Derecho de petición en Colombia y en el Derecho comparado (página 2)

1. EL DERECHO DE PETICIÓN EN EL DERECHO COMPARADO

El Derecho Comparado se muestra como una herramienta útil al momento de evaluar los resultados que ofrece un ordenamiento jurídico respecto de algún instituto en particular; sin embargo, son frecuentes las críticas hechas al legislativo cuando se "importa" alguna norma o alguna figura que ha dado resultado en un ámbito especifico y se intenta aplicar en nuestro ordenamiento desconociendo las necesidades propias de nuestro medio, es por eso que la revisión a legislaciones de otros países debe hacerse de manera crítica, sacando ventaja de la experiencia en punto de errores y aciertos para procurar una adaptación que respete nuestro contexto socio cultural.

Así las cosas, se hará una breve sinopsis de las Constituciones y la forma como consagran el instituto en estudio para luego describir de forma más detallada los casos de España y la Unión Europea, quienes han optado por reglamentar de forma especifica el ejercicio del Derecho de Petición.

1. El Derecho de petición se encuentra establecido como parte de los Derechos Fundamentales en la mayoría de las Constituciones Americanas y aunque no esta consagrado expresamente como un derecho fundamental en la Declaración Universal de los Derechos Humanos, está implícitamente recogido en sus artículos 18 a 21, relacionados con el derecho a participar en los asuntos públicos.

   Declaración Americana

   Art. 24. Toda persona tiene derecho de presentar peticiones respetuosas a cualquier autoridad competente, ya sea por motivo de interés general, ya de interés particular, y de obtener pronta resolución.

   Estados Unidos

   Primera Enmienda: El Congreso no hará ley alguna que coarte a los ciudadanos para pedir al gobierno la reparación de agravios.

   Argentina

   Art. 14. Todos los habitantes de la Nación gozan de los siguientes derechos conforme a las leyes que reglamenten su ejercicio:

   (c) de peticionar a las autoridades;

   Bolivia

   Art. 7. Toda persona tiene los siguientes derechos fundamentales, conforme a las leyes que reglamenten su ejercicio:

   h) A formular peticiones individual o colectivamente.

   Brasil

   Art. 5. Todos son iguales ante la ley, sin distinción de cualquier naturaliza, garantizándose a los brasileños y a los extranjeros residentes en el País la inviolabilidad del derecho a la vida, a la libertad, a la igualdad, a la seguridad y a la prioridad, en los siguientes términos:

   XXXIII – todos tienen derecho a recibir de los órganos públicos informaciones de su interés particular, o de interés colectivo o general, que serán facilitados en el plazo señalado en la ley, bajo pena de responsabilidad, salvo aquellas cuyo secreto sea imprescindible para la seguridad de la sociedad y del Estado;

   XXXIV – quedan garantizados a todos, sin necesidad del pago de tasas:

   a) el derecho de petición ante los Poderes Públicos en defensa de derechos o contra la ilegalidad o el abuso de poder;

   b) la obtención de certificaciones en oficinas públicas para la defensa de derechos y el esclarecimiento de situaciones de interés personal;

   Chile

   Art. 19. La Constitución asegura a todas las personas:

   14) El derecho de presentar peticiones a la autoridad, sobre cualquier asunto de interés público o privado, sin otra limitación que la de proceder en términos respetuosos y convenientes.

   Ecuador

   Art. 19. Sin perjuicio de otros derechos necesarios para el pleno desenvolvimiento moral y material que se deriva de la naturaleza de la persona, el Estado garantiza:

   10) el derecho a dirigir quejas y peticiones a las autoridades, pero en ningún caso a nombre del pueblo; y, a recibir la atención o respuestas pertinentes y en el plazo adecuado, conforme a la ley.

   Paraguay

   Art. 76. Se garantiza a todos los habitantes los derechos de (a) hacer peticiones a las autoridades.

