Análisis del actual sistema de control de gasto corriente aplicado por instituciones públicas
Enviado por sorelsuarezb
(Fondo nacional de inversión productiva y social)
¿Por qué de la Investigación? En el mes de Febrero de la gestión 2002 analistas económicos escribían en algunos medios de prensa, notas positivas sobre la implantación del SIGMA, primer sistema "en línea" para control de gestión en el Fondo de Inversión Productivo y Social (FPS). Estos artículos halagaban el esperado proceso cuya implantación traería finalmente transparencia en el manejo de este históricamente controvertido fondo. Si bien la noticia es alentadora, sin embargo, es aún posible incrementar la eficiencia en el manejo de la información administrada por el SISTEMA INTEGRADO DE GESTION Y MODERNIZACION ADMINISTRATIVA (SIGMA). La calidad de la información emitida por el SIGMA en la gestión 2002 no cubrió totalmente las expectativas de los usuarios del SIGMA y el sistema aún debe pasar por la evaluación oficial que se realice del mismo.
El seguimiento necesario para el análisis de este sistema se llevó a cabo con la colaboración de la Unidad de Presupuestos del Fondo Nacional de Inversión Productivo y Social (FPS). Este departamento tiene la función de controlar la ejecución del Gasto Corriente institucional y velar por que el índice Gasto / Inversión sea eficiente, para ello utiliza el SIGMA como herramienta obligatoria en base a la ley SAFCO y al Decreto Supremo 25875.
Un análisis de datos del FPS en la gestión 2002 y procesados por el SIGMA, ha determinado que dicho sistema tiene grandes ventajas como herramienta de control del gasto corriente, pero puede mejorarse la eficacia del mismo, lo cual influye positivamente en la calidad de la toma de decisiones gerenciales.
La investigación a exponerse tiene cuatro partes:
Capitulo 1, explicará el desarrollo teórico de la investigación.
Capitulo 2, presentará los antecedentes del SIGMA dentro del FPS, las fallas observadas del sistema y sus consecuencias para la institución.
Capitulo 3, el autor presentará un Sistema alternativo al SIGMA en respuesta a las dificultades observadas por el SIGMA, el cual cumpla efectivamente con el Control del Gasto Corriente institucional.
Capitulo 4, se realizará el despliegue de datos de la ejecución del Gasto Corriente del FPS en la gestión 2002, analizando los resultados a través del sistema gubernamental SIGMA y del sistema propuesto C.G.C. para finalmente comparar ambos en base a criterios administrativos.
Capitulo 5, el autor del presente trabajo presentará sus conclusiones y recomendaciones sobre pasos que deberían proseguir en base a esta investigación.
- INTRODUCCIÓN
Se observó que los reportes de gasto corriente generados por el SIGMA, reflejan datos que requieren interpretación y depuración de la misma.
Si aceptamos el criterio administrativo que nos dice que "el control del Gasto Corriente es una de las principales preocupaciones de la Gestión Publica", se estará también de acuerdo en que si el sistema vigente para dicho fin es mejorable, se deberá buscar los mecanismos para cumplir con dicho propósito.
- PROBLEMÁTICA
- FORMULACION DEL PROBLEMA
El SIGMA NO PERMITE CONOCER DE LA MANERA MAS EFICIENTE EL ESTADO DEL GASTO CORRIENTE DE LA INSTITUCION, LO QUE DIFICULTA EL CONTROL DEL MISMO E INCLUYE CIERTA POSIBILIDAD DE FALLA EN LAS DECISIONES GERENCIALES TOMADAS SOBRE DICHOS REPORTES.
1.4. JUSTIFICACIÓN DEL TEMA
1.4.1. JUSTIFICACION ACADEMICA-
El análisis de un Sistema de Control del Gasto Corriente de una entidad pública y el diseño de otro alternativo, necesita de los conocimientos acumulados en varias materias cursadas durante la carrera como ser:
- Cuentas Nacionales
- Análisis Financiero
- Estadística
- Economía de Empresas
- Sistemas de Información
- Administración I y II
1.4.2. JUSTIFICACIÓN ECONOMICO Y SOCIAL-
El análisis del actual Sistema de Control del Gasto Corriente y el planteamiento de un sistema de apoyo que permita al FPS conocer más eficientemente su ejecución presupuestal, son trascendentales para lograr la plena transparencia en el proceso de Lucha contra la Pobreza.
1.4.3. JUSTIFICACIÓN METODOLOGICA-
El desarrollo del presente trabajo sigue el método :
Analítico – Experimental – Inductivo.
Analítico, por que se analizan los mecanismos que existen actualmente para llevar a cabo el control de la ejecución del gasto corriente en la institución analizada (FPS)
Experimental, porque se desarrolla un sistema experimental el cual es puesto a prueba en el desarrollo del presente trabajo.
Inductivo, por que de probarse la importancia del aporte planteado, se espera que dicho sistema de apoyo coadyuve a elevar la eficiencia del SIGMA y por tanto a toda la administración pública, mejorando así el control de la Gestión nacional.
1.4.4. JUSTIFICACIÓN LEGAL-
El trabajo de grado a presentar se encuentra enmarcado dentro la ley SAFCO de Administración y control Gubernamental (ley 1178) .
Además de los Decretos Supremos 25875 y 26455.
1.5. DETERMINACIÓN DE OBJETIVOS
1.5.1. OBJETIVO GENERAL
ANALIZAR LAS DEFICIENCIAS DEL ACTUAL SISTEMA DE CONTROL DE GESTION UTILIZADO POR EL FPS Y PLANTEAR UNA SOLUCION DE APOYO A LA MISMA, QUE PERMITA OBTENER INFORMES MAS EFICIENTES PARA ASÍ APORTAR A UNA MEJOR TOMA DE DESICIONES GERENCIALES.
1.5.2. ESPECIFICOS
- DEL MARCO TEORICO
- Analizar los principios de la Administración Pública.
- Investigar el manejo de las cuentas presupuéstales.
- Analizar mecanismos de Control presupuestal.
- Investigar sobre procedimientos de control presupuestal.
- DEL MARCO PRACTICO
- Analizar las deficiencias del SIGMA sobre el reporte de datos.
- Diseñar un sistema de apoyo de control del Gasto Corriente.
- Obtener el reporte de gastos de la gestión 2002 a través del nuevo sistema propuesto.
- Analizar los datos obtenidos por ambos medios.
1.6. PLANTEAMIENTO DE LA HIPÓTESIS
1.6.1. HIPÓTESIS–
El SIGMA TIENE ALGUNAS DEFICIENCIAS PARA EL CONTROL DEL GASTO CORRIENTE EN EL FONDO DE INVERSIÓN PRODUCTIVA Y SOCIAL.
El Sistema Integrado de Gestión y Modernización Administrativa (SIGMA) en el Fondo Nacional de Inversión Productiva y Social (FPS).
- UNIDAD DE ANÁLISIS
- IDENTIFICACIÓN DE VARIABLES
- ESTRUCTURA DE LA HIPÓTESIS
- Variable Independiente (Relación de Causa)
SIGMA (Sistema Integrado de Gestión y Modernización Administrativa)
- Variable Dependiente (Relación de Efecto)
Control del Gasto Corriente en el Fondo Nacional de Inversión Productivo y Social.
- Variable Moderante (Interrelación entre variables)
Tiene algunas deficiencias.
- ALCANCES Y LIMITACIONES DE LA INVESTIGACIÓN
1.7.1. AMBITO GEOGRAFICO
La Paz, Bolivia
1.7.2. SECTOR ECONOMICO
Control Presupuestal del Gasto Corriente.
1.7.3 UNIVERSO DE ESTUDIO
Oficina Departamental La Paz dentro el esquema descentralizado del Fondo Nacional de Inversión Productivo y Social.
- AREA TEMÁTICA
1.8.1. AREA GENERAL
Administración Publica
1.8.2. AREA ESPECIFICA
Gasto Corriente
1.8.3. AREA PARTICULAR
Control del Gasto Corriente
1.9. Limite de la Investigación
- Geográfico– Geográficamente la presente investigación se circunscribe al departamento de La Paz.
