Aproximaciones Institucionales
El Nuevo Enfoque
Algunos puntos a tener en cuenta
INTRODUCCION:
La política social estatal no sólo experimenta una revalorización, sino también una reorientación. La orientación a grupos – meta y la lucha contra la pobreza por un lado y la privatización, la desregulación y la descentralización, por otro, son las nuevas directivas de la acción en política social. Tal como han sido puestos en prácticas hasta hoy, difícilmente están en condiciones de eliminar las causas estructurales de la pobreza.
En el presente la realidad determina que el 40 % de la población latinoamericana vive en condiciones de pobreza, muchos de ellos de pobreza extrema, esta realidad es intolerable.
Hoy los tiempos presentan a los países de la región con muchas posibilidades para atacar frontalmente la pobreza.
La política ortodoxa de estabilización, con sus limitaciones estrictas del gasto público, tuvo sobre todo efectos contraproducentes en los servicios sociales y en el sistema estatal de seguridad social. Por un lado, la crisis social se extendió para una gran parte de la población, por otro lado, no se pudieron cometer los procesos de depuración mediante una extensión equivalente del sistema público de bienestar social. Muy por el contrario, en la mayoría de los países los gastos públicos destinados a servicios sociales retrocedieron considerablemente en valores absolutos durante los años 80. En la mayoría de los países disminuyó también la participación relativa de los gastos sociales en los presupuestos estatales. En este sentido, el sistema de seguridad social no resultó tan afectado como el sistema de salud pública y el de educación, los cuales deben ser vistos como los elementos fundamentales para un desarrollo futuro y para lograr un proceso de transformación exitoso en el área de la producción bajo los augurios de la justicia social. Sobre todo se redujeron drásticamente los gastos dedicados a mantenimiento, nuevas inversiones y equipos; en algunos países estos gastos cayeron hasta un 70 %, con lo que se deterioró considerablemente la calidad de los servicios sociales, especialmente en el área de educación y salud pública. También se ahorró con los servicios públicos, y especialmente con los docentes y trabajadores del área de la salud cuyos salarios fueron drásticamente reducidos o "ahorrados" mediante despidos.
APROXIMACION INSTITUCIONAL:
Ante este panorama de crisis social y empobrecimiento de gran parte de la población, le corresponde a la política social un papel clave para contrarrestar las consecuencias negativas de los actuales programas de ajuste estructural.
Ya en 1987 la UNICEF se pronunció por un ajuste estructural humanitario que proteja a los más débiles en lugar de imponerles la carga más pesada del ajuste.
En el debate sobre democratización se le esta adjudicando de nuevo una importancia a la llamada democracia social, como condición básica y factor estabilizador de los regímenes democráticos.
El efecto político-económico, potencialmente desestabilizador, de la marginación social ha llevado al Banco Mundial (BM) y a los bancos de desarrollo regionales a otorgar un mayor significado a la problemática social en ele marco del ajuste estructural: "Para la consolidación democrática y la estabilidad política es indispensable establecer las condiciones que profundiza y acrecientan la solidaridad y el equilibrio social… Sólo en un clima de estabilidad social y política será posible atraer inversiones orientadas a largo plazo… La lógica inherente de una economía de mercado abierta sugiere que las reformas sociales en lugar de una magnitud adicional son una condición indispensable para la eficacia económica y la estabilidad".
El Banco Interamericano de Desarrollo (BID) anunció en su reunión anual de 1993, celebrada en Hamburgo, que para ese año pretendía adjudicar el 50 % de sus créditos a programas sociales, en comparación con el 27 % en 1992.
