Análisis económico del periodo 1970-1973 (Gobierno de la Unidad Popular)

Introducción

La presente investigación tiene por objetivo indagar en diversos aspectos del análisis económico de nuestro país durante el periodo 1970–1973, periodo del gobierno de la Unidad Popular. Este análisis se centra en aspectos tales como la política económica declarada y que luego fue empleada por la autoridad gubernamental, la evolución de las principales cifras macroeconómicas durante el período y los principales hitos de política económica y social que caracterizaron al gobierno de la Unidad Popular.

Para abordar de mejor manera el análisis económico y sus hechos más relevantes en el periodo estudiado, es absolutamente necesario comprender el contexto social e ideológico del gobierno de la Unidad Popular. Por esta razón, nuestro trabajo está estructurado sobre una secuencia que va desde las ideas a los hechos. En primer lugar, nos referimos a la visión de la unidad popular sobre la economía chilena. La particular visión que tiene la coalición de gobierno sobre la economía del país viene a cuestionar aspectos de tipo más estructural, y por lo mismo, su diagnóstico implica establecer cambios cuyo alcance va más allá de las simples reformas económicas. Esta visión se plasma finalmente en un programa de gobierno, el cual, en lo relativo a las políticas económicas, constituye nuestro segundo tema de análisis.

Nuestro tercer tema de análisis se centra ya en los hechos. Se analiza la evolución de los principales indicadores macroeconómicos del periodo, análisis a partir del cual se observa una situación que evoluciona desde un inicio muy prospero hasta la debacle total. Finalmente, se analizan los principales hitos económicos que van marcando los resultados macroeconómicos de la gestión socialista tales como la radicalización de la reforma agraria, la expropiación de empresas, las juntas de abastecimiento, el mercado negro y el desabastecimisto consecuente.

Aunque resulta difícil aislar el análisis de los hechos económicos y sus repercusiones reales en el desarrollo del país de los fundamentos políticos e ideológicos que los sustentan, el objetivo real de esta investigación es describir los acontecimientos económicos y las medidas impulsadas por el gobierno de la UP y sus consecuencias en los resultados macroeconómicos del periodo. Es necesario entender, sin embargo, un elemento contextual determinante: durante la administración de Salvador Allende se tuvo como objetivo llevar a cabo grandes transformaciones estructurales en la sociedad chilena, en todos sus aspectos, cultural, político, social y económico, y de este contexto es muy difícil sustraerse al intentar articular explicaciones plausibles del fracaso de la gestión económica del periodo.

Visión de la unidad popular sobre la economía chilena

Al momento de elaborar el programa de gobierno, presentado a los chilenos en 1969, el eje principal de la visión crítica de la Unidad Popular (UP) sobre la economía chilena se centra en la constatación de 4 características o elementos fundamentales, de carácter estructural, que debían ser corregidas: una economía de marcado acento monopólico, externamente dependiente, oligárquica y capitalista (Meller, 1996).

2.1 Concentración Monopólica de la Economía

Los siguientes indicadores para la década de 1960 evidencian el grado de concentración de la economía: a) 248 firmas controlaban todos y cada uno de los sectores económicos, y el 17% de todas las empresas concentraban el 78% de todos los activos. b) En la industria, el 3% de las firmas controlaban mas del 50% del valor agregado y casi el 60% del capital, c) En la agricultura, el 2% de los predios poseían el 55% de la tierra. d) En la minería, tres compañías norteamericanas controlaban la producción de cobre de la Gran minería, que representaba el 60% de las exportaciones chilenas en 1970. e) En el comercio mayorista, 12 empresas -0,5% del total- daban cuenta del 14% de las ventas. f) En la banca, el banco estatal (Banco del Esta-do) controlaba casi el 50% de los depósitos y los créditos, y 3 bancos privados (de un total de 26) controlaban mas del 50% del remanente".

Supuestamente, estos grandes monopolistas habían incrementado su participación y sus utilidades gracias a numerosas medidas especiales, como líneas de crédito preferenciales, subsidios, incentivos tributarios especiales, diferenciales de aranceles y acceso especial a las divisas. De acuerdo a un analista de la UP, "el rol del Estado ha sido siempre favorecer al gran capital monopolista y sus intereses fundamentales".