   Perú

   Art. 2. Toda persona tiene derecho:

   18) A formar peticiones, individual o colectivamente, por escrito, ante la autoridad competente, la que está obligada a dar al interesado una respuesta también escrita dentro del plazo legal. Transcurrido éste, el interesado, puede proceder como si la petición hubiera sido denegada. Las Fuerzas Armadas y las Fuerzas Policiales no pueden ejercer el derecho de petición.

   Uruguay

   Art. 30. Todo habitante tiene derecho de petición para ante todas y cualesquiera autoridades de la República.

   Venezuela

   Art. 67. Todos tienen el derecho de representar o dirigir peticiones ante cualquier entidad o funcionario público, sobre los asuntos que sean de la competencia de éstos y a obtener oportuna respuesta.

   Colombia

   Art. 23. Toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener pronta resolución. El legislador podrá reglamentar su ejercicio ante organizaciones privadas para garantizar los derechos fundamentales.

   Como puede apreciarse, el tratamiento que se le da a esta Institución es básicamente el mismo en todos los países Americanos, su contenido y aplicación se muestra similar, es un Derecho Fundamental y como tal es objeto de una especial protección a través de todo el ordenamiento jurídico.

   Cuestión distinta es la efectivizacion de su ejercicio, pues es claro que el solo hecho de estar consagrado en una Constitución no garantiza el cumplimiento del precepto, aspecto que ha obligado a que en algunos países se reglamente su aplicación como veremos a continuación.

2. Constituciones y Tratados Internacionales
3. Reglamentación del Derecho de Petición

La ley Orgánica 4 de 2001, reguladora del Derecho de Petición en el Derecho Español.

En la Constitución Española el Derecho de Petición se encuentra reconocido en el artículo 29; no obstante lo anterior, en este sistema jurídico el manejo de la Institución ha presentado similares problemas en su aplicación a los encontrados en nuestro país, de ahí, que para armonizar la figura con los fines Constitucionales en el año 2001 se profirió la ley orgánica No 4 con el fin de reglamentar y asegurar un cumplimiento efectivo del Derecho de Petición, aspecto que resulta importante en el desarrollo del presente escrito toda vez que, partiendo de la experiencia Española pueden tomarse elementos que aplicados a nuestro ámbito situacional permitan una aplicación mas adecuada de la prerrogativa elevada a rango constitucional.

En la exposición de motivos de la ley en comento se hace referencia a la importancia del Derecho de Petición como instrumento de comunicación entre los asociados y el gobierno, la llamada sociedad de la información exige agilidad y eficacia en los procesos comunicativos siendo de vital importancia que los diferentes estamentos gubernamentales garanticen el respeto por los derechos de los ciudadanos.

Los aspectos más relevantes de la ley orgánica pueden sintetizarse como sigue:

a) Se hace una pequeña delimitación en el ámbito subjetivo a los miembros de la fuerza pública quienes pueden hacer ejercicio de su derecho individualmente y con arreglo a la legislación especifica. (Artículo 1)

b) Del ejercicio de este derecho no puede derivarse perjuicio alguno para el peticionario, salvo cuando incurra, con ocasión de su ejercicio en un delito.

c) El destinatario de la petición puede ser cualquier autoridad pública incluyendo los diferentes poderes y órganos constitucionales así como todas las administraciones públicas existentes. El ámbito de competencia de cada uno de los posibles destinatarios es el que determina su capacidad para atender las peticiones que se le dirijan. (Artículo 2)

d) No son objeto de este derecho aquellas solicitudes, quejas o sugerencias para cuya satisfacción el ordenamiento jurídico establezca un procedimiento específico distinto al regulado en la Ley orgánica (Artículo 3)

e) En cuanto a las exigencias de formalización se establece que puede utilizarse cualquier medio escrito (incluso electrónico) incluyéndose necesariamente la identidad del solicitante, nacionalidad, lugar de notificaciones, y objeto de la petición permitiéndose exigir la confidencialidad en el manejo de la información. (Artículo 4)

