El Frente Nacional (Institución política en Colombia) (página 3)

D. EL PLEBISCITO, REFORMAS Y ADICIONES

Después de Benidorm y Sitges, hubo necesidad de plasmar los acuerdos políticos dentro de normas jurídicas. El plebiscito vino por el decreto legislativo No 0247 de 1957, y en ese mismo año el artículo 12 del texto unificado, fue sustituido por decreto legislativo No 0251. En el año 59 los actos legislativos No 1, 3 y 4 cambian ciertos aspectos jurídico-políticos de los actos de Sitges y Benidorm y de la constitución plebiscitaria. Se instaura la alternación de los partidos políticos en la Presidencia de la República; el artículo 7 de la constitución nacional es modificado junto a los artículos 93 y 99 de la carta. Con el acto legislativo No 1 de 1960 el artículo 121 de la constitución nacional alcanza mayor claridad y logra los fines propuestos en el plebiscito sobre responsabilidad compartida.

Veamos a grandes rasgos cada una de estas disposiciones constitucionales, sin olvidar que serán desarrolladas con mayor amplitud en los capítulos siguientes:

1. Decreto legislativo No 247 de 1957.

Trata "sobre plebiscito para una reforma constitucional" y en su artículo único convoca a todos los varones y mujeres mayores de edad, para que expresen si aprueban o no el texto indivisible siguiente:

Su parte introductoria trae estos aspectos:

a) Dios es la fuente suprema de toda autoridad.

b) La religión católica es la de la nación y constituye el elemento esencial de la misma sociedad.

c) Las autoridades públicas protegen y hacen respetar al catolicismo

d) El pueblo Colombiano se reúne en plebiscito nacional

La esencia del plebiscito la enmarcamos así:

a) la constitución nacional es la de 1886 con sus reformas hasta el año de 1947 inclusive.

b) igualdad de derechos políticos entre los hombres y las mujeres.

c) de las corporaciones públicas de origen popular:

1. paridad en su composición.

2. mayoría calificada en sus decisiones, excepto cuando ellas mismas así lo determinen en materias especificas.

3. los sueldos de sus miembros serán por reuniones realizadas y no en forma anual.

d) en cuanto a la Corte Suprema de Justicia:

1. paridad en su composición.

2. ejercicio vitalicio de su cargo.

e) el gabinete ministerial será paritario:

f) referente a los partidos políticos:

1. igualdad entre ellos.

2. amplio y permanente acuerdo en la toma de decisiones.

3. responsabilidad compartida en toda actuación gubernamental, legislativa o judicial.

g) de los empleados al servicio del Estado:

1. sometidos a la carrera administrativa.

2. prohibición expresa de intervenir en política. Excepto el ejercicio del sufragio.

3. los nombramientos y remociones en los cargos públicos se efectuaran sin tener en cuenta la filiación política en las personas.

h) dedicar no menos del 10% de presupuesto nacional en la educación

i) elecciones conjuntas por la primera vez de Presidente de la República, congresistas, diputados y concejales

j) las futuras reformas constitucionales se efectuarán en base al artículo 218 de la constitución de 1886, sus reformas y adiciones

k) el plebiscito comenzará a regir inmediatamente sea conocido el resultado electoral

2. Decreto legislativo No 251 de 1957.

"por el cual se sustituye el artículo 12 del texto indivisible sobre reforma a la constitución nacional, sometida a plebiscito mediante decreto legislativo nuecero 0247 de 1957"

a) amplía la paridad política al concejo de estado.

b) los consejeros de estado serán vitalicios en sus cargos.

c) tanto en la corte suprema como en el consejo de estado las vacantes se llenarían por el procedimiento de cooptación.

d) la ley reglamenta estos aspectos junto con la carrera judicial.

3. Acto legislativo No 1 de 1959

Trata de la "Alternación de los partidos en el poder"

a) la Presidencia de la República será ejercida alternativamente hasta 1974 por los liberales y los conservadores.

b) el sucesor del Presidente por falta absoluta o temporales, será de la filiación política del Presidente.

c) el designado encargado de la presidencia no está obligado a elecciones presidenciales.

d) si el encargado de la presidencia es un ministro o un gobernador, debe convocar al Congreso a fin de que éste elija al designado.

e) la paridad política en las corporaciones de origen popular se prorroga hasta 1974 inclusive.

4. Acto legislativo No 3 de 1959

"por medio del cual se modifica el artículo 7° de la constitución nacional".

El mencionado artículo 7° hablaba de la división territorial de la República en departamentos, intendencias y comisarías. Fuera de ellas se podría dividir el territorio "para arreglar el servicio público", las cuestiones fiscales, militares y la instrucción pública, sin que necesaria mente coincidiera con la división general del territorio nacional.

"Quedó un doble tipo de divisiones: las internas, dentro de cada departamento y las que sobrepasan sus limites. Para las primeras no había restricción de ninguna clase, quedando la posibilidad de verificarlas como mejor convenga al servicio público. Las otras, en cambio, solamente podrán referirse a materias fiscales, militares o a la instrucción pública" (17).

Con el acto legislativo No 3 de 59 se modifico la segunda división interna del territorio nacional, agregando lo relativo al "fomento de la economía", pues,

"Las dificultades prácticas eran evidentes y se apreciaron, en toda su intensidad, cuando fué preciso crear corporaciones autónomas para fomento de la economía" (18).

5. Acto legislativo No 4 de 1959.

"Por el cual se modifican los artículos 93 y 99 de la constitución nacional".

Decía el antiguo artículo 93 que el Senado estará compuesto "de tantos miembros cuantos correspondan a la población de la República" en una proporción de un Senador por cada ciento noventa mil habitantes y "uno más por toda la fracción no menor de noventa y cinco mil habitantes". Cuando se realicen censos nacionales y el "aumento de población exceda de quinientos mil habitantes, automáticamente se elevará a cuarenta mil la base de población para la elección de cada Senador".

