Penas y medidas de seguridad: El juez de vigilancia penitenciaria (España)

Abreviaturas

Art.: artículo

BOCG: Boletín Oficial de las Cortes Generales

BOE: Boletín Oficial del Estado

CE: Constitución española

CP: Código Penal

IIPP: Instituciones Penitenciarias

JVP: Juez de Vigilancia Penitenciaria

LECRIM: Ley de Enjuiciamiento Criminal

LO: Ley Orgánica

LOGP: Ley Orgánica General Penitenciaria

Núm.: número

Ob. cit.: obra citada

PANCP: Propuesta de Anteproyecto de Nuevo Código Penal

Pág. Págs.: página, páginas

PLOCP: Proyecto de Ley Orgánica de Código Penal

RD: Real Decreto

RP: Reglamento Penitenciario

Introducción

La intervención judicial en la ejecución de las penas privativas de libertad, en general, y de la pena de prisión, en particular, hunde sus raíces en el Derecho histórico español y, más concretamente, en las Ordenanzas de Toledo de 1480. Desde esta fecha, las competencias judiciales, de naturaleza tuitiva y garantista, han experimentado, a lo largo de los siglos, importantes oscilaciones que conviene, con una finalidad estrictamente instrumental, analizar en el presente trabajo para una mejor comprensión de las funciones atribuidas en la actualidad.

Desde su creación, a través de la LOGP de 1979, el Juez de Vigilancia Penitenciaria ha dejado de ser un órgano judicial que ejerce, en exclusiva, funciones de garantía de los derechos de los internados en una institución penitenciaria. Antes bien, el legislador penal español, en los diversos textos pre-legislativos así como en las sucesivas reformas que nuestros Códigos Penales han ido experimentando en los últimos decenios, ha optado por ampliar -en ocasiones, desmesuradamente- el catálogo de funciones que el legislador penitenciario le encomendó originariamente en el art. 76 de la LOGP. Razones de política criminal, cuando no de política tout court, son las que se intuyen para tan inusitada hipertrofia competencial, excediendo incluso la de aquellos países de nuestro entorno cultural que operaron como fuente inspiradora de su creación.

Por ello, el propósito de esta obra ha de limitarse al análisis de la evolución competencial del Juez de Vigilancia Penitenciaria en el ámbito penal. En consecuencia, debe, inexorablemente, obviarse un análisis exhaustivo de las funciones del JVP en la normativa penitenciaria, así como el estudio de las Previsiones del Tribunal Supremo de 1981, las conclusiones o acuerdos alcanzados en las Reuniones de los JVP y las Instrucciones y Circulares de la Secretaría General de Instituciones Penitenciarias. Por otro lado, y por idénticas razones, tampoco se abordan las funciones del JVP en el Derecho Comparado, lo que no obsta para que, en momentos puntuales, se haya trabajado con textos extranjeros aclaratorios de las complejas interpretaciones de nuestros Anteproyectos y Proyectos de Reforma.

Así, mientras en el Capítulo I, se abordan los antecedentes de la intervención judicial en la ejecución penal, tanto en España como en aquellos países que introdujeron, en su día, la figura del Juez de Ejecución Penal o de Vigilancia Penitenciaria, en el Capítulo II se analizan las funciones del Juez de Vigilancia en la Ley Orgánica 1/1979, General Penitenciaria, así como en la tramitación parlamentaria de su Título V, único dedicado, en exclusiva, a este órgano judicial.

En el Capítulo III -dividido, a su vez, en dos subcapítulos relativos, respectivamente, a las penas y a las medidas de seguridad-, se estudia la evolución de las funciones del JVP en los distintos textos pre-legislativos así como en las sucesivas reformas operadas en el Código Penal de 1995. Una breve referencia al reciente Anteproyecto de reforma del Código Penal, aprobado el 16 de julio de 2012 en Consejo de Ministros, se antoja imprescindible, toda vez que supone un punto de inflexión en la intervención judicial en la ejecución de las penas y de las medidas de seguridad.

CAPÍTULO I.

Los antecedentes de la intervención judicial en el ámbito penitenciario

1.1. España

La concepción tradicional de la intervención del juez en la ejecución de la pena de prisión dista notablemente de la actual; en efecto, tanto penalistas como penitenciaristas consideraban la ejecución de las penas privativas de libertad un campo reservado, con carácter exclusivo y excluyente, a los funcionarios de la Administración penitenciaria. Así, una vez dictada sentencia condenatoria, el juez carecía de facultades en el ámbito de la ejecución de la pena, quedando la Administración penitenciaria como la única que mantenía un contacto directo con el interno, lo que dificultaba sobremanera que éste pudiera ejercitar sus derechos frente a la misma.

Mucho se ha avanzado desde aquella prístina configuración al surgir, con el paso del tiempo, nuevas concepciones que exigían del juez, una vez recaída sentencia, su intervención en la ejecución de la pena. Esta exigencia cuenta con importantes precedentes en nuestro país.

