La recaudación tributaria en el Perú. La política tributaria

Desde el punto de vista macroeconómico, la política fiscal debe cumplir un rol de estabilización, vale decir, la política fiscal debe procurar ser expansiva en períodos de contracción del ciclo y debe procurar ser contractiva en períodos de expansión del mismo. Durante la reciente crisis financiera mundial, nuestro país pudo enfrentar con relativo éxito la recesión mundial porque se pudo aplicar una política fiscal expansiva financiada con los ahorros de los superávits fiscales generados en

el período de bonanza. Pero el rol de la política fiscal no es solo el de la estabilización, también tiene la importante función de promover la equidad. Para ello, tiene dos instrumentos: los impuestos y el gasto público. La tributación debe permitir recaudar lo necesario para financiar el gasto público, y, además, debe contribuir a mejorar la distribución del ingreso. Por otro lado, el gasto público debe orientarse a generar las condiciones para el crecimiento, a través de la inversión en infraestructura, pero, al mismo tiempo, brindar servicios a los más necesitados. En ese marco se ubica el presente documento de política. Su objetivo es efectuar un conjunto de recomendaciones para incrementar la recaudación de ingresos permanentes, de manera gradual y sostenida. La estrategia que se propone es que dicho incremento de la recaudación esté principalmente basado en el impuesto a la renta y en los impuestos a la propiedad, que son impuestos directos que

contribuyen a la equidad, es decir, que gravan más a quien más tiene. Cabe señalar que, en los últimos años, si bien la recaudación ha aumentado, lo ha hecho con base en el crecimiento de los impuestos a a minería, los cuales son volátiles porque sus recursos son agotables. De lo que se trata, por lo tanto, es de que el crecimiento de la recaudación tenga ingresos de carácter permanente. En la primera parte, se realiza un diagnóstico del sistema tributario, sustentado en investigaciones recientes de diversos autores y en el análisis respectivo del autor de este documento.

Las principales conclusiones de ese diagnóstico son:

• La recaudación es baja, centralizada y basada en impuestos indirectos y volátiles.

. Las tasas impositivas son altas.

• Los niveles de evasión tributaria son elevados.

• Las bases tributarias son reducidas y el sistema tributario es complejo, lo que eleva los costos de cumplimiento y los costos de administración de los impuestos.

Respecto a ese diagnóstico, en la segunda parte se identifican tres opciones de política para el sistema tributario. A partir de una evaluación de los costos y beneficios de cada una de las tres opciones, se elige una de ellas. La tercera parte corresponde al plan de acción propuesto, en el que se establecen los objetivos y las acciones para cada objetivo específico. En la cuarta parte, se plantea un pacto fiscal, como estrategia fundamental para la implementación del plan de acción. Finalmente, en la quinta parte, se plantea una hoja de ruta para los primeros cien días del próximo gobierno, para el primer año y para cinco años.

Resumen

Historia o reseña: Recaudación, tributos e impuestos.

El recaudador -como lo identificamos en pleno siglo XXI- cumplió un rol y seguirá cumpliéndolo en el Perú porque el erario depende mucho del Estado, cuyo vínculo con el pueblo es estrecho. En esa relación, lo esencial del recaudador es que su objetivo principal es captar más rentas.

Con la recaudación de impuestos, el Estado se encargará de dar a la sociedad las necesidades públicas que esta requiera. Dicho de otra manera, la tributación es importante para que el país siga mejorando en diferentes ámbitos. Si nosotros cumplimos cabalmente con el pago de los impuestos, pagamos los servicios que gozamos como alumbrado público, alcantarillado, servicios de limpieza, seguridad, hospitales públicos, parques, centros comunitarios, etcétera.

Los tributos son prestaciones, hoy por lo regular en dinero, al Estado y demás entidades de derecho público, que las mismas reclaman en virtud de su poder coactivo, en forma y cuantía determinadas unilateralmente y sin contraprestación especial con el fin de satisfacer las necesidades colectivas.

Asimismo, el impuesto es una prestación tributaria obligatoria y el presupuesto es una responsabilidad del Estado para cubrir los gastos públicos. Los obligados al pago de tributos son las personas naturales, personas jurídicas, sucesiones indivisas, sociedades conyugales que realicen actividades económicas en el territorio nacional, entre otros.

Haciendo una breve historia sobre la recaudación en el Perú, diremos que durante el tiempo que estuvo vigente el imperio de los incas, estas labores se encontraban a cargo de oficiales. En el virreinato, los oficiales reales efectuaron dicha labor, conjuntamente con el personaje más controvertido, el cacique, nombre que fue impuesto por los españoles en reemplazo del denominado curaca, que eran jefes de grupos indígenas.