f) Una vez recibida la petición debe acusarse recibo de la misma dentro de los diez días siguientes a su radicación, se revisa el cumplimiento de los requisitos formales y ante la falta de estos se declara la inadmisión en cuyo caso se da un traslado al peticionante por un termino de quince días para que corrija el error o aclare la información, en caso de que este no lo haga se entiende que ha desistido siendo obligatorio notificar al ciudadano el archivo de la petición. (Artículo 7)

g) No se admiten peticiones cuyo objeto sea ajeno a las atribuciones de los poderes públicos, instituciones u organismos a que se dirijan, tampoco aquellas sobre cuyo objeto exista un procedimiento parlamentario, administrativo o un proceso judicial ya iniciado, en tanto sobre los mismos no haya recaído acuerdo o resolución firme. (Artículo 8)

h) La declaración de inadmisibilidad siempre debe ser motivada y notificarse al peticionario en los cuarenta y cinco días hábiles siguientes a la presentación de la petición.

Cuando la inadmisión traiga causa de la existencia en el ordenamiento jurídico de otros procedimientos específicos para la satisfacción del objeto de la petición, la declaración de inadmisión debe indicar expresamente las disposiciones a cuyo amparo debe acudirse, así como el órgano competente para tal efecto. (Artículo 9)

i) Cuando la inadmisión se base en incompetencia la entidad debe remitirla a quine lo sea en el termino de diez días comunicando tal situación al peticionante (Artículo 10)

j) Una vez sea admitida la petición esta debe contestarse y notificarse en un plazo máximo de tres meses pudiéndose convocar a una audiencia especial al peticionante si así lo requiere el caso.

La contestación debe recoger, al menos, los términos en los que la petición ha sido tomada en consideración por parte de la autoridad u órgano competente e incorporar las razones y motivos por los que se acuerda acceder a la petición o no hacerlo. En caso de que, como resultado de la petición, se haya adoptado cualquier acuerdo, medida o resolución específica, se agrega a la contestación (Artículo 11) k) Señala la ley que el derecho de petición es susceptible de tutela judicial mediante las vías establecidas en la Constitución, sin perjuicio de cualesquiera otras acciones que el peticionario estime procedentes. Es decir, vía recurso contencioso-administrativo, o por el procedimiento de protección jurisdiccional de los derechos fundamentales de la persona.

Reglamentación del Derecho de Petición en la Unión Europea

Al igual que lo realizado en la Legislación Española la Unión Europea ha elaborado procedimiento específico tendiente a garantizar la aplicación del Derecho de Petición contemplado en el tratado de Maastricht de 1993.

Como en todas las legislaciones y claramente atendiendo a su naturaleza de Derecho Fundamental la legislación de la unión permite el ejercicio del derecho a todos los ciudadanos que residan en un estado miembro sin importar su nacionalidad; el ámbito de admisibilidad material exige que las peticiones se hagan sobre aspectos de competencia de la comunidad y afecten de forma directa al peticionario.

De otro lado, la llamada admisibilidad formal exige el aporte de los datos mínimos suficientes para la individualización del solicitante como nombre, nacionalidad, domicilio, y la redacción de la solicitud en una de las lenguas oficiales de la Unión Europea.

El proceso de respuesta contempla un pronunciamiento sobre la admisión de trámite y ante la negativa de este la notificación de la decisión debe ser motivada sugiriendo las correcciones por efectuar. La comisión de peticiones, instancia encargada de la tramitación de solicitudes esta facultada para cruzar información incluso con otras comisiones parlamentarias de los países miembros pudiendo realizar audiencias o enviar miembros a visitas para verificar hechos.

Cuando se ha reunido información suficiente, la petición se inscribe en el orden del día de una reunión de la Comisión de Peticiones a la que se invita a la Comisión Europea. Durante la reunión, esta última expone oralmente su punto de vista y comenta la respuesta escrita suministrada a las cuestiones suscitadas por la petición. Los miembros de la Comisión de Peticiones tienen oportunidad de formular preguntas al representante de la Comisión Europea.