Los antecedentes más remotos se hallan en las Partidas donde se encomendaba al carcelero mayor de cada lugar a presentarse una vez al mes ante el juez para darle cuenta de los presos que tenía y de sus causas ([1]). Sin embargo, durante el reinado de los Reyes Católicos, el considerable aumento de las cárceles y del número de internos -lo que supuso la recuperación del ius puniendi por los jueces delegados del rey-, hizo razonable que fueran éstos los que visitasen a los penados y no a la inversa ([2]). Esta labor fue encomendada no solo a los jueces mayores de cada concejo sino también a los regidores o veinticuatros. En efecto, fueron los Reyes Católicos quienes, mediante una Real Pragmática de 1480 del Ordenamiento de Toledo, encomendaron a los regidores la misión inspectora de las prisiones los sábados de cada mes. Así, en la reforma de la administración de justicia llevada a cabo por los Reyes Católicos en el Ordenamiento de Toledo de 1480, se impuso también la obligación de visitar todos los sábados las cárceles reales a dos consejeros del Consejo Real o de Castilla ([3]). Esta misión encerraba un significado que no iba más allá de lo retórico pero que permitió la salida a la luz del deplorable estado de las prisiones. No debe obviarse que, en aquella época, la pena tenía un marcado carácter retributivo y la prisión se erigía en el lugar inhóspito donde la supervivencia de los internos lo era en condiciones míseras y sórdidas y en situación de total indefensión; un espacio, en definitiva, donde la ejecución de las penas estaba reservada exclusivamente a la Administración penitenciaria, sin que su labor fuera objeto de fiscalización alguna. Y es que, como señala TELLEZ AGUILERA, "las previsiones de los Reyes Católicos, junto con otras posteriores en las que se preveía un control por autoridades extra-penitenciarias de nuestras cárceles y presidios, como fácilmente puede intuirse, nunca pasaron de ser una mera retórica jurídica, flatus vocis, que en ningún caso perturbaron la tranquilidad de los responsables de nuestras instituciones penitenciarias y, a lo más, sirvieron tan sólo como base documental de conocidas exposiciones doctrinales que evidenciaban el lamentable estado de las mismas"([4]).

Finalmente, la visita de los sábados se consolidó como función propia de todos los jueces ordinarios del reino, con independencia de la instancia que fueren, cuando en las Ordenanzas de Medina del Campo de 1489 fue atribuida en los mismos términos a dos oidores de cada Audiencia o Chancillería del reino respecto de las cárceles pertenecientes a su jurisdicción ([5]).

El control de las prisiones fue también objeto de reivindicación por la doctrina de la época. Los primeros penalistas y penitenciaristas españoles abogaban por la intervención judicial en la fase de ejecución a través de la inspección de las prisiones. Así, ya en 1564, BERNARDINO DE SANDOVAL propone, en "Del cuidado que se debe tener con los presos pobres", cómo han de ser las cárceles y el trato que se ha de dar a los reclusos, mostrándose partidario de la intervención judicial dirigida, entre otras cuestiones, a la clasificación de los delincuentes y a la separación de sexos. Se proclamaba, asimismo, escéptico y desconfiado sobre las personas que manejan las prisiones, de las que opina son más dadas a perseguir su lucro personal que a cuidar al preso, motivo por el que pedía que estas personas fueran objeto de una vigilancia judicial con carácter de verdadera intervención del régimen penitenciario y subsiguiente poder disciplinario sobre sus funcionarios ([6]).

En 1574, CERDÁN DE TALLADA, en su "Visita de la cárcel y los presos", amén de denunciar los abusos que se cometían sobre los presos y la mala actuación de los jueces, propone un régimen carcelario muy avanzado para la época. Señalaba que "son tan ordinarias las quexas que dan los presos a los Iuezes con billetes, y por medio de personas terceras, señaladamente los pobres, que como están sepultados en vida, estan olvidados como muertos: y por esta razón, y no tener que dar, son muchas vezes tan maltratados por los carceleros, y los abogados y procuradores estan tan descuidados dellos y desus causas (…) que es necesario que los Iuezes personalmente visiten las cárceles de ordinario" ([7]). Reivindicación a la que se une, con posterioridad, CASTILLO DE BOBADILLA al reclamar la intervención de los jueces en la vida de las cárceles por razones humanitarias ([8]).