El inciso segundo disponía que ningún departamento elegirá menos de tres Senadores "ni menos de los que hoy eligen ".

Hablaba el inciso tercero de las faltas bien sea absolutas o temporales de los Senadores en cuyo caso serían llamados los suplentes.

Trataba el artículo 99 de la composición de la cámara de representantes, a razón de uno por cada noventa mil habitantes y uno más por cada fracción no menor de cuarenta y cinco mil habitantes. Al aprobarse un censo nacional donde el aumento de población excediere de quinientos mil habitantes automáticamente se elevará a veinte mil habitantes la base de población para elegir representantes.

"En ningún caso habrá departamentos que elijan menos de tres representantes, ni un número menor de los que hoy elige". Rezaba el inciso segundo.

Por último trataba de la suplencia de los representantes en sus faltas absolutas o temporales llenadas "por los suplentes siguiendo el orden de colocación de sus nombres en la respectiva lista electoral".

El acto legislativo No 4 de 1959 suprimió la parte pertinente a la variación automática de la población base para elegir Senadores y Representantes al aprobarse censos nacionales "cuando el aumento de población exceda de quinientos mil habitantes ". Conservó intactas las disposiciones restantes.

6. Acto legislativo No 1 de 1960

"Por el cual se modifica el artículo 121 de la constitución nacional".

Dispuso el acto legislativo que al declararse turbado el orden público el Gobierno convocará al Congreso en un plazo de 10 días. Si no lo hiciere el Congreso se reunirá por derecho propio y permanecerá reunido "mientras dure el estado de sitio". Estableció un control adicional sobre la constitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno en uso de las facultades extraordinarias, facultando al Congreso a fin de poder ordenar que los decretos pasaren a la Corte Suprema de Justicia para su estudio, quedando el decreto suspendido si la Corte no se pronuncia en el tiempo establecido por la constitución nacional.

El Presidente de la República por interpretaciones al artículo121 de la carta, como lo veremos mas adelante al tratar de las instituciones del Frente Nacional, no estaba obligado a convocar el Congreso a reuniones al decretar el estado de sitio. A remediar esta anómala interpretación se dirigió el acto legislativo comentado y a acrecentar el cogobierno de los partidos políticos y puntualizar la responsabilidad política compartida en el Gobierno del Estado. Por ello se impuso la obligación de convocar a las cámaras a sesiones cuando se decretaba el estado de sitio.

Los apuntamientos anteriores nos han servido para denotar la inestabilidad política Colombiana, el ir y venir de una filosofía constitucional a otra radicalmente opuesta, a comprender la inoperancia práctica de las cartas fundamentales en la solución de los conflictos internos del país. Así mismo descubrir la razón de ser el Frente Nacional y su importancia en la política Colombiana. Mostramos la esencia de la institución, su objetivo y las modificaciones generales que sufrió desde el plebiscito de 1957 hasta el acto legislativo No 1 de 1960.

Réstamos ahora analizar el contenido mismo del Frente Nacional y estudiar los mecanismos jurídicos y políticos que rigieron el país desde 1957 hasta la reforma constitucional de 1968.

NOTAS.

1. SACHICA Luis Carlos. Constitucionalismo Colombiano. Pág. 143.
2. MELO Guevara Gabriel. El Estado y la Constitución. Pág. 71.
3. Ibidem. Pág. 73.
4. Ibidem. Pág. 73
5. Ibidem. Pág. 73
6. DANGOND Uribe Alberto. Enfoques del Frente Nacional. Rev. Universitas. U. Javeriana. Bogota. 1966. T. 34. Pág. 163.
7. VALDERRAMA J. Emilio. El sistema para que?. Ed. Revista Colombiana. Bogota. Pág. 106.
8. VAZQUEZ Cobo Carrizosa Camilo. El Frente Nacional. Su Origen y Desarrollo. Ed. Carvajal. Cali. 1970. Pág. 163.
9. Ibidem. Pág. 279.
10. NARANJO Villegas Abel. La Segunda Republica. Totalitarismo y Demócratas. Ed. Signo Nuevo. Bogota. 1956. Pág. 38.
11. Entre otros podemos citar los libros de JOHN DE MARTZ,. Colombia un estudio contemporáneo; del Ex. Ministro PEDRO NEL RUEDA URIBE, Astillas de Política y de Abogacía. CAMILO VAZQUEZ COBO, El Frente Nacional su origen y desarrollo. La recopilación de mensajes del Expresidente Laureano Gómez durante su destierro bajo el nombre Desde el Exilio.
12. DANGOND Uribe Alberto. Enfoques del Frente Nacional. Pág. 165 y 166.
13. SACHICA Luis Carlos. Constitucionalismo Colombiano. Pág. 23.
14. GOMEZ Hurtado Alvaro. Hoy en el Pensamiento de Alvaro Gómez H. Ed. Rev. Colombiana. Colección Populibros. Bogota. 1967. Pág. 59.
15. Ibidem. Pág. 60.
16. MELO Guevara Gabriel. El Estado y la Constitución. Pág. 135.
17. Ibidem. Pág. 135.

CAPÍTULO III

INSTITUCIONES DEL FRENTE NACIONAL.

En el presente capítulo analizaremos las instituciones creadas por el Frente Nacional y que sirvieron eficazmente lograr y alcanzar el objetivo propuesto por los creadores de ésta institución única en la vida política de los pueblos democráticos y sin antecedentes en la historia constitucional Colombiana. Ellos son: la paridad política en los cargos públicos, la alteración de los partidos conservador y liberal en la Presidencia de la República, las mayorías calificadas de los dos tercios de los votos a efectos de constituir el quórum decisorio en las corporaciones públicas de origen popular, la nueva concepción del estado de sitio y por último la transitoriedad del sistema.