2.2 Dependencia externa de la Economía chilena

Se señalaba que:

• a) La naturaleza monoexportadora del país, con el cobre representando mas del 75% de las exportaciones totales, implicaba que las fluctuaciaciones del precio en los mercados mundiales ejercían un gran impacto sobre la balanza de pagos chilena y sobre los ingresos del gobierno.

• b) Las remesas de utilidades por extranjeros representaban alrededor del 20% de las exportaciones.

• c) De las 100 firmas industriales mas grandes de fines de la década de 1960, 61 tenían participación extranjera.

Según Vuskovic (Ministro de Hacienda de la Unidad Popular), la significativa presencia de firmas extranjeras provocaba una alta dependencia externa porque la tecnología importada determinaba que los métodos de producción en Chile se copiaran del exterior, y porque Chile adquiría también los patrones de consumo de los países desarrollados ("electo de demostración"). Además, la burguesía chilena empezaba a adquirir un patrón de preferencias e intereses que se identificaban mas con el capital internacional que con los intereses nacionales.

2.3 Carácter oligárquico y capitalista de la Economía

La característica oligárquica era fundamentada aludiendo a la situación de la distribución del ingreso en los años 60. Mientras el 10% más pobre de la población tenía una participación de 1,5% en el ingreso total, el 10% más rico abarcaba el 40,2%. La razón entre el ingreso de ambos grupos era de 1 a 27.

Dadas las características anteriores, y desde el punto de vista de la UP, los frutos del desarrollo económico chileno se concentraban en una pequeña elite privilegiada. De acuerdo a Vuskovic, este proceso se perpetuaba de la siguiente forma:

• a) la distribución desigual del ingreso generaba un patrón de consumo de demanda determinado; el mercado estaba dominado por los bienes demandados por los grupos de alto ingreso. La consecuencia, las firmas producían fundamentalmente para satisfacer este tipo de demanda,

• b) existía un sistema productivo dual, con un sector moderno de alta tecnología y otro sector atrasado. Solo el primero incorporaba el progreso tecnológico a la producción de bienes para los grupos de alto ingreso, en tanto que el sector atrasado permanecía estancado. La creciente participación de la inversión extranjera reforzaba esta estructura dual, y

• c) debido al volumen total relativamente reducido de bienes demandados por los grupos de alto ingreso, v dado su amplio espectro de consumo, las firmas modernas operaban a una escala inadecuadamente baja, con un nivel reducido de eficiencia. En consecuencia, la estructura de la producción era ineficiente, ya que se producían principalmente bienes no esenciales. La pequeña escala de producción conducía a una mayor concentración, que reforzaba el sesgo inicial del patrón de distribución del ingreso.

Se trataba de un círculo vicioso, en el que el patrón inicial de distribución desigual del ingreso generaba una estructura productiva altamente monopólico que acentuaba el sesgo existente en la distribución del ingreso. La economía se volvía mas y más orientada hacia la satisfacción de los patrones de consume de los grupos de ingreso alto, mientras los sectores productivos que generaban bienes esenciales o básicos para la mayoría permanecían estancados. Las desigualdades en el ingreso v la riqueza conducían a un alto grado de concentración del poder; de este modo, la interrelación entre el poder político v el económico reforzaba la estructura prevaleciente en el país. A fin de cambiar las condiciones económicas, se requería alterar sustancialmente la estructura de propiedad. Esto generaría un patrón diferente de demanda que estimularía la producción de los bienes básicos consumidos por la gran mayoría.. Así los recursos económicos no serían despilfarrados en la producción de bienes no esenciales.

Las propuestas económicas de la unidad popular

El programa de la UP hacía una afirmación explicita de su naturaleza antiimperialista, antioligárquica y antimonopolica, que marcaba el tono de los profundos cambios estructurales que proponía realizar, los que irían en beneficio de los trabajadores en general (obreros y empleados), de los campesinos y pequeños empresarios, esto es, de la inmensa mayoría nacional. El gobierno de la UP iba a ser un experimento histórico en el que la transición al socialismo se daría a través de la estructura institucional existente. Para facilitar esta transición se requerían dos elementos:

• 1. la estatización de los medios de producción

• 2. una mayor participación popular.

Los objetivos políticos de la UP fueron formulados muy claramente. El propósito declarado era el establecimiento del régimen más democrático de la historia de Chile a través del traspaso del poder desde los grupos dominantes a los trabajadores. Para ello, los trabajadores chilenos tendrían que adquirir poder real, y usarlo efectivamente. El propósito de los cambios estructurales era "superar el capitalismo". Lo que estaba en juego era el reemplazo de la estructura económica imperante por la construcción del socialismo.

