ACLARACION PREVIA: El presente trabajo no pretende agotar el tema desarrollado, se dirige a describir el sistema normativo en que sustenta la autonomía de la Ciudad de Buenos Aires, situándolo en perspectiva histórica y avanzando en algunas cuestiones de tipo político institucionales tales como la posibilidad de la CABA de conformar una fuerza de seguridad propia y la importancia de la pronta aprobación de la Ley de Comunas.
La Ciudad de Buenos Aires ha sido uno de los extremos de la tensión que condicionó la historia de nuestro país.
Su federalización resultó un recurso transaccional que devino en su falta de autonomía, con dependencia y jurisdicción directa del gobierno central, como contrapartida de la condición de Capital de la República y asiento de las autoridades nacionales.
En 1994 el status constitucional de la Ciudad se modifica, pero ¿cuánto y hasta cuándo?
En 1778 se produjo un alzamiento militar en la Ciudad de Filadelfia, Estados Unidos, en rechazo de las autoridades nacionales que allí residían, en esa oportunidad las autoridades locales fueron remisas a acudir en auxilio de los acediados, de ésta experiencia devino la convicción que las autoridades federales debían ejercer jurisdicción exclusiva en la ciudad en que residieran. Esto fue asumido por el constitucionalismo norteamericano y por los sistemas que se organizaron a su influjo
En Argentina esta fórmula evolucionó desde la Constitución de 1853 hasta la reforma de 1860, en la que el artículo 3º quedó redactado en su texto actual: "Las autoridades que ejerce el Gobierno federal, residen en la ciudad que se declare Capital de la República por una ley especial del Congreso, previa cesión hecha por una o más legislaturas provinciales, del territorio que haya de federalizarse."
El fondo de la cuestión es claro, las autoridades de la República no deben ser huéspedes de alguna provincia a fin de no quedar constantemente expuestas a la acción de los gobiernos locales, deben por el contrario ejercer la propia jurisdicción de la Ciudad en que residan al tiempo de salvaguardar la integridad de la provincia cedente requiriéndose su manifestación voluntaria.
Desde 1862 hasta 1880 las autoridades nacionales residieron en la ciudad de Buenos Aires, ejerciendo jurisdicción sobre ella con acuerdo de la Legislatura de la Provincia de Buenos Aires en virtud de lo que se conoce históricamente como "Ley de Compromiso", aunque sin haberse realizado la cesión a la Nación.
La designación como Capital resultó finalmente producto de la Ley Nacional 1029, del 20 de septiembre de 1880, ese mismo día mediante la Ley Nacional 1031 se dispuso que las autoridades nacionales residan en esta ciudad.
Comenzaron así a implementarse los extremos correspondientes a la aplicación del Artículo 3º de la Constitución Nacional, que impone también la federalización del territorio de la Ciudad designada Capital de la República, claro está que la cesión debe ser realiza por la o las legislaturas de las provincias que tienen jurisdicción territorial en la ciudad que resulte designada.
Para el cumplimiento de éste requisito la Provincia de Buenos Aires realizó la cesión de la ciudad de Buenos Aires a la Nación mediante la Ley (provincial) del día 26 de noviembre de 1880, que en su artículo 1º dice: " A los efectos del artículo 3º de la Constitución de la Nación, la Legislatura de la Provincia, cede el territorio del Municipio de la ciudad de Buenos Aires, que ha sido declarado Capital de la República por la Ley nacional de Setiembre 21 de 1880…"
Con posterioridad se anexan a la Capital de la Nación los antiguos municipios bonaerenses de Belgrano y San José de Flores, cumpliendo para ello con los pasos de cesión provincial y aceptación federal. Dichos municipios se suman al régimen del artículo 3º de la Constitución Nacional.
El status jurídico de la Ciudad de Buenos Aires se mantuvo estable desde 1880 hasta la reforma constitucional de 1994 en que se le reconocen, por artículo 129, facultades jurisdiccionales y legislativas en el marco de un gobierno autónomo, al tiempo que se determina la electividad del Jefe de Gobierno. El artículo 129 no aparece como uno de los contenidos pétreos de la Constitución Nacional, ni el régimen que inicia alcanza la intangibilidad de las provincias.
La nueva Constitución fija que los habitantes de la Ciudad elegirán representantes para dictar un Estatuto Organizativo de sus instituciones, elección que se realizará por convocatoria del Congreso Nacional.
Estas determinaciones tienen el rigor de lo constitucional y deja para estipular mediante una ley nacional un régimen que garantice al Estado Nacional sus intereses en la jurisdicción, mientras ésta sea capital de la Nación.
Un primer grupo de artículos constitucionales, que definen la autonomía se completa con el mantenimiento del ejercicio de una legislación exclusiva en el territorio de la Capital de la Nación por parte del Poder Legislativo Nacional (art. 75 inc. 30 CN) con ajuste al artículo 129 CN y la notable desaparición de la condición de Jefe de la Capital Federal que se consignaba al Presidente de la Nación en el antiguo artículo 86 inciso 3º (que no fue receptado en la nueva Constitución).
El nuevo régimen se diseña políticamente en el Pacto de Olivos y los Acuerdos Para la Reforma de la Constitución, tomando formato legal en la Ley de Declaración de la Necesidad de la Reforma de la Constitución Nacional, consolidándose en la nueva Constitución y ajustándose mediante la Ley de Autonomía de la Ciudad de Buenos Aires. Poderes Reservados al Gobierno Nacional y la Ley de Convocatoria a los Habitantes de la Ciudad de Buenos Aires para la Elección de un Jefe y un Vice-Jefe de Gobierno de Representantes que Dicten el Estatuto Organizativo de las Instituciones.