Queda por resolver, sin embargo, que tipo de política social puede ser la adecuada para conciliar conceptualmente y en la práctica los cambios estructurales necesarios y la estabilidad social. Para la identificación de las estrategias se diferencia entre dos tipos de pobreza: la estructural y la nueva. Por pobreza estructural se entiende los sectores marginados de la sociedad que permanecen tradicionalmente excluidos del circuito formal de la economía a causa de una estructura de producción estructuralmente heterogénea, y que sólo tienen un acceso limitado e insuficiente a las ofertas de empleo y educación. Los nuevos pobres abarcan los grupos sociales que fueron "licenciados" a consecuencias de la crisis económica y de la política de ajuste estructural: trabajadores y empleados que fueron despedidos de las empresas públicas o privadas y del servicio público, jóvenes desocupados, pensionados y personas jubiladas prematuramente. El BM, en su política de ajuste estructural, considera en gran parte a la pobreza como un fenómeno transitorio que puede prevenirse con medida de corto plazo. Sigue apegado a su pensamiento neoliberal, el cual presupone que las fuerzas libres del mercado conjuntamente con un crecimiento económico continuo darán lugar casi automáticamente al bienestar social, es decir que con un ajuste estructural exitoso los que fueron socialmente excluidos volverán a integrarse al circuito económico.
En los 90 el BM también ha reforzado el desarrollo de estrategias para la lucha contra la pobreza (1990 – 1991), pero se le ha criticado el que esas estrategias sigan subordinadas al ajuste estructural económico y que en esencia queden reducidas a medidas sociales "amortiguadoras" y de corto plazo, que sólo pueden producir un pasajero financiamiento compensatorio de los costos sociales del ajuste, pero no una red de seguridad duradera.
En lo que constituye una ampliación del concepto del BM, el BID, conjuntamente con el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), elaboró una reforma social para América Latina que se apoya con mayor fuerza, no sólo en programas de compensación y ayuda a corto plazo y en diversos servicios públicos y privados, sino también en la integración de la política económica y la política social y en la creación de puestos de trabajo. Al Estado se le asigna nuevamente una importante función reguladora. Finalmente, la escuela neoestructuralista de CEPAL abogó por reformas sociales estructurales que se espera produzcan oportunidades de educación y ocupaciones productivas para los desfavorecidos, y sobre todo, estén orientadas a la eliminación de la pobreza estructural a largo plazo. El proyecto de CEPAL presupone la necesidad de un Estado intervencionista, tanto en el área económica como social.
SEGURIDAD SOCIAL
La crisis financiera y las deficiencias de los sistemas tradicionales de seguridad social, cada vez más criticados en los últimos tiempos, han despertado sobre si éstos, en forma actual, son adecuados para contener la crisis social. El sistema estatal de servicios sociales se ha desarrollado en forma muy diferente en los diversos países latinoamericanos. Se puede encontrar una combinación de los sistemas clásicos de seguridad social de previsión de enfermedades, vejez e invalidez, y sistemas de seguridad social de orientación universalista, por ejemplo el caso de los servicios gratuitos de salud pública.
En todos los países existen sistemas privados de previsión además de los sistemas públicos de servicios sociales. Argentina, Costa Rica, Cuba, Uruguay, Brasil, Jamaica, las Bahamas y Barbados tienen los sistemas de seguridad social más extensamente desarrollados. En casi todos esos países se estableció relativamente un sistema de seguridad social basado en el modelo de Bismarck, el cual se fue extendiendo progresivamente a sectores cada vez más amplios de la colectividad. Al menos formalmente, la población de ese grupo de países está amparada en un 70 al 100 % por ese sistema. En el extremo opuesto se encuentran países como Honduras, Guatemala, El Salvador, República Dominicana y Bolivia, en donde apena un máximo del 20 % la población está protegido por sistemas públicos de seguridad social.
La critica principal al sistema estatal de seguridad social apunta a que éste excluya por completo a los más desfavorecidos de la sociedad, los marginales, desempleados, trabajadores del sector informal, campesinos sin tierras, trabajadores domésticos, etc., y por el contrario el favorece a los que, en comparación, son ya, "privilegiados", tales como la clase trabajadora urbana, los empleados públicos, la clase media, etc. El número de los que están excluidos del sistema público (y del privado) de seguridad social es correlativo por lo general con el tamaño del sector informal, es decir con los que de cualquier modo están excluidos de la sociedad. Estos tienen que depender de las instituciones gratuitas, por ejemplo para la previsión sanitaria. Además del desnivel social, existe también un desnivel entre la ciudad y el campo. En Colombia, Ecuador y Perú, por ejemplo, del 64 al 84 % de los empleados del área de la energía, del 40 al 45 % de los trabajadores de la industria procesadora, pero sólo el 5 % de los trabajadores del campo reciben cuidados médicos a través del sistema de seguridad social.