Las reformas estructurales de la UP abarcaban un amplio rango:

• a) Nacionalización de los principales recursos del país (la Gran minería del Cobre, carbón, salitre, hierro y acero).

• b) Expansión del Área de Propiedad Social, a través de la estatización de las empresas industriales más grandes.

• c) Intensificación de la reforma agraria.

• d) estatización del sistema bancario.

• e) Control estatal de las principales firmas mayoristas y distribuidoras.

En síntesis, las reformas estructurales se dirigían a depositar el control de los medios de producción en manos del Estado, y para ello se planteó la tesis de las tres áreas de la economía: privada, social y mixta. El área social, en particular, se formaba con las empresas estatales existentes hasta entonces y la incorporación de un reducido grupo de compañías que ejercían altos grados de monopolio en el mercado o que tenían importancia estratégica para el desarrollo del país.

Las ventajas y la racionalización de este objetivo estaban en que si el Estado obtenía el control de los medios de producción, estaría en mejor posición para adoptar decisiones económicas que consideraran en forma preferente el bienestar de los trabajadores. Este control produciría un aumento del excedente económico controlado por el Estado. Con los recursos adicionales obtenidos, el Estado podría planificar y guiar el desarrollo económico en una dirección que favoreciera a la gran mayoría. De hecho, "el problema principal no es la eficiencia sino el poder, esto es, quien controla la economía y para quien (…) lo que esta en juego es la propiedad de los medios de producción por una pequeña minoría; entonces, las cuestiones económicas reales son: quien tiene el poder de fijar los precios y por lo tanto las utilidades, y quien captura el excedente económico y decide como reinvertirlo".

Una corriente de opinión dentro de la Unidad Popular sostenía que las políticas macroeconómicas de corto plazo eran complementarias y en apoyo de las reformas estructurales, demostrando así que es posible realizar reformas estructurales profundas y, al mismo tiempo, alcanzar importantes resultados positivos en la redistribución del ingreso, el crecimiento, la inflación y el empleo. En una perspectiva diferente, se ha argumentado que el control de la inflación era realmente un objetivo clave para la UP, debido a razones políticas y económicas. A nivel político, la UP había anunciado durante la campana que derrotaría a la inflación, y criticaba a los gobiernos anteriores por su incapacidad para controlar este problema.

A nivel económico, dado que la redistribución del ingreso se llevaría a cabo mediante aumentos de los salaries nominales, era importante reducir la inflación para asegurar un incremento de los salaries reales.

La política antiinflacionario de la UP se basaba en los siguientes planteamientos:

• a) La inflación es en realidad un fenómeno estructural. El control de precios, la eliminación del sistema de mini-ajustes cambiarios y la nueva estructura económica detendrían la inflación.

• b) El control estatal de la mayor parte del aparato productivo y de comercialización sentaría las bases para terminar con la inflación.

• c) Dados los controles de precios y los reajustes salariales, los salaries subirían mas que los precios, lo que llevaría a una reducción de la tasa de utilidad unitaria.

Sin embargo, considerando la existencia de capacidad no utilizada, el aumento de la producción y de las ventas compensaría la declinación de las utilidades unitarias, manteniendo el nivel global de las ganancias.

Según el ministro de Hacienda de la UP, los efectos de las medidas anteriores implicarían que en muy breve plazo "los aumentos de precios desaparecerán y en el futuro se recordara la inflación como una pesadilla de gobiernos anteriores, que eran los sirvientes del gran capital". El programa de la UP contenía una visión mas moderada, según la cual la inflación desaparecería debido a las medidas antimonopólicas y al apoyo de la mayoría de la población.

