Hacia un modelo de tribunal municipal de lo contencioso administrativo en México

El papel que desempeñan los tribunales no es igual al de las autoridades administrativas, su mismo sometimiento a las leyes en su actuación no cumple idénticos objetivos. Están por esto separadas las funciones jurisdiccional y administrativa en las Constituciones y en la vida institucional.

Alfonso Nava Negrete

I. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA

El inciso a) de la fracción II del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, contiene una obligación inexcusable de hacer para los municipios, consistente en instaurar los tribunales municipales de lo contencioso administrativo. A esta posición doctrinal, se llegó en otra ocasión,1 a pesar de las opiniones pronunciadas en sentido contrario.

Los municipios ––hasta donde se sabe–– de Tijuana, Manzanillo, León, Torreón, Querétaro y Tlaxcala ya constituyeron los órganos jurisdiccionales municipales de lo contencioso administrativo, sin embargo, éstos, a mi juicio, no cumplen con los requisitos de existencia, por tanto, sus sentencias no pueden gozar de la característica de definitivas para los efectos del juicio de amparo directo, al no considerar a dichos órgános jurisdiccionales como verdaderos tribunales.

Es por ello, que el presente opúsculo tiene por objeto, exponer y explicar los referidos requisitos, a fin de facilitar la instauración de los órganos jurisdiccionales municipales de lo contencioso administrativo que tengan la naturaleza de un verdadero tribunal administrativo; asimismo, pueda servir de guía para los municipios en donde no se han instaurado, lo hagan de manera correcta y para aquellos en donde ya existan, se corrijan los vicios o mejoren sus leyes y reglamentos para estar ad hoc con la norma fundante y con la interpretación constitucional dada por la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

II. SOBRE EL CONCEPTO DE "TRIBUNAL" EN EL SISTEMA JURÍDICO MEXICANO.

En la Constitución mexicana, si bien no existe una definición formal de "tribunal", sí existen elementos que permiten definirlo y que son esenciales.

Conforme a la Constitución, ––siguiendo lo sostenido por el distinguido jurista Miguel Bonilla López2–– los tribunales son órganos estatales de carácter permanente, dado que se prohíben los especiales y se obliga a que estén previamente establecidos (artículos 13 y 14), con autonomía de decisión (artículos 13, 14 y 17) previstos en la ley, cuya función es resolver ––de manera pronta, expedita, completa, imparcial y gratuita (artículo 17)–– litigios concretos sobre derechos y obligaciones (artículo 14 y 17) siempre a instancia de parte (artículo 17) mediante resoluciones dotadas de autoridad (artículo 17), fundadas y motivadas (artículo 16), emanadas de procedimientos en los que se cumplan ciertas formalidades (artículo 14).

Por tanto, la misión de los órganos jurisdiccionales, revistan o no la característica de tribunal, es resolver controversias jurídicas, según lo marcado por la ley, sin importar en qué lugar del territorio nacional surja una controversia jurídica.

Sin embargo, las características que distinguen a los tribunales de otros órganos jurisdiccionales estatales, permiten determinar la procedencia ya sea del amparo directo o indirecto en contra de sus resoluciones, lo anterior, encuentra su fundamento en los artículos 107 fracción VIII de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y los numerales 44, 46 y 158 de la Ley de Amparo, 107 fracción VII de la norma fundante mexicana y 114 fracción II, de la Ley Reglamentaria de los artículos 103 y 107 del mismo ordenamiento, en consecuencia, la diferencia fundamental entre el amparo directo y el indirecto, obedece al hecho de que la autoridad responsable sea o no considerada como un verdadero "tribunal".

Así se colige, de las hipótesis previstas por los artículos 158, párrafo primero, y 114, fracción II, de la Ley de Amparo, pues el primero hace referencia a tribunales judiciales, administrativos o del trabajo, como condición de procedencia para la vía directa; y, el segundo, en concordancia con aquél, reserva la vía indirecta para la impugnación de los actos que "no provengan de tribunales judiciales, administrativos o del trabajo".