Las causas que debían seguirse en las cárceles eran principalmente de naturaleza criminal, las cuales afectaban a la mayoría de la población carcelaria. Sin embargo, a pesar de que ya en el Ordenamiento de Toledo de 1480 se previno que los jueces visitadores se interesasen también por las causas civiles de los detenidos -obligación que fue reiterada expresamente en 1536 ([9])-, a finales del Antiguo Régimen tampoco solía ya visitarse a los presos por causas civiles y comisiones particulares para revisar sus causas, aunque sí se habían de oír sus quejas sobre el trato que se les daba en la cárcel. En esa línea, sostiene RAMOS VÁZQUEZ que, "al parecer, a finales del siglo XVIII las facultades de los jueces de visita ya se habían mermado significativamente, por lo que no son de extrañar opiniones sobre la práctica jurídica como las que ofrece Joseph Marcos Gutiérrez, siguiendo en este punto las noticias que sobre el ceremonial de las visitas del Consejo le ofrecía Martínez Salazar. Habiéndose deslindado más nítidamente las competencias de los jueces con el paso de los años, las visitas a finales del Antiguo Régimen habían quedado ceñidas a las causas pendientes o las cuestiones relativas al régimen carcelario ([10])".

No existe una prolija información acerca del modo o forma en que estas visitas tienen lugar. Ha de esperarse hasta el Nuevo Régimen, en que Carlos IV dictamina, a través de una orden legislativa de 1797, las visitas ordinarias de las cárceles de Madrid. Conforme a la misma, "la visita ordinaria de las cárceles de Madrid se execute por las mañanas los sabados, ó día antecedente, si fuesen feriados, después de concluida la audiencia del Consejo, á la salida de él, en la misma forma y con todas las circunstancias y ceremonias que por la tarde se ha hecho. Los dos Alguaciles de Corte, que han de acompañar para la visita a los dos Ministros del Consejo, concurran á él á caballo, con anticipación de media hora á la que sale el Tribunal, para que desde el Consejo vengan acompañándolos" ([11]).

No obstante lo anterior, RAMOS VÁZQUEZ llega a la conclusión de que "la única institución jurídica destinada a velar por el buen funcionamiento de las cárceles públicas resultó ser una pura ficción y el sistema carcelario, como nos describen con delectación los juristas y los literatos de la época, aparece ante nosotros en la vastedad del tiempo como un quebranto esencial de dignidad. Demasiada indiferencia. Voces aisladas de algún espíritu insigne. Alguna otra brecha de atención desvirtuada a menudo por justificaciones banales, simplicismos, maniqueos o utopismos estériles, de cara a resolver un gigantesco problema con las armas menores del resentimiento y la ironía" ([12]).

No sería hasta principios del siglo XIX cuando toda la legislación relativa a los condenados pivota sobre dos ejes: las visitas de las cárceles y los indultos y amnistías. En lo que aquí importa, las primeras eran la única intervención judicial en el funcionamiento de las prisiones, razón por la que, en 1837, se declaró oficialmente que la responsabilidad de los tribunales cesa desde que se ponen los rematados a disposición de la autoridad administrativa, a quien toca disponer lo conveniente para la seguridad de aquéllos ([13]).

Las visitas de las cárceles se restablecieron en 1811 (Decreto de las Cortes de 18 febrero) y fueron confirmadas por la Constitución de 1812 que dispuso que "la ley determinará la frecuencia con que ha de hacerse la visita de cárceles y no habrá preso alguno que dexe de presentarse á ella baxo ningun pretexto" (artículo 298). Con posterioridad a la misma, fueron el Reglamento del Supremo Tribunal de España e Indias (16 octubre 1835, art. 19), el Reglamento provisional para la Administración de Justicia (26 septiembre 1835, artículos 15 a 17), las ordenanzas para las audiencias (19 diciembre 1835, artículos 49 a 63); el Reglamento de juzgados (1º mayo 1844, artículos 93 a 102) y el Código Penal de 1850 (artículos 276, 295, 296, 298 y 300) ([14]), las que ordenarían las visitas a las cárceles.

Como relata CASTEJÓN, "las visitas de cárceles son generales ó semanales". Respecto a las primeras, "los jefes de prisiones pasarán á las audiencias ó jueces, dos días antes de la visita general, una relación exacta de todos los presos que cada uno tenga á su cargo, que comprenderá el nombre y apellidos, domicilio, relatoría o escribanía, día de entrada, número y año de las causas, si se halla ó no incomunicado y vicisitudes que estime convenientes". Las visitas semanales, tendrán lugar cada sábado (…). Unas y otras se llevaban á cabo por todos los tribunales, incluso el supremo, audiencias, jueces ordinarios y ministerio fiscal (…) y á veces por los gobernadores y alcaldes. La visita ha de tener lugar en la prisión donde estén los reos para examinar la localidad y situación de éstos (…) y la autoridad de los tribunales ó funcionarios, se extiende: en los ordinarios, á visitar á los penados por ellos, aunque extingan sus condenas en arsenales ó establecimientos de marina" ([15]).