La situación macroeconómica durante la unidad popular

Se ha argumentado que el gobierno de la UP aplicó un conjunto de políticas macroeconómicas de corte netamente populista cuyo propósito habría sido conseguir una rápida reactivación con una acelerada redistribución. De acuerdo a este paradigma populista, las políticas expansivas generan inicialmente un elevado crecimiento con aumento de remuneraciones reales en el que los controles de precios reprimen las presiones inflacionarias; la primera etapa de un programa populista exhibe resultados muy exitosos, en los que se observa simultáneamente un gran crecimiento con menor inflación y un mayor poder adquisitivo por parte de los trabajadores. Pero, en la segunda etapa, la fuerte expansión de la demanda genera desequilibrios crecientes: los inventarios se agotan, el sector externo actúa cómo válvula de escape pero las divisas comienzan a escasear; todo esto estimula el proceso inflacionario, la fuga de capitales y la desmonetización de la economía. El sector público experimenta elevados déficit al utilizar subsidios para los bienes de consumo masivo y para el tipo de cambio; al mismo tiempo cae (en términos reales) la recaudación, y el déficit público aumenta considerablemente. La tercera etapa finaliza con los intentos del gobierno de aplicar una política de ajuste antiinflacionario, reduciendo los subsidios y disminuyendo los salarios reales. Posteriormente, otro gobierno con mayor credibilidad aplicará un duro programa estabilizador ortodoxo cuyas consecuencias son el desempleo y la pérdida del poder adquisitivo de los grupos de bajos ingresos.

No obstante, y a pesar de que la prescripción de las políticas macroeconómicas de la UP coincide totalmente con las de un gobierno populista típico, Bitar (1979) y Larraín y Meller (1990), sostiene que estas políticas expansivas eran realmente un mecanismo para obtener una fuerte base de apoyo político que permitiera posteriormente llevar a cabo cambios más radicales en la economía y en la sociedad chilenas. "Está fuera de dudas que la meta fundamental de todo el experimento era esta transformación radical y no un simple mejoramiento de la distribución del ingreso y una tasa más alta de crecimiento. Lo que planteaba la UP era nada menos que la sustitución de un sistema capitalista por un modelo socialista y su intención real era conseguirlo"

4.1 Un comienzo auspicioso (periodo 1970 – 1971)

La economía chilena vivió un auge sin precedentes en 1971, como resultado de políticas económicas altamente expansivas. Se experimentó un mejoramiento generalizado en el nivel de vida de la población, y una sensación de éxito total entre los líderes de la UP Con todo, un análisis frío de la situación económica permitía percibir desequilibrios crecientes, como veremos. Según las variables macroeconómicas tradicionales, el primer año de gobierno de la UP alcanzó resultados relativamente espectaculares para la economía chilena (cuadro 1):

• 1. La tasa anual de crecimiento del PGB llegó al 8%, mucho más alta que el 3,6% del año anterior y la más alta desde 1950.

• 2. La inflación disminuyó de 36,1 % en 1970 a 22,1% en 1971. Es interesante notar que, durante el primer trimestre de 1971 (habían elecciones municipales en marzo) la tasa de aumentos de precios se había reducido a niveles muy bajos respecto de las cifras normales en Chile: la inflación fue de 3,4% como tasa acumulada anual, en comparación con 16,2% en el período equivalente de 1970.

• 3. El desempleo nacional registró una importante caída, de 5,7 % en 1970 a 3,8% en 1971; está última cifra era la más baja registrada en las estadísticas chilenas. Los datos trimestrales de desempleo en el gran Santiago muestran una reducción de los desocupados de 8,3% en el cuarto trimestre de 1970 a 3,8% en el cuarto trimestre de 1971.

• 4. Los salarios medios reales aumentaron en 22,3%

Cuadro N° 1. Evolución de la principales variables macroeconómicas, 1970 -1973 (porcentajes).

Fuente: Banco Central, CIEPLAN, ODEPLAN.

Otro resultado interesante corresponde al mejoramiento de la distribución del ingreso en forma global y específicamente entre los trabajadores: los trabajadores de bajos salarios tuvieron incrementos del salario real mayores que los trabajadores con salarios relativamente altos (cuadro 2). Los salarios mínimos reales para obreros aumentaron en 39 % durante 1971, en tanto que los salarios mínimos para empleados se incrementaron solo en 10 % en el mismo período. De este modo, el diferencial entre los salarios mínimos para obreros y empleados disminuyo en de 49 % (1970) a 35 % (1971). La reducción de la brecha entre obreros y empleados fue bastante menos pronunciada en términos de la evolución de los salarios medios reales: mientras el salario medio real para obreros aumento en 20 %, el de los empleados lo hizo en 19 %. Es así como la participación del trabajo en el PGB subió de 52,2 (1970) a 61,7 % (1971), siendo el valor promedio de esta variable durante el período 1960 a 1969 de 48,4 %.