La solución final varía según el tipo de caso de que se trate:

• Si la petición se refiere a un caso particular que exige un tratamiento individual, la Comisión Europea puede tomar contacto con las autoridades competentes o intervenir a través de la representación permanente del Estado afectado. El resultado de estas gestiones puede desembocar en la solución del problema. En ocasiones, la Comisión de Peticiones solicita al Presidente del PE que intervenga directamente ante las autoridades nacionales.
• Si la petición se refiere a un tema de interés general, por ejemplo, si la Comisión Europea constata que la legislación comunitaria ha sido incumplida, puede incoar un procedimiento de infracción que puede desembocar en una sentencia del Tribunal de Justicia sobre la que el peticionario podrá apoyarse.
• Si la petición puede ser objeto de una iniciativa política del Parlamento o de la Comisión

En todos los casos, el peticionario recibe una respuesta en la que se exponen los resultados de las gestiones realizadas.

2. EL DERECHO DE PETICIÓN EN EL ORDENAMIENTO JURÍDICO COLOMBIANO

1. El Derecho de petición según las voces de nuestra jurisprudencia "… es una garantía constitucional que le permite a los ciudadanos formular solicitudes respetuosas a las autoridades y obtener consecuentemente una respuesta pronta, oportuna y completa sobre el particular, la cual debe necesariamente "ser llevada al conocimiento del solicitante", para que se garantice eficazmente este derecho. Desde este punto de vista, el derecho de petición involucra " no solo la posibilidad de acudir ante la administración, sino que supone, además, un resultado de ésta, que se manifiesta en la obtención de una pronta resolución. Sin este último elemento, el derecho de petición no se realiza, pues es esencial al mismo…"

   No hace falta acudir a estudios muy profundos para establecer con meridiana claridad que la aplicación del derecho de petición en nuestro medio dista mucho de las pautas para las cuales fue creado; para tomar un ejemplo podemos citar nuestro sistema de seguridad social en donde los usuarios casi por regla deben hacer todas sus solicitudes acudiendo a las figuras del Derecho de Petición y la Acción de Tutela, encontrando que en el primero de los casos transcurre el tiempo sin que el ciudadano logre una respuesta teniendo que acudir a la Acción de tutela primero para obtener respuesta satisfactoria a su solicitud y luego nuevamente para que se haga efectivo el derecho desconocido.

   Esta forma de proceder no solo desvirtúa los contenidos de la carta sino que atenta directamente contra la dignidad humana, precepto elevado a su máxima expresión a través de nuestra normativa principal.

   El Código Contencioso Administrativo consagra en su artículo 40 la figura del Silencio Administrativo Negativo, según el cual, si transcurrido un plazo de tres meses contados a partir de la presentación de una petición sin que se haya notificado decisión que la resuelva se entenderá que esta es negativa.

   La concurrencia del silencio administrativo negativo no eximirá de responsabilidad a las autoridades ni las excusará del deber de decidir sobre la petición inicial, salvo que el interesado haya hecho uso de los recursos de la vía gubernativa con fundamento en el, contra el acto presunto.

   De esta forma, amparándose en una interpretación de carácter exegético, se ha considerado de forma equivocada que la falta de respuesta de una petición, una vez transcurrido el termino establecido por el artículo 40 del Código Contencioso Administrativo, configura una negativa al pedimento sin que ello desconozca la finalidad del Derecho de Petición, directriz que desafortunadamente se ha constituido en un modus operandi por parte de las oficinas jurídicas de los distintos entes gubernamentales, quienes excusándose en el gran cúmulo de solicitudes y la ausencia de elementos de soporte (archivos, bases de datos) dejan de responder las solicitudes de los ciudadanos, o en el mejor de los casos responden argumentando la necesidad de mas tiempo para la contestación sin que esta llegue al ciudadano.

   Aunado a lo anterior encontramos que algunos jueces de tutela consideran que no se vulnera el derecho de petición cuando se estructura el silencio negativo por cuanto existen otros medios de defensa judicial que para el caso seria la jurisdicción contencioso administrativa.