- Institucional– Este estudio se realizó en el Fondo Nacional de Inversión Productivo y Social, FPS, en la oficina departamental La Paz.
- Unidad- El desarrollo de la herramienta planteada se realizará para apoyar al trabajo realizado por la Unidad de Presupuestos del FPS.
2.1. ANTECEDENTES
Bolivia sufrió una crisis económica y social a fines de los años setenta e inicio de los ochenta. El estaño y sus productos representaban 70% de la producción de la país, pero más tarde el precio del mismo se desplomaría. Para 1986 la producción del metal disminuyó en 10% respecto a 1980. El PIB per capita cayó en un 10 % y la inflación alcanzó el 8,5%.
El decreto supremo 21060 de 1986, estableció el marco para una nueva política económica. Ejecutó un programa de ajuste estructural, que redefinió el lugar de las empresas estatales y privadas, incrementando los ingresos fiscales, modificando el estado cambiario y abriendo el mercado.
A partir de este Decreto el mercado se constituyo en el eje articulador de la economía, cambiando el rol del estado. Este vio necesario reducir la pobreza y controlar las cuentas para mantener los servicios del gobierno por lo que se necesitó cambiar las bases existentes.
La crisis que se vivió más tarde incrementó los niveles de pobreza, ya que el sistema era incapaz de redistribuir la riqueza., por ello se dirigió la atención a los sectores más necesitados con acciones de resultados a corto plazo, capaces de generar un efecto político que logré el ajuste.
Por todo lo anterior se crea el Fondo Social de Emergencia (FSE) en 1986, tratando de ser una propuesta efectiva para salir de la crisis y responder a las necesidades que se habían venido agudizando. La creación de FSE corresponde a una política de emergencia y compensación dirigida a los sectores empobrecidos de la sociedad, especialmente del área rural, permitiendo crear nuevas fuentes de trabajo. Su papel principal fue legitimizar el programa de ajuste a través de una gestión transparente y eficiente con apoyo internacional, siendo un modelo para las subsiguientes organizaciones de desarrollo.
El FSE llevo a cabo objetivos puntuales a corto plazo, concluyo sus operaciones en 1990., lamentablemente no llego a vincularse estructuralmente con los ministerios sectoriales y creó una institucionalidad separada del resto del sector publico, y el apoyo internacional que recibió permitió una vinculación con las ONG´s que jugaron un importante papel en la creación y desarrollo de proyectos como ser: obras de salud, saneamiento básico y educación, los cuales fueron base para desarrollar los fondos de desarrollo que se crearon más tarde.
En base a este antecedente se procedió a la implementación del Fondo de Inversión Social, creado bajo decreto supremo 22407 del 11 de enero de 1990 con el mandato de alivio a la pobreza. Al igual que el FSE con inversiones en educación, salud y saneamiento básico. Su creación refleja una estrategia de desarrollo a mediano plazo orientada a actividades en el área rural con una vinculación mas profunda en el contexto de la política social del país. Se llamó Fondo de Inversión Social por que los recursos que canalizara debían aportar a la formación de capital humano.
El Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR), fue creado bajo D.S. 21964 en julio de 1988. Es una institución financiera no bancaria del gobierno nacional con personería y autonomía jurídica, con autonomía de gestión administrativa y financiera, con el objeto de fomentar el desarrollo económico y social de las regiones y municipios del país en el marco de las políticas regionales de desarrollo.
Se recaudaron recursos de fuentes externas e internas como ser Banco Mundial (BM), Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Tesoro General de la nación (TGN) y otras. Estos recursos se asignaron a los municipios a través de las prefecturas y gobiernos municipales para estudios y proyectos de saneamiento básico, equipamiento urbano, transporte, energía eléctrica y residuos sólidos.
El Fondo de Desarrollo Campesino (FDC) fue creado bajo D.S. 22154 el 15 de marzo de 1989. Como entidad de fomento sin fines de lucro su principal objetivo fue disminuir la pobreza, promoviendo el desarrollo humano y económico del área rural a través del financiamiento de proyectos de canalización, riego, ayuda técnica y sobretodo ayuda al desarrollo agrícola.
Fondo Nacional de Medio Ambiente (FNMA), creado bajo ley 1333 del 12 de diciembre de 1992. Su principal función fue obtener, administrar y canalizar fondos para proyectos de conservación y uso sustentable de recursos naturales renovables del país.
A través de los cuatro fondos, el estado atendió las necesidades prioritarias de la población pobre en las regiones rurales de nuestro país. Los fondos de desarrollo e inversión constituyeron los organismos estatales rectores del sistema de financiamiento dirigido.
Las leyes de participación popular y descentralización administrativa han cambiado el rol de los sectores respecto a la responsabilidad sobre la ejecución de la inversión pública del país. Antes de las reformas de la ley de la participación popular, 79% de la inversión publica era ejecutada en forma directa por el gobierno central, 18% por instancias regionales y 3% por los municipios e instancias locales.
Luego de las reformas esta composición varía, el gobierno central era responsable del 37% de la inversión publica, las prefecturas el 38% y los municipios el 25%.
Esta situación es observada por autoridades de gobierno las que indican que los proyectos ejecutados en el área prefectural no siempre responden a las prioridades nacionales por lo que se hizo necesario diseñar e implementar un sistema de incentivos que orienten la inversión hacia áreas de interés común entre los distintos niveles gubernamentales.
Bajo ese panorama debe sumarse el hecho de que los fondos de inversión y desarrollo han destinado cerca del 80% de los recursos de co-financiamiento a proyectos de inversión localizada en los departamentos del eje central La Paz, Cochabamba y Santa Cruz sin priorizar la atención a los municipios más necesitados, a ello se debe agregar que los fondos no adecuaron previamente sus metodologías de preinversión en relación con lo establecido en las normas del sistema nacional de inversión pública 1997.
El FIS dependió hasta 1993 de la Presidencia de la Republica, para luego pasar al Ministerio de Desarrollo Humano. Tanto este ministerio como el de Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente, creados ese año, fueron los encargados de establecer los lineamientos de política sectorial que orientaron la acción de los diferentes fondos bajo su jurisdicción.
La promulgación de la ley de Reforma Educativa, la ley de Participación Popular y la de Descentralización, crearon un nuevo contexto al cual el FIS tuvo que ajustarse. En primer caso se trataba de una política sectorial vinculada a una de las principales áreas de acción del fondo, en este caso las dos últimas leyes habrían una nueva área para los municipios y gobiernos departamentales, alterando sustancialmente el entorno institucional y el de las corporaciones de desarrollo departamentales que habían jugado un importante papel en la canalización de recursos hacia las regiones.
Las reformas emprendidas afectaron al funcionamiento de los niveles sectoriales y regionales tanto del fondo como del propio aparato estatal. Estas modificaciones de la estructura gubernamental dieron lugar a periodos de indefinición y ambigüedad en los cambios de competencia, superposición de acciones con el Fondo de Desarrollo Campesino (FDC), falta de claridad en las relaciones internacionales, capacidad de llevar acciones más efectivas y debilitamiento institucional, sin embargo el FIS debió desplegar toda su capacidad para lograr ajustes permanentes y establecer vínculos con el FDC, debido a que no se pudo llegar a una acción coordinada entre los fondos.
El FIS enfrento una grave crisis estructural, debido a un centralismo institucional, ineficiencia y problemas de transparencia. Contó con una estructura que contemplaba oficinas departamentales, sin embargo el ciclo de proyectos fueron ejecutados a nivel central.
Se logró la desconcentración de operaciones, ajustes a la estructura organizacional y optimización de procesos que apuntaron a una mayor eficiencia, transparencia y reducción de costos administrativos.
