Sector Público Argentino
Clasificación del Gasto Público por finalidad, funciones y subfunciones
Este tipo de clasificación presenta al gasto publico según la naturaleza de los servicios que las instituciones publicas brindan a la comunidad, y permite determinar el destino económico y social que el estado les otorga a los gastos en un periodo determinado.
La clasificación por finalidad y funciones pretende cuatro finalidades:
- Funcionamiento del Estado, abarca las actividades propias de la administración publica
- Gasto Publico Social, incluye los servicios sociales prestados a la comunidad.
- Gasto Publico en servicios económicos que comprende los bienes y servicios relacionados con la actividad económica.
IV) Servicios de la deuda publica, donde se imputan los gastos destinados a la atención de los servicios de la deuda publica.
A su vez los Gastos por finalidad se dividen según su función:
I) Funcionamiento del Estado
I1) Administración general: Todos los gastos que permitan el buen funcionamiento del aparato público, ya sean para el cumplimiento de las funciones legislativas, de dirección ejecutiva, relaciones exteriores o interiores, apoyo a gobiernos municipales, administración fiscal, control de gestión pública, y procesamiento y elaboración de información y estadísticas básicas.
I2) Justicia: Erogaciones derivadas del ejercicio de las potestades judiciales.
I3) Defensa y seguridad: Acciones referidas a la seguridad nacional, defensa de las fronteras, mantenimiento del orden interno y funcionamiento del sistema penal.
II) Gasto público social:
II 1) Cultura, educación y ciencia y técnica: Comprende el conjunto de acciones estatales destinadas a la educación (incluyendo todos los niveles de educación formal y la enseñanza brindada en unidades de las Fuerzas Armadas y en establecimientos asistenciales y/o educacionales especiales), el apoyo a las manifestaciones intelectuales de la comunidad, y la promoción de las actividades científicas y técnicas. Esta función incluye las siguientes subfunciones:
II) 1.1. Educación básica: acciones destinadas a la prestación de servicios educativos en los niveles inicial, primario y medio, y actividades vinculadas a la atención de problemas de infraestructura (v.g. programas nacionales para la implementación de la política educativa, funcionamiento de los establecimientos escolares, etc.). A partir de la sanción de la Ley Federal de Educación, los niveles educativos se denominarán inicial, educación general básica (EGB) y polimodal.
II)1.2. Educación superior y universitaria: acciones destinadas a la educación en los niveles terciario y universitario. Incluye la capacitación del personal del Estado y de las Fuerzas Armadas y la enseñanza terciaria y universitaria brindada en unidades carcelarias y en establecimientos asistenciales y/o educacionales especiales.
II) 1.3 Ciencia y técnica: acciones inherentes a la obtención de conocimientos o a la investigación de sus aplicaciones. Incluye investigación y desarrollo, la transferencia de tecnología, la educación de postgrado para formación de investigadores y la promoción de las actividades científicas y técnicas. Se encuentran comprendidos programas como el CONICET, INTA, INTI y, parcialmente, la CNEA.
II).1.4. Cultura: comprende las acciones relacionadas con las manifestaciones intelectuales y artísticas de la comunidad (v.g. bibliotecas, teatros, y cinematografía).
II).1.5. Educación sin discriminar: comprende acciones de conducción, administración y apoyo de las actividades educativas (v.g. actividades centrales de los Ministerios de Educación de la Nación y las provincias).
II) 2. Salud: abarca todas aquellas acciones orientadas a asegurar el óptimo estado sanitario de la comunidad. Esta función incluye las siguientes subfunciones:
II) 2.1. Atención pública de la salud: abarca la asistencia médica dirigida a las personas para la promoción, protección y recuperación de la salud. Incluye, entre otras, el control y la normalización de la atención médica, la asistencia en establecimientos de diferentes niveles de complejidad, las vacunaciones y la vigilancia epidemiológica para el control de las enfermedades, la conducción y la administración de la política de salud, etc.
II).2.2. Obras sociales – atención de la salud: comprende los gastos en atención médica de las obras sociales reguladas por los ámbitos nacional y provincial destinados a la población ocupada asalariada en los sectores público y privado y a los jubilados y pensionados de los Sistemas Previsionales provinciales.
II) 2.3. INSSJyP – atención de la salud: abarca las prestaciones médicas y los gastos administrativos del Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados, cuyos beneficiarios son los jubilados y pensionados del Sistema Nacional de Seguridad Social.
