Los carriles exclusivos y la seguridad vial

Planteo del tema y problema de investigación

La seguridad según el Diccionario de la Real Academia Española, es la cualidad de lo seguro. Y lo seguro, está conceptualizado como aquello libre y exento de peligro, daño o riesgo [1]A partir de tales puntualizaciones podemos ensayar un concepto de seguridad vial como el conjunto de medidas públicas o privadas que armonizan los factores humano, vehicular y vial con un mínimo de riesgo de producción de daños personales y materiales.

El constante aumento de la motorización influye positivamente en la mayor celeridad y comodidad de los desplazamientos, pero a su vez, repercute negativamente en la seguridad vial (conforme al concepto manifestado en el primer párrafo) y en el medio ambiente. Toda medida que se adopte para fortalecer la primera, parece resultar insuficiente, en tanto las cifras que arrojan las estadísticas nos muestran la realidad de la problemática.

Nuestra investigación entonces, tiene como punto central el estudio de la influencia que ha tenido la implementación de los carriles exclusivos para la circulación del transporte colectivo de pasajeros en la seguridad vial, traducida ésta en la siniestralidad.

1.1 – Antecedentes históricos.

La puesta en práctica del carril preferencial o exclusivo, está enclavado en el denominado Plan de Movilidad llevado adelante por la Intendencia Municipal de Montevideo [2]que persigue agilizar la circulación vehicular del transporte colectivo de pasajeros, disminuir la siniestralidad vial y reducir las emanaciones de monóxido de carbono a la atmosfera.

Y el mencionado plan, sostiene que el desarrollo demográfico y urbanístico que la ciudad ha tenido se muestra como una de las consecuencias directas de la problemática que se genera en torno a la circulación vehicular. Las vías entonces, deben soportar un mayor flujo por cuanto el parque automotriz aumenta año a año en forma constante [3]

El transporte público colectivo es el mayormente utilizado, con aproximadamente 1.500 omnibuses que trasladan más de 280 millones de pasajeros por año [4]en virtud de lo que, las autoridades municipales enfatizan en su prioridad respecto al transporte particular [5]Se destacan primordialmente dos medidas para sustentar tal sistema de transporte: construcción de terminales e intercambiadores para omnibuses urbanos y la disposición de carriles exclusivos.

Y tales medidas ingresan en el concepto global de democratizar el transporte urbano de pasajeros mencionado en el Plan de Movilidad. Se trata entonces, se lograr un estándar medio de satisfacción para los usuarios, que apareja desplazamientos seguros y rápidos, con alcance al mayor número posible de personas.

Figura 1 – Fuente: Unidad Ejecutiva del Plan de Movilidad Urbana (IMM).

En nuestro país, a la inversa de lo que ocurre en Chile, el aumento del parque automotriz es acompañado por el incremento de la siniestralidad vial.

Figura 2 – Fuente: Intendencia Municipal de Montevideo.

Figura 3 – Fuente: Informe final CONASET (2003)

En el país trasandino, la cantidad de siniestros decayó levemente a partir de 1998, manteniéndose en forma de meseta hasta 2004, habiéndose concluido que esto es producto del enlentecimiento del flujo vehicular. El congestionamiento de las vías es visto con malos ojos, por cuanto aumenta la emanación de gases tóxicos a la vez que significa mayores y evitables costos [6]

Figura 4 – Fuente: Informe final CONASET (2003).

Tales comparaciones nos llevan a concluir que el incremento de la cantidad de vehículos en la vía no es un motivo certero del avance de la siniestralidad, sino que a tales factores debe sumarse el humano, como director del primero y co – usuario del segundo. Surge entonces, la inadecuación de la interacción del binomio humano – vehículo en la vía, que redunda en el aumento de la inseguridad vial.

A primera vista, el centro de la política de seguridad vial debe encontrarse en el factor humano como artífice de los restantes. Para un mayor caudal vehicular y por ende humano respecto de una misma vía, necesariamente debe armonizarse con ésta, pues de lo contrario se producen fricciones o alteraciones del sistema que aparejan siniestros.

Cualquier planificación respecto a las vías de tránsito, debe tener en cuenta la producción de circunstancias de manera contingente, y que disminuyan la seguridad de su uso.

Figura 5 – Fuente: Instituto Nacional de Estadísticas (Chile).

Figura 6 – Fuente: Instituto Nacional de Estadísticas (Chile).