Mediante Decreto Supremo N° 25441 de fecha 25 de junio de 1999 se suprimen los Directorios del Fondo de Inversión Social (FIS), Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR) y del Fondo de Desarrollo Campesino (FDC); creándose un Directorio Único de Fondos (DUF) para coordinar las actividades de los mismos.
"Que el Directorio Único de Fondos se constituye en la instancia destinada a apoyar los planes de lucha contra la pobreza establecidos en el Plan Operativo de Acción y el proceso de perfeccionamiento de la descentralización a través de los Fondos de Inversión y Desarrollo (FID), según establece el Decreto Supremo N° 25626 de fecha 24 de diciembre de 1999".
Mediante Decreto Supremo N° 25984 de fecha 16 de noviembre de 2000, se crea el Fondo Nacional de Inversión Productiva y Social (FPS) "sobre la estructura y patrimonio del Fondo de Inversión Social (FIS) y adoptando el modelo de desconcentración operativa del Fondo de Desarrollo Campesino (FDC). Por tanto, todo lo establecido en relación al Fondo de Inversión Social en instrumentos de orden legal y contractuales aplicará para el Fondo Nacional de Inversión Productiva y Social. Asimismo, todas las líneas y programas de financiamiento, presupuesto, activos, pasivos, derechos y obligaciones del FIS… pasarán a formar parte de los recursos y patrimonio del FPS".
2.2. FPS (FONDO NACIONAL DE INVERSIÓN PRODUCTIVO Y SOCIAL)
El FONDO NACIONAL DE INVERSIÓN PRODUCTIVO Y SOCIAL (FPS), es una entidad de financiamiento, la cual canaliza inversión a los Municipios que lo demanden. Es una institución sin fines de lucro, descentralizada, con autonomía administrativa, técnica y financiera, bajo tuición de la Presidencia de la República.
El FPS destina sus esfuerzos hacia la población más pobre del país en base a La Política Nacional de Compensación que surge de la Ley del Diálogo y que apoya a la Estrategia Boliviana de Reducción a la Pobreza.
Los objetivos institucionales del Fondo Nacional de Inversión Productiva y Social son:
- Co-financiar la ejecución de programas y proyectos municipales en:
– Educación – Salud – Saneamiento Básico – Energía Rural – Recursos Naturales y Medio Ambiente – Caminos Vecinales – Fortalecimiento Institucional – Desarrollo Rural – y otros definidos en la Estrategia Boliviana de Reducción de la Pobreza.
- Facilitar el co-financiamiento de proyectos, a través de recursos para asistencia técnica a requerimiento de los Gobiernos Municipales.
- Operativizar con una organización flexible y eficiente los lineamientos de la Política Nacional de Compensación.
El Fondo Nacional de Inversión Productiva y Social (FPS), se crea por Decreto Supremo Nº 25984, de fecha 16 de noviembre del 2000 sobre la base del Fondo de Inversión Social (FIS) y entra en funcionamiento a partir del 1ro de febrero del 2001.
La estructura orgánica, el funcionamiento interno, los actos jurídicos, administrativos, financieros y técnicos están sujetos a las normas del Estatuto Orgánico del Fondo Nacional de Inversión Productiva y Social, aprobado el 5 de febrero del 2001.
La Organización ha sido establecida por Objetivos y está basada en el Trabajo en Equipos, de esta manera se busca asegurar el funcionamiento de una estructura orgánica desconcentrada en nueve Oficinas Departamentales, encargadas de atender de manera directa y personalizada a los Municipios, y una Oficina Central responsable de establecer políticas de funcionamiento, coordinar y fiscalizar las operaciones desconcentradas.
2.2.1. Funciones Institucionales del Fondo de Inversión Productivo y Social (FPS).
El Fondo Nacional de Inversión Productiva y Social tiene las siguientes funciones:
- Adoptar e implementar las decisiones del Directorio en lo relativo a las materias que trata el Decreto Supremo 25984.
- Adoptar e implementar la reglamentación sobre la Política Nacional de Compensación en lo relativo a las materias que trata el Decreto Supremo 25984.
- Recibir y administrar los recursos que le fueran provistos por organismos de Cooperación Internacional y el Tesoro General de la Nación.
- Otorgar co-financiamiento para inversiones en proyectos y servicios factibles que contribuyan al desarrollo socioeconómico de los municipios, los que respondiendo a la demanda de la sociedad civil, sean concordantes con las políticas y estrategias nacionales de desarrollo, y que cuenten con aportes adecuados de contraparte del gobierno municipal beneficiado.
- Celebrar contratos de co-financiamiento con los Gobiernos Municipales para la ejecución de proyectos elegibles.
- Establecer y organizar un sistema de control interno y diseñar las metodologías y procedimientos necesarios para garantizar que todas sus actividades sean realizadas en conformidad con las normas vigentes.
- Organizar de acuerdo con la normativa vigente los sistemas y procedimientos que le permitan efectuar por si o por terceros la evaluación ex-ante, el seguimiento y monitoreo, y en coordinación con los Ministerios Sectoriales la evaluación posterior de los programas y proyectos cofinanciados.
- Asegurar la adecuada supervisión de la utilización de los recursos que hubiera otorgado el Fondo.
- Ejercer otras funciones con autorización previa del Directorio Unico de Fondos, siempre y cuando éstas sean compatibles con su objetivo.
El Marco Institucional del Fondo Nacional de Inversión Productiva y Social (FPS), como una entidad de Derecho Público, de fomento y sin fines de lucro, descentralizada, bajo tuición de la Presidencia de la República es de competencia de ámbito nacional, con operaciones desconcentradas, tendrá personalidad jurídica propia, autonomía de gestión administrativa, técnica y financiera.
El Marco legal del Fondo Nacional de Inversión Productiva y Social (FPS) esta basado en la Política Nacional de Compensación, que es contribución fundamental de la Ley del Diálogo y que apoya a la Estrategia Boliviana de Reducción a la Pobreza, la cual asigna responsabilidades básicas al FPS en el marco del mandato legal conferido, principalmente referidas a la asignación de recursos a todas las municipalidades tomando como referencia la fórmula desarrollada para el efecto en la Ley del Diálogo hacia la población más pobre del país, considerando criterios de eficiencia, transparencia y equidad, promoviendo el perfeccionamiento de la descentralización a través de Programas de Desarrollo Institucional para las Municipalidades.
Los decretos que son parte del Marco legal de la institución son:
DS 25984. Creación del Fondo Nacional de Inversión Productiva y Social DS 23318-A. Reglamento de la Responsabilidad por la Función Pública DS 23215. Reglamento para el Ejercicio de las Atribuciones de la CGR.
2.2.2. MISION
El FPS es una entidad de derecho público, de fomento y sin fines de lucro, descentralizada, con personería jurídica, autonomía administrativa, técnica y financiera, para contribuir al desarrollo económico y social del país bajo tuición de la Presidencia de la República.
MISION SECUNDARIA
Para cumplir su misión el FPS cuenta con:
- Recursos provistos por el TGN.
- Financiamiento externo, asignaciones presupuestarias, créditos, donaciones, legados y otros que a cualquier título hubiera recibido o pudiera recibir.
- Recursos municipales de contraparte.
- Otros recursos no especificados anteriormente, que pudieran ser legalmente asignados a su favor.
Asimismo la misión del FPS es estimular al desarrollo institucional y municipal a través de:
- Co-financiamiento para la ejecución de programas y proyectos por los gobiernos municipales.
- Facilitar el acceso y el cumplimiento de condiciones para el cofinanciamiento de proyectos, a través de recursos para el financiamiento de asistencia técnica a requerimiento de los gobiernos municipales.
- Administrar los recursos de transferencias con enfoque de demanda, equidad, eficiencia y transparencia.
2.2.3. VISION
La Visión del FPS es ser una entidad de financiamiento de inversiones y servicios demandados por la comunidad a través de los Gobiernos Municipales, con procesos eficientes y transparentes, basados en una gestión de información integrada, personal calificado y orientación permanente a sus clientes, los Municipios.