- El 14 de noviembre 1993, en el Pacto de Olivos, los Dres. Carlos Menem y Raúl Alfonsín coinciden en impulsar la reforma constitucional fijando que ésta incluiría "la elección directa del Intendente de la Capital" como una de las medidas enfiladas "a consolidar el sistema democrático y perfeccionar el equilibrio entre los poderes"
- Con fecha 13 de diciembre de 1993 los mismos firmantes en ejercicio de sus respectivas jefaturas partidarias renuevan las intenciones manifestadas en el Pacto de Olivos, ampliando el acuerdo referente a la Ciudad de Buenos Aires en el punto F) del Núcleo de Coincidencias Básicas, que bajo el título "La elección del Intendente de la Ciudad de Buenos Aires" se prevén tres cuestiones, que el pueblo de la Ciudad de Buenos Aires elija directamente a su jefe de gobierno, que la Ciudad será dotada de un status constitucional especial que le otorgue autonomía y facultades propias de legislación y jurisdicción, y que una regla especial garantizará los intereses del Estado Nacional mientras la Ciudad de Buenos Aires sea Capital de la Nación. Pactan la inclusión de una disposición transitoria para que el Congreso Nacional ejerza sobre la Capital su competencia exclusiva hasta tanto se instrumente el nuevo régimen autonómico, proponen para dar forma a este aspecto de la reforma la modificación de los artículos 67 inc. 27 y 86 inc. 3.
- La Ley Nacional 24309 que declara la Necesidad de la Reforma de la Constitución Nacional transcribe textualmente el núcleo de coincidencias básicas antes descrito en lo referente al status constitucional de la Ciudad y limita el alcance de la acción de los constituyentes a lo establecido
- Se reforma la Constitución Nacional incluyendo el artículo 129 que dice: "La ciudad de Buenos Aires tendrá un régimen de gobierno autónomo, con facultades propias de legislación y jurisdicción, y su jefe de gobierno será elegido directamente por el pueblo de la ciudad.
Una ley garantizará los intereses del Estado nacional, mientras la ciudad de Buenos Aires sea capital de la Nación.
En el marco de lo dispuesto en este artículo, el Congreso de la Nación convocará a los habitantes de la ciudad de Buenos Aires para que, mediante los representantes que elijan a ese efecto, dicten el Estatuto Organizativo de sus instituciones.", se elimina la condición de Jefe de la Capital del Presidente de la Nación. Se incluyen otras reformas concordantes con el artículo 129. Continúan constituidas las autoridades locales hasta la puesta en funcionamiento del nuevo régimen.
- La Ley Nacional 24588 (conocida como ley Cafiero) se aprueba con posterioridad a la reforma y viene a reglamentar y dar operatividad al nuevo artículo 129 de la Constitución, fija el alcance de la autonomía llama a Convención Estatuyente, crea una Comisión Parlamentaria para el seguimiento del proceso, Es la Ley que garantiza los intereses del estado Nacional, fija que el Gobierno Nacional seguirá ejerciendo en la Ciudad competencia en materia de seguridad y protección de personas y bienes. Reconoce que las facultades de jurisdicción propias de la Ciudad lo son en materia de vecindad, contravencional y de faltas, contencioso-administrativo y tributario local, pero que la justicia ordinaria nacional continuará bajo jurisdicción federal.
- La Ley Nacional 24620 llama "al pueblo de la Ciudad de Buenos Aires para elegir al Jefe y Vice-Jefe de Gobierno y 60 representantes que dictarán el Estatuto Organizativo de sus instituciones previsto por el Art. 129 de la Constitución Nacional", fija también que "la Asamblea de representantes deberá crear todos los órganos de gobierno necesarios para ejercer las funciones administrativas, jurisdiccionales y legislativas en el territorio de la Ciudad de Buenos Aires en el marco de la autonomía establecida en el artículo 129 de la Constitución Nacional, y sin afectar lo dispuesto por la ley que garantiza los intereses del Estado nacional mientras sea Capital de la República, siendo nulo y de nulidad absoluta todo aquello que sancione la Asamblea, que implique una derogación o modificación de disposiciones constitucionales, de la ley de garantías antes referida o de la presente ley.", y extiende las funciones del Consejo Deliberante, sin menoscabo de sus atribuciones hasta la asunción del nuevo Poder Legislativo local, dando cumplimiento de este modo a la extensión de la competencia del Legislativo Nacional prevista en la nueva constitución ya que el Legislativo Nacionales el origen de la autoridad del Consejo Deliberante.
En su operatividad estas normas demuestran la voluntad de la Nación de mantener su jurisdicción federal, marcando inicialmente el carácter predominantemente administrativo de la autonomía con alguna ampliación a lo político, pero dejan establecida la posibilidad de transferir mediante acuerdos posteriores los organismos, funciones, competencias, servicios y bienes retenidos. Este encuadramiento del artículo 129 dado por la Ley Nacional 24588 nos dice claramente que a la Ciudad de Buenos Aires no se le otorga aún la autonomía política que en el sistema constitucional argentino se manifiesta en su mayor plenitud en el status provincial.
La Constitución Nacional reformada y las normas descriptas dan el marco de la voluntad de la Nación en ese momento, debe destacarse sobre todo que el límite insalvable hacia la autonomía plena es el carácter federal de la Ciudad de Buenos Aires, no es compatible la condición de Capital de la Nación y asiento de las autoridades nacionales con la autonomía plena, lo fija sin vueltas el artículo 3º de la Constitución Nacional.
Solo las provincias gozan de autonomía amplia a condición de tener su propia constitución bajo la forma de gobierno representativa y republicana, con los principios, declaraciones y garantías consagrados en la Constitución Nacional, asegurando la administración de justicia, el régimen municipal y la educación primaria, según reza el artículo 5º de la Constitución Nacional.
Debe destacarse que la autonomía se reconoce también como atributo del régimen municipal de las provincias en la Nueva Constitución en su artículo 123, perdiéndose en el lenguaje de la Carta Magna el uso unívoco del término.
Sobre esta arquitectura normativa se desarrolla la corta historia de la autonomía porteña, cuyo primer paso efectivo es la elección del primer Jefe de Gobierno y su Vice-Jefe, y la elección de "Convencionales Estatuyentes para el Dictado del Estatuto Organizativo" destinado a darse sus propias instituciones sustituyendo a la entonces vigente Ley 19987 denominada Ley Orgánica Municipal.