Miguel Bonilla López, ha enumerado las características que deben reunir los órganos jurisdiccionales denominados propiamente "tribunales" y que son los siguientes a saber:

a) El órgano en cuestión debe ser de naturaleza pública y estar prefigurado genéricamente en el texto constitucional.

b) Ha de ser de carácter permanente, y no circunstancial, efímero o especial.

c) Su existencia, atribuciones y organización ha de estar prevista en una norma jurídica general, abstracta e impersonal, expedida por los órganos legislativos federal o locales.

d) Entre sus funciones ha de estar la de aplicar el derecho para solucionar disputas jurídicas concretas (litigios), seguidos siempre a instancia de parte.

e) Debe gozar de autonomía, a efectos de resolver la disputa con imparcialidad e independencia.

f) La solución de tales conflictos ha de hacerse mediante resoluciones en las que se individualicen normas jurídicas (esto es, que se asignen derechos y obligaciones) dotadas de sentido de autoridad (obligatorias y coercibles), con fundamentación y motivación.

g) Tales resoluciones han de emanar de procedimientos seguidos en forma de juicio, previstos expresamente en leyes emitidas por los órganos legislativos.

h) En ese procedimiento deben respetarse ciertas garantías procesales a las que se califica de "formalidades esenciales". i) Deben actuar expedita, pronta, imparcial y gratuitamente.

En conclusión, se estará en presencia de un "tribunal" propiamente dicho cuando reúna las características antes apuntadas y contra sus resoluciones procederá el amparo directo o uniinstancial.

III. SOBRE EL CONCEPTO DE "TRIBUNAL ADMINISTRATIVO" EN EL SISTEMA JURÍDICO MEXICANO.

Para conceptualizar la acepción "tribunal administrativo", conviene recordar que tampoco en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, existe una definición formal, no obstante, sí existen elementos que permiten definirlo y que son esenciales.

Tradicionalmente los tribunales, se han identificado como órganos pertenecientes al Poder Judicial, sin embargo, la propia Carta Magna, en los numerales 73, fracción XXIX-H, 115, fracción II, inciso a) 116, fracción V, y 122, Base Quinta, todos ellos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, autoriza a los órganos de gobierno, con facultades para legislar, para que puedan crear tribunales administrativos.

Lo anterior es así, pues siguiendo lo resuelto en la sentencia de fecha 25 de agosto de 2004, relativa al amparo en revisión número 2444/2003, promovido por José Enrique Corella Gordillo, el Ministro Ponente Juan N. Silva Meza sostuvo, que:

Es verdad que en términos del artículo 17 de la Carta Magna, toda persona tiene derecho a que se le administre justicia por tribunales que estarán expeditos para impartirla en los plazos y términos que fijen las leyes. Empero, de este precepto no se desprende que los órganos pertenecientes al Poder Judicial son los únicos encargados de administrar e impartir justicia, ni que los organismos que formalmente son integrantes del Poder Ejecutivo tienen impedimento para sustanciar procedimientos administrativos y emitir resoluciones o fallos.

Tanto es así que en el artículo 73, fracción XXIX-H de la propia Constitución, se faculta al Congreso de la Unión para expedir leyes que instituyan tribunales de lo contencioso-administrativo, que no pertenecen al Poder Judicial, dotados de plena autonomía para dictar sus fallos, y que tengan a su cargo dirimir las controversias que se susciten entre la administración pública federal y los particulares, así como para establecer las normas para su organización, su funcionamiento, el procedimiento y los recursos contra sus resoluciones.

En esas condiciones, es incuestionable que la garantía de la tutela jurisdiccional prevista en el artículo 17 de la Carta Magna, que radica en el derecho público subjetivo que todo gobernado tiene en los términos que fijen las leyes, para acceder de manera expedita a obtener el servicio público de administración e impartición de justicia, está a cargo del Poder Público del Estado, en cualquiera de sus manifestaciones: Poder Legislativo, Poder Ejecutivo y Poder Judicial, mas no únicamente a cargo de este último, como una correlativa obligación de instituir la administración de justicia con el carácter de servicio público, para lo cual debe crear tanto los tribunales como los demás organismos que por razones de economía, prontitud y especialización material, coadyuven en la tarea de administrar justicia.

Es por ello que aún cuando no forman parte del Poder Judicial Federal existen en el sistema jurídico nacional varios organismos que participan en tareas jurisdiccionales, tales como el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, la Junta Federal de Conciliación y Arbitraje, el Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje, el Tribunal Superior Agrario, el Supremo Tribunal Militar, entre otros.

De lo expuesto en los párrafos que anteceden se deduce que la administración e impartición de justicia que tutela el artículo 17 de la Constitución Federal, puede llevarse a cabo por órganos del Estado que aunque no son formalmente integrantes del Poder Judicial, están en aptitud de realizar actos en sentido material e intrínsecamente jurisdiccionales, sin importar que el órgano estatal que los realice pertenezca al Poder Legislativo, al Poder Judicial, o al Poder Ejecutivo, siempre y cuando la ley les autorice la realización de esta actividad."