Posteriormente, en la etapa republicana la responsabilidad recayó en los subprefectos, quienes tuvieron el encargo de cobrar las principales contribuciones, trabajo que también fue complementado por los gobernadores en algunas provincias.

Antes de ser conocidos como subprefectos, por mandato de la Constitución de 1826, se les denominó intendentes por medio de la Carta Magna de 1823. Ellos conformaron una primera etapa durante la República, es decir de 1821 a 1895. Los subprefectos no solo eran meros cobradores, sino también oficiaron de pagadores de sueldos, asignaciones y pensiones.

En la segunda época, desde 1895 a 1946, con la aparición de sociedades, destacando la Caja de Depósitos y Consignaciones y el Departamento de Recaudación, apareció el empleado recaudador que más tarde integra el Banco de la Nación desde 1966.

Desarrollo (diagnóstico)

3.1 El nivel de los ingresos tributarios del gobierno general:

Cabe señalar que la recaudación de los impuestos del gobierno general es fuertemente centralizada. El 98%

de los ingresos del gobierno general son recaudados por el gobierno central, los gobiernos regionales no

recaudan impuestos y solo 2% de los impuestos son recaudados por los gobiernos locales. Este indicador sencillo nos indica que existe un gran potencial para incrementar los ingresos de los gobiernos regionales y locales.Los impuestos deben contribuir a disminuir la desigualdad en la distribución del ingreso. El estudio de Barreix, Roca y Villela (2006) trata sobre la equidad fiscal respecto a la distribución del ingreso. Tal estudio concluye que los sistemas tributarios de Bolivia, Colombia y Perú resultan regresivos, es decir, la distribución del ingreso, medida por el coeficiente de Gini, se deteriora después de impuestos.

3.2 La composición de los ingresos tributarios del gobierno general

No solo el nivel de los ingresos tributarios es importante, también lo es la estructura de los mismos. El análisis de la estructura tributaria revela características importantes del sistema tributario:

a) Los impuestos a los bienes y servicios son los de mayor importancia y representan alrededor de 50% del total.

b) El impuesto a la renta es el segundo en importancia; su participación aumentó de 21% a 36% en el período 2001-2009. Como se ha señalado, el incremento obedece al auge de los precios de los minerales.

c) Los impuestos a la propiedad tienen poca importancia, representan menos de 5% del total.

d) Los impuestos a las transacciones internacionales han perdido gradualmente importancia. Actualmente representan solo 1% del total.

Una primera conclusión que se obtiene del análisis de la estructura tributaria es la mayor importancia de los impuestos indirectos (a y d) y la menor importancia de los impuestos directos (b y c). Como se sabe, los impuestos indirectos tienden a ser regresivos mientras que los impuestos directos tienden a ser progresivos.

Los impuestos deben contribuir a disminuir la desigualdad en la distribución del ingreso. El estudio de Barreix, Roca y Villela (2006) trata sobre la equidad fiscal respecto a la distribución del ingreso. Tal estudio concluye que los sistemas tributarios de Bolivia, Colombia y Perú resultan regresivos, es decir, la distribución del ingreso, medida por el coeficiente de Gini, se deteriora después de impuestos.

Conviene destacar el caso del impuesto a la renta a las personas naturales (IRPN), el que, según Barreix et al. (2006), presenta dos características saltantes: una alta progresividad y, a la vez, un muy moderado impacto redistributivo, como consecuencia de su baja recaudación. El estudio de Haughton (2006) muestra que la distribución del IVA en relación con el ingreso resulta altamente regresiva. Esto significa que las exoneraciones, globalmente consideradas, recaerían sobre la canasta de consumo de hogares relativamente más ricos.

3.3 La comparación internacional

Si tomamos en cuenta la medida tradicional de la presión tributaria, los ingresos del gobierno equivalen a 14,9% del PBI (2010). Pese a considerar IMH equivalentes a 2,4% del PBI, la recaudación de impuestos del gobierno central es baja. Los niveles de recaudación de nuestro país son similares a lo que se recauda en promedio en países de ingresos bajos, y se encuentra por debajo del promedio de países de ingresos medios bajos y del promedio de países de América Latina.

En cuanto a la comparación internacional del rendimiento de los principales impuestos, se obtiene lo siguiente:

• a) En el caso del impuesto al valor agregado, la recaudación es 8,5% del PBI. Esto nos ubica en el puesto 4 de América Latina y en un nivel superior al promedio de América Latina y al promedio de todos los grupos de países según niveles de ingresos.

• b) En el caso del impuesto a la renta de las empresas, la recaudación es 4,4% del PBI. Esto nos ubica en el puesto 8 de América Latina y en un nivel superior al promedio de América Latina y al promedio de todos los grupos de países según niveles de ingresos, con excepción de los países de ingresos altos. Cabe señalar que una parte importante de la recaudación del impuesto a la renta de las empresas es volátil, puesto que depende de la evolución de los precios de los minerales.