A. PARIDAD.

1. Nociones y contenido.

El principio de la paridad fué dado en Benidorm al hablarse de

"Recomendar a los partidos políticos una acción conjunta… el esfuerzo de los partidos puede restablecer un modo de vivir… la conjunción de los partidos para expresar el inmenso desagrado… la coalición amplia de los partidos…"

Todo ello a efectos de llevar a la República a los cauces democráticos los cuales se habían roto tiempo atrás. Y llegar a la "conjunción" total de los dos partidos políticos implicaba la igualdad entre ambas fuerzas políticas. Es la paridad su resultado. Entendiéndola como un mecanismo en la cual se llega a una igualdad de fuerzas para lograr Gobiernos de responsabilidad conjunta, esto es, donde la política y la administración se formulen y desarrollen con base en un acuerdo de los partidos tradicionales (1). En otras palabras, el repartimiento absoluto y total el poder entre liberales y conservadores.

Se pactó entre liberales y conservadores por ser las dos corrientes políticas mayoritarias, por no decir únicas, en el país. La lucha por el poder político siempre estuvo circunscrita entre conservadores y liberales. Prueba fehaciente de el anterior acertó la encontramos al observar los datos electorales del país en la elección del Presidente de la República y composición de las cámaras, publicados por la Registraduría del Estado Civil, bajo el titulo "estadísticas electorales – 19 de abril de 1970" (2).

La composición de las corporaciones públicas en la historia política del país, en especial antes de 1945, marcaba la concentración del poder político en el partido mayoritario. Quien obtenía el triunfo electoral conformaba ampliamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos municipales. Las minorías políticas, el partido derrotado en elecciones, tenían una ínfima participación del poder derivado de las corporaciones públicas de origen popular. Participación que fue concedida únicamente en 1910 con el acto legislativo No 3 artículo 14. Posteriormente la representación de las minorías políticas fue asegurada en 1945, con el acto legislativo No 1, al instaurarse el procedimiento denominado cuociente electoral, mas sin embargo, el poder político dependía con exclusividad al partido político mayoritario en elecciones.

En la rama ejecutiva el predominio pertenecía al partido que personificara el Presidente de la República y la distribución de los cargos públicos generalmente se efectuó entre los mismos copartidarios sin dar mayor oportunidad al contrario político. También la rama judicial quedó en manos de la colectividad mayoritaria en el Congreso, por cuanto su designación dependía de las cámaras legislativas, tomando como base terna presentadas por el Presidente de la República.

Así, pues, el partido político que obtenía el triunfo en las urnas disponía de todo un caudal de fuentes para asegurar el predominio de sus ideas y sus gentes en el Estado. Estos hechos antidemocráticos originaron las mayorías de las guerras civiles, sediciones y movimientos subversivos en el país, por cuantos los dirigentes regionales o nacionales propugnaban el sectarismo político a efectos de alcanzar el poder o con el objeto de permanecer en él.

Frente a estos hechos surgió la mecánica paritaria la cual pretendía

"eliminar el sectarismo del servicio público, al hacer de éste aparato neutral de simple ejecución técnica de la política, con lo cual se impide que un grupo tome el Estado como botín de la victoria electoral, y excluya al otro bando de la participación en el ejercicio de los atributos del poder" (3).

O como bien, mas tarde, diría Guillermo León Valencia.

"esta política de tan elevada concepción patriótica y Republicana no es fácil implantarla en un país que durante siglo y medio de vida independiente ejercitó sus actividades partidistas dentro de la teoría de que el exterminio del adversario era la mejor política a seguir" (4).

En Sitges la causa de la paridad fue descrita en razón a obtener:

"el equilibrio de los partidos en los cuerpos colegiados que se han hecho indispensables para evitar esa prematura y probablemente lucha por el poder".

Comprendiendo el mal enunciado en nuestra política partidista, éste pensamiento quedó plasmado, junto a la solución propuesta, en el artículo 2°, del plebiscito.

Articulo 2° "en la elecciones populares que se efectúen para elegir corporaciones públicas hasta el año de 1968 inclusive, los puestos correspondientes a cada circunscripción electoral se adjudicarán por mitad a los partidos tradicionales, el conservador y el liberal…"

Cada partido político elegirá en adelante un número igual de miembros al del otro partido en cada corporación pública de elección popular: Senado, Cámara, asamblea y concejos. Empezaba a ser aplicada la paridad o igualdad numérica de los conservadores y liberales. En ésta forma quedaron los mecanismos indispensables para crear controversias y poder llegar al entendimiento evitando la lucha por curules, dando a todos los departamentos las mismas posibilidades en la obtención de sus representantes políticos, porque es apenas lógico que si ambos partidos se enfrentan unidos y en condiciones igualitarias deben adquirir y ejercer igual poder y decisión de la "cosa pública".

La paridad no solo llegó a las corporaciones públicas de origen popular. Hubo necesidad de extenderlas a las demás ramas del poder público. La Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado serían paritarios, permaneciendo en sus cargos hasta la observancia de mala conducta, o retiro forzoso por edad o la renuncia del magistrado. Las vacantes serían llenadas por la corporación misma. Vino el principio de la permanencia vitalicia de los altos magistrados en sus cargos y el sistema de cooptación en su nombramiento. Asegurando una plena autonomía e independencia de la justicia (artículo 12 del plebiscito, artículo 1 del decreto legislativo No 251 de 1957).

La paridad en la rama judicial no fue contemplada en España. Es obra de la junta militar de Gobierno. Las razones están en el modo como se ejercía la justicia bajo el nombramiento de los magistrados de la corte suprema por la Cámara y el Senado, escogiendo de ternas presentadas por el Presidente de la República cada cinco años (acto legislativo No 1 de 1945). Con lo cual la aplicación decorosa de la ley estaba en entredicho y la estabilidad en los cargos era precaria y condicionada. Este fenómeno de presiones políticas está claramente dibujado con una demanda de inconstitucionalidad presentada ante la honorable corte de justicia afectando el Gobierno del general Rojas, donde los magistrados fueron renovados de sus cargos al decidir en contra de los intereses del Gobierno (5).