El Estatuto Organizativo de la Ciudad de Buenos Aires fue denominado por los representantes que lo elaboraron como "Constitución de la Ciudad de Buenos Aires", categoría que no le es reconocida por la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
La Constitución de la Ciudad en su artículo primero declara que la Ciudad Autónoma ejerce todo el poder no conferido por la Constitución Nacional al Gobierno Federal.
Desde el punto de vista de la técnica constitucional el Estatuto Organizativo se ajusta al objetivo de una Constitución Provincial, ya que además de crear todos los órganos de gobierno necesarios para ejercer las funciones administrativas, jurisdiccionales y legislativas en el territorio de la Ciudad en el marco del artículo 129 de la Constitución Nacional y la Ley 24620 de en su artículo 8º, incluye un preámbulo y avanza en cuestiones relativas a la Declaración de Principios y la generación de Derechos y Garantías, propias de la parte dogmática de las constituciones, enfilándose a dar cumplimiento al requisito del artículo 5º de la Constitución Nacional, dando así un paso que trasciende el sustrato federal de su territorio.
La Ciudad de Buenos de Aires se perfila como una construcción jurídico-política que se mantendría vigente en la potencial circunstancia de la desfederalización. Así surge de la letra de los Constituyentes o Estatuyentes porteños al manifestar en el Preámbulo que la Ciudad integra la Nación en fraterna unión federal con las provincias, agregando luego en el Capítulo de Principios, artículo tercero que: "Mientras la Ciudad de Buenos Aires sea Capital de la República, su gobierno coopera con las autoridades federales que residen en su territorio para el pleno ejercicio de sus poderes y funciones.", para en párrafo aparte decir: " Los legisladores y funcionarios de las Provincia argentinas gozan en el territorio de la Ciudad de las mismas inmunidades e indemnidades que la presente Constitución otorga a los de su gobierno.".
La consolidación que alcance la institucionalización de la autonomía porteña, atendiendo a la diferenciación de sus organismos y el ejercicio pleno de las competencias propias y de las adquiridas mediante convenios con la Nación, como de la convicción de sus habitantes de constituir una identidad particular será el factor político que torne imposible un retorno a la jurisdicción de la Provincia de Buenos Aires según las condiciones de las leyes provinciales de cesión y nacional de federalización de 1880 y de la lógica jurídica del artículo 3º de la Constitución Nacional.
Jugarían en esta circunstancia los artículos 5º y 13º de la Constitución Nacional, que establecen el régimen de nuevas provincias, dada la opción de autonomía definitiva o vuelta a la jurisdicción bonaerense (no incluimos en el análisis una opción superadora, tal como la creación de una nueva provincia que incluya a la Ciudad Autónoma d Buenos Aires y parte de la actual Provincia de Buenos Aires).
Las condiciones institucionales impuestas para la organización de provincias en el mencionado artículo 5º de la Constitución Nacional son que cada provincia dicte su propia Constitución Provincial bajo el sistema representativo republicano, de acuerdo con los principios, declaraciones y garantías de la Constitución Nacional, asegurando su propia administración de justicia, su régimen municipal y la educación primaria, esto se especifica en el Título Segundo – Gobiernos de Provincia artículos 121 al 129. Estas condiciones quedarían alcanzadas por la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires ya que el régimen de comunas que se crea podría avanzar hacia un sistema acorde con el de municipios.
Por su parte, mediante el artículo 13º se establece en la Constitución Nacional que para la creación de nuevas provincias en la Nación, será indispensable que las provincias en cuyo territorio se creen otras presten su acuerdo mediante consentimiento de sus legislaturas y que también lo haga el Congreso Nacional.
En este punto la Provincia de Buenos Aires podría llamarse a definir la cuestión ya que a pesar de la posible subsistencia del status de Ciudad Autónoma al caer la federalización el elemento territorial sería de potencial reclamo.
Para el equilibrio del sistema federal argentino la integración de sus dos mayores jurisdicciones resultaría de difícil asimilación, en atención a ello, con visión histórica, se ha generado el andamiaje institucional de la Ciudad Autónoma, estructurado sobre la antigua aspiración porteña, generándose en términos políticos (no jurídicos) la imposibilidad de reclamo jurisdiccional a la Provincia de Buenos Aires.
¿Hasta dónde alcanza la autonomía de la Ciudad.?, la respuesta está dada por la voluntad de extenderla de los propios porteños y la voluntad de propiciarla o limitarla de la Nación, intenciones que se articulan mediante el mecanismo consagrado en el Artículo 6° de la Ley 24.588 que habilita a ambas jurisdicciones a celebrar convenios relativos a la transferencia de organismos, funciones, competencias, servicios y bienes. El límite es la federalidad impuesta por el artículo 3º de la Constitución Nacional que justifica las exclusiones o diferenciaciones de los artículos 5º; 42; 75 incs. 2, 9 y 12, y de los artículos 116; 124 y 128.
¿Hasta cuándo.?, la reforma de la Constitución Nacional de 1994 debe verse en la circunstancias y equilibrio político de aquel tiempo, abriendo los caminos para una futura provincialización y asegurando para el conjunto de la Nación la posibilidad de optar por otra residencia para sus autoridades centrales conservando el equilibrio del sistema federal.
Esto se ve claramente en la inclusión de la norma de autonomía en el Título Segundo – Gobiernos de Provincia y mediante los artículos 44; 45; 54; 75 incs. 2 y 31 ; 99 inc. 20. los que rigen el régimen de representación parlamentaria federal de las provincias, atribuciones impositivas del Congreso e intervención federal.
Finalmente destacamos que la Provincia de Buenos Aires, por la vía del artículo 13 de la Constitución Nacional definiría la suerte de la Ciudad si las autoridades nacionales optasen por otro asiento, ya que aquella cesión realizada el 26 de noviembre de 1880 lo fue en las condiciones del artículo 3º de la Constitución Nacional, pudiendo, al menos en derecho, objetar la vocación autonómica porteña.