• c) En el caso del impuesto a la renta de las personas, la recaudación es 1,4% del PBI. Esto nos ubica en el puesto 16 de América Latina y en un nivel inferior al promedio de América Latina y al promedio de todos los grupos de países según niveles de ingresos.

• d) En el caso de los impuestos a la propiedad, la recaudación apenas equivale a 0,2% del PBI, muy por debajo del promedio de América Latina.

En conclusión, el problema de la baja recaudación se debe principalmente al bajo rendimiento del impuesto a la renta de las personas y de los impuestos a la propiedad.

3.4 Mediciones de la evasión tributaria

La evasión tributaria es un tema poco estudiado. Al respecto, existen solo algunos estudios publicados. En el caso del impuesto a la renta, Arias (2009a) estimó que la evasión fue de 49% en el año 2006, correspondiendo a las personas una tasa de evasión de 33% y a las empresas, de 51%. En ese estudio, se recomienda que, para reducir la evasión y mejorar los niveles de recaudación, se necesita ampliar la base imponible del impuesto a la renta de las personas naturales, incorporando las rentas de capital; evaluar las deducciones que se aplican a las rentas del trabajo (ingresos de trabajadores independientes y dependientes); y racionalizar los regímenes tributarios especiales que se aplica a sectores económicos y zonas geográficas del país.

Un aspecto importante relativo a la evasión del impuesto a la renta lo constituye la significativa diferencia existente entre la recaudación de los trabajadores independientes (4ª Categoría) y la de los trabajadores dependientes (5ª Categoría). Se obtiene las siguientes conclusiones:

• La recaudación del impuesto a la renta, que corresponde a los trabajadores independientes, medida con relación al impuesto a la renta de los trabajadores dependientes, ha caído sostenidamente desde el 2001 en adelante, desde 18% a 11%.

• El número de contribuyentes inscritos como trabajadores independientes, con relación al número de contribuyentes afiliados a Essalud (proxy de número de trabajadores dependientes), ha aumentado desde un ratio de 0,97 a un ratio de 1,11.

• El pago promedio anual de los trabajadores independientes, con relación al de los trabajadores dependientes, se ha reducido sostenidamente desde 18% (S/. 195: S/. 1.101) en el año 2002 a 9% (S/. 133: S/. 1.451) en el año 2009.

En otras palabras, mientras que los contribuyentes inscritos de 4ª Categoría crecen a mayor velocidad que los contribuyentes inscritos de 5ª Categoría, la recaudación de 5ª aumenta a mayor velocidad que la recaudación de 4ª. Podemos plantear como hipótesis que el crecimiento de los contribuyentes inscritos en 4ª Categoría estaría siendo motivado por algunas empresas para deducir como gastos servicios no reales, con el objetivo de reducir el pago de sus impuestos.

3.5 Aspectos específicos del sistema tributario

– El nivel de las tasas impositivas:

La recaudación no es baja porque las tasas lo sean. Por el contrario, estas son superiores en todos los casos a los promedios de América Latina y el mundo.

• La base tributaria reducida:

La ampliación de la base tributaria ha sido por años el objetivo planteado por diversas reformas tributarias. Es necesario aclarar que ampliar la base tributaria no significa incrementar el número de contribuyentes inscritos. La base tributaria es reducida por la existencia de deducciones, exoneraciones y regímenes especiales.

En cuanto a las deducciones, si bien existe un cierto consenso en que el IGV y el impuesto a la renta gravan con cierta amplitud el consumo y el ingreso, respectivamente, tanto Haughton (2006) como Arias (2009a) advierten sobre la necesidad de ampliar las bases gravables, en particular las del impuesto a la renta de las personas, incorporando todas las rentas del capital y revisando las deducciones.

En el Perú, el monto de los gastos tributarios, es decir, de lo dejado de recaudar por la existencia de exoneraciones y otros beneficios tributarios, se ha mantenido alrededor de 2% del PBI en el período 2006-2011.

• La complejidad del sistema tributario:

El atributo de simplicidad es deseable para no imponer costos en exceso a los contribuyentes y a las administraciones tributarias.

Con relación a los costos que se impone a los contribuyentes, el estudio del World Bank (2010) señala que las obligaciones tributarias10 imponen altas cargas a los negocios en términos de costos y tiempo, desincentivan potencialmente a la inversión y promueven la informalidad. En el ranking global de facilidad para el pago de impuestos, el Perú ocupa el puesto 86 de un total de 183 países. Sin embargo, en el indicador específico que mide el número de horas al año que los contribuyentes destinan a cumplir con las obligaciones tributarias, el Perú ocupa el puesto 153 de 183 países y el puesto 20 entre los 28 países de América Latina.