2.3. ACTUAL SISTEMA DE CONTROL DE GASTO CORRIENTE EN EL FPS-
Mediante DS 25875 el FPS y todas las instituciones pertenecientes al sector público, deben utilizar obligatoriamente el SISTEMA INTEGRADO DE GESTION Y MODERNIZACION ADMINISTRATIVA.
En el marco práctico de este trabajo se realizará la prueba de la hipótesis, para lo cual se analizarán tres puntos:
- Como funciona el SIGMA
- Cuales son las Dificultades del SIGMA
- Que tipo de planteamiento puede hacerse que permita ayudar a solucionar el problema.
2.4. FUNCIONAMIENTO DEL SISTEMA INTEGRADO DE GESTION Y MODERNIZACION ADMINISTRATIVA (SIGMA).
El Sistema Integrado de Gestión y Modernización Administrativa (SIGMA) es un sistema de computación, que permite el control de gestión en las oficinas públicas.
DEPENDENCIA
El SIGMA depende de dos oficinas para su funcionamiento:
- PROYECTO ILACO II, es el nombre (no SIGLA) de la instancia gubernamental que se encarga del apoyo técnico del SIGMA, es decir de la programación y soporte al sistema. Es además la oficina responsable de la implementación del SIGMA en todas las oficinas gubernamentales del país.
- Ministerio de Hacienda, es la instancia gubernamental que se encarga de validar el SIGMA en términos económicos y legales. Es decir es la oficina responsable de canalizar el presupuesto aprobado por ley para cada entidad pública y emitir ciertas políticas de control en el gasto del mismo, independientes de las que cada entidad pública pueda decidir.
2.4.1. CONEXIÓN
El SIGMA es un sistema computacional que tiene dos características esenciales, funciona en red y en línea. Es decir que toda computadora individual que tenga instalado el SIGMA, es parte de la red nacional del sistema y que los datos ingresados afectan inmediatamente a una base de datos central que actualiza los cambios en "tiempo real".
2.4.2. FUNCIONAMIENTO DEL SIGMA EN EL FPS
El FPS cuenta con el soporte del ILACO II para la conexión del SIGMA en todas las computadoras de la oficinas central y departamentales. Cuenta además con el soporte del Ministerio de Hacienda que valida e inscribe el presupuesto de la institución. Pero, además tiene su propio departamento de sistemas, ya que es necesario que personal capacitado mantenga la conexión siempre activa, también realiza el mantenimiento y solución de problemas en las computadoras en la institución.
2.4.3. GASTO CORRIENTE E INVERSIÓN
El FPS es un organismo de inversión, sin embargo no todo el monto que se recibe como presupuesto esta destinado a la Inversión, ya que un porcentaje del mismo paga el funcionamiento operativo de las oficinas. Este porcentaje se calcula alrededor de un 10% correspondiente al GASTO CORRIENTE sobre INVERSIÓN. De hecho, este se considera un porcentaje de control conocido como "Índice gasto / Inversión" el cual se espera, no supere el 13%. Dicho índice nos dice que a menor valor, se logró mayor movimiento de Inversiones con menor esfuerzo operativo. Este es el objetivo gerencial de la institución.
Habiendo determinado que el FPS maneja tanto cuentas de Gasto Corriente como de Inversión, es importante ver que en cuanto al control de Inversiones, el FPS cuenta con diversos sistemas que permiten hacer un seguimiento del mismo además del SIGMA. Estos múltiples sistemas permiten cruzar información sobre la ejecución de Inversiones y por ello se considera que esta área es suficientemente detallada y confiable.
El trabajo de investigación que se desarrolla a continuación se concentra en el control del Gasto Corriente, pues es en esta área donde se ha observado que el SIGMA podría tener algunas dificultades para la vigilancia del mismo.
2.4.4. PARTIDAS PRESUPUESTALES
Las "DIRECTRICES DE FORMULACION PRESUPUESTARIA" es un texto base, publicado por el Ministerio de Hacienda. El mismo que se edita ante la existencia de correcciones o modificaciones.
Este texto muestra la estructura del presupuesto dentro de determinada entidad pública.
El principal elemento de la estructura del presupuesto son las Partidas Presupuéstales.
Las partidas presupuéstales pueden dividirse en dos, las correspondientes a Gasto de Inversión y las correspondientes al Gasto Corriente.
Cada PARTIDA PRESUPUESTAL lleva un nombre pre-establecido y un código (los usuarios del sistema suelen utilizar simplemente el código numérico para referirse a una u otra partida).
2.4.5. DEPARTAMENTAL LA PAZ
El presente trabajo se circunscribirá únicamente al análisis de los datos provistos por el SIGMA para el control del Gasto Corriente en la oficina departamental La Paz. La razón para ello se basa en la disponibilidad de datos disponibles en esta oficina para los fines de este estudio.
Se descartó el estudio del funcionamiento en la oficina central del FPS debido a la existencia de varias cuentas problemáticas que solo corresponden a esta oficina. Por ejemplo, Sueldos y salarios.
2.4.6. EJECUCIÓN
Decimos que se ha ejecutado el Gasto Corriente, cuando el contador de la oficina realiza un pago correspondiente a la venta de un bien o servicio que permite a la oficina continuar con sus operaciones diarias.
Cuando se realiza uno de estos pagos, la transacción es registrada en un documento llamado C-31, el cual se envía al Técnico encargado de introducir datos al SIGMA. Este funcionario introduce al SIGMA los datos del C-31, como ser: concepto del gasto, beneficiario y partida presupuestal
La responsabilidad más importante del Técnico es Inscribir el gasto bajo una determinada PARTIDA, pues es él quien –previo dominio de las DIRECTRICES DE FORMULACION PRESUPUESTARIA– decide a que código y partida se debe cargar el gasto realizado.
Ejemplo: El documento C-31 indica que se realizó un pago de 100 b$ por concepto de una perforadora. El Técnico debe decidir si este gasto debe imputarse a una de las siguientes PARTIDAS: 1) Papel de Escritorio, 2) Productos de artes papel y cartón 3) productos no metálicos y plásticos, 4) herramientas menores, 5) Repuestos o accesorios o 6) Útiles de escritorio.
La responsabilidad del Técnico es grande, pues los datos ingresados al SIGMA pasan a formar parte inmediatamente de la base de datos nacional, la cual se actualiza instantáneamente, sin posibilidad de cambio.
Por tanto existen dos categorías de gasto o ejecución:
- Ejecución de Inversión, todo gasto que paga por bienes o servicios relacionados con PROYECTOS del FPS en algún municipio.
- Ejecución del Gasto Corriente, todo pago por bienes o servicios que permiten a las oficinas del FPS o sus ramas departamentales continuar con sus operaciones diarias.
En base a las directrices emitidas por el ministerio de hacienda, la unidad de Presupuestos del FPS emite la lista oficial de partidas presupuéstales pertenecientes al gasto corriente. (ver Pág. 26 Tabla 1)
2.4.7. CONTROL MINISTERIAL
Como un sistema de control supra institucional, el ministerio de hacienda ha introducido un "bloqueo" en el SIGMA por la que ningún técnico puede registrar montos, mas allá de los permitidos por una cuota mensual permitida.
El Ministerio de Hacienda ha dividido el presupuesto anual existente entre los meses del año. Es así que el monto resultante de la operación se constituye como el máximo mensual ejecutable. Es así que si el técnico realiza la ejecución de una partida presupuestal hasta un monto superior al permitido por el ministerio, automáticamente el SIGMA rechazará el registro, hasta que el ministerio habilite, por defecto o solicitud la cuota del siguiente mes.
Un control intermedio con el que cuenta el SIGMA es aquel que se activa cuando el Técnico debe registrar en el sistema gastos superiores a mil bolivianos (1.000 b$). En este caso el sistema pedirá la confirmación de un supervisor de la oficina a través de una firma electrónica.
Es posible y se vio frecuentemente que cuando el Técnico encargado de introducir datos al SIGMA quiere registrar un gasto en el SIGMA, este registro es rechazado por el sistema.