El resto del país debería avalar una hipotética provincialización por vía del Congreso Nacional. Dependiendo finalmente del equilibrio imperante entre la Ciudad de Buenos Aires, la Provincia de Buenos Aires, las provincias del interior y el Estado Nacional.
El régimen autonómico de la Ciudad resulta transitorio en sentido histórico y su consolidación funcional se constituirá en el dato jurídico-político que condicionante de su destino definitivo.
Convenido que la Ciudad Autónoma debe posicionarse proactivamente frente a la realidad de su nuevo status, se requieren políticas públicas que ahonden su rediseño institucional,.
Así, la creación y puesta en funcionamiento de los poderes y organismos de la nueva Constitución local, como la reformulación de las reparticiones nacionales orientadas a la atención de problemáticas propias de la Ciudad, resultan de impostergable tratamiento.
En esta dirección el arco político porteño acuerda en los aspectos de fondo, pero disputa los modelos a implementar. Por su parte la Nación no ofrece mayores reparos en las cuestiones que no tengan que ver con la Justicia Nacional y la transferencia de la fuerza de seguridad y prevención local.
Es al mismo cuidado que se debe el retraso de la puesta en funcionamiento de los Tribunales de Vecindad porteños, que tendrían incumbencias sobre materias previstas en el Código Civil de la Nación, tales como medianería, propiedad horizontal, locaciones, cuestiones civiles y comerciales (hasta un monto determinado), cuestiones de violencia familiar y protección de las personas. Estos tribunales previstos por la Constitución local en su cláusula transitoria 12 inc 5 resultan sustentados en la interpretación amplia de la delimitación que realiza la Ley 24588 del alcance de las potestades judiciales otorgadas que dice: "La Ciudad de Buenos Aires tendrá facultades propias de jurisdicción en materia de vecindad, contravencional y de faltas, contencioso – administrativo y tributaria local".
Como ya se dijo la transferencia de a la órbita local de los fueros nacionales ordinarios tanto civil como penal implicaría el ejercicio por parte de la Ciudad de una función exclusiva de la Nación y las Provincias. Es a ese tema de alto perfil institucional que se asocia la dificultosa transferencia de las competencias vinculadas a la seguridad.
Abordaremos también el alcance de la creación de las Comunas en el marco de consolidación de la autonomía porteña.
- La cuestión de la transferencia de las competencias de seguridad.
Para profundizar en la comprensión de las posibilidades institucionales con que cuenta el Estado de la Ciudad Autónoma debemos recordar que el sistema de competencias jurisdiccionales, policiales y modo de transferencias futuras de funciones se diseñan en los artículos 6º; 7º y 8ª de la Ley 24.588.
Esta ley, en su artículo 7º, impone una limitación a la Ciudad para conformar cualquier fuerza de seguridad, debiendo contar con la aprobación del Congreso Nacional para constituir cualquier fuerza de esta naturaleza. Este mismo artículo reserva para la Policía Federal Argentina la función de auxiliar de la Justicia en el ámbito de la Ciudad de Buenos Aires.
La misma Constitución de la Ciudad, en su cláusula transitoria segunda, reconoce la preeminencia normativa esa Ley de Garantías cuando dice: "Las disposiciones de la presente Constitución que no puedan entrar en vigor en razón de limitaciones de hecho impuestas por la Ley 24.588, no tendrán aplicación hasta que una reforma legislativa o los tribunales competentes habiliten su vigencia" pero impone para los sucesivos gobiernos locales una política pública permanente cuando en sus artículos 35 y 36 prevé la creación de una fuerza policial de seguridad y la creación de un organismo, el Consejo de Seguridad, que ejerza el control sobre dicha fuerza y fije las políticas de seguridad a seguir.
En este tema como en otros Ciudad debe transitar un camino trazado entre la Ley de Garantías (Ley de Poderes Reservados al Gobierno Nacional) y la Constitución local que reza en su artículo 6°" Las autoridades constituidas tienen mandato expreso, permanente e irrenunciable del Pueblo de la Ciudad, para qué en su nombre y representación agoten en derecho las instancias políticas y judiciales para preservar la autonomía y cuestionar cualquier norma que limite la establecida en los artículos 129 y concordantes de la Constitución Nacional."
De modo tal que para conducir la política de seguridad en el ejido de la Ciudad Autónoma el Gobierno debe avanzar en el traspaso de la Policía Federal o en la constitución de una fuerza de seguridad propia y distinta de ésta.
- La seguridad de la Ciudad
En el área geográfica de la Ciudad Autónoma la Policía Federal Argentina cumple tareas en cuatro niveles:
1 Policía preventora de los delitos de alcance federal (leyes especiales) y auxiliar de la Justicia Federal,
2 Policía preventora de los delitos previstos en el Código de fondo penal (de seguridad) y auxiliar de la Justicia Nacional ordinaria penal (tal como las policías provinciales en cada una de las provincias),
3 Policía preventora de las infracciones contravencionales y auxiliar de la Justicia Contravencional de la Ciudad
4 También en virtud de convenios con la ex – Municipalidad de la Ciudad cumple tareas de control de tránsito y confección de actas en ese ámbito
Posibilidades de la Ciudad Autónoma
La Policía Federal Argentina sería subsistente como fuerza federal, dependiente del Poder Ejecutivo Nacional y auxiliar de la Justicia Federal.
Esos recursos transferidos (humanos y físicos) deben acompañar al traspaso de las competencias de la Justicia Penal que le dan el marco operativo y sustento a la misión preventora de la Policía Federal Argentina en el territorio capitalino.
Si bien es posible traspasar competencia y organismos propios de la Jurisdicción Nacional a la Ciudad Autónoma por la vía del artículo 6º que la propia Ley 24.588 consagra, no puede el Poder Ejecutivo Nacional transferir las competencias de la Justicia Penal Nacional (requiere una ley nacional que lo disponga), que conserva jurisdicción en la Ciudad Autónoma.
