Función legislativa asumida por el Ejecutivo Nacional en los últimos 10 años (Venezuela)

Las funciones del Estado

En primer lugar, es importante indicar que las funciones del Estado según Valdez (2008*), son las atribuciones que deben desarrollar, las tres ramas del poder público nacional, en relación a las características inherentes a la naturaleza de la actividad que cada una debe efectuar. En tal sentido, el autor (ibid*) señala que las funciones del Estado, pueden dividirse en funciones políticas y funciones jurídicas. A su vez las funciones políticas se subdividen en funciones de gobierno y funciones de control. Mientras que, por su parte las funciones jurídicas, desde la perspectiva tradicional, se subdividen en funciones legislativas, funciones ejecutivas y funciones judiciales. Asimismo, es importante manifestar que en la actualidad, a las ya mencionadas funciones jurídicas tradicionales, se les han adicionado dos más; la función ciudadana y la función electoral.

2.- La función legislativa.

Una vez contextualizada la función legislativa, es procedente tratar de definirla. Así pues, es posible traer a consideración lo expuesto por Valdés (2008**) quien expresa que la función legislativa es la creación de preceptos jurídicos abstractos dirigidos a toda la nación. Aunado a lo anterior, el mismo Valdés (ob cit*) manifiesta que "la función legislativa es la actividad estatal realizada por el poder legislativo siguiendo el procedimiento establecido en la CRBV que se concreta y exterioriza en las leyes". Por lo tanto, se puede entender a la función legislativa como toda creación de normas jurídicas, las cuales, son en esencia leyes nacionales.

Orden jerárquico del derecho en Venezuela

Otro aspecto importante, al cual, se debe hacer referencia es al orden jerárquico de las normas jurídicas pertenecientes al ordenamiento jurídico venezolano. En tal sentido, es importante destacar que según Rodríguez, (s/f) en el país, se sigue la pirámide Kelsen, teniendo el siguiente orden jerárquico: Constitución de la República Bolivariana de Venezuela; normas de eficacia legislativa, como lo son las leyes orgánicas, las leyes ordinarias, los tratados internacionales, las leyes habilitantes y los decretos leyes; reglamentos y las normas individualizadas.

4.- Competencia legislativa del Poder Nacional, Poder Estadal y Poder Municipal.

Otro aspecto que es importante para el desarrollo del trabajo de investigación, lo representa la competencia de cada uno de los poderes. De manera que, es significativo manifestar que la competencia de la creación de las leyes desde la perspectiva de la organización horizontal del Poder Público Nacional, le pertenece al Poder Legislativo, quien a través de la Asamblea Nacional le corresponde llevar a cabo la función legislativa. Mientras que, por su parte, desde el punto de vista de la organización del Poder Público Estadal, le corresponde al Poder Legislativo Estadal, a través del Consejo Legislativo, la creación de la leyes estadales. En última instancia, se puede manifestar que desde la perspectiva de la organización del Poder Público Municipal, le corresponde al Poder Legislativo Municipal, por medio del Consejo Municipal (Cámara Municipal), la creación y elaboración de las leyes que tienen competencia en los municipios, Valdés (ibid***).

Reseña histórica de las leyes habilitantes en Venezuela

Es importante manifestar que en Venezuela, desde el año de 1961 se producido una serie de leyes elaboradas por el ejecutivo nacional, las cuales, se enmarcan dentro de las denominadas leyes habitantes. De manera que, para efectos de referencia histórica del presente trabajo, es de vital relevancia mencionarlas. Así pues, estas leyes habilitantes son las siguientes:

En 1961 el Congreso de la República, otorgó poderes especiales para legislar por un año al entonces Presidente de la República Rómulo Betancourt. Asimismo, en 1974, el Congreso de la República otorgó poderes especiales al Presidente Carlos Andrés Pérez, por un año para legislar. De la misma manera, en 1984, el Congreso de la República otorgó poderes especiales al Presidente Jaime Lusinchi, por un año para legislar. Igualmente, en 1993, el Congreso de la República otorgó poderes especiales al Presidente Carlos Andrés Pérez, por cuatro meses. De la misma forma, en 1994, el Congreso de la República otorgó poderes especiales al Presidente Rafael Caldera, por 30 días hábiles para legislar. Asimismo, en 1998, el Congreso de la República otorgó poderes especiales al Presidente Rafael Caldera, por 45 días hábiles para cumplir la función legislativa. Mientras que, en 1999, el Congreso de la República otorgó poderes especiales al Presidente Hugo Chávez Frías, por 6 meses para legislar en el ámbito económico y financiero, Cronología de leyes habitantes. (s/f)