II).3. Agua potable y alcantarillado: acciones destinadas a controlar el medio físico, biológico y social del hombre para preservar la salud y el equilibrio ecológico. Incluye las acciones referidas a la ingeniería sanitaria, provisión de agua potable y sistemas de eliminación de excretas.
II) 4. Vivienda y urbanismo: acciones inherentes a la promoción del desarrollo habitacional con el fin de posibilitar a los integrantes de la comunidad el acceso a unidades de vivienda.
II) 5. Promoción y asistencia social: esta función incluye las siguientes subfunciones:
II).5.1. Promoción y asistencia social pública: comprende a) la protección y ayuda a personas necesitadas a través de aportes financieros y de entrega de ropa, víveres, alojamiento y/o manutención; b)las acciones destinadas a organismos sociales y comunitarios con el objeto de dotarlos de los medios necesarios para impulsar sus actividades en beneficio del desarrollo social o del bien público; y c) las acciones promocionales de las actividades deportivas y de cultura física, y los gastos destinados a dar recreación y esparcimiento a la población.
II).5.2. Obras sociales – prestaciones sociales: comprende los gastos destinados a la recreación y a la asistencia social para los beneficiarios de las obras sociales de los ámbitos nacional y provincial.
II) 5.3. INSSJyP – prestaciones sociales: abarca las prestaciones de turismo social, los programas nutricionales y otros programas de asistencia social para los afiliados al Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados.
II).6. Previsión social: comprende las acciones inherentes al sistema que brinda cobertura financiera a la población que ha dejado de contribuir al proceso productivo, a través de medios tales como pensiones, retiros y jubilaciones. Incluye también los gastos de administración del Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones y de las cajas no integradas (v.g. cajas provinciales, del personal de las Fuerzas Armadas y de Seguridad, etc.).
II) 7. Trabajo: abarca las acciones inherentes a la conciliación, promoción de las relaciones laborales, higiene y seguridad en el trabajo, los programas compensatorios y de capacitación para el trabajo. Comprende las siguientes subfunciones:
II) 7.1. Programas de empleo y seguro de desempleo: incluye la conducción y administración de la política laboral, la fiscalización del cumplimiento de las normas laborales, la atención del seguro de desempleo, la formulación y ejecución de programas de empleo y la realización de estudios e investigaciones sobre el mercado de trabajo.
II) .7.2. Asignaciones familiares: comprende las asignaciones pagadas a los trabajadores en relación de dependencia del sector privado (en concepto de maternidad, escolaridad, hijo, cónyuge y familia numerosa), las prestaciones pagadas directamente por la ANSeS (por matrimonio, nacimiento y adopción) y el gasto administrativo del sistema.
II).8. Otros servicios urbanos: comprende la prestación de servicios destinados a satisfacer necesidades colectivas de carácter local en ciudades y pueblos, tales como alumbrado, limpieza y conservación de la vía pública y parques, recolección y tratamiento de residuos domiciliarios, cementerios, etc.
III) Gasto Público en Servicios Económicos
III) 1. Producción primaria: acciones inherentes a la promoción, regulación y control de la producción agrícola, ganadera, avícola y apícola y de la explotación forestal e ictícola. Incluye las acciones para mejorar el aprovechamiento de las tierras, por medios como la defensa contra la erosión y las inundaciones, o a través del riego. Asimismo, abarca la conservación y mantenimiento de bosques naturales y parques fiscales y la explotación de canteras y minas.
III).2. Energía y combustibles: acciones relacionadas con la producción, el transporte y el suministro de energía eléctrica y la explotación, la extracción, procesamiento y la distribución de petróleo, carbón mineral y gas natural. Incluye la formulación y ejecución de la política energética.
III) 3. Industria: formulación y ejecución de la política industrial y de acciones referidas a la producción industrial a cargo del sector público, y las relacionadas con la actividad industrial del sector privado.
III).4. Servicios: comprende las siguientes subfunciones:
III).4.1. Transporte: acciones inherentes a la construcción y mantenimiento de la infraestructura del servicio público de transporte ferroviario, vial, aéreo y por agua, y a su regulación y control.
III) 4.2. Comunicaciones: erogaciones vinculadas con la prestación, la regulación y el control de los servicios públicos de comunicación (v.g. radiodifusión, telecomunicaciones, y servicios postales).