Ha de esperarse a la creación de las Juntas Locales por Real Decreto de 27 de agosto de 1868 para hallar el que puede considerarse el antecedente más directo de nuestro actual Juez de Vigilancia, aun cuando se diseñara, en aquel entonces, como órgano colegiado y no exclusivamente judicial ([16]). Con las Juntas Locales, se da, por vez primera, entrada a un órgano extra-administrativo en la vida interna de las prisiones, con funciones no solo de vigilancia sino también participativas en el funcionamiento de los establecimientos penitenciarios. El artículo segundo de este Real Decreto organiza la Junta, haciendo presidente de ella, en las capitales con Audiencia Territorial o de lo criminal, a la Sala de Gobierno de la respectiva Audiencia, mientras que, en las capitales donde no hubiera Audiencia Territorial, sería presidente de la Junta el Juez de Instrucción (artículo cuarto). Los resultados prácticos de estas Juntas Locales no fueron todo lo positivos que se esperaba puesto que ni la Magistratura estaba preparada para ello, ni era oportuno que entraran en la Junta otros miembros que nada tenían que ver con el ámbito jurídico o científico, amén de no haber quedado fijadas de una manera concisa las funciones de este Órgano.

Con posterioridad, se crean las Juntas de Régimen de Administración de las prisiones, con un carácter estrictamente administrativo, y que responden a la supresión de las anteriores Juntas Locales, mereciendo los elogios de parte de la doctrina al considerar que estas últimas carecían de un conjunto técnico de miembros ([17]).

No fue hasta la Ley provisional sobre organización del Poder Judicial, de 15 de septiembre de 1870, cuando quedó fijado el carácter jurisdiccional de la ejecución de las sentencias, al establecer su artículo segundo que "la potestad de aplicar las leyes en los juicios civiles y criminales, juzgando y haciendo ejecutar lo juzgado, corresponde exclusivamente a los Jueces y Tribunales".

Doce años después, la Ley de Enjuiciamiento Criminal, de 14 de septiembre de 1882, recoge el sentir de la doctrina predominante en la época y atribuye la ejecución de las penas privativas de libertad a las autoridades administrativas penitenciarias, desde el momento del ingreso del penado en el establecimiento carcelario correspondiente (art. 990), reservándose a los Tribunales las facultades de inspección que las Leyes y los Reglamentos les atribuyan en relación con el cumplimiento de las penas. Esto es, el artículo 990 precisó que la competencia del juez o tribunal para hacer cumplir la sentencia excluye la de cualquier autoridad gubernativa y añade que esto será hasta que el condenado ingrese en el establecimiento penal. Había entonces que plantearse qué sucedía con el condenado a partir de dicho ingreso; la respuesta la prevé la propia Ley al señalar que los tribunales tenían las facultades de inspección que las Leyes y Reglamentos les atribuyen sobre la manera de cumplirse las penas. El problema surge a partir del instante en que las disposiciones legales y reglamentarias no atribuían ninguna. En consecuencia, en la práctica, el proceso penal seguía su curso hasta la sentencia firme y, si era condenatoria, los órganos judiciales y las partes se desentendían de la ejecución. Si la pena era privativa de libertad, el ingreso del penado en prisión caía en el olvido hasta el licenciamiento definitivo.

Pero, esa misma función de inspección del régimen penitenciario se recogía así mismo en el artículo 526 respecto de los preventivos, siendo atribuida a los Jueces de Instrucción. Conforme a este precepto, "el Juez instructor visitará una vez por semana, sin previo aviso ni día determinado, las prisiones de la localidad, acompañado de un individuo del Ministerio Fiscal, que podrá ser el Fiscal municipal delegado al efecto por el Fiscal de la respectiva Audiencia; y donde exista este Tribunal, harán la visita al Presidente del mismo o el de la Sala de lo Criminal y un Magistrado, con un individuo del Ministerio Fiscal y con asistencia del Juez instructor. En la visita se enterarán de todo lo concerniente a la situación de los presos o detenidos, y adoptarán las medidas que quepan dentro de sus atribuciones para corregir los abusos que notaren". El mandato contenido en este precepto, relativo a la necesaria visita semanal de los Jueces de Instrucción a las prisiones de la localidad, nunca se convirtió, al igual que su antecedente normativa referida a las visitas generales de la Audiencias previstas en el artículo 17 del Reglamento Provisional para la Administración de Justicia de 1835, en un auténtico control judicial de la actuación penitenciaria.

En cualquier caso esta visita se venía realizando, aunque no con la periodicidad semanal a que se refiere la Ley procesal, hasta la entrada en vigor de la Ley Orgánica General Penitenciaria, toda vez que ésta señala en su artículo 76.2, apartado h) que corresponde al Juez de Vigilancia la facultad de realizar las visitas a los establecimientos penitenciarios que previene la Ley de Enjuiciamiento Criminal. A partir de la entrada en vigor de la LOGP y, con ella, la aparición de los Jueces de Vigilancia Penitenciaria, dejó de tener sentido esta obligación prevista en la norma procesal ([18]).