En síntesis, el artículo 17 en armonía con los numerales 73, fracción XXIX-H, 115, fracción II, inciso a) 116, fracción V, y 122, Base Quinta, todos ellos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, permiten el establecimiento de los órganos jurisdiccionales denominados "tribunales administrativos" los cuales deberán reunir las mismas características apuntadas en el apartado que antecede para los "tribunales", sin embargo, se exige, entratándose de "tribunales administrativos municipales", además de los anteriores, el que las legislaturas locales en las leyes que en materia municipal expidan, establezcan las bases generales para su existencia; es decir, bastará con que dicha ley previera su existencia, sin necesidad de que se detallara su estructura y organización, puesto que el funcionamiento de tales tribunales, será regulado mediante la aprobación del reglamento municipal respectivo.

A esta conclusión, se llega de la lectura de la interpretación realizada por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al contenido del inciso a) de la fracción II del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en la sentencia fallada en sesión del 22 de octubre del 2004, al resolver la contradicción de tesis 147/2004 entre las suscitadas entre el Cuarto Tribunal Colegiado del Décimo Circuito y el Primer Tribunal Colegiado del mismo Circuito con

residencia en la Ciudad de Tijuana Baja California, la cual en la parte conducente señaló:

De lo que se infiere, que las Legislaturas de los Estados tienen la obligación de expedir leyes con el objeto de establecer:

• Las bases generales de la administración pública municipal; y, • Las bases generales "del procedimiento administrativo, incluyendo los medios de impugnación y los órganos para dirimir las controversias entre dicha administración y los particulares, con sujeción a los principios de igualdad, publicidad, audiencia y legalidad.

Resultando importante destacar, que el precepto en cuestión no hace referencia específica a recursos administrativos, ni a autoridades competentes para conocer de ellos, sino que alude expresamente a la existencia de órganos específicos encargados, no de revisar la legalidad de los actos de la administración, sino de dirimir controversias entre la administración y los particulares, que es la nota característica del contencioso administrativo, por lo que el texto constitucional puede entenderse referido tanto al recurso como al juicio contencioso administrativo, lo que corresponderá determinar a cada legislatura en las bases generales que al efecto emita.

En efecto, si las leyes expedidas por las Legislaturas Locales en materia municipal pueden válidamente establecer las bases generales relativas a los órganos encargados de dirimir controversias entre la administración pública municipal y los particulares, debe necesariamente entenderse que no existe impedimento alguno para que tales "órganos" tengan carácter de tribunales administrativos. Debiendo quedar precisado, que el Legislador al modificar el artículo 115, fracción II, inciso a), de la Constitución Federal de la República, tuvo la intención de otorgar a los ayuntamientos, facultades amplias para normar en forma directa y espontánea las materias de su competencia, así como los procedimientos y servicios necesarios para ello, esto es, como "el procedimiento contencioso administrativo", como se infiere de la exposición de motivos relativa, que en lo conducente, dice:

a) Los ayuntamientos poseerán facultades para expedir bandos de policía y buen gobierno, reglamentos que regulen la organización de la administración pública municipal, el funcionamiento de sus órganos administrativos, desconcentrados y descentralizados, la distribución de competencias y facultades entre las dependencias y el nombramiento de sus titulares; así como aquellos que sean necesarios para normar las materias, procedimientos y servicios de su competencia; circulares y disposiciones de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones.

b) Las legislaturas expedirán las bases normativas conforme a las cuales los municipios ejercerán las facultades que esta constitución les confiere, limitándose al establecimiento de principios generales de procedimiento administrativo, garantizando los principios de igualdad, transparencia, audiencia y defensa y de legalidad, de acuerdo con la ley que para tal efecto deberán establecer las legislaturas de los estados.

c) Las bases normativas municipales a que se refiere la fracción anterior, no podrán en ningún caso, establecer procedimientos de nombramiento o designación de servidores públicos municipales que no sean miembros del ayuntamiento; ni podrán establecer la organización administrativa interna, ni constituir a la propia legislatura ni algún otro órgano distinto a los ayuntamientos como instancia de decisión o resolución administrativa por encima del propio ayuntamiento."

Establecido lo anterior, es importante establecer que el artículo 115, fracción II, inciso a), de la Constitución Federal, únicamente faculta a las Legislaturas Locales para expedir leyes en materia municipal en las que se contengan "bases generales", lo que significa que, en caso de que la Legislatura Local decidiera depositar en tribunales de lo contencioso-administrativo la función de dirimir controversias entre la administración pública municipal y los particulares, bastaría con que la ley previera su existencia y diera las bases, sin necesidad de que se detallara su estructura y organización.

