La autonomia municipal en Puerto Rico

INTRODUCCIÓN

La creación de un municipio, según Scarrano (2000), es un proceso separado de la fundación de un pueblo. Scarrano, señala que éste proceso se debió a que en la soberanía española, se fundaba un municipio cuando se construía una iglesia y se nombraba un sacerdote para ejercer un ministerio sobre la misma. Como consecuencia se informaba a las autoridades para que al lugar se le reconociera como pueblo. Esta acción no significaba que el pueblo automáticamente se nombrara municipio en virtud de ley, por la sencilla razón de que no se constituía un gobierno administrativo.

Las primeras ciudades, que evolucionaron en lo que hoy conocemos como provincias en países de América Central o municipios en el Caribe, y en América del Sur según Iglesias (1996), surgen del crecimiento poblacional y la organización económica, política y social de las regiones de las grandes civilizaciones griegas que en su pensamiento filosófico y organizado ponderaron el establecimiento de estas pequeñas masas, dándole por nombre municipium. La palabra municipium, está compuesta por munia, la cual significa cargos, oficios y deberes. Este autor señala que el significado de la palabra municipium evolucionó con el tiempo, y son los romanos los que la definen como una ciudad principal, que se gobernaba por sus propias leyes y cuyos habitantes podían disfrutar los privilegios y derechos de los ciudadanos de Roma.

En Puerto Rico, la fundación de pueblos comienza durante la segunda mitad del siglo XVIII. Ésta respondió al crecimiento rápido de la población en esta época. Sin embargo, el número creciente de habitantes no fue su única causa. En la racha de fundaciones urbanas de este periodo influyeron otros dos factores relacionados entre sí: Por un lado, las reformas introducidas en el régimen de las tierras y, por otro, la necesidad expresa del gobierno y de las clases pudientes de dar arraigo en lugares estables a una multitud de personas pobres y desaventajadas. Las demoliciones de hatos y reparticiones de tierras allanaron el camino para la fundación de muchos de los pueblos. Éste proceso que se había iniciado en la primera mitad del siglo, y se llevó a cabo en forma más sistemática durante la segunda mitad. Por ejemplo, Fajardo debió su nacimiento a la demolición de unos hatos ubicados desde tiempo inmemorial en un valle placentero de la región oriental de Puerto Rico hacia 1775 que era un pueblo joven con sólo nueve casas alrededor de la iglesia (Scarano, 2000).

Scarano (2000), indica que para administrar sus posiciones americanas, la corona española estableció una jerarquía de gobierno centralizada en España. La autoridad fluía desde la monarquía hacia los altos funcionarios radicados en las capitales del Imperio; y de estos, a funcionarios menores, dispersos por todos sus territorios. Casi todos los niveles del gobierno desempeñaban, a la vez, funciones administrativas, judiciales y legislativas. El sistema administrativo se desarrollo gradualmente, tanto así que según las conquistas se expandían los monarcas adaptaban el régimen administrativo a las necesidades del momento. Como ejemplo de esto los Reyes Católicos tuvieron la oportunidad de crear o trasplantar instituciones para el gobierno de las Antillas. Podemos mencionar que la Casa de la Contratación de Sevilla, la Audiencia de Santo Domingo, los Cabildos o Consejos Municipales y las instituciones de la iglesia seglar, todos estos focos de autoridad, fueron creados por la corona española.

De ahí, que la estructura administrativa del Imperio era una extensión de la Corona de Castilla. El soberano ocupaba la cúspide de la pirámide, de donde emanaba toda la autoridad, pues a él pertenecían las colonias en forma privativa. En teoría, pues, el Imperio estaba sólidamente centralizado, sin embargo en la práctica los funcionarios subalternos tenían bastante libertad de acción y decisión. Si en un principio el rey Fernando y sus asesores lograron administrar en forma personal las posesiones antillanas, la ocupación de nuevos territorios complico demasiado su administración política (Scarano, 2000).

De acuerdo a Scarano (2000), en el año 1524 Carlos I funda el Consejo de las Indias, siendo uno de los eventos más importantes que tuvo la administración Indiana. Este consejo se creó para que el rey conociera la función ejecutiva, legislativa y judicial. Este no poseía un espacio físico lo cual dificultaba su ubicación exacta debido a que al no estar en un lugar fijo se trasladaba junto con el Rey y su respectiva corte. El Consejo de Indias se componía de un presidente y ocho consejeros y era el organismo supremo e inapelable de la administración del Imperio Español en América. Redactaba leyes y ordenanzas, nombraba los funcionarios en casi todos los niveles, recomendaba nombramientos eclesiásticos y hacia funciones de tribunal de último recurso o tribunal supremo para las decisiones judiciales de las audiencias. Al consejo tocaba también supervisar los asuntos de la Casa de la Contratación y del gremio de comerciantes o consulado sevillano. Para poner en vigor las decisiones del Rey, a través de su Consejo de Indias, Carlos I subdividió las colonias americanas en dos regiones, llamadas virreinatos, los cuales estaban a cargo de un representante personal suyo, llamado virrey.