En Chile, si bien el parque automotriz aumenta progresivamente, los totales de siniestros y de fallecidos promedialmente se mantienen o descienden levemente. En nuestro país, los tres vectores aumentan.

1.2 – Formulación del tema y de la situación problema.

1.2.1 – El aumento de la producción de siniestros viales en Montevideo.

Hemos realizado una recopilación de los datos recogidos por el Cuerpo de Policía de Tránsito en los últimos cinco años (incluyendo el corriente), sobre la totalidad de siniestros viales ocurridos y la clasificación que se realiza en tanto la entidad de las lesiones sufridas por sus protagonistas. Este punto analítico de partida, nos arroja una realidad poco alentadora, en tanto la siniestralidad aumenta cualitativa y cuantitativamente.

Año tras año las cifras trepan, y también la cantidad de uruguayos que pierden la vida o resultan mutilados a raíz de la temática que hoy nos convoca.

Figura 7 – Fuente: DEYS. (Los datos del año 2011 son al 30 de agosto).

Ese crecimiento en la producción de siniestros viales como surge de la figura N° 7, nos lleva al estudio de dicha problemática, por cuanto las consecuencias socio – económicas de aquellos, repercuten en la sociedad globalmente considerada.

El fenómeno social de la siniestralidad vial es encarado desde múltiples áreas del conocimiento humano, pudiendo a guisa de ejemplo mencionarse la Criminalística, la Accidentología Vial, la Sicología del Tránsito, la Medicina Legal, el Derecho Civil, el Derecho Penal, la Ingeniería de Tránsito, etc.

Cada segmento del mencionado, realiza su análisis y arriba a particulares conclusiones, encontrándose a nuestro modo de ver, en el debe el abordaje en conjunto de la cuestión.

A raíz el "Informe sobre la situación mundial de la seguridad vial" [7]de la Organización Mundial de la Salud del año 2004 [8]nuestro país sancionó la ley N° 18.113 de 18 de abril de 2007, mediante la cual se creó la Unidad Nacional de Seguridad Vial, como organismo rector de todo lo concerniente a la materia, pero sin la necesaria ejecutividad de sus decisiones.

El sistema constitucional uruguayo otorgó al legislador nacional la competencia para determinar la materia municipal y departamental. Así, la Ley Orgánica Municipal colocó en manos de los Gobiernos Departamentales la regulación del tránsito vehicular en las vías de tránsito departamentales y vecinales. Esto lleva a que en nuestro país no sea legamente posible establecer un único marco regulatorio del punto, producto de la misma voluntad legislativa.

El enfoque de la seguridad vial mediante la regulación de la circulación vehicular, se encuentra presente en el ámbito de cada uno de los Departamentos que componen la República, y una vigésima órbita en cuanto a las rutas nacionales. Nada más negativo que esta división para enfrentar un problema que padece la Sociedad uruguaya en su conjunto.

1.2.2 – Los factores del siniestro vial.

El Main Road Western de Australia, sostiene que los siniestros viales son consecuencia de uno de sus tres factores: el ser humano, el vehículo y la vía (y su entorno), siendo el primero el mayor productor de aquellos [9]

El factor humano, resulta intrínsecamente el más rico como objeto de estudio, pero también se muestra como el más difícil de enfrentar para incoar una política disuasiva de la producción de siniestros viales. El factor vehículo es el que incide mínimamente en la seguridad vial.

La vía por su parte, es el factor en el que el Estado puede intervenir directamente, potenciándolo y logrando un alto nivel de seguridad. Pero esto, significa la inversión tendiente a la mitigación de la siniestralidad. Mas poco o nada puede conquistarse en términos de seguridad vial si los restantes factores no son adecuadamente tratados.

Figura 8 – Fuente: Plan de Movilidad (pág. 37)

La Intendencia Municipal de Montevideo sostiene que el 2% de los siniestros que ocurren en la ciudad son producto del factor vial (figura N° 8). Y el Plan de Movilidad pretende favorecer la seguridad en él.

Pero el silencio frente al factor humano principalmente nos convoca a adelantar que este remedio no podrá obstar la producción de los síntomas ni a la propia enfermedad.

El Laboratorio Nacional de Materiales y Modelos Estructurales de la Universidad de Costa Rica indica que "(…) un alto porcentaje de la red vial de la mayoría de los países latinoamericanos obedece a estándares de diseño y operación distintos a los vigentes hoy en día, que fueron concebidas para condiciones de tráfico mucho menos exigentes (…)", debiendo adoptarse un "(…) espíritu proactivo [que] busque prevenir la severidad y frecuencia de los accidentes (…) e incorporar los conceptos de seguridad vial al diseño de las vías nuevas. (…)" [10]

Nuestro Norte entonces, está signado por la vía de tránsito como factor productor del siniestro, acotando el tópico a la incidencia que la implementación del carril preferencial para vehículos de transporte colectivo de pasajeros ha tenido en la problemática general y específica de la vía.