III).4.3. Otros gastos en servicios económicos: comprende los gastos relacionados con a) la promoción del turismo; b) el desarrollo y la regulación del comercio interno y externo y de los servicios de almacenaje; c) la actividad de seguros y reaseguros y todas las referidas al sistema financiero; y d) las acciones de conducción y administración de la política económica que, por su generalidad, no se incluyen en los otros conceptos de esta finalidad.
IV) Servicios de la Deuda Pública; Abarca las erogaciones destinadas a atender los intereses y Gastos de la deuda pública interna y externa.
Análisis de los Datos estadísticos el GPC
En las siguientes líneas analizaremos la evolución el Gasto Publico Consolidado que la República Argentina realizó entre los años 1980 y 2001.
Como dato a tener en cuenta, para una mayor comprensión de las cifras, estas fueron analizadas en pesos del 2001, por lo que las cifras analizadas son reales y no nominales. Junto con los cuadros realizados a valores reales incluimos cuadros de los mismos años pero realizados con valores nominales; con pesos de cada año.
El análisis que realizaremos se basa en el gasto publico consolidado que como ya fue definido en párrafos anteriores, en forma simplificada, podemos decir que el GPC (Gasto Publico Consolidado) es la suma de los gastos realizados a nivel Nacional, Provincial y Municipal.
Incluimos también datos de Gastos nacional, Gasto Provincial total y Desagregado por provincia y por año; como así también las respectivas relaciones con el PBI de cada año.
En primer termino se puede observar una tendencia positiva del gasto total a través de los 21 años analizados. En 1980 el gasto fue de 74.530 millones de pesos mientras que en 2001 el gasto realizado fue de 94.349 millones de pesos, marcando esto una diferencia de 19.819 millones de pesos entre los extremos.
A pesar de esta tendencia a crecer, no muy marcada, el GPC sufrió varias caídas y recuperaciones, las cuales analizaremos en forma mas detallada mas adelante para poder conocer cuales fueron las causas y consecuencias de dichas oscilaciones.
La primer gran caída que se observa se produjo entre los años 1981 y 1982. El GPC fue de 78.553 millones de pesos en 1981 a 63.523 millones de pesos en 1982, lo que marca una caída de 15.030 millones de pesos, una cifra bastante elevada para nuestra economía. La serie de datos nos da la pauta de que el gasto no habitual fue el realizado en 1981 y no el de 1982. El extraordinario gasto realizado en 1981 fue consecuencia de la guerra de Malvinas, la cual demando un gran esfuerzo por parte del gobierno argentino, que por aquel entonces era de facto. Durante estos dos años podemos observar que la caída del GPC estuvo dividida a para ser sufrida por todos los rubros del Gasto publico; Funcionamiento del estado, cayo 3278 millones de pesos; Gasto publico Social, cayo 12.661 millones de pesos, este rubro fue el que mas disminuyo durante este periodo y esta fue la mayor caída que se registrara en este rubro a lo largo de los 21 años analizados.
Otra gran caída se produjo entre los años 1987 y 1990, durante estos 3 años el GPC cayo ininterrumpidamente hasta que en 1991 el gasto asciende de 59.354 millones de pesos a 66.067 millones de pesos.
Es interesante analizar en detalle el gasto de este periodo para poder observar cuales fueran las causas de esta disminución.
Como primer punto podemos decir que el gasto en funcionamiento del estado cayo durante los periodos 1987-1988 y 1988-1989; en 1247 millones de pesos y 2090 millones de pesos respectivamente. En 1990 mantuvo el bajo nivel registrado en 1989.
El GPS cayo de 1987 a 1989, pero sin embargo en 1990 sufrió un moderado aumento de 3.631 millones de pesos.
El Gasto Publico en servicios económicos cayo durante todo el periodo sin interrupciones, paso de 17.489 millones de pesos en 1987 a 10.375 millones de pesos en 1990 definiendo asi una drástica caída de 7.114 millones de pesos, una cifra muy elevada para dicho rubro el gasto publico. Además de ser drástica dicha caída es la mayor registrada en este rubro.
La disminución constante de este rubro necesita un análisis detallado que realizaremos más adelante.
A diferencia de los demás años de dicho periodo (1987-1990), el año 1990 sufre aumentos en alguno de sus rubros pero estos se ven largamente superados por el descenso en el rubro numero 4 del Gasto público, los servicios a la deuda publica. En este año se registra el menor valor de los 21 años analizados con un total de 3.071 millones de pesos. Un valor definitivamente bajo para los valores que se venían pagando y mas bajo aun si se lo compara con el dinero que se tendrá que desembolsar en años posteriores.