En tales condiciones, debe concluirse que, en términos de lo dispuesto por el artículo 115, fracción II, inciso a), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, las Legislaturas Locales pueden válidamente consagrar, en las leyes en materia municipal que expidan, las bases generales para la existencia de tribunales municipales de lo contencioso-administrativo, encargados de dirimir las controversias entre la administración pública municipal y los particulares, lo que se traduce, a su vez, en que los ayuntamientos tienen facultades para aprobar reglamentos en los que se regule el funcionamiento de tales tribunales. Ahora bien, para que los tribunales así concebidos puedan considerarse como verdaderos "tribunales de lo contencioso administrativo" para efectos de procedencia del amparo directo, será necesario que ejerzan una verdadera función jurisdiccional, la cual se caracteriza porque a través de ella se dirimen controversias por un órgano dotado de plena autonomía e independencia."

IV. LOS REQUISITOS DE EXISTENCIA DE LOS TRIBUNALES MUNICIPALES DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.

Lo expuesto en la parte final del apartado anterior, en concomitancia, con la interpretación constitucional, realizada por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver la contradicción de tesis 18/97 sustentada entre los Tribunales Colegiados Primero y Segundo del Décimo Noveno Circuito con residencia en la Ciudad de Victoria, Tamaulipas, dictada en fecha 04 de noviembre de 1997, mediante la cual estableció las notas distintivas de los tribunales de lo contencioso administrativo, permiten conocer todos y cada uno de los requisitos de existencia que deben contener los órganos jurisdiccionales municipales de lo contencioso administrativo en México, para que las sentencias que dichos tribunales emitan sean revisadas en alzada a través del amparo directo o uniistancial. Para una mejor comprensión, se estima oportuno transcribir la jurisprudencia, nacida con motivo de aquella contradicción, la cual señala a la letra, lo siguiente:

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO. SUS NOTAS DISTINTIVAS PARA LA PROCEDENCIA DEL AMPARO DIRECTO. Los artículos 73, fracción XXIX-H, 116, fracción V, y 122, base quinta, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, facultan al Congreso de la Unión, a las Legislaturas Locales y a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, respectivamente, para crear tribunales de lo contencioso-administrativo con plena autonomía para dictar sus fallos. De conformidad con esas normas supremas, para que una autoridad administrativa, al realizar funciones jurisdiccionales, tenga la naturaleza de tribunal administrativo y, por ende, sus resoluciones sean susceptibles de reclamarse en amparo uniinstancial, se requiere: a) Que sea creado, estructurado y organizado mediante leyes expedidas por el Congreso de la Unión o por las Legislaturas Locales; b) Que el ordenamiento legal respectivo lo dote de autonomía plena para fallar con el fin de garantizar su imparcialidad e independencia; y c) Que su función sea la de dirimir conflictos que se susciten entre la administración pública y los particulares. IUS 2005. Núm. de Registro 196,515.

En mérito de todo lo antes expuesto, para los efectos de este estudio; es decir, para los tribunales municipales de lo contencioso administrativo, se consideran requisitos constitucionales las características que deben reunir los órganos jurisdiccionales encargados de impartir la justicia administrativa municipal para que sean considerados verdaderos tribunales, siendo éstos los siguientes: primero, que sea creado, estructurado y organizado por las constituciones locales y las leyes expedidas por las legislaturas de los Estados; segundo, que el ordenamiento legal respectivo lo dote de autonomía para fallar y tercero, que su función sea la de dirimir conflictos que se susciten entre la administración pública y los particulares, en tanto que se reputan requisitos complementarios en el ámbito de su actuación, aquéllos que si bien no son indispensables para que el órgano jurisdiccional que se constituya pueda funcionar, también lo es que resultan necesarios para que dicho tribunal revista tal denominación y son los que a continuación se apuntan: primero, que se garantice su autonomía, independencia e imparcialidad; segundo, que se constituya en forma permanente para el fin que fue creado; tercero, que tenga un lugar o sede específico de funcionamiento; cuarto, que sus resoluciones tengan la fuerza de cosa juzgada y quinto, que esas resoluciones puedan ser ejecutadas por sí o por autoridades designadas en la ley respectiva. Pasemos pues, a analizar cada uno de ellos de manera detallada.

Por cuanto hace al primer requisito constitucional consistente en que sea estructurado y organizado por las constituciones locales y las leyes expedidas por las legislaturas de los Estados, tiene por objeto establecer las bases generales del procedimiento administrativo, incluyendo los medios de impugnación y los órganos para dirimir las controversias entre la administración pública municipal y los particulares, con sujeción a los principios de igualdad, publicidad, audiencia y legalidad, dejándole a los Municipios la facultad de emitir reglamentos, que, entre otras cosas, organicen la administración pública municipal y regulen sus procedimientos de conformidad con las leyes que para tal efecto expida la legislatura local a la cual pertenecen.

