Introducción
El análisis del financiamiento de la educación en América Latina plantea algunos de los problemas básicos de la crisis global y de las perspectivas de desarrollo de la región. No se trata -como en los países centrales- de una situación estable, en la que ya están decididas las cuestiones fundamentales y en donde hay que optar por la asignación de pequeños porcentajes de los recursos totales para uno u otro fin. En el caso de América Latina está por definirse el marco conceptual del financiamiento, que dependerá del estilo de desarrollo que se adopte. En el caso específico de la educación, deberá determinarse cómo se insertará en el contexto social y económico global, y, en especial, cuál será la estructura del gasto según los tipos de enseñanza que se desee privilegiar, así como los recursos que se le asignarán, dados la estructura institucional, el sistema fiscal y los agentes sociales comprometidos.
En este trabajo se comenzará por plantear el asunto de los estilos de desarrollo y la educación, que constituye el «telón de fondo» del problema. A continuación, se señalarán algunos indicadores de la situación y de los gastos en educación de los países de América Latina. En el tema específico del financiamiento, se pasará revista a los provenientes del sector público, de las familias, de las comunidades locales, de la educación privada y del financiamiento internacional. Se expondrán las soluciones alternativas, que dependerán del estilo de desarrollo que se adopte, que en síntesis se refieren al aumento de los recursos y de la eficiencia en su uso, o a la disminución de la cobertura y calidad de la educación y de su pago por el sistema fiscal o por los usuarios. Por último, se reseñará la estrategia educativa elaborada por la CEPAL y la UNESCO, y se señalará su costo.
El objetivo se centra en analizar algunos de los principales problemas relacionados con el financiamiento de la educación. Posteriormente, desde el marco de las políticas educativas, se brinda una serie de propuestas que el Estado debería impulsar en el corto plazo para contribuir a su solución. Al examinar estos problemas se discuten algunas opiniones acerca de que en el país "¿se gasta mucho en educación?". Se argumenta y concluye que las necesidades educativas del país son múltiples y apremiantes, por lo que requieren una mayor inversión en educación, pues no sólo es prioritario ampliar la cobertura educativa en los niveles post-básicos, sino mejorar la calidad de los servicios educativos que se brindan en todos los niveles del sistema. Asimismo, se señalan diversos problemas relacionados con la ineficiencia y la falta de claridad en el manejo de los recursos que es necesario corregir, bajo la expectativa de asegurar el derecho que tienen todos los ciudadanos a recibir una educación de calidad.
La situación de crisis económica y social que sufre América Latina muestra alternativas políticas, desequilibrios económicos e inequidades sociales. En el plano político, se discute la función del Estado y las posibilidades de participación. En lo económico, se plantean desequilibrios entre importaciones y exportaciones, entre ahorro e inversión, entre ingresos y gastos públicos, entre la demanda y la oferta de trabajo, entre la capacidad instalada y la utilizada. En lo social, se manifiestan inequidades en la nutrición, en la distribución del ingreso, en el empleo, en los servicios de salud, educación y saneamiento y en la seguridad social. En el plano específico de la educación, se discute el ideal educativo, la calidad y cobertura de las prestaciones, su vinculación con el mundo del trabajo, su grado de descentralización y la forma de financiamiento.
La elección de alternativas y la prioridad que se asigne a la solución de cada desequilibrio e inequidad dependen del criterio que se adopte. La divergencia de puntos de vista se plantea cuando se jerarquizan los problemas, se establecen relaciones de causalidad y se fija una secuencia para su solución. Aquí entran en juego las diferentes visiones que se tienen de la realidad y las distintas orientaciones ideológicas que, a su vez, se concretan en la elaboración de diversos escenarios. Por supuesto, existe una amplia gama de planteos y soluciones; a modo de ejemplo, y para señalar cuál es la función de la educación en cada uno, se considerarán dos estilos de desarrollo: el neoliberal y el social de economía mixta. Con estas denominaciones se tipifican dos arquetipos, que en distintos países y circunstancias toman nombres diversos. Es difícil que estos modelos se apliquen puros; en realidad, los distintos regímenes tienen dosis de ambos estilos, pero en definitiva predomina alguno.