En el Consejo de Gobierno, anterior al denominado Consejo de Estado, operaron los principios ya vistos respectos de la Corte Suprema de Justicia los consejeros eran nombrados por las cámaras legislativas en base a ternas enviadas por el Presidente de la República cada dos años (artículo 36 acto legislativo No 1 de 1945). Al entrar en vigencia el plebiscito y su posterior reforma, el Consejo de Estado es paritario, vitalicio en el cargo el consejero y usan el sistema de la captación a fin de llenar las vacantes.

Bajando la escala judicial los jueces de la República serán nombrados en forma tal que los partidos políticos tengan igual número de jueces. Habrá entonces, jueces conservadores y jueces liberales en número idéntico. La justicia adquiere un cierto color político, pero, pone fin al sectarismo judicial.

La paridad en el gabinete ministerial será la segunda cortapisa al poder omnímodo del Presidente de la República en la elección de sus inmediatos colaboradores, en miras de la carrera administrativa. Pensamiento dado en Sitges:

"el Presidente de la República al escoger a sus colaboradores en el gabinete, estuviera obligado a conservar la proporción política que tengan los partidos dentro de las cámaras legislativas".

Y plasmado en el artículo 4° del plebiscito.

Articulo 4° – al constituir su ministerio el Presidente de la República estará obligado a dar representación a los partidos políticos en la misma proporción en que estén representados en las cámaras legislativas".

La composición ministerial será paritaria, mitad de ministros conservadores y mitad liberales por cuanto el Congreso está formado paritariamente. Ambos partidos políticos, conservador y liberal, tienen igual número de miembros en las cámaras y esta igualdad se vería reflejada en el campo ministerial.

La paridad menoscabó la facultad presidencial de la libre escogencia de sus colaboradores ya que no podía el Presidente de la República nombrarlos a su libre arbitrio sino que debían contar los ministros con la aquiescencia de los mismos (6). Exige que los escogidos por el Presidente para ser ministros cuenten con el respaldo expreso y continúo de los grupos parlamentarios a más de la confianza del Presidente de la República (7).

Lógrase así la "conjunción" de los partidos en el poder. La responsabilidad compartida en el manejo del Estado. El acuerdo permanente en la toma de decisiones relacionadas con los campos económicos –sociales en miras al bienestar del pueblo y la reconstrucción de la República.

Con el artículo 4° del plebiscito se amplió aun más la paridad, a todos los funcionarios de la administración y demás empleados públicos que no pertenezcan a la carrera administrativa.

"la designación… se hará de manera tal que las distintas esferas de la rama ejecutiva reflejen equilibradamente la composición política del Congreso".

En concordancia con el artículo 5° del plebiscito, Adicionándose en los términos anteriores el artículo 120, ords. 1°, 4° y 5°, de la constitución nacional de 1886 y sus reformas hasta 1947.

2. Consecuencias.

La paridad traducida en simples términos de igualdad numérica de los partidos en las corporaciones públicas de elección popular, en la rama judicial y en la administración pública, dejó esencialmente al pasado la encarnecida guerra partidista. En estos términos afirmamos que logró plenamente su cometido.

El entendimiento de los partidos tradicionales llegó a ser una realidad. No en forma plena y total como era deseada, debido a su división interna y a la indisciplina común y general en los marcos partidistas.

Acentuó el bipartidismo, constante en nuestra historia política, proscribiendo cualquier otra denominación política en el manejo del Estado. Los cargos públicos, empezando por la Presidencia de la República hasta la menor designación municipal eran con exclusividad para conservadores y liberales.

La responsabilidad en el manejo del Estado estuvo a cargo del conservatismo y del liberalismo. Los errores y los triunfos son méritos y defectos de los partidos políticos tradicionales en igualdad de condiciones.

Como es lógico, trajo secuelas imprevisibles y naturales al desarrollo mismo del sistema excepcional adoptado en le plebiscito. Agrupemos las principales críticas dadas.

Los dos partidos tradicionales se vieron sometidos a divisiones internas que les restaron cohesión y eficacia dentro del régimen compartido pues, ¿como lograr un entendimiento entre conservadores y liberales si uno de ellos y ambos tenían más de una fracción irreconciliable?

En el campo político partidista es importante notar una gran despolitización de masas, en cuanto la lucha por el poder quedó congelada. Si se iba a las urnas fuere cual fuere los resultados electoral, los puestos serían constantes e igualitarios. Llevando a los partidos a un constante y metódico alejamiento del pueblo.

3. Desmonte del sistema.

El Frente Nacional no fué una institución creada para permanecer en la vida política del país. Fue la solución al problema político en que el Estado se debatía. Por ello al cumplir su cometido debía desaparecer de las instituciones y con él todos los mecanismos que le sirvieron de sustento.

En 1968, fecha en la cual se había previsto inicialmente la terminación del Frente Nacional, el Gobierno presentó a consideración de las cámaras legislativas un proyecto de reforma constitucional previniendo la culminación del Frente Nacional y dar paso abierto a los cauces enteramente democráticos en que el país habría de desenvolverse en el futuro.

La paridad, como ya lo anotamos, fue programada inicialmente hasta 1968 para la composición de las corporaciones públicas de origen popular y posteriormente prorrogada, con el artículo 6° del acto legislativo No 1 de 1959, hasta el año de 1974. La reforma de 1968 creó una situación intermedia en la derogatoria total del sistema paritario en la composición del Congreso, asambleas y concejos. Dispuso que dejaría de regir en las asambleas y concejos a partir de 1970 y en el Congreso no se aplicaría la regla de la paridad en su composición desde el 1° de enero de 1974 (artículo 50, parágrafo transitorio, acto legislativo No 1 de 1968).

