- Introducción
- Autarquía
- Autarquía y Descentralización
- Caracteres y Clasificación
- Conclusiones
- Bibliografía
El presente trabajo, proyecta establecer el marco regulatorio y doctrinal de la calidad autárquica respecto al Banco Central de Bolivia.
Como antecedente, con fines meramente didácticos se darán las siguientes definiciones, proporcionadas en el Art. 30 del Decreto Supremo 28631, de 8 de marzo de 2006 (Abrogado):
La dependencia directa es la subordinación de una determinada institución o empresa al ministro del área, correspondiendo a la institución o empresa funcionar en el marco de la normativa del ministerio o la aprobada por éste para dichas entidades.
La dependencia funcional es la subordinación de una determinada institución o empresa pública a una autoridad específica designada por el ministro del área, para que ella supervise y coordine el desarrollo de las funciones técnicas.
La institución o empresa pública, independientemente de tener dependencia funcional, mantendrá la dependencia directa del Ministro del área, manteniendo la responsabilidad personal por la administración de la institución conforme a lo establecido en la Ley Nº 1178 y sus disposiciones reglamentarias.
La tuición de los ministros sobre las instituciones y empresas públicas se ejercerá de acuerdo con el Artículo 27 de la Ley Nº 1178, de 20 de julio de 1990, de Administración y Control Gubernamentales1; constituyéndose por lo tanto en sus límites.
De acuerdo a Marienhoff en su Tratado de Derecho Administrativo, la entidad autárquica es toda Persona Jurídica Pública Estatal que tiene aptitud legal para administrarse a sí misma y que cumple fines públicos específicos, siendo parte integrante de la Administración Pública.2
1 art. 30 DS 28631 (Abrogado)
2 Tratado de Derecho Administrativo, Miguel S. Marienhoff, Tomo I, 5 ed., Abeledo-Perrot, Buenos Aires.
Según Dromi en su libro de Derecho Administrativo, por entidad autárquica debe entenderse a toda persona jurídica pública estatal con aptitud legal para administrarse a sí misma, de acuerdo con la norma de su creación, que cumple fines públicos específicos.3
En la descentralización existe solamente una separación funcional mientras que en la autarquía además de la descentralización funcional existe descentralización subjetiva u orgánica, ya que la actividad se realiza por la nueva persona jurídica que es la entidad autárquica.
La autarquía implica descentralización pero no toda descentralización apareja autarquía, el signo que distingue a estos conceptos es que la autarquía es un ente dotado de personalidad, con facultades de administrarse a sí mismo de acuerdo con la norma de su creación, en cambio en la descentralización no existe personalidad solo consiste en la atribución de funciones de la autoridad central a una repartición o funcionario, que la ejerce con relativa libertad, pues continúan "jerárquicamente" subordinados al órgano central.
En la autarquía se excluye teóricamente la posibilidad de que entre el poder central y el ente autárquico exista "relación jerárquica" que por principio expresa la idea de subordinación del inferior al superior, lo que tampoco implica que autarquía signifique independencia puesto que las funciones que realiza un ente autárquico son funciones de Estado , y la vigilancia que se cumpliría es en forma y grados distintos a través del "control administrativo" sea éste de legitimidad o de oportunidad o de ambos, al respecto habrá de indicarse que esta vigilancia jurídica, traducida en el control administrativo, constituye un derecho propio del poder central, el objeto del control de legitimidad consiste en asegurar que los actos del ente autárquico armonicen con el "derecho objetivo", el alcance del control de legitimidad procede cuando se vulnera la ley, ya se refiera ésta a competencia o forma, o al fondo del acto o en todos los supuestos de aplicación indebida de la ley, asimismo cuando se viola un contrato, cuando se lesiona un derecho adquirido o se incurra en desviación de poder; el control de oportunidad , merito o conveniencia, propone lograr una gestión eficiente de las entidades autárquicas en búsqueda de obtener una buena administración.4
3 Derecho administrativo, Dromi Roberto, 9 ed., Editorial Ciudad Argentina
4 Tratado de Derecho Administrativo, Miguel S. Marienhoff, Tomo I, 5 ed., Abeledo-Perrot, Buenos Aires.
En este contexto la doctrina sostiene que respecto a las entidades sólo procede por principio, el control de legitimidad y que el control de oportunidad o no procede o solo es admisible cuando un texto expreso de derecho positivo lo autoriza.