En el escenario neoliberal se estima que corresponde actuar por etapas, que cada avance debe basarse sobre la consolidación de la fase anterior, y que la obtención de los equilibrios que se consideran básicos y el ajuste estructural son prerrequisitos para una política de equidad y expansión productiva. En el plano económico se privilegian los equilibrios fiscal y del sector externo y una reforma estructural basada en la acción del mercado, con reducción del Estado y transferencia al sector privado de un conjunto amplio de actividades que antes eran ejecutadas por el sector público. El equilibrio fiscal global (superávit operativo y equilibrio, incluyendo el pago de deuda) permitiría suprimir la inflación, y con el superávit del comercio internacional podría pagarse parte de la deuda externa. De ese modo, se facilitaría una inserción internacional, que en la etapa siguiente permitiría la afluencia de capitales. Como el ajuste tiene efectos sociales regresivos, se preconiza una política asistencial que remedie los casos más extremos. Después de esta etapa de restablecimiento de los equilibrios fiscal y externo y de la reforma del Estado, se pasaría al período de equidad y expansión productiva. Los objetivos esenciales son la modernización, la eficiencia, la competitividad y la inserción internacional.
El escenario social de economía mixta se basa en la obtención simultánea de tres finalidades: los equilibrios macroeconómicos, la equidad y la expansión. Se reconoce que existen desequilibrios que deben suprimirse, pero no son los mismos que en el modelo neoliberal y deben atacarse al mismo tiempo. Son los existentes entre importaciones y exportaciones, entre la inversión y el ahorro bruto interno, entre la capacidad productiva utilizada y la instalada, entre la demanda y la oferta de trabajo, y entre los ingresos fiscales y los gastos públicos. Se procura elevar la productividad media de la economía en sociedades relativamente homogéneas. Difiere del modelo liberal no sólo en cuanto a la índole, sino también con respecto a la finalidad de los equilibrios; por ejemplo, las divisas de las exportaciones servirían para financiar la importación de bienes de capital que reequiparían la industria, y no para el pago de la deuda externa. Actuando al mismo tiempo sobre los tres elementos redefinidos -equilibrios macroeconómicos, equidad y expansión-, se promovería una reactivación. Este modelo supone una importante actividad del Estado, que incluye el manejo de la mayor parte de las divisas y la realización de inversiones, así como una reestructuración del sector financiero. Una preocupación fundamental de este estilo es la afirmación de la equidad, definida como una conjunción de igualdad y justicia, que se obtendría como un fin en sí mismo y no como un subproducto del crecimiento económico.
1.2. Los estilos de desarrollo y la educación
a) Los interrogantes
Cada estilo de desarrollo genera también un estilo educativo, que no sólo se refiere a los recursos que se le asignan al sector, sino también a la función que se le atribuye a la educación, al ideal educativo y a las políticas pedagógicas. Las finalidades de los sistemas educativos se enfrentan a interrogantes tales como «el sistema educativo ¿tiene acaso como objetivo realizar al individuo, formar ciudadanos responsables, transmitir ciertos saberes, aprender a aprender? ¿Debe otorgar la prioridad al progreso colectivo o a la formación y selección de las elites? ¿Debe o no perseguir la educación del hombre en todas sus dimensiones?»3 . En este punto las respuestas también varían no sólo de acuerdo con el estilo de desarrollo que se adopte, sino también según se trate de países desarrollados o subdesarrollados.