Las causas para que el sistema rechace un registro pueden ser:
1) Se gastó todo el dinero disponible en la partida presupuestal,
2) se sobrepasó el monto mensual aprobado por el Ministerio o
3) se sobrepasó el presupuesto total.
En cualquiera de los tres casos el procedimiento que se sigue es hacer un registro flotante del gasto, pero bajo una modalidad de registro conocida como SIN IMPUTACIÓN PRESUPUESTARIA. Este es un registro pasajero donde se hallan todos los registros de gasto que tuvieron problemas con los parámetros del SIGMA.
Es un registro PASAJERO porque en cuanto se soluciona el problema, se procede a un cambio de imputación, es decir llevar este registro a la modalidad CON IMPUTACIÓN.
Lamentablemente la práctica demostró que el cambio de imputación de los registros Sin Imputación necesitaron de varios meses para lograr su cambio a registros Con Imputación. Esto sobre todo debido a deficiencias burocráticas. Las consecuencias de este retraso son una de las primeras deficiencias que anotamos para resolver que el SIGMA requiere un sistema interno de apoyo que permita simplificar el registro y reporte de gastos a usuarios.
- EJECUCION SIN IMPUTACIÓN PRESUPUESTARIA
- LECTURA DE REPORTES
En cualquier momento una computadora dentro la red SIGMA, puede solicitar los reportes de ejecución del Gasto Corriente e Inversión del FPS.
El informe del Gasto Corriente se divide en dos reportes:
A) CON IMPUTACIÓN (CIP). Reporte que muestra en detalle las partidas presupuéstales que han sido ejecutadas. Esta reporte muestra:
- Cual es la Oficina Departamental del FPS que ejecutó el Gasto.
- Código de la Partida Presupuestal
- Nombre de la Partida presupuestal a la que afectó el gasto.
- Presupuesto inicial de la partida afectada.
- Monto ejecutado contra esa partida.
- Saldo de la partida luego de la ejecución.
Estos datos se muestran entre las fechas deseadas.
El Reporte Con Imputación Presupuestal (CIP) nos permite conocer en detalle los gastos ejecutados hasta cualquier fecha. Sin embargo, como se verá más adelante, las fechas reportadas por este informe necesitan ser depuradas.
En este reporte se observan dos tipos de pago que deben explicarse:
- DEVENGADO, Es el Gasto comprometido, es decir: El monto que aparece como devengado aunque no se lo haya pagado todavía ya esta comprometido y por tanto ya se deduce del presupuesto.
- PAGADO, Es el gasto real, es decir: Los montos bajo esta columna, son los montos efectivamente pagados. Es muy posible que el devengado (comprometido) sea superior.
Si bien este reporte es correcto en su detalle por partidas, sin embargo no es completo. Recordemos que existen varios registros de gasto corriente que se hallan sin imputación y que para obtener la suma total gastada deberíamos sumar ambas (CIP + SIP). A continuación veremos las razones que dificultan obtener este resultado total. (vease ej. CIP Pag. 38. Fte SIGMA)
- SIN IMPUTACIÓN (SIP),
Recordemos que conceptualmente este es un registro temporal de datos que al momento de registrarlos tuvieron problemas de presupuesto.
A pesar de ser este un registro pasajero y temporal, sin embargo en la vida real se ha observado que muchos de estos registros Sin Imputación tomaron más de 8 meses para lograr su regularización, tal es así que el FPS hasta Marzo de esta gestión continua regularizando documentos de la gestión 2002.
El registro Sin Imputación Presupuestaria (SIP) tiene dos dificultades:
- NO ES POSIBLE A SIMPLE VISTA DISCRIMINAR GASTO CORRIENTE DE INVERSIÓN. Cuando se consulta el registro SIP lo que se obtiene es una lista de todos los documentos con problemas de presupuesto, lamentablemente el reporte que se obtiene al solicitar esta consulta incluye tanto los registros de inversión como los de gasto.
- POCA INFORMACIÓN. Los registros que se muestran en el reporte SIN IMPUTACIÓN muestran muy pocos datos, los cuales dificultan la depuración de los mismos.
(vease un ejemplo de reporte SIP en la Pag 40. Fte. SIGMA)
2.5. DIFICULTADES DEL SIGMA
En base a lo observado hasta ahora, podemos decir que el SIGMA debe optimizar el servicio de información al usuario, específicamente en los Reportes informativos que este genera y cuyos reportes necesitan depurarse.
Examinando los reportes oficiales que el SIGMA presenta, es difícil conocer los montos totales gastados por la entidad a una fecha determinada, lo cual dificulta el trabajo de realizar proyecciones de gasto o implementar políticas de control del mismo.
Las causas para que el SIGMA genere este tipo de reportes se basa en un momento crítico: En el momento de la introducción de datos al sistema.
2.5.1. EN LA INTRODUCCIÓN DE LOS DATOS
El registro de datos en el SIGMA atraviesa los siguientes problemas:
2.5.1.1. PROBLEMAS TECNICOS
Es posible que el ILACO II, oficina que controla el funcionamiento del SIGMA, atraviese algún problema técnico que resulte en la temporal suspensión del sistema.
- ¿Funciona el SIGMA?
Es posible que la red del FPS haya sufrido algún desperfecto (virus, desconfiguración, mantenimiento de la red) por lo que se suspenderá la conexión en red de la institución y no podrá usarse el SIGMA.
- ¿Funciona la Red en el FPS?
Ya que el SIGMA es consultado a través de INTERNET, es posible que este servicio esté cortado y tampoco se pueda trabajar con el SIGMA.
- ¿Se cuenta con servicio de Internet?
Una falla eléctrica en el servicio básico o en los motores auxiliares de energía en la oficina departamental La Paz del FPS, dejará sin SIGMA a todos los usuarios del sistema hasta que se restablezcan dichos problemas.
- ¿Se tiene Luz Eléctrica?
Es posible que el Técnico que introduce los datos al SIGMA no se encuentre en su puesto debido a una de varias razones (seminario, reunión, capacitación, viaje a otras departamentales, festejos de la unidad o departamento, atraso, falta,.
- ¿Esta en su puesto de trabajo el Técnico que introduce los datos al SIGMA?
- ¿Los documentos C-31 llegaron al técnico en el mismo día de la ejecución o al menos con suficiente tiempo para su registro?
Se mencionó que luego de un pago, los datos del mismo se registran en un documento llamado C-31. Este documento es enviado al Técnico del SIGMA, quien alimenta estos datos en la planilla de registro de gastos del sistema. La programación del SIGMA no permite la introducción de la fecha de ejecución, ya que sobrentiende que el gasto registrado fue ejecutado en esa fecha.
2.5.1.2. CONSECUENCIAS: FALLA TEMPORAL
En cualquiera de los problemas planteados, la consecuencia es que los datos se introducirán al SIGMA en una fecha posterior a la real. Lamentablemente, el SIGMA toma a la fecha de introducción de datos como si fuera la fecha real de ejecución y ambas pueden ser muy distintas.
Para realizar un control del gasto en el FPS, la unidad de presupuestos, depende de los datos provistos por el SIGMA. En base a sus reportes, se plantearán las políticas necesarias sobre control del gasto que requiera la situación y que permitan concluir la gestión sin incurrir en sobregiros y/o deudas. Sin embargo, si el SIGMA introduce un propio parámetro de fecha que a veces difiere de la fecha de gasto, todo calculo, proyección y política que se haga deberá ser depurada.
Viendo el informe "oficial" que reporta la oficina departamental La Paz del FPS, a través del SIGMA en la gestión 2002, se muestra que la ejecución en los meses de enero y marzo es CERO. Esta información se interpreta como si las oficinas del FPS no hubiesen funcionado y que no se cumplió con el pago de ninguna de sus obligaciones programadas, sin embargo sabemos que se debe a la dificultad TEMPORAL del sistema.
Si bien existen pagos en los cuales se factura al mes siguiente, no es posible que el desembolso sea cero.