• Los impuestos y el medio ambiente:

Finalmente, los impuestos deben contribuir con el objetivo de desincentivar el consumo de bienes que generan externalidades negativas. El estudio de Arias y Plazas (2002) sobre armonización de impuestos en la Comunidad Andina, plantea la utilización de impuestos específicos que graven con mayor monto a los licores con mayor grado alcohólico y a los combustibles más contaminantes. Estos planteamientos no se aplican actualmente en el Perú.

En resumen, podemos concluir que los principales problemas del sistema tributario en el Perú son:

• a) El bajo nivel de la recaudación, insuficiente para financiar servicios públicos adecuados.

• b) La concentración de la recaudación en el gobierno central y la poca participación de los gobiernos regionales y locales.

• c) La estructura de la recaudación con mayor preponderancia de los impuestos indirectos y la baja recaudación de los impuestos directos (renta y propiedad), lo que causa que el impacto de la tributación en la equidad sea mínimo.

• d) Los altos niveles de evasión tributaria del impuesto a la renta y del impuesto general a las ventas.

• e) Las altas tasas impositivas.

• f) La reducida base tributaria, causada por deducciones generosas, exoneraciones que no contribuyen a la equidad y regímenes especiales que promueven la atomización de las empresas y la evasión. La complejidad del sistema tributario en su conjunto.

Opciones de Política

El monto de recaudación que un país necesita está directamente asociado con la cobertura y calidad del gasto público. Si bien no se ha realizado una estimación del monto de recaudación requerido para asegurar un gasto público eficaz, es decir, servicios públicos de calidad, niveles adecuadamente focalizados de programas sociales y niveles óptimos de inversiones en infraestructura, solo para alcanzar la meta de gasto en educación, de 6% del PBI, se requerirían 3 puntos porcentuales del PBI, lo cual nos llevaría a la necesidad de establecer una meta mínima de recaudación sin IMH de 18% del PBI.

Frente a la realidad de niveles de recaudación insuficientes, se plantean las siguientes opciones de política:

Opción 1: Política tributaria pasiva, es decir, efectuar solo ajustes menores en el sistema tributario y esperar que el incremento en la recaudación y en la presión tributaria ocurran como consecuencia del crecimiento económico.

Opción 2: Política tributaria activa con énfasis en el incremento de la recaudación de los impuestos indirectos y en la elevación de algunas tasas impositivas, de más fácil recaudación.

Opción 3: Política tributaria activa con énfasis en el incremento de la recaudación de los impuestos directos, en la reducción de algunas tasas impositivas y en la ampliación de las bases tributarias y en reformas institucionales que fortalezcan a las administraciones tributarias.

4.1 Análisis de costos y beneficios

La opción 1 está descartada, debido a que para hacer sostenible el crecimiento y una mejor distribución es imperativo el aumento significativo de la recaudación tributaria en un plazo corto (2-3 años), de manera que debemos elegir entre las opciones 2 y 3, que significan la aplicación de un conjunto de reformas.

Si bien en las opciones 2 y 3 se lograría un aumento de la recaudación, se trata de evaluar la estructura impositiva resultante y su impacto sobre la informalidad, evasión y equidad. La informalidad es un fenómeno complejo que tiene varias causas, una de ellas las altas tasas y los altos costos que impone el régimen tributario.

Resulta claro que la opción que premia la reducción de la informalidad y la evasión, y que a la vez contribuye a que el impacto global de la política fiscal sobre la equidad mejore, es la opción 3, y por lo tanto esta es la opción elegida en el presente documento de política.

Plan de acción

En esta sección se desarrolla el plan de la acción de la reforma propuesta. En primer lugar, se plantea el objetivo general, es decir, lo que se pretende alcanzar con la reforma; en segundo lugar, se plantean los objetivos específicos (u objetivos intermedios), es decir, los resultados concretos que se pretende alcanzar para coadyuvar al logro del objetivo general. Finalmente, para cada objetivo específico, se propone las acciones o medidas concretas, y se describen los mecanismos, así como los costos y beneficios, de cada medida.

Objetivo general:

Incrementar la recaudación de impuestos permanentes (no volátiles) de manera gradual y sostenida en un monto equivalente a 2-3% del PBI, sin elevar las tasas y mediante la ampliación de la base tributaria y con énfasis en los impuestos directos. Los recursos adicionales deben ser utilizados en programas de presupuestos por resultados en educación, salud e infraestructura.

Objetivos específicos (intermedios):

1) Reducción de costos de cumplimiento de los contribuyentes mediante la simplificación del sistema tributario.

2) Disminución de las pérdidas de eficiencia que generan los impuestos, mediante la reducción gradual de algunas tasas impositivas.