b) Los países desarrollados
En los países desarrollados, los esquemas neoliberal y social de economía mixta casi se confunden, dada su configuración social y política y la peculiar naturaleza del «ajuste» que se aplica en ellos. En el X Plan para Francia (1989-1992) se fijan los siguientes imperativos para la política de formación: luchar contra las desigualdades, evitar la exclusión social de una parte de la población, desarrollar y valorar una gama más amplia de aptitudes, dotar a la economía y a la sociedad de las calificaciones que necesite, y abrirse a Europa y al mundo. Los objetivos y medios que se proponen son: diversificar, flexibilizar y personalizar la formación inicial; proseguir el esfuerzo de desarrollo de la formación continua; responsabilizar a los establecimientos de formación; generalizar la evaluación; desarrollar la participación de los docentes; y diversificar las fuentes de financiamiento .
c) Los países subdesarrollados
En los países subdesarrollados, las diferencias entre los distintos estilos de desarrollo son más tajantes en lo que respecta a la función de la educación, el ideal educativo y las políticas pedagógicas.
Función de la educación
La educación es uno de los elementos más importantes de un estilo de desarrollo. Cada proyecto nacional se apoya en un proyecto educativo.
En el estilo neoliberal, el enfoque economicista trata de formar recursos humanos, o sea, mano de obra y técnicos adecuados a los tipos de producción y servicios que se desea privilegiar, en especial aprovechando ventajas comparativas7 ; y la orientación humanista procura dar cultura general a amplios sectores de la clase media y alta, excluyendo a los grupos marginales. Para las especializaciones de alto nivel tecnológico, las empresas envían a sus técnicos a especializarse en los países centrales. La universidad forma los profesionales que provienen de la clase alta y media, que se aseguran así una inserción laboral ventajosa; la labor de investigación básica y aplicada es débil, pues la tecnología proviene del extranjero.
En el estilo social de economía mixta existe un doble requerimiento. Por una parte, el acceso masivo a la educación y la cultura es prioritario. Y, por la otra, la jerarquización del sistema productivo requiere una mayor calificación de la mano de obra; así, la necesidad de elaborar tecnologías o procedimientos originales obliga a realizar investigación básica y aplicada. De ahí la necesidad de desarrollar especializaciones de excelencia en las universidades o institutos específicos.
El ideal educativo
El estilo neoliberal infunde al ideal educativo un carácter competitivo. Se procura llegar a la excelencia por el estímulo de las ambiciones individuales, y se prepara así a quienes participarán en el sistema económico liberal. Se requiere un sentido del progreso del país, que se vincula con la inversión y el crecimiento, aun cuando sea excluyente y poco solidario. El riesgo que se corre es que puede degenerar en la cultura de la especulación, que consiste en la desvinculación entre el esfuerzo realizado y los resultados obtenidos, y en la negación de toda actividad solidaria. En el campo económico se manifiesta en la mayor ganancia que se obtiene con tasas de interés usurarias, en comparación con el trabajo personal o aun con los beneficios empresariales; en síntesis, en la convicción de que puede lograrse un enriquecimiento o un éxito de poder o prestigio por razones ajenas al esfuerzo personal o social. Este «postulado» puede llegar a tener trascendencia en el ideal educativo. Si, como afirmaba Ruskin, educar no es enseñar a alguien algo que no sabía sino hacer de él alguien que no existía, ¿en qué medida la formación buscada podría ser análoga a la del especulador que triunfa en el campo económico? ¿Acaso una de las finalidades importantes del sistema educativo podría ser la preparación de una elite altamente competitiva, desprovista de todo sentido de solidaridad y guiada únicamente por el éxito personal, en cualquier campo de acción y más allá de todo compromiso social y ético?.