La rama ejecutiva, según anotamos anteriormente, sería paritaria por cuanto debería reflejar la composición política del Congreso y estaría conformada entre liberales y conservadores hasta el año de 1974. El acto legislativo No 1 de 1968, artículo 41, ordenó que "la paridad de los partidos políticos conservador y liberal en los ministerios, las gobernaciones, alcaldía y demás cargos de la administración que no pertenezcan a la carrera administrativa se mantendrá hasta el 7 de agosto de 1972. Y con posterioridad a tal fecha "para perseverar con el carácter permanente el espíritu nacional en la rama ejecutiva" los ministros del despacho serán designados "en forma tal que se de participación adecuada y equitativa al partido mayoritario distinto al del Presidente de la República". Pero si el partido llamado a colaborar en el Gobierno no acepta puede el Presidente de la República constituir libremente su gabinete.

Los motivos y razones de la prórroga de la paridad en la rama ejecutiva, la creación del desmonte gradual de la paridad en las corporaciones públicas de orden popular y la nueva figura contenida en el parágrafo único del ordinal 1° del artículo 120 de la constitución nacional vigente, nos los trae brillantemente expuesto Vidal Perdomo con estas palabras:

"en la cámara de representantes… en virtud de las desconfianzas de los partidos sobre la forma como obraría el Gobierno vencida la paridad; buscando de otro lado, "un desmonte" gradual de las instituciones del Frente Nacional y queriendo preservar al país de futuros Gobiernos "hegemónicos" se prolongó en cuatro años la paridad en la rama ejecutiva y se dispuso que pasado éste término el Presidente de la República daría "participación equitativa" a miembros de partido o partidos distintos al suyo en la rama ejecutiva y en la administración pública" (8).

La composición paritaria del Consejo de Estado y la Corte Suprema de Justicia, no fué derogada expresamente en el acto legislativo No 1 de 1968. Solamente en el parágrafo transitorio del artículo 83 de la actual codificación constitucional se ordenó que "la derogatoria o reforma por la paridad de los mismos partidos (conservador y liberal) en la Corte Suprema de Justicia y Consejo de Estado" requerirán "el voto favorable, de los dos tercios de los votos de los asistentes en una y otra cámara" hasta el 7 de agosto de 1978.

B. LA ALTERNACIÓN EN LA PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA.

1. Contenido y alcance.

Esta institución no fué contemplada en la carta plebiscitaria del 57. Es fruto del acto legislativo No 1 de 1959, aprobado por el Congreso de la República alegando ejercer las funciones constitucionales de revisión de la carta fundamental. Donde además de alargar la elección presidencial para los periodos iniciados en 1962, 66 y 70, trató la sucesión presidencial y prorrogó la vigencia del plebiscito hasta 1974 inclusive (artículo 6).

Su objeto está determinado en el mensaje dirigido al Congreso de 1958 por la junta militar de Gobierno, asi:

"de ésta manera se desvanece todo sentimiento de recelo que pudiera suscitarse entre los partidos y se educa políticamente al país, habituándolo a cambio de régimen sin perniciosas consecuencias para el orden público" (9).

La alternación perfeccionó, aun más, el sistema bipartidista, de mutuo acuerdo y paritario, creado en el plebiscito. Así expresaba Alberto Lleras C. su finalidad:

"La alternación no hará sino hacer mas fáciles las relaciones de los partidos y, por consiguiente, mas eficaz y sencilla la tarea de gobernar a nombre de los dos y con su contribución idéntica" (10).

O como diría mas tarde Álvaro Gómez H. la alternación se forjó a fin de "preservar la igualdad de trato y de responsabilidad" (11) entre los partidos políticos tradicionales de Colombia.

Consiste la alternación en la Presidencia de la República en que los futuros mandatarios serían de filiación conservadora y liberal, en forma tal que el uno siguiese al otro. Es decir,

"el cargo de Presidente de la República será desempeñado, alternativamente, por ciudadanos que pertenezcan a los dos partidos tradicionales al conservador y al liberal; de tal manera, que el Presidente que se elija para uno cualquiera de dichos periodos, pertenezca al partido distinto del de su inmediato antecesor" (acto legislativo No 1 de 1959 artículo 1°).

Siendo el cánon constitucional eminentemente transitorio a la par del ordenamiento plebiscitario y comprendiendo tres (3) periodos constitucionales a partir del 7 de agosto de 1962 hasta el 7 de agosto de 1974. Empezó con un Presidente conservador Guillermo León Valencia, elegido popularmente al concluir el periodo del doctor Lleras Camargo y termina con un Presidente también de filiación conservadora en 1974.

La norma en mención asegura el cumplimiento de la misma disponiendo en el segundo inciso del artículo 1°, la nulidad de cualquier otra elección.

"la elección de Presidente de la República que se hiciere contraviniendo a lo dispuesto en éste artículo será nula (inciso 2°, artículo 1°, acto legislativo No 1 de 1959).

Contempla el acto legislativo comentado la sucesión presidencial por faltas absolutas o temporales del mandatario en la forma siguiente, modificando sustancialmente los artículos 124, 125 y 127 de carta del 86:

a) el Designado será de la misma filiación política del Presidente titular.

b) al no existir Designado ejercerán la presidencia los ministros en el orden prefijado en la ley, pero adecuando la filiación política correspondiente. En su defecto serán los gobernadores de departamento, conservando en todo rigor la filiación política de quien fuera Presidente titular.

c) el Designado, encargado de la presidencia de la República, no está obligado a convocar elecciones a fin de elegir nuevo Presidente.

d) pero si es un ministro o gobernador quien ejerce la primera magistratura debe convocar al Congreso, a efectos de elegir el designado para llevar la vacancia presidencial del titular electo.