Sin embargo, más tarde el legislador español optó por acudir a órganos pluripersonales a los que encomendó la asistencia a los penados. Para ello, creó las Comisiones de libertad condicional a través de la Ley de 23 de julio de 1914.

Por su parte, la Memoria de la Fiscalía del Tribunal Supremo, de 1947, establece, en su página 127 la conveniencia de que los fiscales visiten las prisiones y emitan memorias dando cuenta de estas visitas, pero añade a su vez que la mayoría de estas memorias omite hacer comentarios del estado de las prisiones por entender que estas visitas están en suspenso por vía de una disposición de 1936, y aun cuando esta disposición no se haya derogado, las Audiencias consideran que debe existir ese contacto con los presos y así lo han hecho.

La Circular de 24 julio de 1978: entre otras cuestiones, se recoge el mayor control y vigilancia sobre los reclusos.

El Código Penal de 1973, en su artículo 87 decía que "Los sentenciados a confinamiento serán conducidos a un pueblo o distrito situado en la Península o en las islas Baleares o Canarias, en el cual permanecerán en libertad, bajo la vigilancia de la autoridad".

Hay que decir que durante casi el siglo que media entre las promulgaciones de la Ley de Enjuiciamiento Criminal y de la Ley Orgánica General Penitenciaria, esto es, 1882 y 1979, respectivamente, se produce una importe evolución en la normativa penitenciaria, dirigida principalmente a regular el régimen de la vida en las prisiones y la actuación de la Administración penitenciaria ([19]). Sin embargo, poco o nada se abordó la escasísima intervención jurisdiccional en la fase de ejecución de las penas privativas de libertad, que estuvo rigiéndose casi exclusivamente por lo dispuesto en la Ley de Enjuiciamiento Criminal, en su Libro VII y último, rubricado "De la ejecución de las sentencias". Este Libro VII sería íntegramente derogado con la entrada en vigor del Proyecto de Ley Orgánica reguladora del procedimiento ante los Juzgados de Vigilancia Penitenciaria.

En definitiva, pese a los anhelos de nuestra doctrina penal por una judicialización de la actividad penitenciaria ([20]), podría concluirse que la fiscalización de la ejecución de las penas privativas de libertad en España estuvo siempre confiada, con carácter casi exclusivo, a la Administración. Esta circunstancia se mantendrá hasta la aprobación de la LOGP.

1.2. La judicialización de la fase ejecutiva de la pena privativa de libertad en otros países de Europa

Existe consenso en la doctrina a la hora de atribuir a HOWARD la primera manifestación en torno a la conveniencia del control de la vida carcelaria por parte de magistrados. El renombrado penitenciarista inglés apuntaba que "la administración de una prisión es cosa demasiado importante para abandonarla por completo a un carcelero. En cada condado, en cada ciudad, es preciso que un inspector elegido por los magistrados o nombrado por el Parlamento vele por el orden de las prisiones", añadiendo que "si este cuidado fuese demasiado penoso para la misma persona, se podrá obligar a todos los miembros de un tribunal a encargarse de él alternativamente todos los meses o cada tres meses todos los años. El Inspector haría su visita una vez por semana o cada quince días, variando los días y las horas. Tendría una recopilación de todas las leyes referentes a las prisiones y se aseguraría de si son observadas o descuidadas. Visitaría, como se hace en algunos hospitales, cada estancia, hablaría con todos los presos, escucharía sus quejas, atendería a aquellos cuyas peticiones estimara justas, y cuando tuviera dudas sobre ellas se remitiría a la decisión de sus colegas" ([21]). John Howard conocía bien la cárcel, pues había sido prisionero como condena al ser apresado por un buque de guerra portugués, y vivía obsesionado con la reforma de las prisiones. Decidió "por determinación de su conciencia británica, incapaz de soportar la injusticia" emprender el periplo europeo a través de la "geografía del dolor", recorriendo de 1775 hasta su fallecimiento en 1790, establecimientos con el fin de promover la reforma penitenciaria en su libro "The State of Prisons in England and Wales" (Londres, 1777). Su denuncia coincide en el tiempo y en la finalidad con la que efectúa BECCARIA al sistema de los delitos y las penas. De ambos arranca la posibilidad de un derecho punitivo más humano. En el siglo XVIII el estado y condiciones de las prisiones son aún peores que doscientos años antes, y Howard señala unos remedios mínimos que aplicar a la situación prisional imperante, bases de su sistema reformador: higiene y alimentación; régimen distinto para detenidos y encarcelados; educación moral y religiosa; supresión del derecho de carcelaje; trabajo e instrucción obligatorios; separación de los reos por sexos, edades y situación procesal; sistema celular dulcificado; acortamiento de las condenas y concesión de certificados de conducta a los detenidos a la salida de la prisión ([22]).