Como el título mismo lo indica, los virreyes eran diputados directos del Rey y por lo general provenían de la alta nobleza castellana, ostentaban poderes muy amplios y su prestigio era mayor que el de cualquier otra persona en el Imperio. La jurisdicción territorial de los virreinatos era inmensa: el de Nueva España, fundado en 1535 y ubicado en la Ciudad de México, era responsable por las Antillas, la América Central, el México moderno y grandes extensiones en el oeste de los actuales Estados Unidos, así como la Florida. El de Perú, asentado en Lima, comprendía los dilatados territorios españoles en el continente suramericano. Los virreyes atendían todos los aspectos de la vida colonial. Las funciones fiscales, judiciales y administrativas estaban a su cargo. Podían incluso interpretar las ordenanzas reales, es decir, tenían el poder para no hacerlas cumplir cuando lo creyeran conveniente. Por su parte, en el esquema virreinal, Puerto Rico pertenecía al Virreinato de Nueva España. Sin embargo, la dificultad en las comunicaciones y la militarización de la Isla, a finales del siglo XVI, debilitaron los lazos entre la Isla y el virrey mexicano, entendiéndose que los lazos virreinales no podían funcionar eficazmente. Por ello, cuando se militarizo la gobernación, los gobernadores-soldados tuvieron libertad para comunicarse directamente con España. Se evito así tener que canalizar sus informes y peticiones a través de la burocracia virreinal, donde el papeleo podía demorar meses o años (Scarano, 2000)

De acuerdo a Scarano (2000), las instituciones más importantes dentro de cada virreinato eran las audiencias, las cuales desempeñaban funciones variadas. Entre otras funcionaban como: tribunales de justicia donde se llevaban en apelación los pleitos adjudicados por jueces menores; realizaban una función ejecutiva pues se encargaban a menudo de hacer cumplir las órdenes y cedulas reales y los mandamientos virreinales; donde la legislación imperial no ofrecía guías claras, las audiencias solían legislar. En tales casos, les notificaban sus decisiones al virrey o al Consejo de Indias, quienes debían ratificarlas. Desde luego, en el lento ir y venir de la correspondencia, pasaban meses o años antes de que llegara la confirmación esperada. Entre tanto, las decisiones de las audiencias tenían que obedecerse.

Las audiencias hispanoamericanas fueron las más importantes instituciones regionales de gobierno. Estas dieron a las diversas regiones una identidad política más compacta de la que los virreinatos podían ofrecerles. Cada audiencia estaba dividida en unidades políticas más pequeñas llamadas en distintos lugares gobernaciones, alcaldías mayores o corregimientos. Los nombres de dichas unidades correspondían al título asignado a su jefe político: gobernador, alcalde mayor o corregidor. Para el régimen español estos tres cargos eran prácticamente idénticos, pues poseían aproximadamente los mismos poderes y funciones. Al igual que los niveles superiores de gobierno imperial, los gobernantes, alcaldes mayores y corregidores desempeñaban funciones ejecutivas y judiciales. Estaban a su cargo el cumplimiento de las leyes, el mantenimiento del orden y la provisión de la justicia. Podían expedir ordenanzas de aplicación local, por lo cual cumplían también una función legislativa (Scarano, 2000)

Scarrano (2000) establece que durante el siglo XVI, el cargo de gobernador sufrió en Puerto Rico una multitud de cambios y desvíos. La inestabilidad en el mando continúo durante la segunda fase de la colonización (1521-1550). En Puerto Rico hubo un periodo de tiempo en que los gobernantes fueron los mismos alcaldes ordinarios, lo que motivo un semillero de quejas por parte de los vecinos, que no venían con buenos ojos las presuntas parcialidades de los alcaldes. En 1545 cesó la autoridad de los alcaldes, y se inauguro un breve experimento que duro 19 años con gobernadores letrados nombrados por la Audiencia de Santo Domingo. Desde 1564 la Corona prohibió a la Audiencia nombrar los gobernadores de la Isla. Todos los nombramientos serian dados en adelante en España a través del Consejo de Indias.