Recientemente por ley local 597 y Ley Nacional 25752 (de junio de 2003) se acordó el traspaso progresivo de competencias penales a la Justicia Contravencional Porteña para el juzgamiento de los delitos menores de tenencia de armas de uso civil, su suministro y portación en la vía pública.
Este convenio firmado el 07 de diciembre de 2000 por el entonces Presidencia de la Nación y ex Jefe del gobierno porteño Dr. Fernando de la Rua y el Jefe de Gobierno de la Ciudad Dr. Aníbal Ibarra, fue postergado en su aprobación parlamentaria nacional. De ese documento debe destacarse que se refiere a la "Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires" y dice textualmente "Más allá del debate doctrinario sobre el "status" de la ciudad, en cuanto a su identificación con las provincias, resulta claro que el "desideratum" de la norma constitucional es concluir en una autonomía jurisdiccional plena, en los mismos términos que gozan las provincias.".
Resultaría inconsistente el traspaso de la fuerza preventora del delito sin que se traspaso la jurisdicción Judicial Penal a la Ciudad.
Igual limitación se aplica a la posible creación de una fuerza propia de seguridad aunque la misma cuente con la aprobación del Congreso para su constitución (la Ley de Garantías niega a la Ciudad Autónoma la posibilidad de creación de organismos de seguridad sin autorización del Legislativa Nacional).
- Traspaso de la Policía de Seguridad: Se trataría del traspaso de los recursos físicos y financieros (ver art. 75 inc 2 5° párrafo de la Constitución Nacional) afectados a las funciones de Policía de Seguridad de la Capital de la actual Policía Federal Argentina.
En el marco de los Convenios habilitados por la Ley se avanzaría en la posible creación de una fuerza auxiliar de la Justicia local (transfiriendo esta función retenida), conformándose una policía contravencional, que actuaría a ordenes del Jefe de Gobierno en la prevención y represión de las violaciones al Código Contravencional de la Ciudad, esta estructura se construiría con la perspectiva organizacional de ampliase a la función se seguridad que hoy cumple la Policía Federal Argentina en la Ciudad Autónoma. Esta posibilidad requiere del siguiente procedimiento normativo:
1. Convenio con la Nación para la transferencia (en delegación) de la función auxiliar de la justicia contravencional,
2. Creación, por una ley que requiere de simple mayoría para su aprobación, de la Policía Contravencional con funciones de auxiliar de la Justicia Contravencional de la Ciudad Autónoma, ello en virtud de la competencia legislativa del artículo 80 inciso 1 que norma en forma genérica las atribuciones originales de la Ciudad Autónoma, disponiendo que toma las decisiones previstas en la Constitución para poner en ejercicio los poderes y autoridad.
Le corresponde entonces al Poder Ejecutivo local el mando sobre este organismo y su estructuración efectiva en virtud del artículo 104 inciso 9; 11 y 14 de la Constitución Porteña.
La delegación de la función de auxiliar de la Justicia Contravencional de la Ciudad Autónoma asigna consiguientemente las competencias preventoras emergentes del artículo 16º de la Ley 12 Procesal Contravencional que dice:
"Artículo 16º – PREVENCIÓN.
La prevención de las contravenciones está a cargo de la autoridad que ejerza funciones de policía de seguridad o auxiliares de la justicia en el ámbito de la Ciudad de Buenos Aires"
Si esta alternativa se comprueba como ineficaz queda en competencia de la Legislatura de
la Ciudad la modificación de dicho artículo de modo de eliminar su primer párrafo.
- Creación de la Policía Contravencional: Las facultades judiciales contravencionales fueron transferidas a la Ciudad por la propia Ley de Garantías en su artículo 8º, pero esa norma en el artículo 7º se dispone para la Policía Federal Argentina la función de auxiliar de la Justicia en el ámbito de la Ciudad de Buenos Aires (incluyéndose al Poder Judicial de la Ciudad de Buenos Aire dado que la redacción no distingue fueros ni jurisdicciones).
- Alternativa de la creación de una Policía Judicial: Esta posibilidad también queda vetada por la ya explicada reserva del artículo 7º de la Ley 24.588 que dispone para la Policía Federal Argentina la función de auxiliar de la Justicia en el ámbito de la Ciudad de Buenos Aires (incluyéndose al Poder Judicial de la Ciudad de Buenos Aire dado que la redacción no distingue fueros ni jurisdicciones).
- Cuerpo de Investigadores contravencionales: En forma inmediata podría implementarse un cuerpo de investigadores integrado por equipos dependientes de cada uno de los fiscales Contravencionales (actualmente 12), este cuerpo sería de naturaleza judicial, no de seguridad ni policial.
Actualmente las gestiones nacional y local realizan acciones que aumentan la ingerencia de la Ciudad de Buenos Aires en la cuestión de su seguridad, tales como el ya mencionado traspaso progresivo de competencias penales a la Justicia Contravencional y, por otra parte, el compromiso presupuestario de la Ciudad en el equipamiento policial.
Debe entenderse que la participación porteña en el Gabinete Nacional en las carteras comprometidas en la relación Nación – Ciudad y de Justicia facilitan la profundización de este proceso, aunque tal situación es transitoria.
- El Caso CMV
La Legislatura de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires modificó la naturaleza administrativa de la Comisión Municipal de la Vivienda, mutándola en el Instituto de la Vivienda de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires mediante Ley N° 1251 (BO N° 1854 del 08/01/2004), definiendo sin duda alguna la jurisdicción exclusiva de Ciudad sobre la repartición en un creciente marco de consolidación de la autonomía. Establece expresamente que la AGCBA ejercerá el control externo del creado Instituto. Esta disposición reiterativa de las normas generales que contiene el artículo 132 de la Ley 70 se justifica como confirmación de la voluntad de la Ciudad Autónoma de reafirmar su jurisdicción en este organismo de origen interjurisdiccional.