El Presidente de la República era reemplazado en la carta del 86 por el Vicepresidente (artículo 124) y a falta de éste por un Designado elegido por el Congreso cada dos años (artículo 125). Si no hubiese ninguno de los anteriores seguirían los ministros del despacho y los gobernadores según la cercanía a la capital de la República. Mas tarde, como ya lo anotamos en el capítulo I, fue suprimido el cargo de Vicepresidente y Designado en 1905 con el acto legislativo No 5 del mismo año, y las faltas temporales las suplía el ministro designado por el Presidente y las absolutas por el ministro nombrado en Consejo de Ministros. En su defecto los gobernadores suplían al Presidente (artículo 2 y 3). El Designado volvió a nuestro ordenamiento constitucional en 1910 con el acto legislativo No 3 y con la obligación de convocar a elecciones presidenciales cuando se presentare la vacancia absoluta de la presidencia. Los Designados eran dos en total, elegidos por el Congreso cada año. En la reforma de 1945 la institución del segundo Designado quedó derogada y la sucesión presidencial quedó en cabeza del Designado elegido por el Congreso. Si las cámaras legislativas no hubieren elegido Designado el cargo de Presidente de la República será suplido por los ministros según la ordenación de la ley, en su defecto sucederán los gobernadores de conformidad a la ley.

El cambio institucional producido con la constitución plebiscitaria en la elección del primer mandatario

"exige la postulación conjunta de candidatos que personalicen coaliciones bipartidistas y la votación indiscriminada de los partidos de uno y otro sector por los nombres propuestos" (12).

Por cuanto el Presidente electo no gobernaría a motu propio, sino en nombre de los dos partidos políticos. Se da cumplimiento al bipartidismo, ya anotado. Responsabilidad absoluta y completa de los partidos en el manejo de la "cosa política". Un acuerdo fructífera en el desarrollo socio-político Colombiano. Viniendo a confirmar el pensamiento de Alberto Lleras Camargo:

"del entendimiento que el pueblo refrende con su voto, se desprende con absoluta lógica, que donde no haya paridad a de haber algo equivalente y lo único equivalente es la alternación "(13).

Es un planteamiento previsto para tres periodos presidenciales, pasados los cuales el libre juego democrático surtirá nuevos efectos frente a la Presidencia de la República. Prescribe básicamente que no puede ser sustituido el primer magistrado sino por personas de su misma filiación política. En los eventos de sucesión presidencial por faltas absolutas o temporales del Presidente sin haber culminado el periodo constitucional ocupa el cargo de Designado y no requiere elecciones nuevas. El Designado es elegido por el Congreso. Asegura, por último, el cumplimiento exacto del precepto con la nulidad de los sufragios emitidos por candidatos de filiación política que no corresponda al partido de turno. Si la sucesión la ejecutan los ministros y gobernadores deberán convocar al Congreso a fin de elegir al designado. Es esta, en definitiva, una síntesis de la alternación de los partidos conservador y liberal en la presidencia de la República.

El acto legislativo No 1 de 1968 no trató la alternación por cuanto el Gobierno y los congresistas no consideraron oportuno ni conveniente prorrogarla más de lo debido o quitar la institución antes de 1974, como estaba previsto en el acto legislativo No 1 de 1959. Solamente hizo referencia a la alternación de los partidos políticos liberal y conservador en la Presidencia de la República, para precisar que la derogación o reforma "requerirán hasta el 7 de agosto de 1974 el voto favorable de los dos tercios, de los votos de los asistentes en una y otra cámara" (parágrafo transitorio, artículo 17, acto legislativo No 1 de 1968).

2. Efectos.

La alternación, junto a la paridad, fue un sistema conveniente y el mejor para desterrar desde sus bases el sectarismo político, racionalizando la lucha por el poder, donde la Presidencia de la República era el más apetecido botín en la disputa electoral (14).

Tuvo un desarrollo lógico y congruente el principio del Gobierno compartido, por cuanto no podía dejarse dentro del marco de la competencia partidista la jefatura del Gobierno. Así, pues, es un complemento eficaz a la política bipartidista y una consecuencia natural del plebiscito (15). Produciendo el clima de receso y serenidad que era su objetivo.

La institución comentada hizo mas fácil las relaciones entre los partidos políticos y por consiguiente, al decir de Alberto Lleras Camargo, mas eficaz y sencilla la tarea de gobernar a nombre de los partidos, con una contribución idéntica, derivada de la paridad y coadyuvada con la alternación (16). Logró la pacificación del país, pues redujo al mínimo las oportunidades de conflagración y choque.

Sin embargo tuvo consecuencias negativas, al limitar la libertad del sufragio "que restringe el principio de la representación y mecánica de las mayorías". Congeló el resultado electoral que ya se encontraba predeterminado. El sufragante pudo votar libremente, pero dentro del marco preestablecido por los aspirantes de la filiación política correspondiente (17).

Las elecciones presidenciales ya no despiertan un fervor político marcado dentro de las masas populares. Generó una despolitización en cuanto al sufragante se le entrega el candidato y solo puede votar por él o por otro de la misma corriente política de turno, sin separarse de ella. En caso contrario habrá nulidad de la votación.

Por ultimo marcó cierta desfiguración al sistema de elección directa y popular del Presidente de la República, ya que la selección del candidato fué el resultado de un acuerdo previo ínter partidista, para luego someter al elegido a una refrendación popular.

C. MAYORÍAS CALIFICADAS

1. CONTENIDO Y ALCANCE.

La real academia española nos define el vocablo quórum de origen latino, en los siguientes términos:

"Número de individuos necesarios para que tome ciertos acuerdos un cuerpo deliberativo".