La Ley de Municipios Autónomos del Gobierno del Estado libre Asociado de Puerto Rico (ELA, 2009), establece lo siguiente:

"Un principio cardinal del pensamiento político democrático es que el poder decisional sobre los asuntos que afectan la vida de los ciudadanos en la democracia recaiga en los niveles, organismos y personas que le sean directamente responsables. Según nuestro esquema de gobierno, el organismo público y los funcionarios electos más cercanos a nuestra ciudadanía son el gobierno municipal, compuesto por el Alcalde y los Legisladores Municipales. Dicha entidad es la unidad básica para la administración comunitaria. Su propósito es brindar los servicios más inmediatos que requieran los habitantes del municipio partiendo de los recursos disponibles y de sus proyecciones de los recursos disponibles y de sus proyecciones a corto, mediano y largo plazo" (OCAM, 2009, p. 1).

Dimensiones importantes de la autonomía municipal

Alcalde: Primer ejecutivo del gobierno municipal. Cargo administrativo, que incluye una serie de competencias y responsabilidades, de las cuales se incluye el deber ministerial de la dirección y administración de un pueblo o municipio (Ley Municipios Autónomos).

Autonomía: Poder concedido a un grupo, estado o ciudad para deducir su forma de gobierno establecer las normas, leyes y reglamentos que configuren su desarrollo.

Autonomía Municipal: Capacidad con la que cuenta una municipalidad para auto regularse, auto dirigirse y planificar los recursos con los que cuenta según los intereses del Estado.

Burocracia: Es una ordenación o estructura organizativa caracterizada por medios explícitos y reglamentados, división de responsabilidades y determinaciones del trabajo, jerarquía y relaciones impersonales.

Centralización: Sistema de ordenación cuyas disposiciones de gobierno son únicas y proceden de una misma sede, sin tener en cuenta las diferentes culturas o pueblos a quienes afecta. El centralismo es un modelo gubernamental en el cual todas las decisiones políticas son efectuadas desde la rama ejecutiva o gobierno central.

Constitución: Conjunto de leyes fundamentales de un país soberano, que se establece o se aceptada como guía para la gobernación. La constitución consolidada los límites y limita las relaciones entre los poderes legislativo, ejecutivo y judicial de un país, constituyendo así los fundamentos para la gobernabilidad. Asimismo, legitima al pueblo determinados derechos. La mayoría de las naciones poseen una constitución escrita.

Descentralización: Traspaso del poder y toma de decisiones hacia elementos externos de una organización. Presume conducir el poder de un gobierno central hacia autoridades que no le están jerárquicamente subordinadas.

Gobierno: Autoridades que dirigen, controlan y administran las instituciones del Estado, el cual consiste en la administración política general o el ejercicio del poder del Estado. Regularmente, se entiende como un organismo en el cual la Constitución o la norma fundamental que un país aplica el poder ejecutivo, y que ejerce el poder político en una sociedad.

Municipio: Entidad jurídica de gobierno local, subordinada a la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico y a sus leyes, cuya finalidad es el bien local y, dentro de este y en forma primordial, la atención de asuntos, problemas y necesidades colectivas de sus habitantes.

Municipio Autónomo: Demarcación geográfica con todos sus barrios, que tiene nombre particular y está regida por un gobierno local, compuesto por un Poder Legislativo y un Poder Ejecutivo.

Rango constitucional: Elevar a la categoría de norma o artículo, de la Constitución Política de un país, una propuesta legislativa debatible y aprobada en el respectivo Congreso. Este rango constitucional se consigue a través de una reforma a la Constitución Política mediante un acto legislativo o un referéndum que se hace al constituyente primario, es decir, el pueblo.

Principios generales de la autonomía municipal

Los principios generales según disposiciones del Artículo 1.006 de la Ley de Municipios Autónomos de Puerto Rico de 1991(OCAM, 2009) establece lo siguiente:

"Se reconoce la autonomía de todo municipio en el orden jurídico, económico y administrativo. Su autonomía está subordinada y será ejercida de acuerdo a la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico y de esta ley. La autonomía municipal comprenderá esencialmente la elección de las autoridades locales por el voto directo de los electores calificados del municipio, la libre administración de sus bienes y de los asuntos de su competencia o jurisdicción y la disposición de sus ingresos y de la forma de recaudarlos e invertirlos" (OCAM, 2009, p. 8).