   Por fortuna la Corte Constitucional en reiterada jurisprudencia ha establecido que el silencio administrativo no puede entenderse como un pronuciamniento de la administración pues no define ni material ni sustancialmente la solicitud del peticionante toda vez que la respuesta tardía o la falta de esta desconoce el núcleo esencial del Derecho de Petición: Respuesta Pronta y Oportuna.

   Desde un punto de vista crítico puede afirmarse que el problema de la efectivizacion de los Derechos Fundamentales en nuestro país no se encuentra en la redacción de los textos legales, ni en su reconocimiento a través de ellos, pues desde la lectura del preámbulo de nuestra Constitución se aprecia su tendencia humanista y la prevalencia del ser humano como eje principal de todo el ordenamiento jurídico.

   Las dificultades se encuentran en el desorden administrativo y en la formación del funcionario público, cargas que en manera alguna pueden trasladarse e los ciudadanos.

   El artículo 23 de la Constitución Política de Colombia reza: "Toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener pronta resolución. El legislador podrá reglamentar su ejercicio ante organizaciones privadas para garantizar los derechos fundamentales"

   Cuando se hace referencia a una pronta resolución se esta exigiendo un pronunciamiento de fondo que satisfaga la necesidad del peticionante sin que ello quiera decir que la respuesta debe ser afirmativa, lo que se busca es que el ciudadano común entienda las razones o conozca los motivos que llevaron a la administración a tomar determinada decisión, o, en una aplicación de mayor ocurrencia, tenga acceso a información que reposa en las bases de datos de los distintos estamentos en relación al ámbito situacional del gobernante respecto de algún derecho o expectativa siempre y cuando, -se aclara- el organismo requerido sea el competente para hacerlo.

   En el sentir de nuestro máximo organismo constitucional el derecho de petición no tendría sentido si se entendiera que la autoridad ante quien se presenta una solicitud respetuosa cumple su obligación notificando o comunicando una respuesta apenas formal en la que no se resuelva sobre el asunto planteado pues el derecho de petición lleva implícito un concepto de decisión material, real y verdadero, no apenas aparente. Por ello se ha dicho que se viola este precepto cuando, a pesar de la oportunidad de la respuesta, en ésta se alude a temas diferentes de los planteados o se evade la determinación que el funcionario deba adoptar.

2. Contextualización
3. Solución a la problemática

Como se anotó con anterioridad la legislación Española y la Unión Europea han optado por reglamentar el ejercicio del Derecho de Petición de forma muy similar; así las cosas, después de algunas exigencias mínimas se realiza un procedimiento con un término aproximado de respuesta de cuatro (4) meses. (Tres meses de tramitación y uno teniendo en cuenta la presentación de la solicitud y la respuesta de admisión), como hecho por destacar se tiene la exigencia de notificación, la motivación de la respuesta, la posibilidad de realizar audiencias en aras de lograr la satisfacción de la solicitud y la obligación de informar al peticionante los pasos a seguir o las instancias a las cuales acudir en caso de ser improcedente la solicitud.

Si se traslada lo anterior a nuestro ordenamiento se observa que la jurisprudencia constitucional se ha encargado de exigir la aplicación de tales contenidos cuando del Derecho de petición se trata, es decir, en Colombia también es necesaria la notificación de la decisión y una motivación acorde con lo pedido, lo que lleva a reforzar la tesis según la cual el problema no se encuentra en la legislación sino en la materialización y reconocimiento del derecho.

De otro lado, no parece muy aconsejable crear procedimientos para el ejercicio del recurso pues ello exigiría crear instancias especialmente destinadas para ello, consecución de medios e inversión de recursos públicos, aspectos estos difíciles de concretar teniendo en cuenta la situación fiscal del país.