1.3. Preguntas a responder.

Frente al planteamiento de la situación problema a tratar, necesariamente debemos formular una serie de cuestionamientos cuyas respuestas pretendemos concretar durante el desarrollo de la presente investigación.

¿Cuál ha sido la incidencia en la siniestralidad en las vías de tránsito en las que se implementó el carril exclusivo?

¿Cuál ha sido la proyección de la siniestralidad protagonizada por los vehículos de transporte colectivo de pasajeros?

¿Se han disminuido los tiempos de los recorridos de las líneas de omnibuses?

Los restantes usuarios de la vía pública ¿cumplen con la circulación exclusiva en determinados carriles?

¿Es posible disminuir la potencialidad de los factores de riesgo de la siniestralidad vial?

¿Se ha incrementado, disminuido o mantenido el uso del transporte colectivo de pasajeros?

¿Incidiría favorablemente en la seguridad vial una mayor potestad del agente fiscalizador?

¿Cuáles son las causas de los siniestros viales?

¿Cuál es la sensación colectiva que los uruguayos tenemos del accidente de tránsito?

¿Existen campañas publicitarias desde el Estado que pregonen la seguridad vial?

¿Existe un cabal conocimiento de la problemática de la inseguridad vial en la sociedad en general?

1.4. Fuentes de información consultadas para delimitar el problema.

Las fuentes de información consultadas han sido básicamente la normativa constitucional, legal y reglamentaria vigente, los datos obtenidos por el Cuerpo de Policía de Tránsito, las exposiciones de los actores vinculados a la temática, la consulta de literatura especializada en la materia y de informes efectuados por organismos extranjeros.

1.5. El problema.

La seguridad vial requiere un enfoque multidisciplinario, lo que no forma parte de la presente, por cuanto hemos optado por acotar la cuestión, al análisis de uno de los factores en la producción de siniestros viales: la vía.

Se trata entonces, de verificar si la solución que pretenden las autoridades municipales a la velocidad del flujo vehicular del transporte colectivo de pasajeros y concomitantemente a la disminución de los siniestros protagonizados por éste, ha alcanzado los resultados esperados. Debemos considerar asimismo, que el volumen de tránsito de la vía como factor de la siniestralidad vial, se ha concentrado en un sector de la calzada, aumentándolo [11]

Nuestra pregunta inicial podemos formularla de la siguiente manera:

1.6. Justificaciones.

La siniestralidad vial se muestra en los últimos años como una suerte de emergencia social, en donde diversos actores tratan de analizar sus causas tomando como punto de partida las consecuencias nocivas que desde lo sanitario apareja.

A su vez, se anotan los costos que la Sociedad debe soportar como efecto directo de la problemática. Desde el punto de vista macroeconómico, existe un pasivo que se incrementa anualmente, frente a una aparente inacción desde las esferas estatales por atemperar el discurso sobre la cuestión.

Para la OMS, cuantitativamente la siniestralidad ocurre en forma mayúscula en los países subdesarrollados o en vías de desarrollo, lo que influye negativamente en las respectivas economías nacionales [12]

La temática que hoy nos convoca, se circunscribe al estudio de la seguridad vial en aquellas vías en donde se ha modificado su uso, por cuanto actualmente existen dos carriles de circulación: uno exclusivo para los vehículos de transporte colectivo de pasajeros y automóviles con taxímetro que transporten pasaje y el restante para otros vehículos.

1.7. Limitaciones.

La primera limitación con que nos enfrentamos a la hora de incoar la investigación, fue de parte de algunas fuentes de información a las que acudimos en la búsqueda de los datos necesarios para su desarrollo. Y ello es producto del eventual arribo a conclusiones desacompasadas con los objetivos institucionalmente propuestos.

Una segunda dificultad que se nos presentó como consecuencia del escaso tiempo transcurrido entre la implementación en Montevideo de los carriles exclusivos y la presente instancia, es la ausencia de análisis o investigaciones al respecto. Esto nos llevó a consultar bibliografía extranjera, a la vez de significar un desafío desde el punto de vista cognoscitivo.