3) Ampliación de la base tributaria, mediante la reducción de algunas deducciones, la racionalización de las exoneraciones tributarias y el rediseño de los regímenes especiales para pequeños contribuyentes.

4) Fomento de la equidad a través de un mayor énfasis en la tributación directa.

5) Revisión de la tributación del sector minero, para compartir riesgos y beneficios en períodos de precios altos y bajos.

6) Desincentivo de la contaminación y la nocividad utilizando correctamente los impuestos selectivos.

7) Fortalecimiento de las administraciones tributarias.

A continuación, se exponen las medidas tributarias para alcanzar cada uno de los siete objetivos específicos planteados.

5.1 objetivo: Reducción de costos de cumplimiento mediante la simplificación del

sistema tributario.

Este objetivo se conseguirá con la implementación de las siguientes acciones o medidas:

• a) Racionalización de los sistemas de retenciones, percepciones y detracciones.

b) Eliminación de impuestos de baja recaudación y que rompen el criterio de caja única.

. Racionalización de los sistemas de retenciones, percepciones y detracciones

A estos sistemas se los denomina "sistemas de pago adelantado del IGV". Fueron implementados por la Sunat desde el 2002, y tienen como objetivo mejorar el pago del IGV en sectores con alta evasión. De un lado, no se conoce con exactitud los beneficios cuantitativos de la implementación de estos regímenes, y, de otro lado, se ha generado un aumento del costo de cumplimiento de contribuyentes y agentes económicos que colaboran con la Sunat. Por otro lado, las devoluciones, que corresponden a situaciones en las que se paga un tributo mayor al que realmente corresponde, han ido en aumento de año en año.

Los mecanismos que se recomienda para llevar a cabo esta medida son:

. Realizar una evaluación de estos regímenes con el objetivo de establecer los beneficios cuantitativos sobre la reducción de la evasión en cada uno de los sectores y productos aplicados.

.Con base en esta evaluación, se debe proponer la exclusión de los sectores y productos en los que el beneficio es poco significativo, y la reducción de la tasa de retención, percepción y detracción en los casos en que las devoluciones prueben que las tasas aprobadas han sido elevadas.

. Asimismo, con base en la evaluación, se debe plantear un cronograma de desmontaje de los sistemas de pago adelantado del IGV en el mediano plazo.

Los beneficios de esta medida son:

•Se reducen los costos de cumplimiento para los contribuyentes.

•Se reducen los costos para la administración tributaria, al reducirse el número de solicitudes de devolución de impuestos.

. Eliminación de impuestos de baja recaudación

El propósito de esta medida es evitar que proliferen impuestos destinados, que rompen el principio de caja única, el cual busca que la asignación de los recursos recaudados se realice anualmente con la aprobación del presupuesto.

Los mecanismos que se recomienda para llevar a cabo esta medida son:

. Identificar los impuestos destinados y recabar información sobre los montos recaudados y su destino. En principio, estos son el impuesto extraordinario de solidaridad a favor de la niñez desamparada y el impuesto de promoción y desarrollo turístico.

. Proponer la eliminación del impuesto y la sustitución de la fuente de financiamiento en el presupuesto, de manera que se asegure que los programas o proyectos que se venía financiando no sufran recortes de recursos.

Los beneficios de esta medida son:

. Se reducen los costos de cumplimiento para los contribuyentes.

. Se reducen los costos de administración tributaria.

Los costos son:

Existe el riesgo de que los recursos presupuestales no se asignen oportunamente.

5.2 objetivo: Disminución de las pérdidas de eficiencia que generan los impuestos, mediante la reducción gradual de algunas tasas impositivas.

Este objetivo se conseguirá con la implementación de la siguiente medida:

Reducir gradualmente las tasas del impuesto general a las ventas (IGV) y del impuesto de promoción municipal (IPM).

. Reducción gradual de la tasa del IGV

La alta tasa del IGV promueve la informalidad y la evasión tributaria. A su vez, es probable que empresas informales tengan trabajadores informales, por lo que la alta tasa del IGV incentiva la informalidad laboral reduciendo recursos a la seguridad social.

El mecanismo para implementar la medida es:

Beneficios:

. Se fomentará la formalidad de las empresas y la disminución de la evasión tributaria.

. Se fomentará la disminución de la competencia desleal que enfrenta el sector formal de la economía.

Costos:

•Disminución de la recaudación del gobierno central y de los recursos del Foncomun. No obstante, para evitar una caída significativa de la recaudación, se propone que la reducción sea gradual. La disminución de la recaudación será compensada parcialmente por la disminución de la evasión tributaria. Además, en un escenario macroeconómico favorable, el incremento de la demanda interna, y en particular de las importaciones, posibilitaría que la recaudación del IGV como porcentaje del PBI se mantenga estable.