Se indica con ésta palabra el número de miembros pertenecientes a una corporación deliberativa "cuya concurrencia a la sesión es necesaria para que aquella pueda adoptar decisiones válidas" (18). Comprendiendo en un sentido más amplio dos concepciones diferentes pero relacionadas entre si, a saber:

a) quórum deliberativo

b) quórum decisorio

El primero de ellos hace referencia al número de miembros necesario a fin de poder el cuerpo deliberativo reunirse y tratar temas propuestos a su estudio. El quórum decisorio indica la cantidad de personas indispensables a fin de tomar decisiones. La corporación podrá reunirse al completar el quórum deliberativo, pero no podrá tomar decisión alguna. Si la corporación quiere definir los temas que tienes puestos a su consideración requiere, fuera del quórum deliberativo, un número especial de miembros presentes a la sesión, los cuales constituyen el quórum decisorio.

El quórum previsto en nuestra carta a fin de que las cámaras legislativas puedan abrir sesiones y deliberar, está dado en el artículo 70, que a su letra dice:

"articulo 70. Las cámaras no podrán abrir sus sesiones ni deliberar, con menos de una tercera parte de sus miembros".

Y el quórum decisorio, objeto de nuestro estudio, deberá buscarse según la materia específica propuesta a estudio de las cámaras, pues el ordenamiento constitucional prevé distintas mayorías en temas tan diversos como:

Aprobar actos legislativos modificatorios de la constitución; conceder amnistías e indultos; rechazo de objeciones presidenciales a proyectos de ley; modificación del régimen electoral; elección de ciertos funcionarios, etc.

Antes de la carta plebiscitaria la mayoría para poder deliberar era de la tercera parte de los miembros de cada cámara (artículo 70 C. N.). Norma ésta no modificada en el plebiscito. Y el artículo 82 de la carta del 86, sustituido por el artículo 12 del acto legislativo No 1 de 1945, estatuye un quórum deliberativo especial a fin de aprobar un proyecto de ley: asistencia de la mayoría absoluta de los miembros que componen la comisión o la respectiva cámara.

La mayoría decisoria en la aprobación de una ley estaba constituida por la mitad más uno de los asistentes a la sesión respectiva, tal como se desprende del artículo 81, ordinales 1° y 2° de la constitución. Es la norma general y conforma la mayoría simple, de que hablan los tratadistas.

Además de la anterior mayoría, la constitución menciona la "mayoría absoluta de los votos de los miembros que forman" la comisión y la cámara, a efectos de modificar, derogar o reformar los ordinales 2°, 3°, 4° y 5° del artículo 76 de la carta (artículo 81, inciso 2° C. N.), como también para la reconsideración de un proyecto de ley que ha sido negado en primer debate (artículo 81, inciso 4°, C. N.) O lo tratado en el artículo 30, inciso 4°, C. N.

Así mismo había una mayoría especial, calificada, de los dos tercios de los votos de cada cámara en los siguientes eventos, entre otros, conceder amnistías e indultos (artículo 120, ord. 23), delegar la instrucción de procesos que deban realizarse en su seno a una diputación, (artículo 97, ord. 4°), resolver las objeciones presidenciales a proyectos de ley, (artículo 88, inciso 2°).

En resumen las mayorías vigentes antes de la carta plebiscitaria eran:

a) quórum decisorio:

1. Mayoría simple. Formada por la mitad más uno de los asistentes a la reunión respectiva.

2. Mayoría absoluta. Constituida por la mitad más uno de los miembros de la comisión o de la cámara respectiva.

3. Mayoría calificada. Para los casos especiales de la carta e integrada por los dos tercios de los votos de cada cámara.

b) quórum deliberativo:

Compuesta por la tercera parte de los miembros de la comisión o la cámara.

El artículo 3° del plebiscito modificó la mayoría decisoria introduciendo un nuevo régimen, en los siguientes términos:

"Artículo 3° – En las corporaciones públicas a que se refiere el artículo anterior, la mayoría para todos los efectos legales, será de los dos tercios de los votos; pero el Congreso, por medio de ley votada por las dos terceras partes de los miembros de una y otra cámara, podrá señalar, para periodos no mayores de dos años, las materias respecto de las cuales bastará la aprobación de la simple mayoría".

Estableció un nuevo quórum decisorio: los dos tercios de los votos, pero el Congreso estaba facultado a fin de modificar la mayoría antedicha, por medio de una ley, en la cual señale las materias que requerirán la simple mayoría absoluta. Esta ley para su aprobación necesitaba las dos terceras partes de los miembros de una y otra cámara.

Las corporaciones sujetas a ésta norma son las de elección popular: Senado, Cámara de Representantes, Asambleas y Consejos Municipales.

A simple vista la aplicación de la nueva mayoría no tendría problema alguno, pero, como lo anota Álvaro Copete,

"el artículo 3° del plebiscito no fué redactado con suficiente claridad, pues da margen a discutir como han de computarse las dos terceras partes" (19).

Dando origen a dos grandes teorías:

a) las dos terceras partes se computan sobre el total de los miembros de cada corporación.

b) otros sostienen, por el contrario, que el plebiscito solo exige las dos terceras partes de los votos de los miembros de cada cámara, para aprobar la ley que ha de fijar materias con quórum diferente. En los demás casos rige las terceras partes de los miembros asistentes de cada reunión.

Nuestro Consejo de Estado interpretó la norma en cuestión y afirmó que el texto constitucional plebiscitario solo modificó la proporción numérica de la carta, sin variar las disposiciones relacionadas con la reforma de su cómputo. Así, pues, al hablar la constitución de mayorías absolutas hace referencias a los dos tercios de los dos miembros que componen la corporación pública; cuando expresa la carta del 86 mayoría relativa deberá aplicarse los dos tercios de los presentes a la respectiva reunión (20).