En lugar de contribuir a una mayor justicia en la distribución, el sistema estatal de seguridad social reproduce la estructura social extremadamente desigual y la heterogeneidad estructural de las sociedades latinoamericanas.
Además de esto, la aspiración universalista del sistema de servicios sociales no ha estado a la altura de las realidades de la desigualdad social, es decir, la exclusión real de una gran parte de la población del sistema de seguridad social. Con el desempleo creciente y la informalización del trabajo, a consecuencia de la crisis económica y del ajuste estructural, esa situación se ha agudizado en los últimos años. De esa manera no sólo se redujo el número de los trabajadores amparados por el sistema de seguridad social, sino también el número de los que cotizan, lo que profundizó aún más la crisis financiera de ese sistema.
La crisis económica y la crisis presupuestal estatal, los recortes presupuestarios con arreglo a las medidas de ajuste estructural, las elevadas tasas de inflación, las explosiones de gastos en el sector de la salud (entre otros), la disminución de las cotizaciones debido al aumento del desempleo y a la caída de los salarios reales, los atrasos en el pago de cuotas e impuestos, la corrupción y una creciente incapacidad de pago por parte del Estado debido a las elevadas exigencias del servicio de la deuda, han colocado ya a todo el sistema estatal de servicios sociales en crecientes dificultades financieras. Una situación que hace aún más crítica por cuanto los procesos de depauperación han hecho aumentar también la demanda de servicios en el sistema público y gratuito de asistencia social, que no se financia con cotizaciones, sin exclusivamente con subvenciones del estado. Los elevados costos administrativos, calculados entre 11 y 32 % de los ingresos -Mesa Lago-, una organización sumamente centralizada y la fragmentación institucional, así como también una coordinación interistitucional deficiente han favorecido además un aprovechamiento infructuoso de los escasos disponibles y con ello el despilfarro de recursos. Además la organización jerárquica y la centralización han bloqueado una orientación más acentuada de los servicios sociales hacia las necesidades de los afectados.
Las criticas que se han hecho a la política social tradicional de América Latina, y su crisis actual, dieron lugar a nuevas orientaciones en materia político-social para los años 90. Desde hace algunos años se han estado ensayando esas propuestas en algunos países latinoamericanos.
EL NUEVO ENFOQUE
Las mencionadas criticas a las deficiencias de la política social tradicional, unidas a la creciente pobreza, han desencadenado en América Latina un debate sobre estrategias político-sociales universalistas o selectivas, es decir, dirigidas a grupos meta determinados. Los que abogan por una política social universalista, que incluya a todos los sectores de la población, utilizan el argumento de la responsabilidad social que tiene el Estado de garantizar el acceso a la educación, la salud, la alimentación, vivienda y asistencia en la vejez a todos los ciudadanos. Una orientación de la política social del Estado enfocada exclusivamente en grupos-meta determinados acarrea injusticias sociales pues excluye a otros grupos contiguos; por ejemplo, en el caso de una estrategia orientada a los pobres se excluiría a la clase media empobrecida. Las arcas públicas vacías, los costos crecientes de una universalización del sistema social existente, así como la necesidad de intervenciones de mayor alcance para luchar contra la pobreza, han convertido hoy las estrategias orientadas a grupos-meta en la tendencia predominante de política social estatal. Por una parte se recurre al argumento de políticas prácticas de que la escasez de recursos financieros exige la concentración de los medios disponibles en los sectores más necesitados de la sociedad. Por otra parte, la concentración en agrupaciones específicas respondería también a la necesidad de una nueva orientación que se extiende a los sectores más pobres de la sociedad, que hasta ahora no han sido amparados por los sistemas tradicionales de seguridad social.