Por otra parte, en el año 2000 la Asamblea Nacional, otorgó al Presidente Hugo Chávez Frías, poderes especiales para legislar por un lapso de un año en los ámbitos: financiero, económico-social, de infraestructura, transporte y servicios, seguridad ciudadana y jurídica, en ciencia y tecnología, y en la organización y funcionamiento del Estado. Asimismo, es importante indicar que, en 2008 el poder legislativo le otorgó al Presidente el poder de legislar sobre 26 leyes, Cronología de leyes habitantes. (ibid).

Por otro lado, es de destacar que, en lo que concierne al presente trabajo de investigación, es materia de análisis, la función legislativa que ha llevado a cabo el poder ejecutivo en los últimos diez años.

Función legislativa asumida por el Ejecutivo Nacional en los últimos 10 años

En lo concerniente a la función legislativa realizada por el ejecutivo en el periodo de los últimos diez años, se puede manifestar que, dentro de este lapso, se le han otorgado al Presidente de la República Hugo Chávez Frías, poderes especiales para legislar.

En primer lugar, es significativo indicar que, la primera habilitación para ejercer la función legislativa que se le otorgó a Presidente Chávez, fue en el año en 1999, en la que el Congreso de la República le confirió poderes especiales, por 6 meses para legislar en materia económica y financiera. Así pues, es relevante mencionar que la misma fue dada, firmada y sellada en el Palacio Federal Legislativo en Caracas el 27 de marzo de 1999. En tal sentido, es de destacar que el decreto emanado por el órgano legislativo fue denominado "Ley orgánica que autoriza al Presidente de la República para dictar medidas extraordinarias en materia económica y financiera requeridas por el interés público". No obstante, sus alcances eran mayores que los expresados en el titulo de la Ley, puesto que, abarcaba no sólo la materia económica y financiera, sino también la organización de la Administración Pública Nacional y la materia tributaria, Ley Habilitante. (1999).

Lo anterior, implicaba el otorgamiento de amplios poderes, en lo que respecta a la organización de la Administración Pública, tales como: la posibilidad de reformar la Ley Orgánica de la Administración Central, así como, la modificación de la Ley de Carrera Administrativa y la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional. Igualmente, en lo concerniente al ámbito financiero, se le facultó para modificar la Ley Orgánica de Régimen Presupuestario, en varios de sus artículos y reformar la Ley de Regulación de la Emergencia Financiera, entre otros aspectos. Mientras que, en lo que se refiere al ámbito tributario se le otorgó el poder de reformar la Ley de Impuesto sobre la Renta. Asimismo, la ley habilitante, le permitía al Presidente dictar normas jurídicas relativas a la economía, dentro de las cuales, se pueden mencionar, la posibilidad de crear el sistema nacional de garantías recíprocas para la Pequeña y Mediana Industria, así como, dictar normas que regulen los entes financieros del sector público relacionados con el desarrollo industrial y la promoción de exportaciones, con excepción del Centro Nacional Autónomo de Cinematografía y el Fondo Nacional de Investigaciones Agropecuarias, Ley Habilitante (ob cit).

Por otra lado, es significativo mencionar que en el año 2000, el ejecutivo nacional fue facultado mediante la denominada "Ley que Autoriza al Presidente de la República para dictar Decretos con Fuerza de Ley en las materias que se delegan", Labor Legislativa (2000). En este sentido, es de resaltar que esta ley fue conocida como ley habilitante. Asimismo, es importante reseñar que este conjunto de leyes, fue propuesto por una comisión mixta de la Asamblea Nacional y tuvo como propósito autorizar al Presidente de la República, para que en Consejo de Ministros, dictara decretos con fuerza de Ley, de conformidad con el tercer aparte del artículo 203 y el numeral 8 del artículo 236 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, la cual, fue publicada en Gaceta Oficial número 37.076 del 13 de noviembre de 2000. De tal forma, es de resaltar que la ley en cuestión, estuvo constituida por 49 leyes, las cuales, fueron aprobadas por el poder ejecutivo el 11 de noviembre de 2001. Así pues, es significativo indicar que conjunto de leyes habilitantes estuvieron referidas a los siguientes ámbitos: financiero; económico y social; infraestructura, transporte y servicios; seguridad ciudadana y jurídica; ciencia y tecnología; y en el ámbito de la organización y funcionamiento del Estado. Por consiguiente, se puede recordar que en los ámbitos de competencia referidos anteriormente, se encontraban comprendidas las 49 leyes.