En consecuencia, del análisis realizado a la legislación de los municipios de Tijuana, Manzanillo, León, Torreón, Querétaro y Tlaxcala, se advierte a grosso modo que ninguno de los municipios antes mencionados a pesar de contar con órganos jurisdiccionales municipales, éstos no se pueden estimar que sean verdaderos tribunales y mucho menos que puedan comprenderse bajo la denominación de "tribunales administrativos" puesto que sus sentencias, resultan ser simplemente resoluciones; es decir, son procedimientos en forma de juicio seguidos por autoridades distintas de los tribunales a que se refiere el artículo 158 de la Ley de Amparo.

Lo anterior, es así, pues para normar el criterio de los lectores, cabe resaltar lo resuelto por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la sentencia correspondiente a la contradicción de tesis 26/2003, dictada en fecha 25 de abril de 2003, en la cual se exponen y desarrollan los fundamentos, motivos y circunstancias por las cuales no puede ser considerado el Tribunal de Justicia Municipal de Torreón, Coahuila, como un verdadero tribunal administrativo. Igualmente, mediante diversa sentencia de fecha 22 de octubre de 2004, dictada dentro de los autos que integran la contradicción de tesis número 147/2004, la Segunda Sala del más Alto Tribunal de Justicia, arribó a la misma conclusión, entratándose del Tribunal Municipal de Tijuana.

A fin de dejar claramente establecida la posición interpretativa de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en este punto que se analiza, a continuación, se transcriben las jurisprudencias que derivaron de las citadas contradicciones de tesis, las cuales son al tenor siguiente:

TRIBUNAL DE JUSTICIA MUNICIPAL DE TORREÓN, COAHUILA. SUS RESOLUCIONES DEFINITIVAS (COLEGIADAS O UNITARIAS) SON IMPUGNABLES EN AMPARO INDIRECTO. El Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la tesis de jurisprudencia P./J. 26/98, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo VII, abril de 1998, página 20, determinó que de conformidad con los artículos 73, fracción XXIX-H, 116, fracción V y 122, base quinta, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que facultan al Congreso de la Unión, a las Legislaturas Locales y a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, respectivamente, para crear tribunales de lo contencioso-administrativo con plena autonomía para dictar sus fallos, para que una autoridad administrativa, al realizar funciones jurisdiccionales, tenga la naturaleza de tribunal administrativo y, por ende, sus resoluciones sean susceptibles de reclamarse en amparo uniinstancial, se requiere: a) Que sea creado, estructurado y organizado mediante leyes expedidas por el Congreso de la Unión o por las Legislaturas Locales; b) Que el ordenamiento legal respectivo lo dote de autonomía plena para fallar con el fin de garantizar su imparcialidad e independencia; y, c) Que su función sea la de dirimir conflictos que se susciten entre la administración pública y los particulares. En congruencia con lo antes expuesto, y del análisis de las disposiciones relativas de la Constitución Política del Estado de Coahuila y Código Municipal de esa entidad federativa, así como del Reglamento de Justicia Municipal de Torreón, se concluye que el Tribunal de Justicia Municipal de Torreón, Coahuila (integrado por el Juzgado Colegiado Municipal y los Juzgados Unitarios Municipales), reviste la característica de autoridad para efectos del amparo, en virtud de que sus resoluciones gozan de unilateralidad, por las que crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas que afectan la esfera legal del gobernado, pero no tiene el carácter de "tribunal administrativo" para la procedencia del amparo directo en contra de sus resoluciones, pues si bien es cierto que su función es la de dirimir conflictos entre el Municipio o sus funcionarios y los particulares, también lo es que aun cuando su creación deriva del Código Municipal, su estructura y organización no están previstas en ley, sino en un reglamento expedido por el Ayuntamiento de Torreón en ejercicio de la facultad que le otorga el artículo 115, fracción II, inciso a), de la Carta Magna, en correlación con el artículo 67, fracción XXX, de la Constitución Local y el Código Municipal aludido; en su integración y funcionamiento no es autónomo, pues el Juzgado Colegiado, que hace las veces de segunda instancia, está integrado por funcionarios del Ayuntamiento, que originariamente tienen asignadas funciones específicas dentro del gobierno, por las que reciben un salario, lo cual genera un nexo de dependencia con aquél, además de que el Presidente del Tribunal y los Jueces Unitarios son designados por el Ayuntamiento, a propuesta del Presidente Municipal; tampoco se encuentra garantizada la permanencia de los Jueces municipales, ya que durarán en el cargo el tiempo que constitucionalmente permanezca el Ayuntamiento que los nombró, aunque el Presidente del Tribunal pueda ser ratificado, ya que no existe garantía objetiva de ello. En consecuencia, en términos del artículo 114, fracción II, de la Ley de Amparo, debe reconocerse a los Juzgados Colegiados o Unitarios, que conforman el Tribunal de Justicia Municipal, el carácter de autoridad distinta de los tribunales judiciales, administrativos o del trabajo, y los procedimientos que observan en los conflictos que dirimen por disposición legal -resueltos en forma definitiva-, se pueden reconocer como procedimientos seguidos en forma de juicio a que alude el dispositivo citado, pues los preceptos que los regulan prevén la presentación de una demanda, su contestación, la posibilidad de ofrecer pruebas y rendir alegatos, y el dictado de un fallo, los cuales constituyen elementos similares a los de un juicio; por tanto, sea que las violaciones se hayan cometido en el procedimiento o en la propia resolución, el amparo promovido contra los fallos definitivos dictados por dicho órgano municipal de manera colegiada o unitaria debe tramitarse en la vía indirecta ante el Juez de Distrito. IUS 2005. Registro No. 184256.