Incluso las áreas tradicionales de la política social, como son los sistemas de salud y educación públicas, de inspiración universalista, gratuitos para los menos privilegiados y, al menos de acuerdo con la ley, accesibles para todos los ciudadanos, perdieron su aspiración universalista en los años 80 debido a su decadencia progresista. Por ejemplo, las tareas de matriculación en las escuelas primarias variaron en 1985 entre 58,2 % (Guatemala, Colombia, Brasil), hasta más del 95 % alcanzado en Argentina, Chile, Costa Rica.
Un enfoque de la política social más centrado en los grupos empobrecidos de la población como grupos-meta permite por lo menos considerar las desigualdades sociales existentes y lograr efectos progresivos de redistribución.
Sin embargo los problemas de asistencia social estatal dirigidos a los pobres (construcción de viviendas de interés social, programas alimentarios, etc.) tampoco son ninguna novedad en la región; en diversos países existen desde los años 60 o 70 (Chile, Argentina, Brasil, Costa Rica, Guatemala, etc.). Igualmente los programas de desarrollo orientados a los pobres y el fomento de grupos de autoayuda a través de organizaciones de asistencia social extranjeras no gubernamentales pueden ser evaluados también como una forma de políticas sociales selectiva y enfocada en la población pobre como grupo-meta.
Lo que sí es nuevo es la estrecha vinculación de las estrategias orientadas a grupos-meta con la política económica de ajuste estructurales y su supeditación funcional a esa política. En este sentido, por lo general, las estrategias político-sociales selectivas para la lucha contra la pobreza son evaluadas como compensaciones sociales a un ajuste estructural considerado como necesario. Es más, el BM y el BID facilitan recursos adicionales para las medidas sociales de amortiguación destinadas a aliviar la pobreza. Según el BM la política social del Estado debe concentrarse principalmente en programas de asistencia social o "amortiguación" dirigidos a los pobres, mientras que el sistema estatal de seguridad social, así como el sistema educativo y el de salud pública, podrían ser privatizados en gran medida. En los años 80 y principios de los 90 se implementaron una serie de programas de asistencia social y fondos sociales en diversos países de América Latina. Aquí se incluye diferentes programas financiados con dineros del presupuesto estatal, tales como construcciones de viviendas, planes de emergencia para combatir el desempleo, programas alimentarios, programas de patrocinio de grupos de autoayuda e iniciativas comunales en los barrios pobres o de las microempresas del sector informal, pero también el establecimiento de los Fondos de Inversión Social financiado por el BM.
Los Fondos de Inversión Social (FIS) constituyen la parte esencial de la estrategia político-social a los pobres, recomendada por el BM como compensación de los "costos" sociales de la política de ajuste estructural en Latinoamérica. Los fondos sociales fueron implantados y probados por primera vez en Bolivia, en 1985, por recomendación del BM. También han sido aplicados en Chile, Costa Rica, El Salvador, Honduras, Guatemala, Panamá, Nicaragua, México, Perú, Uruguay y Venezuela.
A pesar de algunas particularidades y diferencias regionales, se pueden distinguir varios puntos en común entre los diversos FIS.
Con pocas excepciones los programas sociales de los Fondos se aplican como medidas de corto plazo y proyectos sociales de emergencia, para amortiguar las injusticias sociales durante la fase de estabilización y ajuste de la economía. En conformidad con su concepto de ajuste estructural, el BM parte de que esos fondos llegarán a ser superfluos en cuanto se inicie el crecimiento económico, consecuencia del éxito del ajuste, que integra de nuevo a la población empobrecida en el ciclo de producción. Por consiguiente, las medidas de promoción político-social de los fondos se concentran mayoritariamente en aquellos grupos que se empobrecieron y quedaron fuera de la política social del Estado a consecuencia de los programas de ajuste económico. Los fondos sociales patrocinan además instituciones sociales públicas y descentralizadas que funcionen en las comunidades o municipios. Reiteradamente se ha criticado el concepto caritativo de asistencia social (de emergencia) que subyace en los Fondos. Ese concepto no sería adecuado para erradicar la pobreza estructural que nace de la distribución desigual de la renta y de las estructuras predominantes de producción y poder. Los Fondos servirán más bien para compensar una política que agudiza aún más la concentración de la renta.