En el modelo social de economía mixta, la formación a la que se aspira es más solidaria que competitiva. El eje es la equidad dentro de una sociedad homogénea. «Una de las finalidades de la educación es la constitución y la difusión a toda la sociedad de un sistema de referencias morales que la cohesione y que le sirva de punto de referencia en la complejidad del mundo moderno». Por una parte, tiende a que cada individuo pueda desarrollar sus aptitudes intelectuales y humanas y tenga acceso a la cultura; y, por otra, que desarrolle sus aptitudes y obtenga las calificaciones necesarias para insertarse adecuadamente en el sistema productivo. Todo ello teniendo en cuenta prioritariamente el desarrollo del conjunto de la sociedad. El problema que puede presentarse en muchos casos consiste en que se infundirá un ideal solidario en medio de una sociedad dual, y que se preconizarán valores éticos en un clima de sálvese quien pueda.
Las políticas pedagógicas
A cada uno de los estilos de desarrollo apuntados corresponde una política pedagógica. Si se trata de facilitar la inserción productiva de la mayoría, se pondrá énfasis en la enseñanza primaria y secundaria; si el objetivo es formar personal altamente especializado en ramas específicas, se privilegiará la enseñanza universitaria. Desde otro punto de vista, en el modelo neoliberal debería prevalecer una «educación para la inteligencia», mientras que en el social de economía mixta, una «educación de la voluntad»: «Educar la voluntad reclama un método de aprendizaje propio y diferente. No resultará eficaz una teoría sólo centrada en el aprendizaje intelectual ni una teoría evolutiva de la inteligencia ni una mera categorización (o taxonomía) de contenidos intelectuales»10. Por supuesto, no se trata de diferenciaciones tajantes, sino de énfasis en la elaboración y aplicación de políticas.
2.1. El gasto público
Además de sus funciones y efectos globales y específicos, el gasto público ha sido uno de los principales mecanismos para evitar situaciones de miseria; pero durante los procesos de ajuste perdió gran parte de esa función. En ello incidieron sobre todo dos factores: por una parte, para lograr el equilibrio fiscal global, se actuó sobre la reducción del gasto público no financiero en mucha mayor medida que sobre el aumento de la recaudación; y, en segundo lugar, se privilegió el pago de intereses de la deuda externa por encima de los demás gastos públicos. Esta política redundó en una drástica disminución de la inversión pública, con el deterioro de la infraestructura (en especial de las áreas marginales). Paralelamente, se degradaron los servicios públicos, no sólo por falta de inversiones, sino de recursos corrientes para su funcionamiento; frente a esa realidad, los grupos de altos ingresos optaron por utilizar servicios privados de educación, salud y seguridad. Al mismo tiempo, los grupos de menores ingresos perdieron un mecanismo compensador. La regresividad se hizo mayor aún por la supresión de ciertos subsidios, en especial los alimenticios.
Los gastos en educación: ¿consumo o inversión?
El reconocimiento de la necesidad de realizar gastos en educación está fuera de discusión. Ante todo, la mejor formación de cada ser humano es un bien en sí mismo; además, es ingrediente fundamental en la promoción del desarrollo económico y social de los países, aunque la educación no debe reducirse a la dimensión económica ni a la utilidad social de corto plazo: «Si es legítimo y aun deseable que los poderes públicos, los empleadores, las colectividades territoriales y también los usuarios, padres o adolescentes, exijan de toda formación que prepare para la vida activa, el imperativo de la formación no agota su justificación en la adaptación del individuo a las necesidades colectivas: debe tender a que cada uno desarrolle sus aptitudes, sea dueño de sus juicios y de su capacidad para expresarse, debe ambicionar la formación de caracteres y de ciudadanos».
Es obvia la influencia de la educación en el crecimiento económico. En un estudio acerca de los factores determinantes del producto interno bruto referido a 58 países en el período 1960-1985, se afirma que un año más de estudios por encima del promedio puede traducirse en un aumento del producto interno bruto del 3%. En otro estudio se señala que si se eleva el nivel educacional de la población activa hasta la instrucción primaria completa, se producirán aumentos del PIB, que variarán según la cobertura educativa; así, en Costa Rica, Uruguay y Argentina irán del 1,2% al 2,4%; en Colombia y Venezuela, del 3,7% al 4,0%, y en Brasil al 17,1%.