TRIBUNAL UNITARIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO MUNICIPAL DE TIJUANA, BAJA CALIFORNIA. SUS RESOLUCIONES DEFINITIVAS SON IMPUGNABLES EN AMPARO INDIRECTO. Para que las sentencias de los tribunales municipales de lo contencioso administrativo, cuya existencia prevé el artículo 115, fracción II, inciso a), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, puedan ser reclamables en amparo directo, es necesario que la función jurisdiccional que aquellos ejerzan al dirimir las controversias de su competencia se lleve a cabo con plena autonomía e independencia, características de que carece el Tribunal Unitario Contencioso Administrativo Municipal de Tijuana, Baja California, ya que si bien es cierto que el artículo 46 de la Ley del Régimen Municipal para el Estado de Baja California, estatuye como regla general que los Ayuntamientos instituirán en su reglamento un órgano de lo contencioso administrativo con autonomía y definitividad en su resoluciones, también lo es que conforme al artículo 6o. del Reglamento de Justicia para el Municipio de Tijuana, Baja California, dicho tribunal no tiene la función de dirimir conflictos entre la administración pública municipal y los particulares, con plena autonomía, sino la de conocer del recurso de revisión respecto de las resoluciones que las dependencias emitan con motivo del recurso de reconsideración y que, asimismo, conocen en segunda instancia de las resoluciones de los Jueces Municipales respecto del recurso de inconformidad; además, según el artículo 33 del ordenamiento últimamente citado, sus resoluciones favorables a los particulares son impugnables a través del procedimiento de lesividad ante el Ayuntamiento, el cual adoptará la resolución definitiva que corresponda. A lo anterior debe agregarse que el titular del tribunal es nombrado por el propio Ayuntamiento a propuesta del Presidente Municipal, ocupará el cargo por el mismo periodo que aquél y podrá ser removido en cualquier momento por causa justificada. En consecuencia, en términos del artículo 114, fracción II, de la Ley de Amparo, debe concluirse que el Tribunal Unitario Contencioso Administrativo Municipal de Tijuana, Baja California, carece de autonomía e independencia y, por tanto, sus resoluciones, ya sea por violaciones cometidas en el procedimiento o en la propia resolución, deben ser impugnadas en amparo indirecto. IUS 2005. Registro No. 179149.

Siguiendo los criterios sustentados por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación antes apuntados, en concomitancia con lo resuelto en la controversia constitucional 46/2002, promovida por el Municipio de San Pedro Garza García, Nuevo León, en contra del Poder Legislativo del mismo estado, por la omisión en la expedición de las disposiciones legales en materia municipal sobre las bases de procedimientos administrativo, incluyendo medios de impugnación y los órganos para dirimir las controversias la administración pública municipal y los particulares, el suscrito, en fecha 09 de marzo de 2006 y ratificadas el día 10 del mismo mes y año, presentó dos iniciativas de ley, ante la oficialía de partes del H. Congreso del Estado de Nuevo León, consistentes la primera, en reformar la fracción XLV del artículo 63 de la Constitución Política del Estado de Nuevo León y los artículos 169 y 170 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal del Estado de Nuevo León y la segunda, referente a la Ley de Justicia Contencioso Administrativa para los Municipios del Estado de Nuevo León, para permitir el establecimiento de los tribunales municipales de lo contencioso administrativo que cumplan con los requisitos de existencia a fin de que sean dichos órganos jurisdiccionales municipales considerados verdaderos tribunales para los efectos del amparo directo y que sus sentencias sean revisadas en alzada a través de los Tribunales Colegiados de Circuito, asimismo, que dichos órganos jurisdiccionales sean considerados como órganos constitucionales autónomos estaduales.