5.3 objetivo: ampliación de la base tributaria mediante la reducción de algunas deducciones, la racionalización de las exoneraciones tributarias y el rediseño de los regímenes especiales de los pequeños contribuyentes.

Este objetivo se conseguirá con la implementación de las siguientes acciones o medidas:

• a) La reestructuración del impuesto a la renta personal.

• b) La sustitución de las exoneraciones de la Amazonía por transferencias a los gobiernos regionales, destinadas a inversión en infraestructura.

• c) El rediseño del régimen único simplificado (RUS).

.Reestructuración de deducciones del impuesto a la renta personal

De acuerdo con el estudio de Centrángolo y Gómez- Sabaini (2007), en el caso del impuesto a la renta de las personas, Colombia, Argentina y Perú son los países que otorgan mayores deducciones con respecto al ingreso per cápita (3,5 veces, 2,7 veces y 2,6 veces, respectivamente). Les siguen Brasil (2 veces), El Salvador y Bolivia (1,5 veces), Chile (1,4 veces), y México y Costa Rica (donde las deducciones solo alcanzan 80% del ingreso per cápita).

Asimismo, cuando se realiza una comparación del impuesto pagado para distintos niveles de ingreso, se obtiene que, en el caso del impuesto a la renta de Perú, la tasa efectiva es una de las menores de los países de la muestra. Por ejemplo, si se considera un salario igual a 10 ingresos per cápita, en México, Argentina y Costa Rica pagarán alrededor de 22%; en Brasil, Colombia, El Salvador y Chile, alrededor de 16%; y en Perú y Bolivia, poco más de 11%.

Dada esa situación, es necesario evaluar una reestructuración del impuesto a la renta personal que grava las rentas del trabajo, con el objetivo de ampliar la base y mejorar la progresividad. En esta línea, habría que considerar las siguientes modificaciones:

• Eliminar la deducción de 20% del ingreso para trabajadores independientes.

• Reducir la deducción de 7 UIT para trabajadores dependientes e independientes.

• Introducir deducciones razonables para gastos educativos y gastos de salud.

• Reducir la tasa mínima de 15% a 10%.

• Reducir los niveles de ingreso a partir de los cuales se aplican las tasas de 21% y 30%.

Beneficios:

• Se ampliará la base del impuesto a la renta de las personas.

• Se obtendrá un impuesto a la renta más progresivo.

Costos:

• Se elevará la carga tributaria para los trabajadores de mayores ingresos.

.Sustitución de exoneraciones por inversiones en infraestructura

La propuesta consiste en sustituir las exoneraciones tributarias y beneficios tributarios, del IGV y del ISC, existentes en la Amazonía, por inversiones en proyectos en los departamentos involucrados. Se trata de eliminar las exoneraciones tributarias que no han rendido los beneficios esperados, y que los recursos recaudados se utilicen en proyectos de inversión de competencia regional, para mejoras de infraestructura en dichos departamentos.

El estudio de INDE Consultores (2003) demuestra que la existencia de las exoneraciones y beneficios tributarios no favoreció a los consumidores a través de reducciones de precios, sino a unos pocos comerciantes que hicieron uso y abuso de ellas. Además, el PBI de los departamentos de la Amazonía no aumentó de manera significativa, los índices de pobreza aumentaron y los índices de desarrollo humano se redujeron.

Beneficios:

• El fisco obtendrá mayores ingresos, los cuales podrán ser destinados a inversión en infraestructura en los departamentos de la Amazonía. El gasto tributario potencial alcanza los 1.784 millones de nuevos soles, lo que representa 0,39% del PBI, mientras la recaudación esperada en el corto plazo alcanza los 856 millones de nuevos soles, esto es, 0,18% del PBI. La disminución del déficit de infraestructura en los departamentos de la Amazonía contribuirá a elevar el crecimiento del PBI de la región.

• Se eliminarán los incentivos a la evasión que genera la existencia de exoneraciones tributarias. Por ejemplo, existe evidencia de compras de combustibles a precios bajos en zonas beneficiadas con las exoneraciones y venta a precios más elevados fuera de la zona beneficiada. Asimismo, existen evidencias de facturas falsas para gozar del derecho al reintegro tributario. La reducción de la evasión generará recursos adicionales a los señalados en el párrafo precedente.

• La eliminación de exoneraciones permitirá reducir los costos de control y de administración de la Sunat, los cuales podrán ser reorientados a tareas más productivas.

Costos:

• La eliminación de exoneraciones del IGV e ISC podría provocar un ligero incremento de precios en la zona de la Amazonía. El estudio de INDE Consultores (2003) estimó que el efecto en los precios sería entre 3% y 4%.