Hubo otros autores precursores de la idea auspiciada por Howard, como es el caso de DORADO MONTERO, para quien los Magistrados del futuro no pronunciarían jamás sentencias definitivas, irreformables e indiscutibles, sino que éstas podrán se reformadas o revocadas por los mismos que las hubieran dictado, cuando lo estimaren justo y conveniente, lo que podía implicar un seguimiento por parte de los jueces ([23]). Otro precursor, según Cuello Calón, fue Enrico Ferri quien proponía la creación de "Comisiones de ejecución penal" en las que los jueces tendrían destacada intervención, que representaría "no el abandono y el olvido del condenado, apenas publicada la sentencia, como ahora sucede", sino "una obra humana y eficaz de protección de la Sociedad y del individuo" ([24]).

La necesidad de una figura que fiscalizara y controlara la ejecución de las penas había sido detectada hace tiempo, y la idea de otorgar una amplia intervención al juez en la ejecución de la pena privativa de libertad ha sido una de las cuestiones penológicas de mayor interés durante el siglo XX. Penólogos y penitenciaristas de diversos países debatieron y estudiaron la cuestión ([25]).

La idea también fue debatida por importantes asambleas científicas en la anteguerra y posguerra. Así, la "Société des Prisons de Paris" la estudió en 1931. En el Congreso Internacional penal y penitenciario de Berlín, agosto de 1935, se adoptó un voto referente a la materia.

El primer paso efectivo en Europa fue dado por el IV Congreso Internacional de Derecho Penal, celebrado en Paris en 1937, donde se adoptaron importantes acuerdos, destacando el siguiente: 1. "El principio de legalidad base del Derecho Penitenciario, como lo es del Derecho penal, así como la garantía de la libertad individual, exigen la intervención del juez en la ejecución de las penas y medidas de seguridad. La Administración penitenciaria encargada de esta ejecución deberá conservar su completa autonomía e independencia". 2. "La intervención de la autoridad judicial debe comprender una misión de vigilancia y un cierto poder de decisión". 3. "La vigilancia se refiere al control de la aplicación exacta de las leyes y reglamentos penitenciarios, especialmente en atención a la realización de los fines asignados a la pena y a las medidas de seguridad en su aplicación a cada condenado o internado. Puede ser ejercida por el juez o por una comisión que comprenda magistrados y personas competentes en materia penitenciaria, etc., etc.". 4. "La autoridad judicial resolverá sobre toda medida que modifique la duración prefijada de las penas a las modalidades esenciales del régimen. Revolverá también sobre la suspensión, aplazamiento, modificación o sustitución de las medidas de seguridad, y sobre la prolongación del internamiento o la liberación de los condenados con sentencia indeterminada" ([26]).

Prosiguió el camino la Regla 56/2 del Consejo de Europa. Así, afirmaba que: "El respeto a los derechos individuales de los reclusos, en particular la legalidad de la ejecución de las penas, deberá estar asegurada por el control ejercido conforme a la reglamentación nacional, por una autoridad judicial o cualquier otra autoridad legalmente habilitada para visitar a los reclusos y no perteneciente a la Administración penitenciaria".

En 1951, esta cuestión fue nuevamente estudiada en las "Journées Franco-Belge-Luxembourgeoises de Droit Pénal". Más recientemente, en septiembre y octubre de 1969, en el X Congreso Internacional de Derecho Penal celebrado en Roma, se planteó el papel del juez en la determinación y aplicación de las penas como una cuestión a tratar de manera independiente. De este Congreso se extrajeron importantes conclusiones y manifestaciones ([27]).

Las Reglas Mínimas para el tratamiento de los reclusos, elaboradas por las Naciones Unidas en Ginebra, en el año 1955, y actualizadas por el Consejo de Europa en 1973, también constituyeron una de las fuentes principales de las legislaciones penitenciarias de un extenso número de países ([28]).

Como no podía ser de otro modo, el control judicial de las penas y medidas privativas de libertad fue finalmente un propósito atendido en las legislaciones de la mayoría de los países. Así, mientras en el continente americano, la primera fue la brasileña, a través de su Ley Federal de 5 de septiembre de 1922, en Europa, esta importante función es iniciada en Italia, a través de su Código Penal de 1930, en cuyo artículo 144 introduce la figura del Juez de Vigilancia, y en la Ley Penitenciaria de 26 de julio de 1975, artículos 68 y siguientes, aumenta considerablemente sus funciones. Portugal inicia el control judicial de las penas privativas de libertad a través de su Ley de 16 de mayo de 1944; también Francia sigue la misma línea en su Código de Procedimiento Penal, de 31 de diciembre de 1957, y Ordenanza de 23 de diciembre de 1958, con las modificaciones introducidas el 22 de noviembre de 1978 y el 2 de febrero de 1981, que dan una nueva redacción a los artículos 722 y siguientes del Código de Procedimiento Penal. Como era de esperar, cada país y cada legislación siguen diferentes caminos a la hora de configurar esta figura y dotarla de las oportunas funciones.