Nótese que la Ley local N° 1251 modifica a la Ley Nacional N° 17.174 que crea a la Comisión Municipal de la Vivienda, y sobre esta cuestión la Nación no ha interpuesto objeción alguna.
- La cuestión de las Comunas – Trascendencia institucional y mora Legislativa
Como ya se mencionó en el presente trabajo la puesta en funcionamiento de las Comunas da principio de cumplimiento a los extremos requeridos por artículo 5° de la Constitución Nacional (requisitos para la creación de nuevas provincias) ante el hipotético caso del traslado de la Capital de la Nación.
Por otra parte, el plazos dispuesto por la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires para la primera elección de las Juntas Comunales expiró el 01 de octubre de 2002 (al cumplirse cinco años desde la sanción de la Carta Magna), resultando el Poder Legislativo local claramente en mora ya que no ha aprobado la Ley de Comunas que daría inicio a ese proceso.
El texto constitucional local es claro, en su Cláusula Transitoria 17 dispone que en un plazo no mayor de cinco años de sancionada la Carta Magna, deberán elegirse las autoridades de las Juntas Comunales, y requiere para la sanción de la Ley de Comunas una mayoría de dos tercios del total de la Legislatura.
La consolidación normativa de las Comunas (que implica una definición de fondo del tipo de Estado local y del carácter de la representación política) requiere de una ingeniería de consenso casi única, que debe reflejar la voluntad concurrente de casi todas las expresiones políticas de la Ciudad para producir una ley que pase sin vetos el proceso de promulgación.
La participación ciudadana y la opinión pública resultan de vital importancia en el proceso de definición de esta institución de gestión y representación moderna y democrática.
La Ciudad de Buenos Aires, como lo establece la Constitución en su primer artículo, organiza sus instituciones como una democracia participativa. Esto quiere decir que se promueve una presencia más directa, más próxima, y más continuada de los ciudadanos en el sistema de decisiones y de control de la gestión.
La pronta aprobación de la Ley de Comunas aportaría a la reconstitución de la legitimación de la representación política y optimizaría la forma de definir y gestionar políticas públicas.
Conlleva la modificación del actual sistema, que carece de la proximidad que fundamenta al sistema municipal, constituyendo un nivel de gestión democrático intermedio que recepte la demanda ciudadana que se orienta a los niveles públicos inmediatos.
El proceso de toma de decisiones del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires se dispone en un sistema radial, que concluye en el Jefe de Gobierno y en su Gabinete, dándole un carácter tecnocrático y burocrático de las grandes administraciones públicas, lo que constituye una limitación operativa a la eficacia, eficiencia y economía en la gestión.
Con relación a la actividad legislativa, actualmente los diputados de la Ciudad (60) se eligen por el sistema de lista completa por distrito único, quedando sin consideración la cuestión barrial, los legisladores electos no ejercen la representación de sus barrios sino la del pueblo de la Ciudad sin referencias territoriales. El deber de rendición de cuentas por la gestión se diluye y la articulación del elector con el Poder Legislativo se remite al cuerpo de diputados.
- Las Comunas de la Constitución de la Ciudad Autónoma (arts. 127 a 131)
Según surge de la Constitución local las Comunas son unidades de gestión política y administrativa con competencia territorial cuyo máximo nivel es designado de modo electivo según las normas de la Ley electoral vigente.
Este máximo nivel de conducción define, planifica y ejecuta su plan presupuestario. No tiene posibilidades recaudatorias.
Cada Comuna será gobernada por un Consejo Comunal de siete miembros elegidos por los vecinos de las Comuna en forma directa y por sistema de listas, las que en forma proporcional tendrán su representación en este órgano colegiado, el primer candidato de la lista más votada será el presidente de la Junta o Alcalde.
Esta autoridad colegiada contará con un órgano consultivo, cuyas características y forma de articulación con la Junta Comunal se fijará por una Ley que para su sanción no requiere mayorías agravadas como la propia Ley de Comunas. Este Consejo Honorario reunirá a las Organizaciones vecinales, redes y otras formas de organización.
La constitución de la Ciudad le asigna a las Comunas, entre las competencias exclusivas, la función del mantenimiento de las vía secundarias y los espacios verdes, todo ello "de conformidad a la Ley de presupuesto", para lo que elaborará su plan de presupuesto. Las otras competencias exclusivas son de orden organizativo y funcional. Aclara la Constitución que ninguna decisión ni obra local pede contradecir el interés general de la Ciudad.
Son competencias concurrentes con el Gobierno de la Ciudad las tareas de inspección en general, la planificación y ejecución de políticas, programas y proyectos de obras públicas de mayor escala, sociales, control de servicios y la implementación de un sistema de mediación multidisciplinario.
La Cata Magna le atribuye también la iniciativa legislativa y la posibilidad de proponer proyecto de decreto al Poder Ejecutivo. Cabe aclarar que tener iniciativa legislativa implica que los proyectos presentados por las Comunas toman estado parlamentario por su presentación, debiendo ser girados y tratados en Comisión, tienen iniciativa parlamentaria los diputados y el Poder Ejecutivo. Cuando los ciudadanos presentan proyectos a la Legislatura los mismos deben ser avalados por un diputado para adquirir estado parlamentario, de no ser así son archivados pasado un tiempo determinado.
- Ley de Comunas
Todavía el debate legislativo para la aprobación de la Ley de Comunas se centra en tres cuestiones que definen el posicionamiento de los Diputados y sus bloques: 1) su delimitación territorial); 2) la determinación de sus competencias, y 3) la distribución de responsabilidades entre los 7 miembros de la Junta Comunal, el alcance del Consejo Consultivo y Honorario.
La Ley de Comunas generó numerosos proyectos, uno de ellos proveniente de la Jefatura de Gobierno de la Ciudad, bajo la gestión de Enrique Olivera. En general, estas iniciativas plantean lineamientos similares sobre las competencias de las comunas -no varían demasiado de lo dispuesto por la Constitución sobre este punto-, pero sí presentan diferencias sustanciales en cuanto a la cantidad de comunas, y por ende sobre cómo quedaría dividido el territorio porteño.