Otro objetivo declarado de diversos Fondos es el fortalecimiento de la capacidad de autoayuda de los grupos empobrecidos de la población y, más allá de eso, el favorecimiento de una descentralización de la política social. Así pues, los fondos sociales tienen también una función promotora, pues impulsan actividades locales concebidas por las comunidades, las organizaciones no gubernamentales y los grupos de iniciativa social, conjuntamente con una función innovadora, pues financian proyectos alternativos y proyectos piloto de los grupos de autoayuda.
Casi todos los FIS tienen prioridades programáticas en las que predominan las siguientes medidas de corto plazo: programas de emergencia para suministrar empleos en la construcción o mantenimiento de infraestructuras sociales y económicas (calles, instalaciones sanitarias, etc.), y programas de asistencia social como, por ejemplo, programas de alimentación, programas productivos (promoción de microempresas del sector informal, pequeños créditos, educación, ayuda a los pequeños campesinos). Pero en la mayoría de los fondos esta última área, dirigida a reformas estructurales de largo plazo, representa sólo una fracción de los medios disponibles otorgados. La concentración de las inversiones en infraestructuras y trabajos de mantenimientos significa que los recursos de los fondos se canalizan en un área de los gastos sociales del Estado que experimentó recortes particularmente drásticos en los años 80.
Esos recortes se sintieron en la desigualdad y en la exclusión, en sectores como la mujer, los niños, minorías étnicas, marginados urbanos. Por otro lado, están las manifestaciones más violentas de la pobreza, el desempleo que se esta generalizando a nivel mundial.
Para la puesta en marcha de sus programas los fondos se apoyan frecuentemente en organizaciones no gubernamentales (ONGs) que trabajan ya en el área social, en empresas privadas y en las comunidades. Pero el procedimiento de solicitudes para la adjudicación de recursos favorece a aquellos grupos y ONGs que ya tienen experiencia en la formulación y ejecución de proyectos, y establece una estructura mediadora (formada por ONGs) entre el Estado y los grupos-meta pobres que también se benefician financieramente de los fondos.
El BID en los noventa marca el nuevo camino conocido como "La agenda social del Banco", que tiene por objetivo la reducción de la pobreza regional:
- Desarrollo urbano: donde se apoyó el mejoramiento del suministro de servicios urbanos básicos así como programas de reforma del sector vivienda y las políticas de descentralización fiscal y fortalecimiento municipal;
- educación: se priorizó la calidad de la educación y el aumento de la eficiencia con el financiamiento de proyectos de mejora de la educación básica, tratando de esa manera adecuar la oferta de servicios a la demanda de los sectores productivos;
- ciencia y tecnología: el financiamiento se orientó a apoyar a los países a enfrentar los desafíos que trae consigo las medidas de liberalización de sus economías;
- salud: han buscado apoyar a programas que mejoren tanto las condiciones de salud -especialmente de la población de bajo ingreso- así como la eficiencia operativa del sector. Se han reforzado las acciones de los programas preventivos de salud pública y apoyando los procesos de descentralización de servicios y desarrollo gerencial;
- fondos sociales: orientados a grupos específicos para financiar proyectos que alivien los costos sociales derivados de los ajustes económicos.
Por otra parte el BM y PNUD la realización del programa RUTA social, cuyas bases se centran en la orientación y asesoramiento a los gobiernos en la formulación de políticas y programas en las áreas sociales y el desarrollo y fortalecimiento de la capacidad de gestión de los sectores sociales.