En este sentido Marienhoff, en su Tratado de Derecho Administrativo sostiene lo siguiente desde el punto de vista jurisprudencial: "generalmente las normas que crean entidades autárquicas disponen que el ente queda bajo la dependencia de tal o cual ministerio o secretaria. Pero esto, como claramente lo expreso un tribunal, no tiene, por principio, otro alcance que determinar cuál de los ministerios o secretarias debe servir de intermediario para las relaciones entre el órgano autárquico y el poder Ejecutivo" 5. Respecto de esta última parte, la Ley N° 1670, en su artículo 4 coincidentemente establece que la relación del BCB con el gobierno se realizara por intermedio del ministerio que ejerza la cartera de Hacienda hoy Ministerio de Economía y Finanzas Públicas.
Como caracteres de la autarquía se tienen los siguientes:
La entidad es una persona jurídica pública estatal.
Se administra a sí misma, de acuerdo a lo dispuesto por la norma que le dio origen.
Es siempre creada por el Estado.
Con relación al órgano central del Estado no se une por el vínculo jerárquico sino por el control administrativo.
Régimen jurídico publicistico
En lo que respecta a la clasificación de los entes autárquicos la doctrina presenta las siguientes:
Tomando en cuenta el instrumento que se requiere para la creación del ente, esto con el fin de concretar la extensión del contralor del poder ejecutivo, se dividen, entre aquellos entes autárquicos que fueron creados por una "ley formal" donde el contralor del poder ejecutivo deberá limitarse a la legitimidad del acto respectivo; y aquellos que fueron creados por decreto donde el contralor del poder ejecutivo es amplio: legitimidad o de oportunidad o de ambos a la vez. (se constituye en la clasificación más importante por sus proyecciones jurídicas)
5 Tratado de Derecho Administrativo, Miguel S. Marienhoff, Tomo I, 5 ed., Abeledo-Perrot, Buenos Aires. Pag 404.
Tomando en cuenta el régimen legal imperante, en los distintos lugares o jurisdicciones.
Tomando en cuenta la actividad de la entidad autárquica, que como clasificación no tiene interés científico, sino práctico y descriptivo, en este contexto las entidades autárquicas podrán dividirse entre: aquellas que cumplen actividades bancarias, finalidades de previsión social, universitarias, las que satisfacen servicios públicos, etc.
Para que exista autarquía se requiere la concurrencia simultánea de tres elementos esenciales sobre los cuales no hay discrepancias en el campo doctrinario que son:
Personalidad jurídica, es lo que le permite adquirir derechos y contraer obligaciones según la norma que le dio origen, es aquello que entre otras cosas le permite también estar en juicio.
Patrimonio afectado a la entidad, que desde el punto de vista material le permite cumplir tanto sus fines como desenvolver su acción, es en su integridad estatal y no recibe concurrencia ni participación de aportes privados, aunque no por ellos se confunda el patrimonio del ente con el del Estado.
Fin público, que son fines que el estado considera como "suyos propios" es decir un "fin publico especifico" no un mero fin de interés general, siendo de substancia idéntica a la de los fines cuya satisfacción es propia y característica del Estado y más concretamente de la administración pública.6
De acuerdo a lo señalado, el Banco Central tiene las cualidades de una entidad autárquica, porque cumple con los elementos esenciales, que la doctrina estima como necesarios para que exista autarquía, los mismos que también se encuentran contemplados por la CPE, que en su artículo 327 establece que: "El Banco Central de Bolivia es una institución de derecho público, con personalidad jurídica y patrimonio propio. En el marco de la política económica del Estado, es función del Banco Central de Bolivia mantener la estabilidad del poder adquisitivo interno de la moneda, para contribuir al desarrollo económico y social".
6 Tratado de Derecho Administrativo, Miguel S. Marienhoff, Tomo I, 5 ed., Abeledo-Perrot, Buenos Aires.
De acuerdo a su norma de creación (Ley N° 1670) el BCB es una entidad autárquica institucional, con aptitud para administrarse a sí misma, que no significa independencia, ya que toda entidad autárquica es siempre creada por el Estado, sino que implica que entre el poder central y el ente autárquico se cumple una vigilancia correspondiente al control administrativo, que en ningún caso se puede confundir con la relación de jerarquía, que expresa la idea de "subordinación".