Lo anterior, se hizo con el fin de adecuar la Constitución estadual y los ordenamientos secundarios al espíritu de la reforma al inciso a) de la fracción II del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y en consecuencia, lograr una verdadera autonomía municipal que contenga tanto las funciones como las atribuciones que le otorga y concede la norma fundante mexicana.

Con relación al segundo requisito constitucional referente a que el ordenamiento legal respectivo lo dote de autonomía para fallar, es importante señalar que a diferencia de los artículos 73, fracción XXIX-H, 116, fracción V y 122, Base Quinta, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que imponen expresamente la obligación de instituir tribunales de lo contencioso administrativo dotados de plena autonomía para dictar sus fallos, en el ámbito federal, como estadual y del Distrito Federal, el artículo 115, fracción II, inciso a) del mismo magno ordenamiento, simplemente encomienda a las legislaturas estatales a dar las bases generales del procedimiento administrativo municipal, incluyendo medios de impugnación y órganos para dirimir controversias entre la administración y los particulares pero, se insiste, no se refiere de manera expresa el requisito de plena autonomía para dictar sus fallos, como una característica sine qua non que deban gozar los tribunales municipales de lo contencioso administrativo para que sean considerados verdaderos tribunales.

Cabe agregar, que del contenido del artículo 115 constitucional, se desprende que la justicia municipal sólo está sujeta a los principios de igualdad, publicidad, audiencia y legalidad, mas nunca se señala, como sí lo hacen los artículos 73, fracción XXIX-H, 116, fracción V, y 122, Base Quinta, de la carta magna, tratándose de los tribunales contencioso administrativos, el requisito de autonomía plena para fallar.

Pero, como ya ha quedado apuntado, ese requisito de autonomía plena para fallar, si bien no es obligatorio en términos constitucionales para que se pueda considerar como un verdadero tribunal municipal de lo contencioso administrativo, también lo es que dicho requisito es indispensable para que sus sentencias puedan ser ejecutadas, lo que hace que concatenados dichos requisitos, se impone obligatorio dicho requisito para el efecto de hacer cumplir las sentencias dictadas por dicho órgano jurisdiccional.

Finalmente, como tercer requisito constitucional, se tiene que su función sea exclusivamente la de dirimir conflictos que se susciten entre la administración pública y los particulares, característica que se refiere a que el objeto del proceso administrativo que se lleve a cabo por los órganos jurisdiccionales administrativo municipales es el de resolver las controversias y los conflictos que se susciten entre la administración pública municipal y los particulares exclusivamente, es decir, es uno de los medios de defensa con que cuenta el gobernado para defenderse de un acto lesivo de la autoridad municipal.

Luego entonces, la competencia de dichos órganos jurisdiccionales municipales, no puede ser como acontece en el Tribunal de Justicia Municipal de Torreón, Coahuila, en el cual a grosso modo se le otorga la facultad a los Juzgados Unitarios de conocer de las quejas contra servidores públicos municipales, o bien como sucede en el Tribunal Contencioso Administrativo Municipal de Tijuana, Baja California y el del Municipio de León, en Guanajuato, de conocer de la revisión de los recursos administrativos.

Consecuentemente, deberá otorgarse a los tribunales municipales de lo contencioso administrativo la competencia exclusiva para conocer de los asuntos relativos a la materia municipal como se expuso en otra ocasión,3 a través de las leyes que al efecto expida la legislatura estadual a la que pertenezcan los ayuntamientos, para que se encuentren ad hoc con la interpretación dada al contenido de la fracción II inciso a) del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por parte del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la

Nación, al resolver en definitiva en sesión del día 10 de marzo de 2005 la controversia constitucional 46/2002 promovida por el Municipio de San Pedro Garza García, Nuevo León, en contra del Poder Legislativo del estado de Nuevo León. Igualmente, es de hacer notar que, en fecha 09 de marzo de 2006 se presentó otra iniciativa en el mismo sentido, con el único propósito de ampliar la competencia del referido órgano jurisdiccional municipal a fin de permitir el conocimiento de la responsabilidad patrimonial de los municipios del estado de Nuevo León.