En España, tratando de dar una rápida respuesta a los requerimientos internacionales y a la urgente llamada sobre la creación del órgano que ha de encargarse de velar por los derechos de los internos, se introduce esta figura, por vez primera, a través de la Ley General Penitenciaria de 26 de septiembre de 1979. Para ello recibe la influencia de otros países vecinos. En opinión de TELLEZ AGUILERA, "el legislador de 1979 apuesta por la creación del Juez de Vigilancia, pero para dar forma a este nuevo órgano se enfrenta con dos modelos que el Derecho comparado del momento le brindaba: el de crear un juez con funciones eminentemente penológicas al estilo del Juez de Ejecución de penas francés o potenciar la función tuitiva como ofrecía el modelo italiano. Y ante esta dualidad de referentes, el legislador español opta por una configuración híbrida, al menos en el texto legal, creando un "juez de vigilancia de ejecución de penas" ([29]). Opina, sin embargo, GARCÍA VALDÉS, que nuestro sistema no solo se inspira en el modelo italiano y francés, sino también en el portugués ([30]).

1.3. Antecedentes del Juez de Vigilancia Penitenciaria en el Derecho Comparado

Nos detenemos pues, en la historia y antecedentes del juez de vigilancia en otros países, abordándolos tan solo fugazmente dado que ya existen varios artículos y referencias al respecto, las cuales iremos citando debidamente al objeto de facilitar su localización al lector interesado, pero tratando de evitar excesivas reiteraciones en este trabajo, cuyo propósito en última instancia es analizar la sorprendente evolución competencial que ha ido experimentando esta figura en nuestro país hasta el presente y, si cabe, con proyecciones de futuro.

Del análisis llevado a cabo puede deducirse que el primer país en el mundo en instaurar la figura judicial que ha de fiscalizar la ejecución de la pena de prisión fue Brasil, a través de su Ley Federal de 5 de septiembre de 1922. En efecto, es esta Ley Federal la que creó el Juez de ejecución penal y el Consejo Penitenciario. Por tanto, Brasil es pionero en cuanto a la intervención judicial en la ejecución de las penas privativas de libertad, llevada a cabo mediante el correspondiente órgano judicial y con la ayuda del Consejo penitenciario, sirviendo éste último de puente entre el poder ejecutivo y el judicial. La legislación brasileña concedió a los jueces amplios poderes de vigilancia general de la ejecución de las penas y de las medidas de seguridad, la inspección del exacto cumplimiento de las disposiciones legales sobre ejecución y extensas facultades de decisión. La Ley Federal fue confirmada más tarde por el Código de Procedimiento Penal de 1940. Según manifestaciones del profesor Soares de Mello, ante la Société des prisons de Paris, el juez otorga la condena condicional, la libertad condicional y fija sus condiciones; a la expiración de la pena puede disponer el internamiento del penado por tiempo indefinido en un establecimiento especial para alcoholizados, epilépticos o reincidentes, vigila el traslado de un establecimiento a otro y resuelve sobre las peticiones de los detenidos. Posee, además, importantes facultades en el campo administrativo; tiene autoridad en materia de régimen de penas; los directores y los miembros del personal reciben sus instrucciones y pueden visitar todo género de establecimientos, en cualquier momento del día o de la noche ([31]).

Italia es el primer país europeo en llevar a cabo esta tarea, creando la figura del Giudice di Sorveglianza en su Código Penal de 1930, al que le otorga amplísimos poderes de vigilancia en general y extensas competencias inspectoras y de decisión. Si bien, la historia del Giudice italiano se remonta al Código de 1865, el cual exigía la tutela del Ministerio público en la fase de ejecución penal, instrumentando un procedimiento de incidencias para las causas extintivas de la pena. Fue el Código Penal de 1930 el que introduce en su artículo 144 la figura del Juez de Vigilancia asignando un Juez para cada Tribunal y un Juez de Paz para las penas privativas de libertad ejecutadas en las prisiones de cada distrito. Las funciones y competencia del Giudice di sorveglianza fueron reguladas por el artículo 144 del Código Penal, por el artículo 585 del Código de procedimiento penal y por el art. 4º del Reglamento de los Institutos de prevención y de pena ([32]). Por ende, tanto el Código Penal de 1930 como el Código de Procedimiento Penal y el Reglamento Penitenciario, establecieron numerosas disposiciones en relación a las atribuciones de este órgano (inspectoras, consultivas, etc). Posteriormente, y tras años de pasividad legislativa en la materia, Italia llevo a cabo una reestructuración del sistema penitenciario a través de la Ley de Normas sobre el Ordenamiento Penitenciario y sobre la Ejecución de las Medidas Privativas de Libertad, de 26 de julio de 1975, desarrollada por el Reglamento de Ejecución de 29 de abril de 1976. Esta Ley amplía considerablemente las funciones de los jueces de vigilancia, dedicando todo el capítulo II, rubricado "Jueces de Vigilancia" (expresión que ya habían utilizado el Código Penal y el Reglamento de 1931), de su Título II, a regular el control judicial de la ejecución de penas privativas de libertad. Sin embargo, dichas funciones pasan a desempeñarse por dos órganos, el denominado Magistrado de Vigilancia, por derivación del anterior juez de vigilancia, y la Sección de Vigilancia con importantes competencias en el estado de detención del interno ([33]). Como ya hemos apuntado, junto con Italia, Brasil fue el otro país que otorgó amplias facultades de vigilancia, inspección y decisorias al juez de vigilancia. Otros países sin embargo otorgaron tan solo algunas facultades inspectoras y ciertos poderes decisorios, como fue el caso de Portugal, Dinamarca, Finlandia y algún otro.