Con lo analizado hasta ahora podemos ver que el reporte de Gastos del SIGMA, a pesar de las ventajas que presenta debe depurar sus fechas de ejecución, más adelante veremos que no es la única dificultad del SIGMA.
- Ver ANEXOS, documentos oficiales de ejecución mensual.
- Ver Pág. 36. Resumen de los documentos oficiales de gasto mensualizado. Fte. SIGMA.
2.5.1.3. DIFICULTADES EN EL SISTEMA
Es posible que el Técnico que introduce los datos al SIGMA deba registrar un gasto en el sistema, cuya Partida Presupuestal no exista. Es decir se realizó un gasto en un bien o servicio que no se había previsto cuando se elaboró el presupuesto. Ejemplo: Se empezó a pagar facturas de gas, ya que este servicio fue instalado recientemente, sin embargo nunca se previó este tipo de gasto.
- ¿Existe partida presupuestal asignada?
Es posible que el gasto que se debe registrar en el SIGMA sea superior a la Cuota mensual habilitada por el Ministerio de Hacienda. Por tanto el sistema no permitirá el registro de este dato pues sobrepasa el saldo existente en la cuota permitida para el mes en curso.
- ¿Hay Saldo en la Cuota Presupuestal?
- ¿Hay Saldo Presupuestal?
Es posible que el gasto que se pretende ingresar, sobregire el presupuesto anual habilitado para la oficina departamental, por lo cual el sistema rechazará este registro.
2.5.1.4. Consecuencias: Dos tipos de Gasto: Sin Imputación (SIP) y Con Imputación (CIP)
Si cualquiera de las preguntas anteriores se contestan: NO, lo que ocurre es que el técnico encargado de introducir los datos al SIGMA, no puede registrar los datos en el formato normal (Con Imputación (CIP)) y por tanto deberá registrar los datos en un formato temporal (Sin Imputación (SIP)), hasta que se halle una solución al problema que originó este desvió.
Cuando se intenta registrar un gasto que no contradice los parámetros del sistema, estos datos son aceptados por el SIGMA y son registrados bajo la modalidad CON IMPUTACIÓN y pasan a modificar los reportes de este tipo que pueden solicitarse al sistema, pero si el gasto a registrarse tiene alguno de los problemas descritos, entonces este registro pasará a ser parte del reporte Sin Imputación.
(Ver ANEXOS, documentos oficiales Sin Imputación. Fte SIGMA)
- DIFICULTADES DEL SIGMA EN LA LECTURA DE REPORTES-
Como se verá a continuación, las mencionadas dificultades del sistema estudiado se evidencian en la lectura de los reportes que genera.
Se explicó anteriormente que a lo largo de la gestión y por diversos motivos, los datos que se introducen al SIGMA se dividen en dos: ejecución con imputación (CIP) y ejecución sin imputación (SIP). Como es lógico suponer, si se desea conocer la ejecución total se debe sumar los datos de ambos reportes, ya que por separado solo obtendremos resultados parciales.
2.5.2.1. DIFICULTADES DEL REPORTE CON IMPUTACIÓN PRESUPUESTAL (CIP)
Cuando se lee un reporte Con imputación, se debe saber lo siguiente:
- Los datos en este reporte no tuvieron ningún problema para su registro en el SIGMA o si los tuvieron, estos ya fueron regularizados. De otra manera no aparecerían en este reporte.
- El análisis ha demostrado que las fechas en que el SIGMA muestra se realizaron las ejecuciones de gastos, requieren depurarse, pues estar registrando las fechas de registro y no las de gasto. Lamentablemente no hay ningún procedimiento automático en el sistema que permita validar las fechas.
- El reporte del Gasto Corriente con Imputación tiene una observación básica que sigue pendiente de corrección. Cuando el usuario solicita al SIGMA un reporte de gasto corriente CON IMPUTACION, el sistema selecciona las Partidas Presupuéstales correspondientes al tipo de gasto solicitado. Sin embargo este reporte contiene una partida correspondiente a inversión. 252 ESTUDIOS E INVESTIGACIONES, partida presupuestal que corresponde a Inversiones, pues en esta partida se registran los pagos a los consultores cuyo trabajo se relaciona directamente con los proyectos de Co – inversión municipal. Es decir, que para la lectura de estos reportes debe tomarse en cuenta que del monto total debe tenerse cuidado en extraer el correspondiente a esta partida.
Luego de observar el desarrollo de los datos en la gestión 2002, se puede decir que la existencia del registro de GASTOS SIN IMPUTACIÓN, constituye un elemento de preocupación en el control de gestión administrativa del FPS, ya que es un registro de gastos del cual solo conocemos su volumen total y del cual no pueden conocerse más detalles hasta la regulación de los mismos.
El registro SIN IMPUTACIÓN tiene otras observaciones.
Uno de ellos es que No diferencia Gasto corriente de Inversión.
Cuando solicitamos al SIGMA el reporte de los gastos ejecutados Sin Imputación, obtenemos una lista de registros que incluye Gasto Corriente e Inversión bajo este tipo de gasto. Como se explicó antes, esto sucede por que al crear un registro temporal, los datos introducidos son menos detallados que en el caso CON IMPUTACION: monto, beneficiario y número de documento. En muy pocos casos el nombre del beneficiario será suficiente para identificar si el pago corresponde a gasto corriente o Inversión. Si se desea saber de que se trata alguno de los documentos que conforman esta lista, se deberá iniciar una larga y burocrática investigación en base al número de documento.
Recuperando el C-31 del documento en cuestión, podremos finalmente saber si se trata de gasto o inversión, pero aún así no podremos conocer la partida presupuestal a la que afecta hasta que el Técnico del SIGMA realice el cambio de imputación. Es decir que luego de depurar los registros de este reporte entre gasto e inversión, el resultado aún no podrá sumarse al reporte CON IMPUTACIÓN por que los registros no tienen partidas presupuéstales asignadas por el técnico del SIGMA. Por tanto solo podremos conocer el total gastado después de la regularización de los documentos y eso implica resolver todos los problemas de presupuesto.
En otras palabras, el único tipo de documento con valor para un reporte es aquel Con imputación, sin embargo no es completo pues necesita la información contenida en el reporte Sin imputación.
Recordemos que el reporte Sin imputación se diseñó como un registro temporal, sin embargo jamás se pensó en el volumen monetario que alcanzaría el Sin Imputación y que sería tan complicado regularizarlo.
2.5.2.2. DIFICULTADES EN LA REGULARIZACION DE DOCUMENTOS-
La regularización o cambio de imputación de documentos, se refiere a llevar un documento del estado Sin imputación a Con imputación.
Recordemos que se obtiene un documento sin imputación cuando se quiere registrar un gasto en el SIGMA pero no existe partida, cuota o saldo presupuestal, por tanto se crea un documento temporal hasta que se solucione el problema.
La regularización de documentos toma mucho tiempo, pues siempre requiere de un tramite en el ministerio de Hacienda, ya sea:
- crear una partida que no existía en el momento de la asignación presupuestal.
- Solicitar la habilitación de la cuota mensual del siguiente mes.
- Solicitar el traspaso presupuestal entre partidas, para contar con mayores montos en ciertas partidas sin variar el total.
- Solicitar mayor presupuesto total, elevando el monto general.
Es por esta razón básica, por la que los documentos Sin imputación y que deberían ser pasajeros, se masifican y acumulan con cada mes que pasa.
2.5.2.3. DEUDAS DE GESTIONES PASADAS
Como se ha podido observar durante la gestión 2002, algunas oficinas departamentales tenían responsabilidades pendientes de la gestión 2001. Esta situación afectó directamente al presupuesto, pues el SIGMA sobreentiende que los pagos realizados pertenecen a la gestión corriente, por tanto aparecen como pagos pertenecientes a la gestión 2002 que no pueden diferenciarse vía sistema de los pagos del 2001 lo cual generó sobregiros contables del presupuesto asignado.