Estos resultados se obtuvieron por una combinación de políticas orientadas principalmente a obtener un aumento de la demanda agregada. La política salarial implicaba, como ya se vio, incrementos del promedio de los salarios anuales reales de 22,3 %, obviamente muy superiores a los incrementos de la productividad. Los gastos del gobierno central crecieron en 36 % en términos reales, aumentando la participación del gasto fiscal en el PGB de 21 % (1970) a 27 % (1971). Como parte de esta expansión, el sector publico se embarco en un gigantesco programa de viviendas, comenzado la construcción de 76000 casas en 1971, en comparación con las 24.000 de 1970. Finalmente, la política monetaria fue acomodaticia, para no afectar la expansión de la demanda y de la producción.

Gráficos de la evolución de los indicadores macroeconómicos 1970-1973

Tales medidas económicas se apoyaron en controles generalizados de precios. Con reajustes nominales de salarios sobre 50 %, los gastos nominales del gobierno aumentando en mas de 60 % y la oferta monetaria subiendo en mas de 100 %, la tasa anual de inflación de 1971 ( 22,1 % ) parece sorprendentemente baja. El fenómeno se explica por los controles de precios en el sector privado y la congelación de tarifas y precios en el sector publico.

Dos razones explican el éxito relativo de los controles de precios. Primero, el gobierno obtuvo el control directo e indirecto de los diferentes eslabones de la cadena entre la producción y el consumo, a través de numerosos cambios institucionales. Se ampliaron las funciones fiscalizadoras de las agencias públicas de comercialización y control que ya existían y se crearon otras nuevas; también se estatizaron las principales firmas privadas mayoristas y distribuidoras. Además, a través de la intervención del gobierno las facilidades de líneas de crédito bancarias se conectaron a acuerdos de fijación de precios. Finalmente se crearon comités de vigilancia de los consumidores en los vecindarios (JAP, Juntas de Abastecimiento y Precios), que debían velar por que las tiendas locales acataran los precios oficiales y mantuvieran la existencia de mercaderías. En segundo lugar, el ambiente global de reformas estructurales, y el que muchas firmas hubieran sido expropiadas o intervenidas por el gobierno inducía a los empresarios a seguir las directivas de precios oficiales. Era muy arriesgado no hacerlo: " los empresarios debían pensarlo dos veces antes de violar los precios oficiales porque este gobierno no era como los anteriores".

En consecuencia, la sobre expansión de los salarios reales en 1971 estuvo relacionada en forma significativa con la efectividad de los controles de precios. Sin embargo, los reajustes salariales de los trabajadores sobrepasaron los limites establecidos por el gobierno de la UP con la CUT ( Central Única de Trabajadores ), a pesar de que esta estaba controlada por los partidos políticos de la UP La larga tradición de los sindicatos de maximizar los reajustes salariales, y la competencia de los lideres sindicales democratacristianos, que procuraban mejorar la oferta de sus rivales de la UP, para ganara popularidad entre los trabajadores explican este comportamiento.

Cuadro N° 2. Índices de salarios reales mínimo y medio para obreros y empleados. 1970 -1973.

4.2 Primeras señales de desequilibrios

A pesar del deslumbrante cuadro global, varios indicadores sugerían la presencia de un desequilibrio creciente a lo largo del año.

El déficit presupuestario general del gobierno aumento de 3,5 % del PGB (1970) a 9,8 % (1971). A u nivel mas amplio, el déficit publico consolidado no financiero aumento de 6,7 % a 15,3 %. El crédito, solo al sector público, creció en 124 %; más del 90 % del crédito proporcionado por el Banco Central al sector público tenía la forma de dinero primario. Esto era una de las causas del crecimiento de 119 % de M1. En resumen, la política monetaria estaba totalmente fuera de control. Por su parte el nivel de reservas internacionales sufrió una reducción de 59 %. La perdida de reservas podría haber sido mayor, pero en noviembre el gobierno suspendió el servicio de la deuda externa y entro en negociaciones de reprogramación.

La balanza comercial vario de un superávit de US$ 95 millones (1970) a un déficit de US$ 90 millones (1971), siendo la abrupta caída del precio mundial del cobre el principal factor de tal deterioro. Drásticos controles de las importaciones, en presencia de una apreciación del tipo de cambio, evitaron un mayor déficit comercial externo ese ano. Además de los controles cambiarios, la principal herramienta para este control de las importaciones fue el requerimiento de depósito previo de 10000%, una disposición existente que el gobierno de la UP utilizo intensivamente, aumentando en forma significativa el número de productos contemplados en ella.