Cuatro de ellos dividen la ciudad en 16 comunas, uno en 14 comunas, tres en 12 y 2 proyectos dividen la ciudad en 8 comunas.
En algunos proyectos no aparecen reflejados los criterios de equilibrio demográfico o aspectos de tipo urbanístico, económico-sociales y culturales previstos en la Carta Magna porteña.
Asimismo, en algunos proyectos de ley las Comunas se conforman agrupando zonas que compensan con otras las ventajas y desventajas políticas.
En consecuencia, resulta evidente que este tema debe contar con una fuerte participación de la sociedad civil de la Ciudad para decidir su destino barrial.
CUADROS COMPARATIVOS DE DIVERSOS PROYECTOS DE LEY DE COMUNAS PRESENTADOS HASTA EL EJERCICIO LEGISLATIVO 2003. (elaborados por el Instituto de la Ciudad sobre información legislativa)
Ley de Comunas Proyectos | ||
Autor/es | Cantidad de Comunas | Criterio de división |
Dip.Marcelo Escolar (Frepaso, Alianza) y otros | 14 | Circuitos electorales y calles |
Jefatura de Gobierno (Alianza) | 16 | Secciones electorales |
Dip. Raquel Kisner de Olmos (Justicialismo) | 8 | secciones electorales |
Dip. Gabriela González Gass (UCR, Alianza) | 16 | secciones electorales |
Dip. Oscar Moscariello (Partido Demócrata Progresista) | 16 | Calles |
Dip. Jorge Enríquez (UCR, Alianza) | 16 | secciones electorales |
Dip. Fernando Caeiro (UCR, Alianza) | 12 | Calles (barrios "reales") |
Dip. Atilio Alimena (Acción por la República) | 12 | Barrios |
Dip. Silvia Gotero (Encuentro por la Ciudad), Jorge Giorno (Buenos Aires para Todos) y Víctor Santa María (Encuentro por la Ciudad) | 12 | Barrios |
Dip. Eduardo Valdés (Frente Justicialista) | 8 | Barrios |
Proyecto Jefatura de Gobierno
Comuna | Habitantes (1) | Escue-las | Hospita-les | Comisa-rías | Mortalidad Infantil (2) | Villa N° | N.B.I. (3) |
1 (circunscripción 12° , 13° , 14° y 20° ) | 213.407 | 23 | 9 | 14,7 23,8 17,3 11,9 | 31 | 13 6,2 | |
2 (circunscripción 9° , 10° y 11° ) | 188.154 | 20 | 2 | 4 | 15 12,5 11 | 13 | |
3 (circunscripción 3° y 4° ) | 126.283 | 28 | 8 | 5 | 14,7 16,5 | 21 | 13 |
4 (circunscripción 19° ) | 188.269 | 8 | 3 | 2 | 9 | 6,2 | |
5 (circunscripción 2° y 8° ) | 137.754 | 22 | 6 | 2 | 17,6 17,5 | 13 | |
6 (circunscripción 23° ) | 114.135 | 34 | 1 | 2 | 17 | 9,7 | |
7 (circunscripción 22° ) | 152.545 | 21 | 2 | 19,4 | 9,7 | ||
8 (circunscripción 6° y 7° ) | 266.226 | 23 | 2 | 3 | 8,4 11,9 | 4,4 | |
9 (circunscripción 1° y 5° ) | 270.049 | 48 | 1 | 6 | 11,1 16,9 | 4,4 9,7 | |
10 (circunscripción 21° ) | 116.946 | 30 | 1 | 1 | 12,7 | 9,7 | |
11 (circunscripción 24° y 25° ) | 212.335 | 37 | 3 | 2 | 8,2 11,6 | 4,4 | |
12 (circunscripción 27° y 28° ) | 224.316 | 38 | 1 | 4 | 7,7 8,7 | 4 | |
13 (circunscripción 15° y 26° ) | 239.087 | 49 | 4 | 2 | 12,5 10,1 | 4 4,4 | |
14 (circunscripción 16° ) | 130.526 | 14 | 3 | 7,7 | 4 | ||
15 (circunscripción 17° ) | 196.211 | 20 | 2 | 9,8 | 4 6,2 | ||
16 (circunscripción 18° ) | 188.667 | 15 | 1 | 3 | 13 | 6,2 |
Elaborado por el Centro de Estudios e Investigaciones de la Ciudad (CEIC) sobre la base de datos de la Dirección General de Estadísticas y Censos del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires.
(1) Suma de la población de las correspondientes circunscripciones según Dirección General de Estadística y Censos del G.C.B.A. sobre la base de datos censales.
(2) Tasas de mortalidad infantil según circunscripción electoral (por mil nacidos). Dirección General de Estadística y Censos del G.C.B.A.
(3) Población con Necesidades Básicas Insatisfechas según zonas de los distintos S.U.S. (Sistemas Urbanos de Salud). Dirección de Estadísticas para la Salud. 1998.
Debe aclararse que la organización de las grandes ciudades en Comunas es una experiencia realizada exitosamente en otras urbes tal como lo explica Luis Lehmann en su trabajo "La descentralización como proceso de políticas públicas en la ciudad de Buenos Aires", donde menciona casos como:
" – Montevideo (Uruguay)
La capital uruguaya se ha dividido en 18 zonas, denominadas "Centros Comunales Zonales". Cada uno de estos centros brinda servicios desconcentrados vinculados con el alumbrado, mantenimiento de áreas verdes y espacios públicos, inspección general, implementación de programas sociales, inicio de trámites e información para el vecino.
La superintendencia política de cada centro la ejerce una Junta Local, según planes quinquenales elaborados con la participación de los Consejeros Vecinales.
Las competencias de los Centros se desarrollan a partir de los lineamientos dispuestos en el Plan de Reordenamiento Territorial, que se elabora luego del Plan Estratégico (que cuenta con la aprobación en mayoría en los Consejos Vecinales).