Con respecto a la rentabilidad de la educación, se ha señalado que las inversiones son más rentables en la enseñanza primaria, seguida por la secundaria y la terciaria; que los rendimientos son mucho más altos en los países más pobres; que como las subvenciones son elevadas en la mayor parte de los países, las tasas privadas de rentabilidad son más elevadas que las sociales, sobre todo en el nivel universitario; y que en los países de quienes se dispone de series cronológicas, la rentabilidad de la educación ha permanecido relativamente estable en el tiempo.
Para América Latina, sobre un análisis de 10 países, se ha estimado que la rentabilidad social media de la educación primaria es del 26%, de la secundaria del 18% y de la superior del 16%. Paralelamente, la rentabilidad privada es del 32%, del 23% y del 23%, respectivamente16. En ese estudio se concluye que es un fenómeno acumulativo, porque cuanto más alto es el nivel inicial de educación, mayores son los beneficios resultantes de su incremento. Esto se manifiesta en todas las categorías ocupacionales, desde el sector informal hasta el empresarial. Así, se ha señalado que para los empleados informales «un mayor nivel de educación ofrece al trabajador una gama más amplia de opciones para trabajar por cuenta propia y le permite elegir alternativas más rentables (por ejemplo, el comercio moderno en lugar de las artesanías tradicionales). Dentro de la mayoría de los subsectores, las ganancias por hora aumentan de acuerdo con los años de instrucción recibida, al igual que en el sector del trabajo asalariado. Los efectos precisos varían según el tipo de actividad y a veces son diferentes para los hombres y las mujeres. Se estima que en el Perú la rentabilidad de un año más de educación primaria llega a ser de hasta un 33% en el caso de las mujeres que trabajan por cuenta propia en el sector textil minorista. La educación postprimaria parece tener una compensación relativamente elevada -el 14%- en el caso de los hombres empleados en el sector de servicios. En un estudio realizado en Colombia sobre las empresas pequeñas y medianas se halló que la formación del empresario -aptitudes, educación y experiencia en empleos anteriores- influye en fuerte grado en la eficiencia técnica y la rentabilidad de la empresa». El informe del Banco Mundial, de donde se extrae esta cita, concluye que «puesto que el trabajo es el único bien escaso con el que puede contar toda persona pobre físicamente apta, es evidente que aumentar la productividad del factor trabajo es la manera más eficaz de combatir la pobreza»17. Este es un típico razonamiento «ceteris paribus» si se mantienen vigentes las mismas pautas de jerarquización social, de propiedad del capital y de distribución del ingreso.
2.3. La situación de la educación
En el último cuarto de siglo los países latinoamericanos han realizado enormes progresos en materia de escolaridad. Así, entre 1970 y 1988 la tasa de atención a la educación preescolar se elevó del 3,3% al 14%; la tasa neta de escolarización primaria de la población de 6 a 11 años se elevó del 71,0% al 87,6%; la de educación media de la población de 12 a 17 años, del 49,8% al 71,6%; y la de educación superior de la población de 18 a 23 años, de 11,6% a 27,2%. Los profundos rezagos y desigualdades que existen en el sistema educativo mexicano requieren que el Estado asuma un renovado compromiso con el financiamiento de la educación para asegurar el derecho que tienen todos los ciudadanos a recibir una educación de calidad, independientemente de sus contextos de procedencia, así como para preparar a la población a fin de participar bajo mejores condiciones en la altamente competitiva sociedad del conocimiento.
www.rieoei.org/oeivirt/rie14a01.htm
www.mexicoevalua.org/…/MEX_EVA-INHOUS-GASTO_EDU-LOW.p
federalismoeducativo.cide.edu/…/Mesa%207_Jose%20Mejia%20Lira.pdf
Autor:
Daniel Sánchez Coria
Actividad de Aprendizaje:
Monografía, El financiamiento de la educación pública.
Mexicali B.C. Octubre 2015.