Por otra parte, se puede indicar que el encabezamiento del articulo 5, de dicha ley habilitante expresa que, "Los decretos leyes que dicte el Presidente de la República en ejercicio de la presente habilitación y que estén referidos a la materia de descentralización, respetarán en todo caso, el sistema de distribución constitucional de competencias y procurarán la satisfacción de los principios constitucionales de integridad territorial, cooperación, solidaridad, concurrencia y corresponsabilidad…", Labor Legislativa (ibid). En tal sentido, se puede inferir, que el Poder Legislativo fue enfático en mantener una postura de respeto a la descentralización, y a los principios constitucionales, lo cual, implicaba que todos decretos que fuesen emitidos desde el Poder ejecutivo, tenían que respetar, en todo caso, los principios a que hace referencia el artículo citado.  

En cuanto a la opinión de los sectores políticos, sobre esta ley habilitante, se pudo observar que existió polarización en las opiniones, puesto que, los factores que apoyaban al gobierno, mantuvieron el argumento, que la creación de estas leyes emanadas del Poder Ejecutivo, era positivo para el país. Mientras que, los sectores contrarios al gobierno, indicaban que la potestad dada al Presidente de la República, era inconstitucional, puesto que, la función de legislar es competencia de Poder Legislativo. Ahora bien, en cuanto a la polémica jurídica, es factible traer a consideración la opinión de Rincón (2001: s/p) quien expresó:

El Gobierno señala que las Leyes Habilitantes responden a la voluntad de cumplir con los preceptos constitucionales encaminados a desarrollar el Estado Democrático y Social de Derecho y Justicia comprometido con el progreso integral que los venezolanos aspiran, y con el desarrollo humano que permita una calidad de vida digna. También afirman voceros del Gobierno que en la Asamblea Nacional es posible perfeccionar la estructura y el alcance de dichas leyes en caso de que se comprobara alguna inconsistencia con respecto a la Constitución vigente, en tanto que la vía de impugnación de las mismas puede ejercerse en el Tribunal Supremo de Justicia. Estas alternativas representan un escenario de conciliación o de arbitraje nada despreciable.

De tal manera, es posible indicar, que esta ley habilitante otorgada al Presidente de la República Hugo Chaves Frías, originó diversas opiniones desde los puntos de vista jurídico y político.

En lo concerniente, a la ley habilitante que se otorgó al Presidente Chávez, por parte de la Asamblea Nacional en el año 2008, se puede aludir que la misma, le otorgó el poder de legislar sobre un conjunto de 26 leyes, las cuales, fueron publicadas en la Gaceta Oficial número 38.984, con fecha del 31 de julio de 2008. En tal sentido, se pueden mencionar que ese conjunto de leyes fueron las siguientes: Ley Orgánica de Turismo, Ley Orgánica del Transporte Ferroviario Nacional, Ley Orgánica de Seguridad y Soberanía Agroalimentaria, Ley del Régimen Prestacional de Vivienda y Hábitat, Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios, Ley Orgánica que los Espacios Acuáticos, Ley de Creación del Fondo Social, para la Captación y Disposición de los Recursos Excedentarios de los Entes de la Administración Pública Nacional, Ley de Salud Agrícola Integral, Ley para el Fomento y Desarrollo de la Economía Popular, Ley del Banco de Desarrollo Económico y Social de Venezuela, Ley para la Promoción y Desarrollo de la Pequeña y Mediana Industria y Demás Unidades de Producción Social, Ley de Supresión y Liquidación del Fondo de Crédito Industrial, Ley Orgánica de la Administración Pública, Ley de Reestructuración del Instituto Nacional de la Vivienda, Ley de Crédito para el Sector Agrario, Ley de Canalización y Mantenimiento de las Vías de Navegación, Ley de Reforma de la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público, Ley Orgánica de la Fuerza Armada Nacional Bolivariana, Ley de Beneficios y Facilidades de Pago para las Deudas Agrícolas y Rubros Estratégicos para la Seguridad y Soberanía Alimentaria, Ley del Banco Agrícola de Venezuela, Ley de Reforma Parcial de la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social, Ley Orgánica de Simplificación de Trámites Administrativos, Ley de Reforma Parcial de la Ley del Seguro Social, Ley de Reforma de la Ley del Instituto Nacional de la Vivienda, Ley de Reforma Parcial del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República y Ley de Reforma Parcial de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras, MINCI (s/f).