A pesar de lo dicho por el Consejo de Estado y los exégetas de la carta plebiscitaria, disentimos profundamente de ellos y afirmamos que el cómputo a que hace referencia el artículo 3° del plebiscito, mira esencialmente los dos tercios de los miembros de cada cámara. Veámoslo.

Leemos en el citado artículo 3° "la mayoría para todos los efectos legales, será de los dos tercios de los votos" (subrayamos) con lo cual no es del espíritu establecer diferenciaciones entre mayorías absolutas, relativas o calificadas. Todas ellas serán iguales y constituyen los dos tercios de los votos de cada cámara o corporación de origen popular. Si quiere dar diferentes mayorías o cómputos la frase "para todos los efectos legales" no tendría sentido alguno en el texto comentado. Además al hablar de los votos de cada cámara hace referencia a la composición total de sus miembros y no a una parte determinada de ellos, pues, el espíritu del plebiscito es la igualdad y el permanente acuerdo entre los dos partidos, los cuales irán paritariamente a conformar los cuerpos colegiados. Lo contrario es deformar la esencia del entendimiento de los partidos políticos y la razón de ser el acto plebiscitario del 57 (21).

Es más, el mismo artículo 3° habla de la excepción a la regla de los dos tercios de los votos. El Congreso podrá mediante ley aprobada por los dos tercios de los votos de cada cámara, dice el artículo 3°, señalar materias que requerirán la mayoría simple. Y en éste caso excepcional exige los dos tercios de los votos de los miembros que conforman cada una de las cámaras legislativas, a fin de aprobar la susodicha ley. Es conclusión lógica que el deseo orientador en éste tema está informado por el criterio único de los dos tercios de los miembros de las corporaciones públicas (22).

El objeto de las nuevas mayorías esta descrito por Álvaro Gómez H., asi:

"para impedir la corrupción que significaría que zonas minoritarias de un partido pactaran con las mayorías del otro" (23).

Siendo lo anterior la política común en nuestro medio y propiciada grandemente con la mayoría de la mitad más uno. Por ello en Sitges se dijo:

"para evitar también que el control de las cámaras quedara en manos de uno cualquiera de sus miembros habría que establecer que las decisiones del Congreso se tomarán por una mayoría calificada superior a la mitad mas uno".

De ésta manera evita el control del Congreso por parte del partido contrario al del Presidente de la República con la anuencia de uno solo de los de los miembros del partido político en le poder, llegando a paralizar la administración y en muchos casos entorpecer la labor del ejecutivo.

Siendo, así mismo, una secuencia natural y lógica del sistema paritario,

"puesto que si se hubiera mantenido el régimen anterior de mayorías, los congresistas de un solo partido mas uno de los congresistas del otro, podrían aprobar cualquier ley, sin contar casi con el cincuenta por ciento de los miembros del parlamento" (24).

Y además porque los partidos estarán en igualdad de condiciones y toda decisión en el Gobierno sería tomada en común acuerdo, y la única manera de mostrar y llegar a él es la anuencia de los miembros en el Congreso. Se muestra en el campo práctico por medio de la mayoría de los dos tercios. Solo cuando hay conjunción ante las necesidades en los medios plausibles que conduzcan a una solución, se llegará a las nuevas mayorías y la responsabilidad conjunta adquiere un verdadero significado práctico.

Es de notar, por último, que el sistema de los dos tercios de los votos no era completamente desconocido en nuestro medio constitucional. Ya en la carta del 86 se instauró tal mayoría, a fin de lograr ciertos campos institucionales, como la reforma de la constitución, resolver las objeciones presentadas por el Presidente de la República a proyectos de ley, o delegar en una comisión del Congreso la instrucción de los procesos por delitos que deba investigar en su seno.

2. CONSECUENCIAS.

El cometido principal, evitar la toma de decisiones en forma unilateral por un solo partido político, fue alcanzado plenamente. Esta mayoría exigía un entendimiento cabal de las colectividades políticas a fin de lograr y constituir los dos tercios requeridos en la aprobación de un proyecto de ley, o en la toma de decisiones.

Así mismo perfeccionó el sistema paritario y bipartidista por cuanto fusionó los partidos políticos y llevó a un diálogo casi permanente entre los grupos conservadores y liberales.

La responsabilidad conjunta y compartida en el manejo del Estado, como ya lo anotamos, adquirió un contenido práctico. Las decisiones al ser tomadas por los dos tercios de los votos no podrían ser de una paternidad exclusiva y determinada.

Las críticas a los dos tercios para lograr una mayoría en el Congreso, las podemos sintetizar en las palabras del Presidente Carlos Lleras Restrepo, dirigidas al comité de reforma de la constitución en el año de 1965:

"la regla de la mayoría de las dos terceras partes ha acabado por privar a las corporaciones públicas de poder decisorio. Se la concibió como una manera de buscar el acuerdo de los partidos en el seno de las corporaciones; pero a medida que se dividían las colectividades históricas o se presentaban nuevas situaciones políticas, la exigencia de una mayoría de esa clase para todas las decisiones y elecciones, tiende a convertirse en el imperio de las minorías inspiradas muchas veces tan solo en el deseo de desprestigiar el sistema del Frente Nacional demostrando su inoperancia" (25).

Porque requería, como todo el andamiaje del Frente Nacional, una disciplina rígida de los partidos. Al romperse la unidad interna de uno de ellos se acrecentó la dificultad de obtener la mayoría constitucional, entorpeciendo así la labor de los cuerpos deliberativos.

Secuela inevitable fue el Gobierno permanente en estado de sitio. El Presidente de la República al ver la inoperancia del Congreso en la evacuación rápida de los proyectos de ley necesarios para el desarrollo del país, por no reunir las dos terceras partes de los votos en su aprobación, tuvo que apelar a las facultades que le confiere el artículo 121 de la constitución.