Lo concerniente a la circulación vehicular necesariamente requiere un testeo constante que en nuestro país no ocurre. No existe oficina pública en donde se pueda obtener un producto acabado y actual de lo que está sucediendo en la vialidad.

El monitoreo debe ser constante, de manera que a través el mismo se logre detectar errores y potenciar aciertos.

La investigación que se pretende llevar a cabo, no parte de ningún supuesto, puesto que ello significaría llanamente quitar el velo de objetividad que en esta tarea debe imperar.

Nuestra pretensión se enfoca a obtener el conocimiento empírico necesario para arribar a una conclusión certera. Pero a su vez, no es este trabajo, un intento alzarnos con una solución mágica al problema, en tanto estamos firmemente convencidos que el tópico requiere un enfoque analítico multidisciplinario que arribe a una conclusión de igual tono.

Y esta sea quizás la mayor limitación que se nos presenta, pues éste procura ser un enfoque de la cuestión, determinando la incidencia que la implementación de los carriles exclusivos para la circulación de vehículos del transporte colectivo de pasajeros ha tenido en el bienio [13]

1.8 – Objetivos generales

Determinar la incidencia en la seguridad vial de la ciudad de Montevideo de la implementación de carriles exclusivos para el transporte colectivo de pasajeros.

1.8.1 – Objetivos específicos.

Nos hemos trazado tres objetivos específicos con respecto a la puesta en práctica de los carriles exclusivos para los vehículos del transporte colectivo de pasajeros:

• a) Determinar su impacto en la fluidez vehicular;

• b) Establecer el grado de cumplimiento por parte de los restantes usuarios de la vía pública;

• c) Determinar la influencia en la seguridad vial

Marco teórico

2.1 – La ley N° 18.191: ¿accidente de tránsito o siniestro vial?

El artículo 42 [14]de la ley N° 18.191, conceptualiza al accidente de tránsito como un hecho cuya consecuencia es la producción de lesiones en las personas o daños en los bienes, en el ámbito de la circulación vehicular. Es decir, la causa del accidente de tránsito la podemos ubicar en la circulación vehicular.

Pero tal definición que el legislador introduce en la ley, no resulta del todo feliz, en razón que su generalidad por un lado, posibilita el ingreso de circunstancias que en otro ámbito no serían consideradas accidente de tránsito.

Desde el punto de vista policial y judicial (penal), no tienen trascendencia todos los accidentes de tránsito, sino únicamente aquellos en los que resulta lesionada o fallecida una persona. Ergo, en los que sólo resultan daños en los bienes, no interviene la autoridad policial ni la jurisdiccional penal, sino que quien se considere civilmente perjudicado, debe demandar la reparación en tal órbita civil de ésta última [15]

Y el siguiente artículo de la ley, establece un cúmulo de obligaciones para todo conductor que resulte implicado en un accidente de tránsito, las que se muestran desordenadas y descoordinadas entre sí, pues aquél debe detener la marcha del vehículo y permanecer hasta la llegada de las autoridades. Pero la norma se vuelve inocua cuando las autoridades no concurren de manera oficiosa si no han resultado personas lesionadas.

En la praxis, el artículo 43 de la ley, sólo debe aplicarse cuando como consecuencia del accidente de tránsito han resultado personas lesionadas, y no frente a la ocurrencia de daños materiales.

Debemos concluir en tal línea de razonamiento, que la noción que el legislador expone sobre accidente de tránsito, no es la adecuada. Tampoco lo hubiese sido si circunscribiese el concepto a la presencia de lesiones personales, pues el accidente es un "(…) Suceso eventual o acción de que involuntariamente resulta daño para las personas o las cosas. (…)" [16]Y la nota de involuntariedad francamente significa la evasión de la responsabilidad tanto penal como civil ante la ocurrencia de un hecho de estas características, pues el artículo 18 del Código Penal encarta al individuo en la culpabilidad penal cuando media intención [17]ultraintención [18]o culpa [19]

Aún en el caso de la culpa penal, estamos frente a la voluntad del agente expresada mediante la imprudencia, impericia, negligencia o la violación de leyes o reglamentos [20]

Carrara, citado por Bayardo Bengoa [21]y por Cairoli [22]afirmaba que la culpa era la "omisión voluntaria de diligencia". Tal omisión voluntaria, lo es respecto del hacer intelectivo que el sujeto debe realizar a la hora de actuar. Cuando no prevé la posibilidad de un resultado dañoso, ingresa al ámbito de la culpa.

