998: 193). La década de 90 fue marcada por los efectos de la adhesión de Portugal a la entonces Comunidad Económica Europea (CEE), aún en la década anterior, y al consolidar de la conciencia generalizada (por parte de urbanistas, populación y poder político) para la necesidad de protección de los centros urbanos. En verdad, con la entrada en la CEE llegaran a Portugal fundos que permitirán avanzar con la ejecución de operaciones de rehabilitación direccionadas a los centros históricos y no sólo (el ejemplo de la Expo 98, en Lisboa). Durante los años siguientes fueran sucesivamente criados y remodelados programas de incentivo y financiamiento a la realización de obras en edificios privados, con el objetivo de ampliar su ámbito, aumentar las tajas y obras con financiación o cambiar los procedimientos de candidatura. Sin embargo, la adhesión por parte de los propietarios privados a estos programas no han alcanzado los niveles deseados. Pero la problemática de la habitación versus alquiler mantúvose lo que llevó a diferentes formas de intervención entre las cuales se destacan los siguientes programas – RECRIA (Decreto-Ley n.º 4/88, de 6 de junio); REHABITA (Decreto-Ley n.º 105/96, de 31 de julio); RECRIPH (Decreto-Ley n.º 106/96, de 31 de julio) y SOLARH (Decreto-Ley n.º 7/99, de 8 de enero) que serán, en el capítulo siguiente, objeto de un análisis detallado.

4. La Rehabilitación en el contexto de las políticas públicas: caracterización y evaluación de los programas RECRIA, REHABITA, RECRIPH, SOLARH

4.1. Breve cuadro jurídico de la rehabilitación

Se entiende por políticas públicas cualquier combinación de los recursos (administrativos, técnicos y financieros) que procuran la concretización de determinado objetivo. La concretización de esos objetivos depende muchas veces de los instrumentos operacionales que las políticas tienen a su disposición (planes, programas, acciones y medida). En este contexto, y teniendo por base el objeto de estudio, podemos identificar dos momentos cruciales de la rehabilitación en relación con sus políticas y programas. Tal como ya fue referido, sólo desde los años 70 es que las preocupaciones relacionadas con la rehabilitación comenzarán a tener relevo. Desde entonces, poco a poco, las políticas establecidas en Portugal han seguido, aunque con cierto retraso, las tendencias observadas en otros países europeos. Por toda Europa y, en particular a partir de la crisis del petróleo y de las contestaciones sociales contra la expansión urbana desenfrenada que entonces se registraba y que se expresaran en el "derecho a la ciudad" la cuestión de la habitación empezó a ser pensada en una perspectiva no limitada a una respuesta a las carencias de habitación a través de nuevos hogares, pero considerando la rehabilitación.