2.5.3. INTERPRETACIÓN DE LOS REPORTES
Hasta ahora se ha podido evidenciar la información que se obtiene del SIGMA sobre el estado del gasto corriente necesita depuración.
Causas:
- El reporte Con imputación por si solo es incompleto, pues necesita sumarse al registro Sin imputación.
- El reporte Con imputación debe depurar las partidas que pertenecen a Inversión.
- No puede sumarse la información de los reportes CIP y SIP, pues la primera esta detallada por partidas presupuéstales y la segunda por número de documento.
- El reporte Sin imputación requiere una extensa y burocrática depuración para separar el gasto corriente de inversión.
- Los documentos depurados sin imputación correspondientes al gasto no pueden sumarse al reporte con imputación, pues si bien indican el monto y el beneficiario aún no tienen asignada una Partida Presupuestal hasta que se realice el Cambio de Imputación.
De esta manera y en base a lo observado en los datos generados a lo largo de la gestión 2002, se vio que el reporte del gasto corriente que la dirección del FPS recibe de las oficinas departamentales tienen este elemento observable.
Hasta la fecha no se conoce cual es el mecanismo que cada administrador departamental utilizó para la elaboración de sus informes de gasto mensual total, pero si se sabe que en ninguna oportunidad se ha logrado obtener una depuración total exitosa, que permita conocer con total seguridad el estado de gastos a una fecha determinada.
Esta es a la vez la razón por la cual se ha observado que durante la gestión 2002 las decisiones gerenciales relacionadas con el Gasto Corriente, no lograron evitar el sobregiro observado al final de la gestión. Pues las proyecciones y estimaciones estuvieron basadas en información que reque´ri una gran nivel de depuración.
(Ver análisis mensual por partidas de la oficina departamental La Paz).
3.1. DESARROLLO DE UN SISTEMA ALTERNATIVO PARA EL CONTROL DEL GASTO CORRIENTE: C.G.C. (SISTEMA DE CONTROL DEL GASTO CORRIENTE)
El C.G.C. es un sistema experimental de apoyo al SIGMA, desarrollado para el control de la ejecución del gasto corriente en la departamental La Paz del FPS y que puede ser implementado a todo el sistema FPS. La investigación del presente trabajo se realizó en la oficina departamental La Paz, pues la misma cuenta con las facilidades requeridas por el investigador en cuanto a disponibilidad de datos y medios para evaluar los alcances y beneficios del sistema planteado.
El presente sistema no pretende ser el único medio de apoyo a las dificultades observadas, al contrario demuestra que es posible el desarrollo de varias propuestas que permitan un mejor sistema, veraz, concreto y útil al control del gasto y a la toma de decisiones gerenciales en base a esta información.
A continuación veremos en detalle tres características principales del funcionamiento de este sistema: Registro, lectura e interpretación de datos.
3.1.1. REGISTRO DE DATOS
El C.G.C. es un sistema basado en los datos contables recabados por el departamento de tesorería y contabilidad, respaldado por las facturas existentes en archivo de la oficina departamental.
Recordemos que para el registro de datos en el SIGMA: se recibe una factura por el pago a un bien o servicio. Esta información se lleva a un formulario C-31, que se envía al Técnico encargado de introducir la información al SIGMA.
El C.G.C. omite el paso de la operación C-31, pues la misma persona que realiza el pago, alimenta el C.G.C. con la información de la factura y asignando una partida presupuestal. Como se dijo, el C.G.C. se respalda en las facturas, por tanto la fechas de ejecución del sistema son las mismas que las de la factura, aunque esta información se alimente en fecha posterior.
- LECTURA DE DATOS
El sistema C.G.C. esta desarrollado en Excel y tiene nueve distintas hojas electrónicas de información. Cada una de ellas permite obtener distinto detalle y enfoque de los datos de la ejecución del gasto presupuestal.
Es importante conocer el tipo de información que brinda cada hoja electrónica, para poder acceder a la información necesaria con la mayor eficiencia posible.
Al activar el ícono del C.G.C., se activa el menú del sistema que cuenta con nueve teclas activas (las cuales habilitan automáticamente otras hojas electrónicas). A continuación se describe la información desplegada en cada una de estas.
A pesar de que conceptualmente esta es una planilla para introducción de datos, la misma permite a la vez obtener la información histórica necesaria de la gestión sobre los montos diarios ejecutados, con resúmenes mensual y semestralmente ya sea por partida, grupo de Gasto o total.
(Ver Pág. 58)
- INTRODUCIR DATOS 1er SEMESTRE. Presionando el botón del menú con esta inscripción, se habilita la hoja electrónica que permite al usuario responsable, introducir los datos de ejecución del gasto pertenecientes al primer semestre de la gestión.
Esta planilla y la anterior, son las únicas habilitadas para la introducción de datos, el resto tienen el atributo de solo lectura.
(Ver Pág. 59 )
- INTRODUCIR DATOS 2do SEMESTRE, permite obtener información detallada de la ejecución presupuestal por fechas individuales, meses y semestre de la segunda parte de la gestión.
(Ver Pág. 60 )
- RESUMEN EJECUCIÓN PRESUPUESTAL, despliega una tabla que presenta de manera resumida la ejecución mensual de la gestión, por partidas, grupos presupuéstales o total.
(Ver Pág. 61)
- PRESUPUESTO ASIGNADO, Esta tabla presenta los detalles del Presupuesto asignado por la Ley Presupuestal para la gestión que corre. Este dato básico es por el sistema CGC como "dado". El mismo es aprobado por el Ministerio de Hacienda y viene dado como la suma de tres fuentes de financiamiento, Tesoro General de la Nación, Banco Mundial y Banco Interamericano de Desarrollo.
(Ver Pág. 61 )
- PROGRAMACIÓN DEL GASTO, esta tabla muestra el detalle de la programación de gastos que realiza cada oficina departamental a inicio de gestión y que para el análisis es considerado por el CGC como dato "dado". Este elemento, el cual no es posible incluir en el SIGMA, permite contar con un parámetro de control y proyección de la ejecución, ya que esta tabla se elaboró en base a la ejecución registrada en la gestión pasada y a las indexaciones necesarias calculadas para el año de análisis.
- RESUMEN GENERAL, La tabla que despliega esta opción permite la comparación numérica mensual entre: Programación de Gastos y la Ejecución Mensual de la gestión, ambas comparadas contra el monto anual disponible en presupuesto. Gracias a las ventajas del Excel (sistema en que se elaboró el C.G.C) esta página se actualiza automáticamente con la información alimentada a través de las tablas de introducción de datos (1 y 2). (Ver Pág. 62 )
(Ver Pág. 63 )
- GRAFICO 1, El gráfico que se presenta al activar este botón, representa de manera didáctica la evolución mensual ACUMULADA del gasto y permite compararlo contra los bloques ACUMULADOS del presupuesto disponible y programación del gasto.
(Ver Pág. 64 )
- GRAFICO 2, El gráfico que se presenta al activar este botón, representa de manera didáctica el estado mensual COMPARATIVO del gasto ejecutado contra la Programación del mismo.
- ANÁLISIS DE SOBREGIROS, Esta última tabla muestra un resumen de los datos en los que se muestra: La ejecución mensual, el presupuesto existente, el saldo luego de la ejecución y un análisis automático que indica si la partida esta sobregirada respecto al presupuesto existente.
(Ver Pág. 65 )
De esta manera el C.G.C. presenta al usuario la posibilidad de contar con varios enfoques de los datos necesarios. Los datos alimentados a través de las primeras dos tablas actualizan automáticamente las cifras y gráficos mostrados en las demás hojas electrónicas.
El elemento más importante del sistema planteado es la calidad de los datos, los cuales son totalizantes, no requieren depuraciones o validaciones y son fácilmente demostrables a través de una revisión del registro de facturas.