.Rediseño del Régimen Único Simplificado

La propuesta consiste en:

• Disminuir el límite máximo de ingresos anuales desde 360.000 hasta 216.000 soles, lo cual equivale a 16 veces el PBI per cápita (el promedio de los países de América Latina). Esto permitirá acogerse al RUS a aquellos contribuyentes que tengan ventas por hasta 18.000 soles mensuales).

•Establecer la obligación de los contribuyentes del RUS de solicitar facturas por las compras que realicen.

• Establecer los requisitos de un máximo de 5 trabajadores y 100 m2 de área de establecimiento, en adición al nivel de ventas, para acogerse al RUS.

• Implementar un programa de fiscalización de los contribuyentes del RUS en colaboración con todas las municipalidades del país.

Beneficios:

• Ampliar la base del IGV al establecer la obligación de solicitar facturas a más de 500.000 contribuyentes y al ejercer medidas de control automáticas, como son los parámetros verificables que se sugiere, y de gestión, como son el control a través de convenios con las municipalidades, que eviten la subvaluación de ventas. Como resultado, la recaudación del IGV y del IPM mejorará.

• Reducir la atomización de empresas.

Costos:

• Se incrementan los costos de cumplimiento de los contribuyentes del RUS al establecerse la obligación de solicitar facturas. Este costo no es significativo.

5.4 objetivo: Fomento a la equidad a través de un mayor énfasis en la tributación directa.

Este objetivo se conseguirá con la implementación de las siguientes acciones o medidas:

• a) Armonización de las tasas del impuesto a la renta para evitar el arbitraje o "disfrazamiento" de rentas.

b) Perfeccionar y simplificar el impuesto a las ganancias de capital de valores mobiliarios.

c) Racionalizar las exoneraciones del IGV orientándolas a que sean pocas y "pro pobre".

d) Reformar el impuesto predial para ampliar su base.

e) Ampliar la base del impuesto vehicular.

.Armonización de las tasas del impuesto a la renta de las empresas con las tasas del impuesto que grava las rentas del capital

El objetivo es tener un impuesto a la renta neutral, equitativo y simple. Para ello, el mecanismo propuesto es el siguiente:

• Universalizar la tributación de las rentas del capital, gravando dichas rentas con una tasa flat.

• Alinear la tasa flat que grava a las rentas del capital con la tasa que grava los dividendos y con la tasa mínima que grava las rentas del trabajo, para evitar el arbitraje tributario (o "disfrazamiento" de rentas).

• Evitar el incremento de la carga tributaria global mediante una reducción del impuesto a la renta que grava las utilidades no distribuidas.

El cambio que se propone es gradual, mediante la aplicación de un cronograma que se resume en el.

Beneficios:

• Se mejora la recaudación del impuesto.

• Se logra un impuesto a la renta neutral, reduciendo el arbitraje o disfrazamiento de rentas.

• Se mejora la equidad del impuesto al aumentar la carga tributaria de las rentas del capital.

• Se incentiva la reinversión de utilidades al reducirse la tasa del IRPJ para utilidades no distribuidas. Al mismo tiempo, la tasa combinada del IRPJ no aumenta, incluso se reduce ligeramente.

Costos:

• Se aumenta la carga tributaria de las rentas del capital.

.Perfeccionamiento del impuesto a la renta que grava las ganancias de capital de los valores mobiliarios

El actual régimen que grava las ganancias de capital de los valores mobiliarios no es neutral, debido a que las ganancias y pérdidas no tienen el mismo tratamiento. Asimismo, las ganancias de capital de los inversionistas domiciliados y no domiciliados están gravadas con tasas de 5% y 30%, respectivamente. Por último, las ganancias de capital de las personas y las empresas están gravadas con tasas de 5% y 30%, respectiva- mente.

Se trata de corregir estas distorsiones utilizando los siguientes mecanismos:

• Uniformar el tratamiento de las ganancias y pérdidas, calculando la renta bruta descontando estas últimas de las primeras.

• Eliminar la deducción de las 5 UIT.

• Aplicar una tasa única de 10% a partir del 2013 en adelante, sin ningún tipo de exoneraciones.

Beneficios:

• El impuesto ganará en simplicidad.

• Se logrará un impuesto a la renta neutral, evitando el arbitraje o "disfrazamiento" de rentas.

Costos:

• Aumentará la carga tributaria para los pequeños inversionistas.