El siguiente país en instaurar los Tribunales de ejecución de penas fue Portugal. Aunque su Proyecto de Código de 1861 ya consagraría las dos instituciones complementarias de la pena -la retención suplementaria y la libertad condicional-, fue su Ley 2000, de 16 de mayo de 1944 ([34]), siguiendo el camino trazado por el proyecto de 1861, la que creó los Tribunais de Execuçao das Penas. Esta legislación, inspirada en criterios menos amplios, no concede a los jueces tan extensos poderes como la legislación brasileña e italiana, y, quizás, tratando de evitar posibles conflictos con las autoridades penitenciarias, tan solo les concede facultades de decisión, pero no así facultades generales de inspección([35]). Dichos tribunales en nada restringen la competencia de las demás jurisdicciones, éstas siguen decidiendo sobre las cuestiones de hecho, sobre la calificación del delito, sobre la culpabilidad del agente y sobre la pena aplicable. Serán estos últimos tribunales, y no los tribunales de ejecución de penas, los que decidan los incidentes de ejecución de las condenas por ellos impuestas. En contrapartida, estas jurisdicciones no intervienen en la vida interna de las prisiones, ni fiscalizan, ni interfieren en modo alguno la aplicación del régimen penitenciario, ni en materia disciplinaria, ni en los conflictos de cualquier clase entre los reclusos y los funcionarios de la prisión ([36]). Este Tribunal, pese a su denominación, quedó circunscrito a las medidas de seguridad.

Siguiendo un orden, el control judicial de la ejecución de las penas privativas de libertad, sería abordado por Francia, cuya legislación creó las Comisiones de Vigilancia de las Prisiones (Conseil gratuit et charitable) en 1810, y han ido evolucionando hasta la creación del Juez de Aplicación o Ejecución de Penas (Juge de l´éxécution), en su Código de Procedimiento Penal de 31 de diciembre de 1957 (Ley número 57-1426) y Ordenanza de 23 de diciembre de 1958, con las modificaciones introducidas el 22 de noviembre de 1978 (Ley número 1.097) y el 2 de febrero de 1981 (Ley núm. 82 ([37]), que dan una nueva redacción a los artículos 722 y siguientes del Código de Procedimiento Penal ([38]). Ya de entrada, las funciones del Juez de Aplicación de Penas francés no se limitaban a la resolución de las incidencias surgidas en la aplicación de las penas privativas de libertad__de modo semejante al modelo italiano__, sino que se extienden más allá de los muros de la prisión controlando la aplicación de los beneficios de condena condicional y libertad condicional y ocupándose, además, de la asistencia y tutela de los penados liberados ayudándoles a superar el difícil momento en que se disponen a insertarse de nuevo en la dinámica rueda de la sociedad ([39]).

Durante todo el siglo XIX se produce una recuperación de los jueces, a pesar de las grandes dificultades remolcadas del Antiguo Régimen en materia de ejecución de penas. Sin embargo, la ejecución de las penas va pasando lentamente al campo de la Magistratura. En el Code d´instruction criminelle de 1808 y en el Code Pénal de 1810 únicamente se delimitaban las penas privativas de libertad, remitiéndose a la Administración penitenciaria para la organización de la ejecución de las penas. La finalidad de la pena seguía siendo la reparación del delito. Tan solo los artículos 611 y 613 del Código de Instrucción Criminal recogía las visitas del Juez de Instrucción y del Presidente de la Audiencia Criminal en las prisiones, al menos una vez al mes para el primero y una vez por sesión para el segundo.

A partir de la creación de las Comisiones de Vigilancia mediante un Decreto de 20 de octubre de 1810, de carácter administrativo, se fueron sucediendo una serie de normas en la legislación francesa ([40]) sin conseguir ninguna de ellas la creación de un órgano judicial encargado de fiscalizar la ejecución de la pena de prisión. Mucha influencia tuvo el hecho de que los responsables de la Administración penitenciaria luchaban enérgicamente para no ver disipadas sus atribuciones en materia penitenciaria ([41]).