La previsión de la eventual ocurrencia del daño, únicamente se encuentra en el ámbito de un proceso intelectual que determina la voluntad. Así, el sujeto que conduce un automóvil por Avda. Italia y opta por continuar la marcha frente a un semáforo cuya luz roja está encendida, debe prever la posibilidad que por la vía de tránsito perpendicular un segundo conductor inicie el cruce (habilitado, claro está).

Desde la órbita del Derecho Civil la conclusión es la misma. Gamarra citando a la doctrina francesa la que "(…) destaca la existencia de culpas ("accidentes") que no son tales; esto es, se clasifican legalmente como culpables comportamientos de personas prudentes y diligentes, que tuvieron un momento de distracción o incurrieron en alguna torpeza, y aquí estamos ante "accidentes" inevitables, como se comprueba con datos estadísticos, porque son producto de las imperfecciones naturales del hombre, de sus debilidades momentáneas, de la limitación de sus fuerzas síquicas o nerviosas. (…)" [23]

El artículo problemático entonces, no es el 43, sino el que pretende definir el accidente de tránsito, apartándose claramente de los estudios de los autores de las doctrinas penal y civil mencionados con antelación.

La Real Academia Española define "siniestro" entre otras variantes, como la "(…) concreción del riesgo cubierto en [el contrato de seguro] y que determina el nacimiento de la prestación del asegurador. (…)". Pero a su vez, sostiene que se trata de un hecho aciago, malintencionado y dañoso [24]

El siniestro vial, conceptualmente hablando, parece ir más allá que el accidente de tránsito, aventajándolo en cuanto a la exclusión del factor involuntariedad por parte de los sujetos partícipes en el mismo, pero dibujando su alcance a partir de su consecuencia: el daño (sea este personal o material).

Y tal enfoque, no se aparta de los lineamientos que hemos pretendido trazar al estudiar los autores de las doctrinas penal y civil, en razón que se trata en ambos casos de un ilícito, en donde por opción legislativa estaremos frente a la responsabilidad penal y (civil) extracontractual en un caso, y en el otro, sólo ante esta última.

2.2 – Conceptos de calzada, carril y carril preferencial.

La resolución N° 1.699/2010 de 26 de abril de 2010, define calzada, carril, carril exclusivo y carril preferencial.

La calzada como "(…) la parte de la vía normalmente utilizada para la circulación de vehículos; una vía puede comprender varias calzadas separadas entre si especialmente por una faja divisoria o una diferencia de nivel. (…)".

Carril es "(…) una cualquiera de las bandas longitudinales en las que puede estar subdividida la calzada, materializadas o no por marcas viales longitudinales pero que tengan una anchura suficiente para permitir la circulación de una fila de automóviles que no sean motocicletas. (…)".

Tanto en la definición de calzada como en la de carril, la resolución municipal sigue lo establecido en los literales "e" y "g" del artículo 1° de la Convención sobre circulación vial celebrada en Viena en 1968 [25]

En los anexos de la ley N° 18.191, el legislador establece los conceptos de vía [26]calzada [27]y carril [28]en consonancia con lo preceptuado por el Reglamento Único de Tránsito del MER.CO.SUR [29]que establece las mismas definiciones.

La Ordenanza General de Tránsito de Montevideo en su artículo 4° realiza una referencia a calzada como el sitio destinado al uso preferentemente de los vehículos, mientras que en el artículo siguiente, establece la noción de acera como de uso preponderantemente para los peatones. De este modo, podemos construir el concepto de vía como la sumatoria de los espacios destinados al tránsito vehicular y peatonal, es decir, calzada y acera. Tal norma, habla de sendas en varios de sus artículos, lo que podemos conceptualizar en forma similar a carril.

Carril exclusivo es la "(…) parte de la calzada separada físicamente del resto de la misma destinada a la circulación de ómnibus de transporte colectivo de pasajeros. (…)".

Carril preferencial es la "(…) parte de la calzada destinada a la circulación del transporte colectivo de pasajeros y taxis con pasaje (…)".

Los conceptos de carril exclusivo y preferencial son similares entre sí, sólo que en el primer caso existirá una separación física del resto de la calzada, y en el segundo caso, agrega que los automóviles con taxímetro cuando trasladen pasajeros podrán usar tal carril.

Ahora bien, la noción de exclusividad significa que no podrá ingresar al carril aquél vehículo que no cumpla con determinadas condiciones [30]Pero, si hablamos de preferencia, estamos frente a una ventaja que tiene alguien sobre sus semejantes [31]

La resolución mencionada con antelación, confunde los conceptos de exclusividad y preferencia, utilizándolos como sinónimos.