Para concluir esta intervención, solo resta abordar los requisitos complementarios que deben tener los tribunales municipales de lo contencioso administrativo en el ámbito de su actuación, si bien no son indispensables para que el órgano jurisdiccional que se constituya pueda funcionar como un órgano jurisdiccional, también lo es que, resultan necesarios para que revista la denominación de un verdadero "tribunal". Dichos requisitos complementarios son a saber los siguientes: primero, que se garantice su autonomía, independencia e imparcialidad; segundo, que se constituya en forma permanente para el fin que fue creado; tercero, que tenga un lugar o sede específico de funcionamiento; cuarto, que sus resoluciones tengan la fuerza de cosa juzgada; y quinto, que esas resoluciones puedan ser ejecutadas por sí o por las autoridades designadas en la ley respectiva.

Por cuanto hace al primer requisito, éste se refiere a la autonomía e independencia que debe existir entre el tribunal municipal de lo contencioso administrativo frente a la administración pública municipal activa, es decir, deben de ser constituidos de manera preferente como órganos constitucionales autónomos,4 con el objeto de evitar la dependencia jerárquica entre el presidente del citado órgano jurisdiccional con el presidente municipal y lograr a la vez una mayor independencia al resolver los asuntos de su competencia.

Siguiendo el mismo orden de ideas, para que exista verdaderamente independencia e imparcialidad en el órgano jurisdiccional municipal, necesario será que dicho órgano se integre por personal calificado distinto de la administración pública municipal activa. Inclusive para el nombramiento de sus funcionarios se estima conveniente crear un Instituto de Capacitación, el cual tenga como una de sus funciones principales seleccionar al mejor de los candidatos para ocupar los puestos vacantes, así como su renovación periódica.

Es de hacer notar que, el requisito de autonomía del tribunal municipal de lo contencioso administrativo frente a la administración pública municipal activa, no es exigido constitucionalmente para la impartición de la justicia municipal, ya que se debe partir de la idea de la limitación presupuestal que tienen los municipios (por regla general), lo que materialmente les impide poder contar con órganos jurisdiccionales autónomos.

Por ello, si el reglamento en cuestión señala que la justicia municipal, será ejercida por el ayuntamiento a través de los juzgados municipales, o bien por un Tribunal Municipal de lo Contencioso Administrativo y este depende administrativamente del presidente municipal genera la ausencia del requisito de autonomía, situación que pudiese generar un escenario similar al del entonces denominado Tribunal Fiscal de la Federación, cuando éste fue constituido allá por el año de 1936, por lo que deberá procurarse que dicho órgano jurisdiccional municipal, sea constituido como un órgano constitucional autónomo –– siguiendo la definición apuntada por Yasbe Manuel Carrillo Cervantes5–– para evitar las suspicacias que en su momento generó la instauración del ahora denominado Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.

En consecuencia, se estima conveniente que los tribunales de lo contencioso administrativo municipales sean creados como órganos constitucionales-jurisdiccionales autónomos e independientes del presidente municipal a fin de garantizar de manera eficiente el requisito de autonomía orgánica que debe contener todo tribunal administrativo.

Finalmente, los requisitos de autonomía e independencia deben considerarse atributos que garanticen la seguridad jurídica que persigue la división de poderes y el sistema jurídico que rige la vida de la nación mexicana, de modo que, si el órgano jurisdiccional que se constituya, no los reúne, entonces ha de ubicarse a dicho órgano como una autoridad administrativa y no como tribunal, para efectos del amparo.

En relación con el segundo requisito complementario, consistente en que se constituya en forma permanente para el fin que fue creado, dicha característica se colma cuando los funcionarios nombrados duren en su encargo un período mayor a aquél que ocupará el funcionario que los designe, particularmente el presidente municipal.

Lo anterior, impide que los funcionarios del órgano jurisdiccional municipal sean nombrados para durar en el cargo, únicamente el periodo constitucional que dure el ayuntamiento que los nombró, sin ser suficiente que dichos funcionarios puedan ser ratificados, ya que no existe ninguna garantía objetiva de ello.

Por otra parte, el nombramiento de los integrantes designados para laborar en el órgano jurisdiccional, deberán ser designados para ocupar ese cargo exclusivamente.

El tercer requisito complementario se refiere a que se tenga un lugar o sede específico de funcionamiento, el cual consiste en que exista un lugar cierto donde se realice la actividad jurisdiccional municipal. Lo que se pretende evitar es que exista incertidumbre para los ciudadanos del lugar físico a donde puedan asistir a interponer sus demandas.