En tanto el nivel de consumo global creció en 12,4 % durante 1971, la inversión bruta cayó en 2,3 %: mientras la inversión pública aumentaba un 10 ,3 %, la inversión privada se reducía en -16,8 %. Dado el abrupto incremento de los salarios reales y los estrictos controles de precios, se produjo necesariamente una contracción de las utilidades del sector productivo.

Las primeras señales de escasez empezaron a aparecer durante el segundo semestre de 1971. No fue considerada como un problema serio por los economistas de la UP, sino más bien como resultado natural de las políticas de redistribución del ingreso y como síntoma de un desequilibrio del pasado. El importante aumento del consumo de carne (18 %), por ejemplo, fue relacionado con la redistribución. En el pasado, una familia de alto ingreso consumía 180 kg al año, mientras que una familia de bajo ingreso consumía 29 kg al año. Por lo tanto, una redistribución del ingreso hacia las familias de bajos ingresos tenia necesariamente que aumentar el consumo global de carne, sobre todo si se consideraba que los grupos de menores ingresos tienen una mayor propensión al consumo que los de mayores ingresos.

En respuesta a la critica de que la economía se estaba recalentando, algunos economistas de la UP argumentaron que "… si la política de redistribución del ingreso hubiera fracasado, si la política antinflacionaria hubiera fracasado, no hay duda de que habría habido suficiente capacidad no utilizada, reservas internacionales y existencia de mercaderías, porque eso habría sido una repetición del mecanismo tradicional de ajuste de anos anteriores. El éxito de la política económica de la UP esta justamente relacionado con la desaparición de las variables restrictivas".

A fines de año ya había demasiadas señales que apuntaban hacia una aceleración significativa de la inflación en 1972: el gran incremento de la oferta de dinero, el gran déficit fiscal, el nuevo reajuste de salarios de enero de 1972, la imposibilidad practica de una contracción adicional de las utilidades del sector productivo, el agotamiento de los abastecimientos y existencias, la fuerte contracción de las reservas internacionales y la aparición del mercado negro para muchas mercaderías. Sin embargo, la reacción de las autoridades fue prácticamente nula. Mientras en los discursos oficiales de 1970 se consideraba a la inflación como una variable clave, en la exposición al país del ministro de Hacienda (noviembre de 1971) no de dijo gran cosa al respecto. La única mención fue para señalar que se mantendría durante 1972 la misma política antinflacionaria de 1971.

4.3 Declinación y colapso total (periodo 1972 a 1973)

Como sucede con todos los gobiernos populistas, la declinación y el colapso total del experimento de la UP son una clara consecuencia de las "exitosas" políticas sobre expansivas. El favorable resultado inicial aumento la popularidad del gobierno de Allende, y las críticas por la presencia de diversos desequilibrios se descartaron como meras observaciones técnicas. Por otra parte, el gobierno de la UP se hallaba frente a un gran dilema: una reducción de los salarios reales era una condición necesaria para atenuar los desequilibrios existentes, pero esa solución perjudicaría su imagen progresista y revolucionaria.

Varios economistas y sectores del gobierno de la UP "estimaron imposible proseguir la política expansiva redistributiva", sugiriendo plantear que 1971 habría sido el año de la redistribución, pero que 1972 tendría que ser el año de la acumulación. Sin embargo, nada se hizo, ni ajuste ni modificaciones en la política económica. En la discusión respecto a que medidas tomar, varios grupos de la coalición gobernante plantearon una serie de condiciones que resultaban incompatibles con la solución del problema: la mantención de la situación distributiva lograda y de las condiciones para seguir avanzando en los cambios estructurales. Lo anterior muestra la incapacidad del gobierno de la UP para tomar decisiones frente a los obstáculos surgidos ; las múltiples soluciones e interpretaciones planteadas por distintos grupos y las exigencias de los diferentes partidos de la coalición paralizaban la toma de decisiones. Paradójicamente, esta inacción del gobierno de la UP conducía al laissez faire. Una interpretación alternativa sugiere que prevaleció la ideología, es decir, se le dio más importancia al mantenimiento de la imagen progresista y revolucionaria que a la reducción de los desequilibrios. Probablemente, cuando hay desgobierno predominan las posturas mas ideologizadas y radicalizadas.