Ahora bien, en lo que respecta a los alcances de esta ley, es plausible indicar que, son diversas las opiniones y los criterios que fueron esgrimidos, por los diferentes sectores que constituyen la sociedad venezolana. De tal forma, los afectos al gobierno nacional, mantuvieron el criterio de la necesidad del conferimiento del poder para legislar que se le otorgó al Presidente Chávez, puesto que, según su opinión el país se vería beneficiado con la elaboración de las mismas. En tal sentido, se puede traer a colación lo expuesto por la Fiscal General de la República, Luisa Ortega Díaz, quien aún siendo un representante de poder autónomo, como es el caso del Poder Ciudadano, no escatimó esfuerzos para expresar "Hasta ahora lo que yo he podido leer de las mismas, no he visto ninguna norma que colida con la constitución. Creo que esas afirmaciones son un poco ligeras. En todo caso,  tendría que terminar de leerlas para ver eso. Podría comentar que la Ley de Seguridad Social es una ley de vanguardia, una ley que engloba todo lo que es la seguridad social y el aspecto laboral y la salud. Me parece que es una ley que va a tono con la sociedad". Díaz, (2008: s/p).

Por otra parte, los sectores que no apoyaban el gobierno, fundamentaron sus argumentos en la inconstitucionalidad del otorgamiento de poderes (denominados por ellos plenipotenciarios y dictatoriales) al Presidente Chávez para legislar sobre diversas materias, puesto que, según este sector de la sociedad venezolana, existe en el país una Asamblea Nacional, la cual, es la encargada constitucionalmente de cumplir con la función de legislar. En consecuencia, las leyes habilitantes que se han otorgado al Presidente Hugo Chávez Frías, serán juzgadas por la historia, en el transcurrir del tiempo, puesto que, el costo beneficio -pérdida, de las mismas, no se puede evaluar a corto plazo. La historia definitivamente dará un veredicto.

Referencias bibliográficas

Rodríguez, A. (s/f). La teoría del Derecho de Hans Kelsen dentro del Derecho Positivo Venezolano. (s/e). Facultad de Ciencias Económicas y Sociales. Escuela de Estudios Internacionales. Universidad Central de Venezuela. Caracas.

Valdéz, H. (2008*). Sesión 3. La forma jurídica de la organización del poder, tema 2. Derecho Administrativo I. Material suministrado por la Cátedra de Derecho Administrativo I. Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas. Universidad de los Andes. Mérida. Venezuela.

Valdéz, H. (2008**). Sesión 1. El estado. Concepción de sus fines y cometidos, tema 2. Derecho Administrativo I. Material suministrado por la Cátedra de Derecho Administrativo I. Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas. Universidad de los Andes. Mérida. Venezuela.

Valdéz, H. (2008***). El papel del Estado en los países subdesarrollados, sesión 2. El Estado. Concepción de sus fines y cometidos, tema 1. Derecho Administrativo I. Material suministrado por la Cátedra de Derecho Administrativo I. Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas. Universidad de los Andes. Mérida. Venezuela.

Referencias electrónicas.

Consulte el contenido completo de las 26 leyes habilitantes. (s/f). Disponible en: http://www.minci.gob.ve/noticias/1/182059/consulte_el_ contenido.html. [Consultada: 02 -03-2009].

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Piñero, L. (2008, 12 de agosto). Ortega Díaz considera que críticas a las leyes habilitantes son "ligeras". El universal. [En línea]. Disponible en: http://www.eluniversal.com/2008/08/12/pol_ava_ortega-diaz-consider_12A1 902681. [Consultada: 01 -02 -2009].

Rincón, I. (2001: s/p). Leyes habilitantes. Disponible en: http://www.analitica. com/va/politica/opinion/2332196.asp.[Consultada: 02 – 03 – 2008).

Autor:

Urbina Pimentel, Alexis José.

Cátedra: Derecho Administrativo I.

Profesor: Eduardo Pachano Calderón.

Mérida, marzo de 2009.