Y tal circunstancia, únicamente contribuye a la imprecisión de la norma, generando una suerte de limbo con respecto a su alcance. Este detalle no resulta menor, por cuanto estamos frente a la limitación del derecho de la libertad expresado en la circulación vehicular, a partir de lo que no resulta acertado el arribo a dos puertos desde una misma situación fáctica.

2.3 – Conceptos teóricos necesarios.

2.3.1 – La circulación vehicular como ejercicio del derecho a al libertad.

De la interpretación armónica de los artículos 7, 10 y 72 de la Constitución de la República, debemos concluir que los denominados derechos fundamentales consagrados expresa o tácitamente por el máximo cuerpo jurídico, pueden ser limitados por parte del legislador nacional o municipal por razones de interés general.

La circulación vehicula y peatonal por las vías de tránsito públicas o libradas al uso público, en principio se muestra como una proyección del principio constitucional de la libertad, y toda norma que signifique su condicionamiento o restricción, claramente está pautada por la armonía con el texto constitucional.

La descentralización territorial de nuestro país, en forma progresiva fue estableciendo la actual división política de diecinueve departamentos, imponiendo el constituyente al legislador, la obligación de la delimitación de las correspondientes competencias de cada uno de los órganos departamentales legislativos y ejecutivos.

La ley N° 9.515, organizó los Gobiernos Departamentales atribuyéndoles las respectivas competencias institucionales, entre las que se encuentra la regulación del tránsito vehicular en las vías departamentales y vecinales. Tales vías, por imperio del decreto – ley N°10.388 de 13 de febrero de 1943, son propiedad de los Gobiernos Departamentales, debiendo administrarlos y mantenerlos.

La Junta Departamental de Montevideo aprobó con fecha 27 de diciembre de 1978 el decreto N° 19.023, denominado "Ordenanza General de Tránsito", otorgando un cuerpo orgánico a la regulación del tránsito vehicular. Con la aprobación de dicha norma, el legislador municipal cumple a pie juntillas con el mandato constitucional respecto a la limitación del ejercicio del derecho a la libertad, y con el legislador nacional que le había impuesto la regulación de la circulación vehicular en las vías de tránsito de propiedad municipal.

El 30 de octubre de 2007, es sancionada la ley N° 18.191, denominada "Tránsito y seguridad vial", que recoge un cúmulo de principios que los Gobiernos Departamentales deberán tener en cuenta en un futuro a la hora de reformar sus respectivas ordenanzas municipales de tránsito.

2.3.2 – Los carriles exclusivos y la Ordenanza General de Tránsito.

El inciso 1° del artículo 1° de la Ordenanza General de Tránsito, otorga competencia a la Intendencia Municipal a través de la División Tránsito y Transporte, para realizar la planificación, regulación y fiscalización del tránsito vehicular en la vía pública. Y esto no es otra cosa que el mandato del legislador municipal para que el Ejecutivo Municipal tome a su cargo mediante una determinada repartición administrativa, la puesta en práctica del cuerpo normativo que se sanciona.

No es posible desde el punto de vista jurídico, interpretar que la textura de la norma es abierta a la voluntad del Ejecutivo Municipal, en tanto y en cuanto estamos frente a la limitación del derecho constitucional de la libertad, que requiere una ley en sentido formal y material [32]Ergo, el Intendente Municipal no cuenta entre sus atribuciones legales con la discrecionalidad de cercenar los derechos individuales en forma permanente, sino que tal competencia fue atribuida pro el constituyente al legislador nacional o municipal, según corresponda.

Y la expresión regulación contenida en el artículo mencionado, debe interpretarse dentro del cuerpo en que se encuentra inserto el precepto, que ulteriormente regula específicamente todo lo concerniente a la circulación vehicular, peatonal y animal.

A partir del artículo 61 la Ordenanza General de Tránsito regula la circulación vehicular [33]imponiendo como obligación a los conductores, "(…) la circulación por la mitad derecha de la calzada librada a la circulación (…)", lo que es exceptuado en los taxativos casos que la propia norma establece y entre los que no se menciona la utilización del carril exclusivo para determinado tipo de vehículo.

La resolución municipal entonces que instaura el carril exclusivo, colisiona con presupuestos constitucionales y legales expuestos con antelación, pues si el artículo 4° regula el uso de la vía pública, reservando la calzada para los vehículos y la acera para los peatones, la restricción de determinados sitios en la primera debió formar parte de una reforma de la Ordenanza General de Tránsito.