Hasta el año 1972, los reajustes nominales de salarios se otorgaban a comienzo de ano. La política de reajustes salariales de 1972 siguió el patrón del año anterior, esto es, aumentos de los salarios nominales con indización total respecto del IPC de1971 (22,1 %), pero con un aumento mayor (32 %) para los salarios mínimos nominales. Pero, nuevamente durante el primer trimestre de 1972 los salarios aumentaron más de lo que especificaba la política oficial. Ni siquiera el gobierno aplico su propia política salarial, y los salarios medios (ponderados según el empleo) del sector publico aumentaron en 48 %. Obviamente, esta no era una manera eficiente de reducir el déficit público, que había alcanzado a 15,3 % del PGB en 1971.

El incremento de las remuneraciones del sector publico, la gran expansión de los subsidios a las empresas de propiedad estatal (4,6 % y 9,5 % del PGB en 1972 y 1973, respectivamente) y el deterioro de la recaudación tributaria (los ingresos cayeron en 3 % del PGB en 1972 y un 3 % adicional en 1973) generaron un déficit publico de impresionante magnitud: 24,5 % en 1972 y 30,5 % en 1973. Dadas las características rudimentarias del mercado de capitales, una porción significativa del déficit del sector público (60 % en 1972 y 73 % en 1973) se financio mediante emisiones monetarias del Banco Central. El resultado final fue un incremento de la cantidad de dinero de 173 % en 1972 y 413 % en 1973; en tres anos la cantidad de dinero aumento casi 30 veces.

En definitiva, la aplicación de reajustes exagerados de los salarios nominales para aumentar los salarios reales y mejorar la distribución del ingreso fracasó completamente: la política macroeconómica de la UP redujo en un 23 % el poder adquisitivo de los trabajadores. Transcurrieron ocho anos antes de que las remuneraciones reales de los trabajadores recuperaran el nivel que tenían en 1970.

Supuestamente, cuando se generalizan la escasez y los cuellos de botella el sector externo constituye la válvula de escape; una oferta limitada de importaciones es vista por la mayoría de los agentes como la principal restricción económica. Sin embargo, la caída de la producción interna constituye en muchos casos la causa principal de la escasez interna de bienes, como es el caso de la producción agrícola para los bienes alimenticios. El cuadro 3 muestra el agudo incremento de la importaciones totales (en dólares corrientes) entre 1970 y 1973; mientras las importaciones de alimentos crecían 3,8 veces entre 1970 y 1973, las importaciones de bienes de capital caían durante el mismo período. En términos físicos, las importaciones de trigo aumentan desde 200.00 toneladas (1970) a 951.000 toneladas (1973); simultáneamente, la producción interna disminuía en 43 % durante ese período.

Las reservas internacionales netas en el corto plazo del Banco Central se redujeron en 1972 un 62 % con respecto al nivel de 1971, esto es, el gobierno de la UP, perdió el 84 % del stock inicial de reservas en tan solo dos años. En 1973, el nivel de las reservas internacionales netas disponibles a corto plazo equivalía a 22 días de importaciones.

Cuadro N°3. Algunos componentes de la Balanza de Pagos 1970 -1973 (millones de dólares)

A modo de síntesis, y de acuerdo a un balance realizado por el Banco Mundial en 1980 (Fontaine, 1993), el período del gobierno de la unidad popular se caracterizó por una profunda crisis económica y política. Antes de su fin, el PIB real per cápita y los salarios en términos reales habían descendido a niveles inferiores a los de 1970; la producción agrícola se encontraba al nivel de comienzos de los años sesenta; el déficit del Gobierno central excedía al 20% del PIB; en el mercado negro el tipo de cambio tenía un valor diez veces mayor que el cambio oficial y las reservas internacionales netas eran negativas.

Hitos de la política económica de la unidad popular

Se analizan a continuación tres hechos económicos que marcaron el devenir de las políticas económicas del gobierno de la Unidad Popular. En variados textos de análisis de la época son hechos concebidos como aspectos de particular relevancia. Nos referimos a la reforma agraria, las crisis de abastecimiento y del mercado negro, y las expropiaciones de Empresas. Abordaremos brevemente cada uno de estos hechos.