En referencia a lo dispuesto por el art. 33 del Decreto supremo N° 28631, de 8 de marzo de 2006, que indica: "I. Las instituciones públicas autárquicas son establecidas mediante ley expresa y su característica principal es atender de manera privativa y única los temas en el ámbito de su competencia. La máxima autoridad ejecutiva es designada por el Presidente de la República, de una terna propuesta por el Poder Legislativo. II. Las instituciones públicas autárquicas se hallan sujetas a la tuición establecida mediante su norma de creación o disposición legal aplicable, según corresponda. III. La institución pública autárquica responde al ministerio que ejerce tuición, para que defina el alcance de su competencia y organización conforme con la Ley Nº 1178, de 20 de julio de 1990, de Administración y Control Gubernamentales", es necesario puntualizar que fue abrogado por el Decreto Supremo N° 304, de 16 de septiembre de 2009, decreto que fue abrogado por el Decreto Supremo N° 323, de 7 de octubre de 2009, que disponía en su artículo único: "I. Se abroga el Decreto Supremo Nº 0304. de 16 de septiembre de 2009. II. Las Unidades Desconcentradas e Instituciones Descentralizadas se regirán por lo establecido en la normativa vigente de funcionamiento previa a la aprobación del Decreto Supremo abrogado precedentemente", es decir, salva para su aplicación las normas referidas a las unidades desconcentradas e instituciones descentralizadas del DS 28631, pero no las referidas a las instituciones públicas autárquicas. Bajo este criterio y tomando en cuenta que de acuerdo al lenguaje jurídico, el termino abrogación se refiere a la supresión total de la vigencia y por lo tanto de la obligatoriedad, se deduce que el BCB no está sujeto a la disposiciones del DS 28631, quedando únicamente bajo lo dispuesto por la CPE y la Ley N° 1670, en ese orden.
Con relación al inc. c) del art. 52 del D.S. 29894 de 7 de febrero de 2009, que menciona como atribución del MEFP, Determinar, programar, controlar y evaluar las políticas monetaria y cambiaria en coordinación con el Banco Central de Bolivia. Debemos poner en relieve lo que dispone el art 326 de la CPE, respecto a que "el Estado, a través del Órgano Ejecutivo, determinará los objetivos de la política monetaria y cambiaria del país, en coordinación con el Banco Central de Bolivia" y el art. 328 que indica que "son atribuciones del Banco Central de Bolivia, en coordinación con la política económica determinada por el Órgano Ejecutivo, además de las señaladas por la ley, Determinar y ejecutar la política monetaria, Ejecutar la política cambiaria, Regular el sistema de pagos, Autorizar la emisión de la moneda, Administrar las reservas internacionales", de lo señalado se puede inferir que la relación entre el BCB y el MEFP es "coordinar" la determinación de la política monetaria y cambiaria, quedando como privativas del BCB las referidas a Ejecutar la política monetaria, Ejecutar la política cambiaria, Regular el sistema de Pagos, Autorizar la emisión de la moneda, Administrar las reservas internacionales, por lo tanto, en respaldo del principio de jerarquía normativa consagrado en el artículo 411 párrafo II de la CPE las disposiciones constitucionales vinculadas al BCB, están por encima de cualquier ley y/o decreto que pretenda traspasar, reducir o eliminar estas atribuciones.
En cuanto a la tuición referida en el artículo 27 de la ley N° 1178, en el entendido de que tuición significa acción y efecto de guardar y proteger se deduce que se refiere a la tutela o control administrativo que ejerce el órgano ejecutivo, comprensivo tanto del sentido de legitimidad como de oportunidad, merito o conveniencia, según lo disponga el derecho positivo para el ministerio en cuya órbita funciona la entidad.
MARIENHOFF, Miguel S., "Tratado de Derecho Administrativo", Tomo I, 5 ed., Abeledo-Perrot, Buenos Aires.
DROMI, Roberto, "Derecho administrativo", 9 ed., Editorial Ciudad Argentina.
Constitución Política del Estado Plurinacional de Bolivia de 7 de febrero de 2009.
LEY Nº1670 de 31 de octubre de 1995, del Banco Central de Bolivia,.
LEY Nº 1178 de 20 de julio de 1990, de Administración y Control Gubernamentales.
D.S. 28631 de 8 de marzo de 2006, Reglamento a la Ley de Organización del Poder Ejecutivo.
D.S. 29894 de 7 de febrero de 2009, Estructura organizativa del Órgano Ejecutivo del Estado Plurinacional de Bolivia.
D.S. 304 de 16 de septiembre de 2009.
D.S. 323 de 7 de octubre de 2009.
Autor:
Jaime René Zamora Irahola