En el GPC de año 1999 se encuentran varios puntos máximos de Gasto Publico Consolidado.
Lo primero que podemos nombrar son los 96.479 millones de pesos de Gasto total.
Desagregando éste notamos que el Gasto publico social consolidado también fue máximo en dicho año con 61.024 millones de pesos. Lo mismo ocurre con el gasto destinado al funcionamiento del estado, el cual representó unos 19.119 millones de pesos para el estado argentino.
Cabe destacar que dicho año, 1999, fue el último de la presidencia de Carlos Menem.
Como podemos ver, los máximos encontrados para los rubros GPS y Funcionamiento el estado, así como también al Gasto total, corresponden a 1999; no siendo así para el Gasto público en servicios económicos, el cual tiene su máximo al principio el periodo analizado, es decir 1980.
No es casualidad que el mayor gasto en servicios económicos halla sido realizado en el año 1980, ya que este sufre un marcado descenso desde el comienzo hasta el fin, donde pasa de 17.598 millones de pesos en el comienzo a 5.205 millones de pesos en 2001 denotando una diferencia de 12.393 millones de pesos, valor alto sabiendo del rubro que estamos tratando. Pero este gran descenso tiene su causa, la privatización de empresas publicas. El paso de empresas publicas como ENTEL, Ferrocarriles Argentinos, Gas del Estado o Segba; a manos privadas, determino que el gasto publico en servicios económicos que realizaba el estado argentino fuese disminuyendo, en forma marcada y progresiva.
Los servicios de la deuda publica encuentran su máximo en 2001 con unos 14.323 millones de pesos pero notamos otro punto de un alto gasto en 1982 con 13.849 millones de pesos.
El tema de la deuda, aunque no es el eje principal de nuestro trabajo, es interesante analizarlo, aunque mas no sea, a partir de los datos estadísticos otorgados por la Dirección de Gastos Sociales Consolidados de la Secretaria de Política Económica.
Los pagos por Servicios de la Deuda Publica representan un porcentaje importante dentro del análisis del gasto publico de consolidado de nuestro país.
A partir de aquí trataremos de analizar los cambios mas relevantes dentro de lo que a servicios de la deuda refiere, claro esta en el periodo 1980 – 2001.
Al comienzo del periodo se observa un crecimiento del gasto de la deuda en 7.931 millones de pesos hasta que en 1983 cae 5.782 millones de pesos. Luego se mantiene estable con pocos cambios entre 1983 – 1985 para luego descender 1.912 millones de pesos hacia 1986. Se mantiene constante en 1987, cae unos 1.272 millones de pesos en 1988, sube levemente en 1988, unos 669 millones de pesos exactamente.
Luego de estas idas y venidas el Gasto en servicios de la deuda pública sufre una gran caída de 2.477 millones de pesos. Pasa de 5.548 millones de pesos en 1989 a 3.071 millones de pesos en 1990.
Durante los primeros años de la presidencia de Carlos Menem (1990-1996) los servicios de la deuda se mantienen relativamente bajos. Esto es perfectamente justificable si consideramos que durante dicho periodo se produjeron las ya nombradas privatizaciones, lo que le brindó al estado argentino grandes ingresos.
Hacia 1997 y en adelante se observa un gran crecimiento del gasto realizado en los pagos de la deuda publica.
En el año 2000 estos gastos alcanzaron la cifra de 11.950 lo que representa un 4,28% del PBI de ese año de la Republica Argentina, cifra bastante alta comparada con el 2,5% que venia representando dicho gasto años anteriores. Además en ese año en la Argentina se realizó lo que se llamó "El Blindaje Económico".
En el año 2001 este Gasto volvió a subir alcanzando los 14.323 millones de pesos, lo que represento un 5,33% del PBI Argentino. Durante este año la Argentina atravesó el "Megacanje".
Además durante dicho año en la Argentina se producen hechos que modifican el contexto político-económico, con el abandono de la paridad fija y varios cambios de presidentes.
Fuentes
Como fuentes para este trabajo se recurrió al INDEC (Instituto Nacional de Estadísticas y Censos) y al Ministerio de Economía.
También se utilizaron publicaciones como libros de Historia Económica Argentina; Informes Económicos y la publicación Caracterización del Gasto Público Social, realizado por la Dirección Nacional de Programación del Gasto Público y publicados por la Secretaria de Programación Económica y Regional de la República Argentina.
También se recurrió a otros grupos de la clase que pudiesen aportar al tema.
Leonardo Iannotti
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