Al respecto, es importante destacar que el criterio de inversión que prima en esta experiencia de descentralización es "donde se recauda menos, se invierte más".
- Córdoba (Argentina)
En la ciudad de Córdoba el proceso de descentralización se ha encaminado en la labor desempeñada por los Centros de Participación Comunal (CPC), espacios donde funcionan oficinas de la Municipalidad de la capital mediterránea que brindan servicios demandados por los propios vecinos.
Estas dependencias comunales organizan actividades culturales, educativas y de capacitación, así como programas sociales y ámbitos destinados especialmente para que los vecinos desarrollen encuentros barriales y participen en la búsqueda de soluciones para los problemas comunes.
Los Centros -en el marco del Programa de Desconcentración- tienen como objetivos principales: desconcentrar los servicios de la Municipalidad de Córdoba para mejorar la calidad de atención a los vecinos, fortalecer la democracia a través de la participación ciudadana, fomentar y organizar la capacidad de decisión de la ciudadanía y hacerla más efectiva, posicionar al Estado provincial en un papel más cercano a la población, facilitar la articulación entre las funciones provinciales y municipales, llegar a la equidad y eficacia en la gestión pública municipal, promover la conformación de nuevos polos de desarrollo económico, racionalizar el gasto público municipal mediante la administración adecuada de los recursos.
- Barcelona (España)
El territorio de la ciudad –durante el correspondiente proceso de descentralización- se dividió en grandes distritos a través de la creación de un Consejo de Distrito representativo, con capacidad efectiva de actuación, así como la voluntad de fomentar la participación, comunicación y cooperación de los ciudadanos. La ciudad quedó así dividida en 10 zonas con Consejos de Distritos de 15 miembros elegidos por los partidos políticos (de manera proporcional a los votos obtenidos).
Cada distrito cuenta con competencias específicas, como la elaboración del reglamento interno, la distribución del presupuesto anual, la delimitación de las prioridades y necesidades propias, y la posibilidad de proponer planes y programas.
El criterio general que guía esta experiencia de descentralización es brindar una rápida intervención ante las necesidades urgentes, asignando, además, facultades decisorias, de gestión, de control y de disciplina. El gobierno central, por su parte, mantiene su competencia en cuanto a la reglamentación y la programación general.
El presupuesto se reparte en función de coeficientes de distribución según niveles de renta, población, superficie, déficits urbanos y necesidades sociales de cada distrito. El monto total del presupuesto descentralizado asciende a un 12 al 15 por ciento del presupuesto total de la ciudad.
- Porto Alegre (Brasil)
Esta experiencia de descentralización –como señala el consultor del BID Huáscar Equino en su estudio "Presupuestación participativa en Puerto Alegre, Brasil"- se asentó desde la instrumentación del Presupuesto Participativo en 1989, a partir del cual el municipio comenzó a recibir fondos para abordar las demandas ciudadanas. Este proceso se abrió a partir de distintas reuniones preparatorias con la participación de funcionarios del gobierno municipal y representantes de las organizaciones comunitarias. En éstos y otros encuentros posteriores se fueron delineando los aspectos a tratar, ampliándose a temas vinculados no sólo con lo presupuestario, sino también con los servicios de salud y educación.
Mediante la conformación de distintos espacios y canales de negociación, el presupuesto se ha convertido en el fruto de un proceso de participación ciudadana. Entre sus impactos, se destacan la mejora en la infraestructura y provisión de servicios que reciben los ciudadanos, además de la reducción de las prácticas clientelistas, la mayor participación ciudadana, la concreción de nuevas prácticas democráticas y el incremento de los niveles de control de los recursos públicos por parte de los vecinos.
A partir de la experiencia en Porto Alegre, hoy el sistema de Presupuesto Participativo se aplica a más de 70 ciudades brasileñas."
Cabe destacar que en el caso de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires las Comunas a implementarse tiene sustento en la propia norma Constitucional.
- Comunas Modelo Perfectible
Como ya se argumentó, una fuerte descentralización de las funciones administrativas del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, y la generación de niveles de representación política vinculados a las unidades territoriales naturales que constituyen los barrios, acentuará la racionalidad en la inversión pública en prestaciones tales como las obras públicas de mantenimiento, refacciones, reformas, obras nuevas que no tengan un carácter estratégico y la incidencia local de éstas, como la imputación de las partidas destinadas a cuentas de transferencia.
A este principio puede agregarse, a los efectos de integrar y coherentizar la acción de las Comunas un nivel de coordinación por región (tales como Norte, Sur, Este y Oeste), conformado por un Consejo Regional formado por los Alcaldes y los Legisladores con mandato vigente residentes en esas Comunas, esta instancia no tendría facultades resolutivas sino que constituirá un foro de encuentro a fin de evitar la fragmentación en pequeñas comunidades que litigan entre sí por el presupuesto o ejecutan desarrollos contradictorios a pesar de la proximidad.
- Finalmente
Como se intentó destacar en el presente la Ciudad debe avanzar en las pronta aprobación de la Ley de Comunas por su implicancia institucional y proyección autonómica plena, y transitar con la mayor amplitud las etapas favorables que se presenten en la relación con la Nación a los efectos de incrementar el traspaso de las competencias judiciales que la habiliten para la aplicación de los códigos nacionales de fondo.
La Ciudad de Buenos Aires debe avanzar en todas las otras cuestiones (ej. Administración del puerto de Buenos Aires) que la diferencian en sus potestades y organización de las provinciales argentinas, por vía de convenios o mediante la propia iniciativa, sin atraer, en lo posible, a su jurisdicción cuestiones que no sean acompañadas de las partidas presupuestarias correspondientes.
El modelo resultante de esta política pública de Estado será de gran relevancia futura para el carácter que se atribuya a su continuidad institucional.
Dr. Sergio M. Maestri
Ciudad Autónoma de Buenos Aires