Ahora bien, teniendo en cuenta que el constituyente de 1991 proclamó en su artículo 85 la aplicación inmediata de algunos derechos, es decir, que no requieren desarrollo legal para ser exigibles encontrando entre ellos el Derecho de Petición, no necesitaríamos en principio de leyes estatuarias para su desarrollo.

La Tutela ha tenido un desarrollo bien interesante, erigiéndose como uno de los mecanismos de mayor aceptación en la ciudadanía que ve en dicha acción una herramienta útil a la hora de hacer valer sus derechos; lo que debe evitarse es que el ciudadano que acude por información ante la administración deba recurrir a tal mecanismo para que, mediando la decisión de un Juez se conmine a la administración a contestar de forma efectiva la solicitud.

Así pues, mas que una reglamentación del ejercicio del Derecho de Petición se pensaría en la adopción de un efectivo sistema de sanciones para los funcionarios que entorpezcan la aplicación de la figura teniendo en cuenta lo señalado en el inciso 2º del artículo 40 del Código Contencioso Administrativo "La concurrencia del silencio administrativo negativo no eximirá de responsabilidad a las autoridades ni las excusara del deber de decidir sobre la petición inicial" entendiendo que la respuesta puramente formal además de la falta de ella desconocen el núcleo esencial del Derecho de Petición.

Se discute entonces sobre los alcances del Derecho Sancionador de la Jurisdicción Disciplinaria teniendo que como regla general en nuestro medio las sanciones cumplen en su mayoría con un efecto simbólico que se alejan de los contenidos de la llamada prevención general.

La dualidad del problema nos hace propender por una concientización del funcionario de su rol en el contexto del Estado Social de Derecho que respeta las garantías individuales y opta por la promoción de una democracia participativa, a lo que debe sumarse un interés del Estado materializado en la adjudicación de los recursos necesarios para la efectiva y real aplicación del Derecho de Petición.

CONCLUSIONES

* En el Estado actual del desarrollo humano se hace necesaria la concientización de gobernantes y gobernados sobre los derechos y garantías inherentes a la persona y la forma como se hacen efectivos, así las cosas, la participación en la vida pública no debe limitarse a lo imprescindible entendiendo por tal aquello que nos afecta en lo personal. El fortalecimiento de una democracia se produce como consecuencia de la utilización, lo más frecuente posible, de los instrumentos que el sistema pone en manos de las personas para que participen en las decisiones públicas.

* El Derecho de Petición como Derecho Fundamental deber ser aplicado acorde con las directrices Constitucionales que demandan un cumplimiento efectivo de la figura que se ve vulnerada cuando la petición no es contestada a tiempo o la respuesta ofrecida se aleja de los contenidos solicitados.

* Como lo hace la legislación Española, en caso de que la petición no sea procedente por falta de competencia del organismo requerido debe informarse al peticionario cual es la instancia indicada para ello, los pasos a seguir o mejor aun remitir la solicitud notificando tal situación al ciudadano.

* La figura del Silencio Administrativo Negativo consagrada en el artículo 40 del Código Contencioso Administrativo no puede entenderse como satisfactoria de los fines para los cuales se creo el Derecho de Petición.

* Teniendo en cuenta que según el artículo 85 de nuestra Constitución Nacional el Derecho de Petición es de aplicación inmediata su desconocimiento además de ser demandable por vía de tutela debe acarrear una sanción de carácter disciplinario para el funcionario competente.

* Debe evitarse que el cumplimiento del Derecho de Petición solo pueda hacerse realmente efectivo acudiendo a la Acción de Tutela, el respeto por la figura no puede depender de un pronunciamiento conminatorio por parte de un juez de la República.

* Si bien algunas legislaciones han optado por la promulgación de leyes que reglamentan el ejercicio del derecho de petición, las pautas señaladas por nuestra jurisprudencia establecen con claridad los requisitos necesarios para efectivizar su cumplimiento siendo necesaria la inversión en recursos que agilicen los tramites en los diferentes estamentos y un trabajo de concientización del funcionario publico de su rol en el desarrollo de la sociedad.

Adriana Marcela Felizzola Daza