Organización de la investigación – metodología utilizada

El presente trabajo de investigación se basa en un diseño de tipo exploratorio – descriptivo.

Al decir de Bunge, hemos visto nutrida nuestra tarea de un conocimiento factual, por cuanto la observación y la experimentación han sido las directrices pertinentes.

Como sostiene Ávila Boray "(…) en el ámbito de las ciencias sociales la realidad se circunscribe a grupos de personas o categorías de personas con sus respectivas características, conductas o interacciones en un determinado contexto. (…)" [34]¿Y cuál enfoque que no sea el social debemos tener presente cuando hablamos de siniestralidad vial o seguridad e inseguridad vial?

Con Baker debemos entender que toda actividad científica tiene primordialmente dos características que le trazan el sendero: la observación científica y el sistema de reglas lógico – racionales, nutridas tanto por la deducción como por la inducción [35]

La seguridad vial, no se muestra como un área del conocimiento exacto, en donde sea factible establecer premisas certeras sobre realidades determinadas, por cuanto la mayor incidencia está puesta en el factor humano.

3.1 – Técnicas de Investigación utilizadas durante el trabajo.

Hemos seguido dos técnicas investigativas para llevar adelante nuestra tarea.

Por un lado, el análisis de los documentos producidos por la Jefatura de Policía de Montevideo en base a la información operativa aportada por las distintas dependencias policiales. Y a su vez, se realizaron entrevistas a determinados actores del transporte público de pasajeros, que han visto modificado el uso que de la vía pública realizaban hasta entonces.

Del mismo modo, se analizó la normativa vigente de la circulación vehicular en el Departamento de Montevideo.

3.1.1 – Técnicas de entrevistas.

La técnica utilizada para llevar a cabo las entrevistas, fue su programación previa utilizando el tipo denominado doctrinalmente como alternativa fija o estructurada, y frente a puntos concretos que requerían un ahondamiento en lo expuesto por el entrevistado, aquella se tornó abierta o no estructurada.

En tal sentido, han sido entrevistados los Sres. Humberto Rodríguez (Jefe del Departamento de Tránsito de RA.IN.COOP. [36]Fernando De Ángelo (Jefe de Instructores de RA.IN.COOP.) Fernando Romero (Jefe del Departamento de Producción de CUTCSA [37]y Gerardo Urse (Director de Movilidad de la Intendencia Municipal de Montevideo).

La literatura especializada y que fuera consultada a estos efectos, se encuentra detallada en la bibliografía.

3.1.2- Resultados de la investigación.

3.1.2.1- Pautas de las entrevistas.

La estructuración de las entrevistas partió de los siguientes puntos:

• Opinión que los actores del transporte colectivo de pasajeros se han formado de la implementación de los carriles exclusivos;

• Visión respecto al cumplimiento por los restantes usuarios de la vía pública;

• La publicidad que se ha dado a la modificación de la circulación vehicular;

• Las estadísticas que las diferentes empresas de transporte colectivo urbano llevan de su siniestralidad vial;

• El marco legal de la modificación practicada;

• Las fuentes tenidas en cuenta por la autoridad municipal;

• El control de la autoridad municipal respecto a la modificación de la circulación vehicular;

• La influencia general en la seguridad vial;

3.1.2.2 – Síntesis de la investigación.

3.1.2.3 – Resultados de las entrevistas.

Humberto Rodríguez (Depto. De Tránsito – RA.IN.COOP.)

El representante de RA.IN.COOP. entiende que la aplicación práctica del proyecto es favorable, logrando un menor tiempo en los distintos recorridos.

No obstante ello, percibe que la falta de fiscalización del cumplimiento esencialmente por parte de los usuarios particulares de la vía pública, obra en detrimento de los fines perseguidos por la autoridad municipal a la hora de modificar su uso.

Señala que los usuarios que no respetan la finalidad que la Intendencia persiguió con el carril exclusivo, son los conductores de los vehículos con taxímetro.

Indica que (sic) "(…) pueden circular siempre y cuando lleven pasaje pero no detener sobre el carril preferencial, como por ejemplo para levantar pasaje. (…)". Y tal concepto llama la atención, por cuanto los carriles en cuestión en la opinión de RA.IN.COOP. serían preferenciales y no exclusivos. Pero a su vez, y al estar el carril en la parte derecha de la calzada, para que un pasajero ascienda a un taxímetro, necesariamente debe detener la marcha en el mismo, y no existe otra opción.

La difusión del nuevo uso de la vía pública no ha sido suficiente, lo que en definitiva, obra en perjuicio del logro del objetivo perseguido.

RA.IN.COOP. ha descendido la siniestralidad vial, salvo en aquellas vías n donde no existe un carril exclusivo para dichos vehículos. No obstante, no llevan un registro al respecto.

Fernando Romero (Dpto. de Producción – CUTCSA)

El carril exclusivo es positivo, pero únicamente se aplica en forma eficaz en Avda. Italia, en razón que en dicha arteria de tránsito es donde la autoridad municipal realiza la correspondiente fiscalización.

Los tiempos de los recorridos han disminuido, pese a que los automóviles con taxímetro no cumplen cabalmente con el cometido buscado. Para CUTCSA, la medida debió ser acompañada con una mayor distancia entre las paradas obligatorias en los recorridos.

Los restantes usuarios de la vía pública no respetan en general el denominado carril exclusivo, y si a ello se suma la falta de fiscalización por parte de las autoridades competentes, el panorama es negativo.

Respecto a la difusión, ésta ha sido escasa en cuanto a su aspecto positivo, mientras que los medios masivos de comunicación dieron amplia publicidad a los efectos negativos del mismo.

CUTCSA no lleva un registro a partir del cual pueda analizarse la incidencia de la siniestralidad vial luego de la implementación del carril exclusivo.

Gerardo URSE (Director de Movilidad de la Intendencia Municipal de Montevideo).

La idea original ha partido de la División Tránsito y Transporte de la Intendencia Municipal de Montevideo, tomando como ejemplo las realidades de ciudades de Ecuador, Colombia y Brasil.

Desde el punto de vista jurídico, el carril exclusivo, ha sido implementado mediante una resolución del Ejecutivo Municipal, sin una modificación expresa de la Ordenanza General de Tránsito.

La fiscalización se está desarrollando en forma progresiva, básicamente mediante la prohibición de estacionar en los lugares donde se aplica el carril exclusivo. Y ello puede vincularse a la escasa difusión dada al plan. Empero, reconoce que en forma general los usuarios de la vía pública cumplen con la nueva normativa.

Pese a que desde las esferas gubernamentales municipales no existe una completa satisfacción con el plan elaborado, el control es calificable como tenue.

La UNASEV indica que si bien el parque automotriz ha aumentado, Montevideo presenta los índices más bajos de siniestralidad vial en tanto la relación vehículo – habitante, lo que quizás sea consecuencia de una menor velocidad del flujo vehicular.

3.1.3 – Análisis de documentos.

La Jefatura de Policía de Montevideo posee una oficina que centraliza toda la información [38]que las dependencias policiales a ella subordinada aportan respecto a la totalidad de procedimientos y actuaciones que asumen en el ámbito de sus competencias. A partir de allí, se obtuvieron datos que fueron graficados para su mejor comprensión.

Por otra parte, se realizó un análisis de la normativa que rige la circulación vial en el Departamento de Montevideo, de manera tal de presentar un marco referencial del tema a desarrollar.

Resultados de la investigación

Tomando como punto de partida el último lustro y hasta el 18 de octubre de 2011, hemos recogido los datos correspondientes a la producción de siniestros viales en los que intervino la Jefatura de Policía de Montevideo, en las vías más importantes en las que se ha implementado el carril exclusivo.

Es dable mencionar, que el proyecto no se ha implementado en la longitud total de las vías analizadas, sino en los siguientes tramos:

• Avda. Italia (del Bvar. Gral. Artigas a la calle Gallinal);

• Avda. 8 de Octubre (del Bvar. José Batlle y Ordóñez a la calle Pan de Azúcar);

• Avda. Millán (de la Avda. de las Instrucciones a la Av. San Martín);

• Avda. Agraciada ( de la Avda. San Martín a la calle Pablo Zufriategui);

Avda. Italia.

Figura 9 – (Bvar. Gral. Artigas a Gallinal). (Fuente: DES – CPT).

La gráfica correspondiente a Avda. Italia muestra una constante ascendente incoada en el año 2007, que sufre un leve descenso en 2010 [39]

Al 18 de octubre de 2011, en el tramo con carril exclusivo se habían registrado 109 siniestros viales.

Figura 10 – Fuente: DES (CPT).

Figura 11 – Fuente: DES (CPT).

Figura 12 – Fuente: DES (CPT).