"Este principio implica que los caudales en poder del municipio o bajo la protección del mandatario que en virtud del contrato de fideicomiso suscrito por el Centro de Recaudación de Ingresos Municipales y pertenecientes a cualquier municipio, no se podrán embargar. Las ordenanzas, resoluciones y reglamentos municipales no podrán suspenderse, ni dejarse sin efecto, excepto por orden de tribunal competente. Asimismo, no se podrá impedir a los municipios la ejecución de obras, planes de desarrollo físico o servicios debidamente aprobados, autorizados y financiados de acuerdo a las leyes aplicables" (OCAM, 2009, p. 9).

"Los miembros de la Legislatura, el Alcalde y demás funcionarios y empleados municipales no serán residenciados, separados o destituidos de sus cargos, excepto por las causas y de acuerdo a las disposiciones de esta ley. Promulga que ninguna agencia pública o entidad del Gobierno del Estado Libre Asociado de Puerto Rico tomará bienes muebles o inmuebles de un municipio, a menos que cumpla con el procedimiento establecido por ley. Expone que no se eximirá, total o parcialmente, de las contribuciones, patentes y tasas municipales a persona natural o jurídica alguna, salvo que por ley se disponga o autorice expresamente tal exención" (OCAM, 2009, p. 9).

"El sistema fiscal del Estado Libre Asociado y, en especial, aquel que fija impuestos o tributos, debe conferir al nivel de Gobierno Municipal participación en los recaudos para asegurarles recursos y estabilidad fiscal. Esta Ley reafirma la política pública del Estado Libre Asociado de Puerto Rico de promover la autonomía de los gobiernos municipales manteniendo un balance justo y equitativo entre la asignación de recursos fiscales y la imposición de obligaciones económicas" (OCAM, 2009, p. 9).

"En cuanto a la creación de nuevos municipios establece la necesidad de que la creación de un municipio responda a sus posibilidades de autosuficiencia fiscal y administrativa fundamentado en el número de habitantes, la expansión y los niveles de desarrollo urbano, comercial e industrial, entre otros; y en las fuentes primarias de ingresos, a saber, contribución sobre la propiedad, patentes, lotería, otros ingresos locales y las aportaciones y beneficios del gobierno federal" (OCAM, 2009, p. 11).

"De los poderes que esta ley otorga se destaca que los municipios autónomos podrán Invertir sus fondos en obligaciones directas de Puerto Rico o garantizadas, en principal e intereses, del Estado Libre Asociado de Puerto Rico; o en obligaciones de cualquier agencia pública o municipio de Puerto Rico; o en obligaciones directas de los Estados Unidos; o en obligaciones de cualquier agencia, instrumentalidad, comisión, autoridad u otras subdivisiones políticas de los Estados Unidos; o en obligaciones de instituciones bancarias internacionales reconocidas por los Estados Unidos. También, podrá invertir sus fondos en aceptaciones u otras obligaciones bancarias, o certificados de depósitos, endosados o emitidos, según sea el caso, por bancos organizados o autorizados a realizar negocios bajo las leyes del Estado Libre Asociado de Puerto Rico o de los Estados Unidos de América. La aplicación de este Artículo se regirá por las disposiciones de esta ley, las leyes federales, las leyes especiales que le apliquen y por la reglamentación que para estos efectos haya aprobado el Banco Gubernamental de Fomento" (OCAM, 2009, p. 13).

Referencias

American Psychological Association. (2010). Publication manual of the American Psychological Association (6th ed.). Washington DC: Autor.

Gobierno del Estado libre Asociado de Puerto Rico, Oficina del Comisionado de Asuntos Municipales (2009). Ley de municipios autónomos del Estado Libre Asociado de Puerto Rico de 1991. Recuperado de http://www.gobierno.pr/NR/rdonlyr es/…/Ley81Revisada.pd

Gobierno del Estado Libre Asociado, Oficina del Censo Junta de Planificación de Puerto Rico. (2011). Estimación de población. Recuperado de http:// www.censo gobierno.pr

Gobierno del Estado Libre Asociado, Oficina del Comisionado de Asuntos Municipales. (2013). Reglamentos. Recuperado de http://www.ocam.pr.gov/

Santana Rabell, L. Santiago Centeno, Z., & Rivera Ortiz, Á. (2007). La gobernanza democrática en Caguas: Una nueva forma de gobernar. Puerto Rico: EMS Editoriales.

Santana Rabell, L., & Negrón Portilla, M. (1995). La reforma municipal de Puerto Rico. (Tesis de maestría inédita). Universidad de Puerto Rico, Recinto de Rio Piedras.

Scarano, F. (2000). Puerto Rico cinco siglos de historia (2da ed.). México: McGraw-Hill.

Autor:

Marta González