.Revisión de las exoneraciones del IGV

De acuerdo con el estudio de Barreix et al. (2006), exoneraciones bien diseñadas son aquellas que recaen sobre bienes y servicios que tienen mayor participación en la canasta de consumo de los hogares más pobres. Al considerar la carga del IVA como porcentaje del consumo del hogar, lo que se analiza es si las exoneraciones están o no bien diseñadas. En los

casos de Bolivia, Colombia y Ecuador, el IVA resulta progresivo. Por tanto, puede concluirse que, en Bolivia y Ecuador, las exoneraciones, globalmente consideradas, están bien diseñadas; es decir, recaen sobre bienes y servicios con mayor participación en la canasta de los hogares más pobres. En el caso de Colombia, se concluye que, globalmente considera- das, las exoneraciones y las tasas diferenciales también están bien diseñadas; es decir, determinan una tasa efectiva menor sobre la canasta de consumo de los hogares más pobres.

De acuerdo con el estudio reseñado, resulta llamativo en este aspecto el caso de Perú, donde el IVA resulta regresivo. En Perú, el IVA tiene una tasa única de 19% -la más alta de la subregión- y, por tanto, puede concluirse que las exoneraciones, globalmente consideradas, recaen sobre la canasta de los hogares relativamente más ricos.

En consecuencia, se propone aplicar el siguiente mecanismo:

• Realizar un análisis detallado de las exoneraciones del IGV para determinar las causas por las que son otorgadas (externalidades positivas, altos costos de administración y/o cumplimiento, que implicaría gravar los bienes y/o servicios en cuestión).

• Con base en este estudio, se debe proponer que se mantendrán las exoneraciones pro pobre y aquellas que se otorgan por razones de altos costos de administración.

Beneficios:

• Se incrementa la recaudación al disminuirse las exoneraciones.

• Se mejora la equidad al mejorar la regresividad del IGV.

Costos:

• Se incrementa la carga tributaria de los hogares de mayores ingresos.

.Reforma del impuesto predial

En la actual coyuntura hay un boom inmobiliario que se caracteriza por el aumento de las inversiones y el aumento de los precios. No obstante, el aumento del valor de la propiedad no se está traduciendo en aumento de los ingresos propios de las municipalidades, debido a que el valor de los predios se determina de acuerdo a valores que anualmente publica el Ministerio de Vivienda y Construcción, que no reflejan el valor de mercado. El objetivo de esta medida es restablecer el círculo virtuoso: mejoras en infraestructura de la ciudad – incremento del valor de la propiedad – incremento de la recaudación del impuesto predial – mayor autonomía financiera de las municipalidades.

De acuerdo con Mann (2004), estimados ubican el ratio entre el valor de mercado y los valores unitarios de construcción en 3:1 y para el valor del terreno, en 7:1.

Es muy probable que estos ratios se hayan incrementado debido al boom inmobiliario. Si bien no existen estudios detallados sobre la subvaluación del valor de mercado, se presume que la misma es mayor en las propiedades de mayor valor y en las propiedades cuyo uso es distinto a casa-habitación. Por ello, una reforma incrementaría relativamente más el impuesto que se paga sobre estos predios.

De acuerdo con Mann, no existe duda de que esto podría constituir la fuente más importante de recursos para fortalecer los ingresos municipales. Otras dos fuentes importantes deben provenir de la formalización de los predios y de la disminución de la morosidad en el pago, la misma que es reforzada con las continuas amnistías que se otorgan.

Se plantea el siguiente mecanismo:

• Aplicar gradualmente el impuesto predial sobre el valor de mercado de los predios. La gradualidad puede empezar con los predios cuyo uso sea distinto a casa-habitación.

Beneficios:

• Se incrementará la recaudación del impuesto predial que recaudan las municipalidades, beneficiando la autonomía financiera de las mismas.

• Se mejorará la equidad del sistema tributario.

• Se contribuirá al uso eficiente del territorio.

Costos:

• Se aumentará la carga tributaria de las empresas y de las familias de mayores ingresos.

.Ampliación de la base tributaria del impuesto vehicular

Como se sabe, el impuesto vehicular solo grava a los vehículos con una antigüedad no mayor a tres años19. El Perú es uno de los pocos países en los que se grava a los vehículos nuevos y no a los antiguos. Por otro lado, el impuesto pagado se aplica sobre el mayor valor entre el valor de adquisición, sin admitir depreciación, y el valor comercial que cada año publica el MEF. Como la inflación es baja, el mayor valor resulta siempre el valor de adquisición. En consecuencia, el contribuyente paga el impuesto sobre el valor del vehículo nuevo durante tres años.

Se propone el siguiente mecanismo:

• Aumentar la base de este impuesto aumentando la antigüedad de los vehículos que pagarán impuestos a razón de un año cada año. Así, en el 2012 estarán gravados los vehículos de hasta cuatro años de antigüedad; en el 2013, los vehículos de hasta cinco años de antigüedad, y así sucesivamente.

• Pagar el impuesto sobre el valor de mercado, con base en las tablas que publica el MEF. El efecto de esta medida será que en los años dos y tres se pagará menos impuestos, pero se continuará pagando a partir del año cuatro.

Beneficios: