La Constitución de 1993: Necesidad de Reforma Constitucional (Perú)

Introducción

La Constitución de 1993, es la duodécima carta en la historia Republicana del Perú, desde 1823.

Han transcurrido más de veinte años desde la promulgación y entrada en vigencia del Texto fundamental de 1993. Bien vale recordar que ella fue impulsada por los grupos políticos afines al Ex-Presidente Alberto Fujimori, que habían respaldado el autogolpe del 05 de abril de 1992 y que estaban convencidos de impulsar el neoliberalismo económico en el Perú. Es decir que la Carta Política vigente, nace al amparo de un autogolpe de Estado y con la pretensión de cerrar una etapa histórica y abrir otra. Y además para darle alguna legitimidad a un gobierno al que la comunidad internacional presionaba para que la tuviera. El país afectado aún por la anomia que desde la década anterior se presentaba en la sociedad, no participó en el debate Constitucional. El pensamiento ilustrado tampoco. Todo esto marca una primera diferencia con el texto de 1979, que fue fruto del consenso para darle curso político a un país que salía de un largo proceso de suspensión de las libertades ciudadanas, en el que la institucionalidad democrática estuvo cancelada.

El consenso, para la teoría constitucional, es fundamental en la elaboración de toda carta política. Para el constitucionalista KARL LEOWENSTEIN, es una de las reglas de oro del proceso constituyente que consiste en una dinámica de aproximaciones sucesivas; ello unifica lo diverso y da contenido homogenizador a la Constitución. En el Perú, la regla del consenso funciono con la carta de 1979. En rigor no había mayoría absoluta de ninguno de los partidos o movimientos que alcanzaron representación en la Asamblea Constituyente. Sin embargo, hubo niveles de acuerdo que permitieron darle unidad a la Constitución de 1979.

El Congreso Constituyente Democrático (CCD), no fue capaz de percibir que su tarea histórica consistía en buscar y conseguir el consenso necesario para concentrar todas las reformas en una modificación sustantiva del Título IV de la Constitución de 1979.

De esta manera la carta política vigente, hubiera evitado la excesiva concentración de poder en manos del Presidente de la República, en detrimento del parlamento.

Por eso la mayoría oficialista del CCD frustro la posibilidad de que la nueva Constitución fuese el resultado de un acuerdo nacional.

Así las cosas, y como bien lo apunta el constitucionalista DOMINGO GARCIA BELAUNDE, "el oficialismo, no tenía la menor idea de lo que era una constitución e ignoraba por completo las corrientes modernas del Constitucionalismo". Pocas Constituciones, como la que nos rige, han generado tantas y justificadas críticas a su contenido por parte de los sectores especializados. La incorporación de instituciones sin conocimiento de su naturaleza y alcances, el penoso dogmatismo de algunos de sus dispositivos sobre economía, la supresión sectaria de algunos acertados artículos de la Carta de 1979, y su desorden y precaria sistematicidad, son cartas de presentación que justifican las duras críticas a este texto.

Antecedentes y exposición de motivos para la reforma de la Constitución de 1993

El constitucionalista ENRIQUE BERNALES BALLESTEROS, indica de que "una Constitución sabiamente elaborada tiene que inspirarse en la historia, apelar al conocimiento Sociológico y al Derecho Constitucional Comparado, pero buscando en la combinación de elementos y en la proporción que garantice el equilibrio de las partes, que ella sea clara, concisa y eficiente". Al parecer, los constituyentes del CCD, se olvidaron o no quisieron consultar la historia. De haberlo hecho, probablemente habrían trabajado con mayor criterio de justicia y de equidad el capítulo de los derechos económicos o no se hubieran atrevido a aprobar (por ejemplo) la reelección inmediata del presidente de la República. En la década del la veinte la Constitución peruana de ese año, fue modificada dos veces para permitir la reelección sucesiva (primero) y después definitiva del Presidente Augusto B. Leguía quien gobernó el país como un déspota que atropelló los más elementales derechos y libertades de la población.

Pero los Constituyentes de 1993 tampoco demostraron mayor conocimiento sociológico y de Derecho Constitucional Comparado, porque no se explica de otra manera los errores cometidos en torno al desarme del Estado, al que priva de elementales y universales instrumentos de supervisión y planeamiento; o la adopción de un parlamento unicameral de tan sólo 120 representantes, en un país que sobrepasa largamente los doce millones de electores, y donde por obra de una decisión carente de realismo social y jurídico porcentajes importantes de la población podrían quedar, como en efecto así ha sucedido en el pasado reciente, sin representación en el Congreso. Pero éste error se ha corregido aunque tardíamente; por ello en las últimas elecciones del 08 de abril del año dos mil uno, se ha aplicado el distrito electoral múltiple.

Estos errores de elaboración nos hacen recordar el comentario crítico del tratadista MAURICE DUVERGER, sobre Constituciones de nuestro continente a las que, refiriéndose sobre todo a los primeros tiempos, les imputa una falta de adecuación al cuerpo social para el que eran dictadas, y una ausencia de análisis sobre la realidad inmediata. Claro, eso sucedía en los albores de la independencia, y explica en parte la candorosidad y errores de ciertos textos constitucionales. Dos siglos más tarde, tales errores son inaceptables.

El inspirador de la Carta de 1993 fue sin lugar a dudas el Ing. Alberto Fujimori. El interés central del gobierno de facto y de su mayoría en el CCD., fue explícitamente el incorporar al nuevo texto constitucional los objetivos políticos de concentración autoritaria del poder que caracterizaron el autogolpe del 05 de abril, así como poner como marco jurídico el proyecto político-militar de reestructuración autoritaria del Estado y la sociedad, que aparentemente inspiraron aquel golpe.

Así se desprende del acelerado debate constitucional que básicamente buscó asegurar la inclusión en la Carta de los siguientes elementos: la relativización y flexibilización de los derechos económicos y sociales; el debilitamiento del Estado en cuanto a su participación en la actividad productiva; el giro de la economía hacia una opción neoliberal constitucionalmente exigida y protegida. Y en lo político, la reelección presidencial inmediata; el fortalecimiento absoluto de los poderes presidenciales, la minimización del parlamento; y la liquidación de la descentralización.

Todos estos elementos los encontramos en la constitución de 1993, tratando de engranarse en un modelo concentrador de poder.

El verdadero modelo de la carta de 1993, gira entre dos ejes que le dan identidad y caracterización: liberalismo a ultranza en lo económico y autoritarismo presidencial en lo político. No es una Constitución desprovista de ideología; la tiene, pues su fuente de inspiración es el neoliberalismo, corriente que ha adquirido gran fuerza y expansión en el mundo de la post guerra fría y de la pretendida "globalización".

Entonces la carta vigente, lo que ha privilegiado es un régimen político de concentración del poder en el Presidente de la República. Este Desarrollo aparece principalmente en el Título IV, que se ocupa, de la Estructura del Estado. Se trata del Título más largo con un total de catorce Capítulos. Por eso éste trabajo tiene como objetivo la necesidad de fomentar y contribuir a una reforma constitucional dirigida principalmente a las disposiciones concernientes al régimen político, las atribuciones presidenciales (eliminar algunas atribuciones del Presidente), las relaciones Legislativo-Ejecutivo, y estableciendo reglas que hicieran más dinámica y eficaz la producción gubernativa. Esas reformas Constitucionales aseguraran la continuidad del régimen Constitucional.

Dice el Constitucionalista ENRIQUE BERNALES BALLESTEROS: "Del análisis de los Capítulos del Título IV sobre estructura del Estado se puede llegar a establecer que la nueva carta no registra ninguna innovación progresista del régimen político; por el contrario, insiste en el híbrido del sistema mixto, pero exagera de tal manera la figura del Presidente de la República que rompe los más elementales criterios, de equilibrio de poderes, configurándose entonces un anti-modelo: El Cesarismo Presidencial, que también es conocido por la doctrina como dictadura Constitucional".

El régimen mixto ya existía en la carta de 1979 con la misma característica de una preeminencia del Presidente de la República, en razón del origen popular del cargo, ser simultáneamente jefe de Estado y jefe de Gobierno, ejercer también la jefatura suprema de las Fuerzas Armadas y tener esparcidas dentro de la Constitución atribuciones y funciones exclusivamente otorgadas al alto cargo. Este carácter mixto del régimen político peruano, imperfecto y sin un juicio histórico favorable a su existencia en cuanto a criterio objetivos de medición, tales como la continuidad constitucional, la estabilidad política y la gobernabilidad, es parte de la tradición política peruana.

En realidad, un cambio profundo hubiera consistido en la adopción de manera más definida del régimen Presidencial o del parlamentario aunque este último carece por el momento de antecedentes y de posibilidades en el Perú. Por consiguiente, no debe confundirse la concentración de atribuciones en más de un aspecto autoritaria en el Presidente de la República y concluir equivocadamente que la nueva carta ha dado el saldo hacia el régimen presidencial.

Si este fuera el caso, la Constitución habría precisado con mayor nitidez la separación de poderes, que es uno de los elementos básicos del régimen Presidencial. Las atribuciones presidenciales habrían acentuado determinadas capacidades de decisión autónoma del presidente; pero concomitantemente las facultades del Congreso se habrían acrecentado, tanto en los aspectos legislativos que le son propios, como en lo que respecta al control del ejecutivo. Esto es lo que dice la teoría constitucional respecto del régimen presidencial. Es el caso, por ejemplo, del sistema norteamericano, en el que las atribuciones de un presidente con amplio, margen de decisión tiene sin embargo como contrapeso el enorme poder del Congreso. No es ésta la figura que consagra la Constitución Peruana, que ha establecido como régimen político uno caracterizado por la concentración excesiva de poder y de capacidades autónomas de decisión en manos del Presidente de la República con menoscabo del Congreso, que es obligado a actuar disminuido respecto de las atribuciones que conceptualmente le corresponden, así como en su relación con el Ejecutivo. La carta de 1993 configura lo que DUVERGER denomina presidencialismo atípico, proveniente de una aplicación deformada del régimen presidencial clásico, por debilitamiento de los poderes del parlamento e hipertrofia de los poderes del Presidente de la República.

De la reforma constitucional

En efecto, el Texto de la Constitución de 1993 modifica sustancialmente el equilibrio entre los Organos Ejecutivos y Legislativo, al consagrar una marcada capacidad de decisión propia en el Presidente de la República, que abarca tanto los aspectos del gobierno que naturalmente están bajo su responsabilidad, como asuntos que anteriormente requerían de ley o de ratificación previa del parlamento.

Respecto de lo primero, esta la ATRIBUCION DE DICTAR DECRETOS DE URGENCIA con fuerza de ley, en materia económica y financiera, cuando así lo requiere el interés nacional y con cargo de dar cuenta al Congreso. El Congreso puede modificar o derogar los referidos decretos de urgencia (art. 118, inc. 19 de la Carta política vigente). La Constitución anterior textualmente expresaba lo siguiente: "…dictar medidas extraordinarias en materia económica y financiera, cuando así lo requiere el interés nacional y con cargo de dar cuenta al Congreso (art. 211, inc. 20 de la Carta de 1979).

La diferencia es notoria, como resultado de la comparación de ambos textos. Es más, dichos decretos de urgencia, tienen fuerza de ley, que la Constitución anterior no tenía, respecto de los cuales el Congreso no tiene capacidad de revisión, actuando simplemente como si se tratara de leyes ordinarias, frente a las cuales se sigue el trámite ordinario de cualquier iniciativa de derogación total o parcial de una ley.

Respecto de la segunda cuestión, tenemos que a partir de la nueva Constitución el Presidente de la República dispone de un amplio campo para la suscripción de tratados y convenios internacionales sin la participación del parlamento. El artículo 56 sólo dispone la aprobación congresal de los tratados cuando se refieren a materias que versan sobre: derechos humanos, soberanía, dominio o integridad del territorio, defensa nacional y obligaciones financieras del Estado.

El artículo antes indicado, restringe las atribuciones del Congreso en materia de tratados internacionales, empleándose automáticamente con ello la facultad del Presidente de la República de celebrar o ratificar tratados, o adherirse a ellos sin el requisito de la aprobación previa del Congreso, tal como se desprende de la lectura del artículo 57 de la Carta vigente. La Constitución precedente establecía con claridad en su artículo 102: «Que todo tratado internacional debía ser aprobado por el Congreso, antes de su ratificación por el presidente de la República». El texto es claro no necesita de mayores comentarios.

También el Presidente de la República dispone ahora de absoluta libertad para el nombramiento de embajadores, sin necesidad de ratificación del Congreso (Art. 118, inc. 12). La carta política anterior en su artículo 211, inc. 15, disponía que el nombramiento de embajadores, tenía, que ser previamente ratificado por el senado. De esta manera se le quita facultades al Congreso, fortaleciendo las atribuciones del Presidente de la República.

Lo mismo ocurre con la aprobación de los ascensos a los rangos superiores de las Fuerzas Armadas o altos rangos militares, sin necesidad de ratificación del Congreso (Art. 172). El Texto fundamental de 1979, señalaba en su artículo 281: «Que los ascensos de los altos rangos de las Fuerzas Armadas, eran previamente ratificados por el Senado». De esta manera evitaremos en el futuro, la corrupción en las Fuerzas Armadas, especialmente, en los altos rangos, restituyendo la facultad de ratificación de los ascensos al Congreso. Asimismo, y en lo que se refiere a las relaciones con las Fuerzas Armadas, la Constitución y las leyes han preferido una subordinación de éstas al Presidente de la República, antes que a la propia legalidad constitucional.

Las limitaciones introducidas en el artículo 79, con relación a la aprobación por el congreso de tributos, al punto que éste no puede adoptar una decisión sin el informe previo del Ministerio de Economía, o aprobar por mayoría legal simple (80) regímenes de tratamiento tributario especial para determinadas zonas del país. Dicho dispositivo legal obstaculiza el libre ejercicio de las atribuciones del Congreso, precisamente la de dictar leyes. El artículo 139 de la carta de 1979, textualmente indicaba: "Que sólo por ley expresa se podía conceder exoneraciones y otros beneficios tributarios". Y no era necesario el informe previo del Ministerio de Economía.

Por último la modificación introducida en el artículo 112 la cual permite la reelección inmediata del Presidente para un período adicional. Artículo muy controvertido, pero que le permitió a Fujimori postular a elecciones presidenciales el año 2000. Con respecto a ello, al parecer, los Constituyentes del CCD, se olvidaron no quisieron consultar la historia. De haberlo hecho, probablemente no se hubieran atrevido a aprobar la reelección inmediata del Presidente de la República. En la década del veinte la Constitución Peruana de ese año fue modificada dos veces para permitir la reelección sucesiva, primero, y después definitiva del presidente Augusto B. Leguía quien gobernó el país como un déspota que atropelló los más elementales derechos y libertades de la población. Con esa experiencia pasada la Constitución de 1979 ha previsto en su artículo 205: "Que para la reelección debe transcurrir un período Constitucional". Por eso sostenemos que la reforma debe tener por finalidad restituir las atribuciones al Congreso y desconcentrar el excesivo poder del Presidente de la república.

La realidad nos demuestra que se ha roto el equilibrio de poderes, por cuanto el Congreso pierda atribuciones legislativas y de control, en tanto que numerosas decisiones presidenciales serán ejercidas autónoma y discrecionalmente por el Presidente. Formalmente el régimen mixto se mantiene, pero con una excesiva concentración de poderes en el Presidente de la República.

Lo que interesa señalar en este caso, es que el ensanche de la autoridad presidencial no proviene de un incremento ex profeso en la enumeración de atribuciones del cargo que aparecen en el artículo 118, sino del cotejo de relaciones entre uno y otro órgano del Estado. Si la división de poderes y el equilibrio entre ellos consisten, según MONTESQUIEU, en estructurar un sistema que evite la concentración de poder y en el cual "el poder controle al poder", esa concepción que inspira a la democracia constitucional ha sido notablemente disminuida por los Constituyentes Peruanos de 1993.

El criterio que acabamos de exponer es central e importante porque una simple comparación de atribuciones presidenciales entre la Constitución precedente y la actual, puede llevar a conclusiones equivocadas. En efecto, quien comparase el artículo 211 de la Constitución de 1979 con el artículo 118 de la carta vigente, que es el que fija lo que corresponde al Presidente de la República, establecería que prácticamente se trata de textos semejantes. Pero esta afirmación sería fruto de un análisis superficial; hay que buscar en el conjunto de la Constitución y especialmente en los Capítulos y artículos que se refieren al Congreso, donde este queda claramente disminuido, lo que es la tónica de la concentración de poder y de capacidad de decisión autónoma en el Presidente de la República.

Entonces en la Constitución de 1993, existe pues, un claro fortalecimiento del Presidente de la República, que como señala FERNANDEZ SEGADO, monopoliza el poder Ejecutivo y asume un verdadero liderazgo legislativo. Esta concentración, como si fuera poca la inmensa autoridad del presidente en las constituciones, hace recordar que la pompa, el boato, el poder concentrado y el culto a la persona del Presidente, es parte de una de las más penosas tradiciones políticas del Perú. El cabal y certero juicio del Constitucionalista VICTOR ANDRES BELAUNDE sigue siendo de actualidad, a pesar de haber ingresado a un nuevo siglo: " Y como defectos de nuestro carácter y vicios sociales arraigadísimos, la misma suntuosidad exterior e idénticos servilismos y atmósfera de rendimiento que rodeaban al virrey, rodean hoy al jefe de Estado. Reviviendo el decoratismo colonial, podemos sostener sin exageraciones que el Presidente de la República es un virrey sin monarca, sin consejo de indias, sin Oidores y sin juicios de residencia".

Creemos, que no hay exageración en el análisis crítico que hemos formulado al modelo político de la Constitución de 1993 y que concluye en el carácter concentrado del poder que en su conjunto esboza. Cualquier duda a este respecto debe ser resuelta acudiendo a la realidad política del Perú en el pasado reciente.

Conclusiones

Por eso, la carta de 1993, exige la necesidad de reforma Constitucional, apelando a los propios mecanismos por él instituidos en el artículo 206, que textualmente dice: "Toda Reforma Constitucional debe ser aprobada por el Congreso con mayoría absoluta del número legal de sus miembros, y ratificada mediante referéndum (…). La iniciativa de reforma constitucional corresponde al presidente de la República, con aprobación del Consejo de Ministros; a los Congresistas; y a un número de ciudadanos equivalente al cero punto tres por ciento (0.3%) de la población electoral, con firmas comprobadas por la autoridad electoral. Dicha reforma esta orientada a la necesidad de restituir las atribuciones del Congreso y modificar y a la vez mejorar los textos constitucionales o disposiciones constitucionales referentes a:

I. Los tratados, descritos en los artículos 56 y 57 de la Carta política vigente, por los argumentos anteriormente esbozados.

II. Régimen Tributario y Presupuestal, establecido en el artículo 79.

III Poder Ejecutivo, del artículo 112, referido a la reelección inmediata del Presidente de la República, asimismo buscar la modificación del artículo 118, incisos 12 y 19 respectivamente relacionados con el nombramiento de embajadores y con la atribución de dictar decretos de urgencia con fuerza de ley.

VI. Seguridad y Defensa Nacional, indicado en el artículo 172, que está vinculado con los ascensos de los altos rangos militares.

Esas reformas o modificaciones en los artículos antes indicados, son sustanciales, ya que aseguraran la continuidad del régimen Constitucional. Por ello una Constitución inviable puede facilitar golpes de Estado como pretendida solución Político-institucional a las crisis; y en el Perú, como lo sabemos con amarga experiencia, no han sido pocas las veces que esto ha sucedido. Los casos más recientes son las Constituciones de 1933 y de 1979.

Por lo tanto la Constitución no solo es Ley de Leyes, sino el documento histórico y magno en el que se plasman las aspiraciones de un pueblo a convivir pacífica y ordenadamente, dentro de sistemas en los que, "la libertad esté asegurada y el poder sirva a la justicia".

Referencias bibliográficas

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11.-PLANAS, Pedro. Rescate de la Constitución. Lima. Comisión Andina de Juristas. 1995.

Autor:

Mauro Mendoza Delgado