5.1 Reforma Agraria

La historia de la reforma agraria en Chile tiene su origen a finales de la década del "50, época en la cual, producto de la experiencia revolucionaria en Cuba, Estados Unidos decide patrocinar proyectos de reforma agraria como una forma de desincentivar nuevas experiencias revolucionarias en América Latina. Surge la denominada "Alianza Para el Progreso" de Kennedy, mediante la cual se ofreció a los gobiernos ayuda económica a gran escala a cambio de ejecutar cambios en la tenencia de la tierra.

Fue Jorge Alessandri el primer mandatario en enviar al Congreso un proyecto de Reforma Agraria: la Ley 15.020, aprobada el 27 de noviembre de 1962. La norma facultó al gobierno a la fragmentación de haciendas y para facilitar su adquisición, el Estado dispuso un pago diferido: los expropiados recibirían un 10 por ciento de la tasación agrícola de la propiedad al contado y el saldo en bonos a 20 años. Para la derecha éste fue el gran error histórico de Alessandri, porque aunque esta ley no expropió a nadie durante su gobierno y fue motejada como "ley macetero", dio el instrumento a la DC para comenzar las expropiaciones. Eduardo Frei Montalva expropió más de un millón de hectáreas y 495 predios con esa legislación mientras se despachaba la nueva ley, lo que aconteció el 28 de julio de 1967.

Al finalizar el gobierno de Frei, la derecha sostiene que este fracasó en sus dos metas: aumentar la producción (el déficit de alimentos que había heredado aumentó en un 30 por ciento) y dar tierra a 100 mil campesinos. Sólo 28.700 familias se beneficiaron, pero entre ellas muy pocas recibieron títulos de propiedad sobre la tierra. Se sostiene que al crearse la forma jurídica del asentamiento lo único que se logró fue postergar la entrega de la tierra y así mantener el control político, es decir, la democracia cristiana finalmente habría pavimentado la colectivización de la tierra, reforma que estaba más cerca de la izquierda socialista que del programa de gobierno original de Frei Montalva.

Cuando Salvador Allende ingresó a La Moneda, el proceso de expropiaciones se aceleró. Se formaron "centros de reforma agraria" (CERAS) y "centros de producción" (CEPROS), nuevos organismos con los cuales se descentralizó la decisión de expropiaciones, y los criterios técnicos para ejecutarlas, introduciendo un elemento de improvisación en una política pública que la democracia cristiana mantuvo básicamente ordenada y ajustada a derecho.

De acuerdo a algunos indicadores ofrecidos por el arzobispado en Santiago, en 1973 existían 308 cooperativas campesinas con más de 90 mil socios, 207 cooperativas de reforma agraria con 9.900 socios, 2.811 asentamientos y 870 sindicatos con 229 mil afiliados. Esto significa que en agosto de 1973, el 65% del campesinado estaba organizado.

Hasta 1973 se habían expropiado 5 mil 809 predios equivalentes a casi 10 millones de hectáreas. En resumen, en 1973 las tierras expropiadas alcanzaban el 49% del total de tierras agrícolas (Fontaine, 1993). Para los reformistas agrarios, el proceso que encabezaron permitió el actual auge al pasar de cultivos extensivos a intensivos, reduciendo el tamaño de los predios. Otros sienten que se pagó un precio inútil en un proceso que sacudió el campo chileno. "El dolor existió, pero era necesario pagar el costo para romper un sistema feudal, para terminar el inquilinaje. Este era un enfermo, Alessandri diagnóstico el tumor pero nosotros lo operamos, con la ley respaldándonos", recuerda Jacques Chonchol, ministro de agricultura del gobierno de Salvador Allende.

5.2 Expropiación de Empresas

El Programa de la Unidad Popular contemplaba la creación de tres áreas de la economía: social, privada y mixta. El Área Social se formaba con las empresas estatales existentes hasta entonces y la incorporación de un grupo de compañías que ejercían altos grados de monopolio en el mercado o que tenían importancia estratégica para el desarrollo del país. Allende ejerció las atribuciones que la ley orgánica del Ministerio de Economía le otorgaba para intervenir o requisar temporalmente empresas que afectaran el funcionamiento del mercado. En la industria manufacturera se llegó a un número de 202 empresas "requisadas" o "intervenidas" por el gobierno, o sea el 3% del total de empresas privadas existentes, grandes, medianas y pequeñas. En ellas, operaban 116.000 trabajadores, o sea el 20% del sector.