ALGUNOS PUNTOS A TENER EN CUENTA
La crisis en América latina ha puesto en evidencia el imperativo de un desarrollo no sólo económico, sino también social. Esto repercutió en los programas económicos de ajuste estructural del BM y del Fondo Monetario Internacional (FMI), acompañados ahora de programas sociales compensatorios. En este contexto, la política social estatal no sólo experimenta una revalorización, sino también una reorientación. La orientación a grupos-meta y la lucha contra la pobreza por un lado, y la desregulación y la descentralización, por otro, son las nuevas directivas de la acción en políticas sociales. Sin embargo, los ejemplos que presentamos muestran que esos conceptos de política social, tal como han sido en prácticas hasta hoy, difícilmente están en condiciones de eliminar las causas estructurales de la pobreza; antes bien siguen supeditados a las exigencias del ajuste estructural económico y sirven más bien para aliviar la pobreza a corto plazo y amortiguar los costos sociales de los programas de ajuste. Además, la política de descentralización y privatización, vinculada con los drásticos recortes de gastos públicos en el área social, ha acelerado el debilitamiento y decadencia de los servicios sociales, en detrimento de los grupos más necesitados de la población que son los que soportan en forma desproporcionada los costos del ajuste. Se puede observar una tendencia a la desnacionalización de la política social, que plantea el problema de una futura responsabilidad social del Estado. Por otra parte, las medidas de política social o puesta en práctica para superar la crisis permiten notar también la falla de una orientación sólida en reformas estructurales sociales, por ejemplo, a la redistribución de la renta, o a reformas agrarias, con el objetivo de una mayor equidad distributiva y la creación de empleos productivos. Tales reformas estructurales entran en contradicción con la política ortodoxa de ajuste estructural, que ha aumentado todavía más la concentración de la renta.
Los impuestos para un desarrollo social que tenga como meta la equidad en la distribución de los ingresos ha surgido sobre todo de las múltiples organizaciones de la sociedad civil: los movimientos sociales, los grupos de autoayuda, las organizaciones no gubernamentales. A falta de una política social, o en oposición a la política de los regímenes autoritarios de los años 80, esa organización ha construido estructuras de solidaridad y autoayuda mediante las cuales pueden articular intereses sociales ante el estado, pero también llevan a la práctica sus propios programas sociales para luchar contra la pobreza. Las ONGs, en especial, han adquirido una importancia creciente en la ejecución de programas sociales y están comenzando a remplazar la política social del Estado, sobre todo a nivel de las comunidades o municipios. Si las ONGs pueden aprovechar ese incremento también político de su importancia para la ejecución de las reformas estructurales sociales, o si a causa de él perderán su potencial para el cambio social, es todavía una pregunta controversial.
El nuevo rumbo del BID buscan superar aquellos problemas que no lograron solucionar en la década anterior, el establecimiento de una "agenda social", para América Latina, así lo ve su Presidente "Yo creo que hay, en este momento, una conciencia nueva. En los años 80, el tema era cómo sobrevivir económicamente frente a la hiperinflación y a la catástrofe interna. Eso dejó de lado muchos aspectos. Postergó y a veces empeoró, la situación social. Estamos, sin embargo, saliendo ya del CTI económico, lo que trae una situación más manejable en muchos países. Muchos Estados redescubren el tema social en sus nuevas dimensiones: agravamiento en algunos casos, o nuevos problemas, como los nuevos pobres, o tema que, en todo caso, es producto de los ajustes económicos que están ocurriendo. El tema social aparece, entonces -sale a la superficie- con mucha más visibilidad. Y yo le agregaría un elemento adicional que es el activismo de la sociedad latinoamericana. Sociedades, grupos sociales postergados, excluidos, que comienzan a hacerse presente -como los fenómenos de Chiapas y otros en otras partes de América Latina -marcan que hay un activismo social que no se puede desconocer, que los gobiernos no pueden desconocer. Todo eso, el hecho de haber salido de la parte más grave de la reforma económica, el activismo social, la vieja herencia del pasado, hace que los Estados tengan que preocuparse del tema. De manera que hay hoy una conciencia generalizada en el continente sobre la necesidad de la agenda social".
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Realizado por Lic. Daniel Pelúas