3.1.3. INTERPRETACIÓN DE DATOS
Como quedó establecido hasta ahora, los datos provistos por el SIGMA, son requieren complejas depuraciones más allá de la obtención del reporte. Además las planillas de reporte SIGMA solo son visibles a través del programa ADOBE ACROBAT READER, el cual únicamente muestra los datos pero impide la manipulación de los mismos. Si bien esta característica es muy importante en un sistema que es manipulado por cientos de funcionarios en que ingresan al SIGMA a lo largo del país, representa también una dificultad cuando se quiere utilizar los datos Es decir que para toda operación adicional o aplicación que se quiera hacer con los datos del reporte SIGMA se debe copiar los datos manualmente a cualquier otro programa más flexible.
El Sistema de Control de Gasto Corriente, C.G.C., permite, más allá del detalle y variados enfoques de presentación de la información, el uso de sus datos gracias a su presentación en base Excel.
Sin embargo el detalle más importante del C.G.C. en cuanto a la Interpretación de los datos, es que no es necesario depurarlos ni tomar en cuenta innumerables errores del sistema, ya que el mismo brinda la información más transparente y fiel posible al proceso de ejecución del gasto corriente.
El estudio permite establecer las siguientes verificaciones:
- Se verifica que los datos generados por el FPS y reportados a través del SIGMA podrían utilizar un sistema de apoyo que facilite la lectura de los mismos y así coadyuvar a una mejor toma de decisiones gerenciales eficientes en base a los mismos.
- Se verifica que es necesario que el FPS cuente con un sistema confiable que le permita controlar, procesar y generar reportes de gastos y que puedan ser fácilmente utilizados por todos los departamentos de la institución.
- Se verifica que es de vital importancia para la transparencia de la institución, contar con una versión mejorada del SIGMA o en su defecto aprobar la existencia del sistema de un sistema de apoyo que cumpla con las siguientes características: claridad, precisión, confiabilidad y flexibilidad.
- Se verifica que las causas para las observaciones existentes se origina en el mismo SIGMA y en la amplia variedad de elementos relativas a su programación que ocasionan que el sistema requiera una mejora.
De acuerdo al análisis de la Demostración de la Hipótesis realizada, en este punto se establece que la hipótesis es VALIDA, misma que a la letra dice:
"El SIGMA es ineficiente para el control del gasto corriente en el FPS."
CAPITULO IV : MARCO DE APLICACIÓN
4.1. BENEFICIOS DEL SISTEMA DE CONTROL DE GASTO CORRIENTE (C.G.C.) SOBRE EL SIGMA
4.1.1. VERACIDAD.
Vimos que para obtener el reporte de gastos del FPS a través del SIGMA, es necesario obtener dos reportes: a) CON IMPUTACIÓN, (detallado, pero con fechas que requieren depuración y partidas de inversión que deben seleccionarse) y b) SIN IMPUTACIÓN (son datos que no pueden sumarse al anterior registro y que requieren previa REGULACIÓN PRESUPUESTAL y depuración).
El C.G.C. permite contar con datos de fácil obtención, sencillos y veraces, ya que su fuente son directamente los pagos facturados, lo cual permite su fácil demostrabilidad.
Como vimos el SIGMA depende de varios elementos: técnicos, administrativos y computacionales, los cuales multiplican las posibilidades de contar con datos observados tanto en el registro como en la lectura de datos.
El C.G.C. depende únicamente de un técnico y de las facturas archivadas, haciendo más fácil una auditoria del reporte de gastos vía C.G.C.
- UNIDEPENDENCIA.
Con las características del sistema desarrollado, el C.G.C. permite la posibilidad de un control de sus reportes, a través de una mecánica revisión de los datos existentes en los archivos de facturas
- DEMOSTRABILIDAD.
- FLEXIBILIDAD.
En cuanto al manejo y manipulación de los datos, el SIGMA es un sistema cerrado e inflexible, ya que los datos que reporta no pueden ser utilizados por el usuario para hacer cálculos o aplicaciones posteriores. En base a lo observado en la gestión 2002 en la oficina departamental La Paz del FPS, todos los análisis posteriores que el usuario necesitara en base a la información de los reportes de gastos requería la copia manual de estos datos a una base más flexible, como ser Excel.
Otra característica del hermetismo del SIGMA es que no permite el registro de notas en el registro, como las que siempre pueden agregarse o no en una base Excel, las cuales muchas veces son importantes y que posiblemente ayudarían a la depuración del mismo.
El C.G.C. en cambio presenta en su menú de inicio varias opciones de presentaciones de los datos expuestos y si fuesen necesarias otras formas de análisis posteriores o más elaboradas el sistema permite la utilización de los mismos en otras aplicaciones.
A continuación se comparan los datos obtenidos a través del SIGMA y aquellos procesados a través del C.G.C.
CAPITULO V: CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
- CONCLUSIONES –
El presente trabajo de investigación buscó los elementos necesarios en la practica, que demuestren la hipótesis planteada. Para ello se realizó un análisis detallado sobre la importancia y confiabilidad del SIGMA como herramienta de control del Gasto Corriente en la oficina departamental La Paz.
En base a los resultados obtenidos de la gestión 2002 se concluye la importancia de contar con un sistema de apoyo que funcione de manera interna, en función a las necesidades de la Unidad de Presupuestos del FPS. Unidad que ante todo debe contar lo más rápidamente posible con los datos sobre ejecución presupuestal .
Se considera que el aporte realizado por el presente trabajo bajo la sigla C.G.C., es una válida y efectiva respuesta a la necesidad de una herramienta confiable para el control del gasto corriente, que permitan a los funcionarios y unidades usuarias del sistema contar con los datos necesarios sobre la ejecución del FPS, además coadyuva en mejorar la efectividad de la toma de decisiones gerenciales, las cuales influirán en el destino de la institución.
El autor del presente trabajo considera que en vista de los logros conseguidos por el SIGMA, este debe permanecer como el sistema de información nacional por excelencia, sin embargo es muy importante la implantación de un sistema de apoyo interno eficaz que permita a través del SIGMA proveer al país de datos sintéticos, detallados, veraces y efectivos.
5.2. RECOMENDACIONES
Es muy recomendable que todos los departamentos del FPS realicen un profundo análisis del uso y rendimiento del SIGMA y que se busque la manera de viabilizar una mejora a las observaciones encontradas. Idealmente se debería poder modificar la programación del sistema hasta que todas las observaciones y dudas encuentren solución en el mismo sin recurrir a sistemas alternativos. Sin embargo si este cambio fuera demasiado costoso o técnicamente muy complejo, se deberá pensar en adoptar un sistema de apoyo interno que complemente al SIGMA y que cumpla eficientemente con las funciones de una herramienta de gestión administrativa.
Si bien el presente trabajo analizó las dificultades del sistema que utilizan las entidades públicas para el control de su gestión, debería analizarse con mayor profundidad el efecto que esta teniendo en las cuentas del país esta calidad información. Como se ha visto en el FPS en la gestión 2002 las distintas oficinas departamentales del país e incluso la oficina central del Fondo han reportado SOBREGIROS contables al final de la gestión, obligando a la dirección de la institución a solicitar una extensión del presupuesto general. En base a este hecho se recomienda la importancia de hallar una solución a las observaciones hechas al SIGMA en este estudio.
- "Directrices de Formulación Presupuestaria", Ministerio de Hacienda y Vice-ministerio de Presupuesto y contaduría. Republica de Bolivia, 2002.
- "Sistema de Programación de Operaciones", Fondo Nacional de Desarrollo Regional y Instituto de Investigación y Desarrollo Municipal. 1996.
McGraw-Hill 1995.
- "Control de Gestión y Control Presupuestario", Carlos Mallo y José Merlo
- "Metodología de la Investigación", Roberto H. Sampieri. McGraw-Hill 1998.
5- "Preparación y Evaluación de proyectos", Nassir Sapag, McGrawHill 1995.
Para ver los anexos seleccione la opción "Descargar" del menú superior
Lic. Sorel Suárez Barriga
La Paz
Bolivia
12 de abril del 2005