Por ejemplo, en el año 2005, en la ciudad de México se llevó a cabo un Foro donde participaron titulares de diferentes Órganos de Control y Fiscalización, y en su Memoria se afirma "Los avances logrados por la Oficina Estatal de Auditoría de Hungría en el campo de la fiscalización, para una institución relativamente reciente, condujeron a que su titular el Dr. Arpad Kováks fuese nombrado Presidente de la INTOSAI, cargo que ostenta en la actualidad. Para el estudioso de la fiscalización, y para todos aquellos interesados en el tema, resulta particularmente relevante estudiar el modelo de fiscalización de Hungría y el papel que ha venido jugando la Oficina Estatal dirigida por el Dr. Kováks en la transformación democrática de ese país", el currículum del Dr. Kováks es realmente impresionante, "Como parte de su preparación en el campo de la auditoría, participó en un entrenamiento en el General Camping Office en 1989 en Washington D.C. De 1980 a 1986 trabajó como Jefe de División y después como Director en la Organización Estatal de Auditoría, su trabajo estuvo relacionado con la Dirección de Auditorías en el Área de Privatización del Patrimonio del Gobierno y en la Seguridad Social. Recibió un entrenamiento en la Comisión de la Unión Europea en 1983, en 1996 fue nominado para presidir el Consejo de Directores de la Compañía Húngara de Privatización e Inversiones, desempeñando esta función hasta fines de 1997, cuando se eligió como Presidente de la Oficina Estatal de Auditoría. Y posteriormente fue nombrado Presidente de la INTOSAI, cargo que mantiene actualmente", y en su "conferencia magistral" el Dr. Kováks señaló "Teniendo como objetivo un gobierno eficaz (good governance), el éxito para satisfacer los requerimientos que demanda dicho gobierno, como la rendición de cuentas; la transparencia y la apertura son prerrequisitos inevitables de las respuestas institucionales a los nuevos desafíos (…) cumpliremos el requerimiento de asistir a la creación de una nueva arquitectura financiera mundial que integrará como uno de sus factores más importantes un sistema de auditoría capaz de manejar y resolver los más grandes riesgos, en línea con los nuevos y complicados procesos globales"[4].
Más allá de los aplausos y elogios que debió haber generado la intervención del entonces Presidente de la INTOSAI, con la crisis del euro y las finanzas públicas en Hungría que pueden encontrarse en un estado parecido al que provocó el colapso en los bonos griegos, para los estudiosos de la historia de la fiscalización, el caso de Hungría será un caso relevante para analizar, porque en septiembre del año 2006, se filtró al aire un video donde el primer ministro de Hungría, Ferenc Gyvrcsany, admitía haberle mentido a la nación durante cuatro años, al declarar: "si tuviéramos que rendir cuentas al país de lo que hicimos durante cuatro años, ¿qué diríamos? Mentimos a la mañana, mentimos a la tarde"[5]. Entonces, de qué sirvió el entrenamiento y la experiencia del Dr. Kováks si su discurso quedó como letra muerta. Y esto es lo que genera la falta de credibilidad, la desconexión entre lo que la gente ve y lo que escucha, a menudo de boca de las propias autoridades, acerca de lo que ocurre con el manejo de los fondos públicos. Y lo anterior nos conduce a la otra parte, el pensamiento en la fiscalización considera que el asunto de Enron es un problema superado, y que la actual crisis no involucra a la auditoría y su institucionalidad.
Tal es así, que la Secretaría General de la INTOSAI ha participado en la 9ª reunión del Comité de expertos en administración públicas de las Naciones Unidas los días 19 al 23 de abril del 2010, en Nueva York, "La reunión del año en curso se dedica a los desafíos y posibilidades de la administración pública en conexión con la crisis financiera y económica.
La Secretaría General de la INTOSAI participa en calidad de observador en la reunión del Comité de expertos y fue invitada a presentar una ponencia acerca del tema "Transparencia y rendición de cuentas responsiva"" (www.intosai.org actualidades). O, el Dictamen 1/2010 aprobado por el Tribunal de Cuentas Europeo el 14 de enero pasado, y titulado "Mejora de la gestión financiera del presupuesto de la Unión Europea: Riesgos y desafíos" que aborda en forma superficial el problema de las deficiencias de evaluación y seguimiento. Pero también, el IV Congreso Nacional de Auditoría en el Sector Público de España, celebrado del 25 al 27 de mayo de 2010, entre uno de los temas: La auditoría pública en un contexto de crisis económica. Pero el enfoque sitúa a la auditoría fuera de la crisis, y solamente se considera el posible riesgo de ésta en el marco de la crisis económica.
Aunque si un primer ministro de Hungría admite que ha mentido en la rendición de cuentas a su país, ¿acaso la Institución de Auditoría se encuentra exenta de responsabilidad? Y ¿acaso la INTOSAI no tiene la responsabilidad de rendir cuentas sobre lo sucedido a uno de sus prominentes directivos y reexaminar el modelo de fiscalización cuando se nos alentaba a estudiarlo como ejemplo a seguir?
Cualquier ponencia o comentario de la INTOSAI o del IFAC sobre la crisis económica debería darse con una dosis fuerte de autocrítica y reflexión. Porque después de todo, desde los graves escándalos mediáticos que han sacudido a la opinión pública internacional hasta los casos menores de fraude y corrupción que solamente han ocupado el interés regional o nacional, la auditoría y su institucionalidad han tenido una participación u omisión crucial.
Y ante una crisis que se profundiza, resulta no solamente ilusorio sino de un cinismo descarado que la INTOSAI y el IFAC continúen sosteniendo el mismo discurso de rendición de cuentas y transparencia, cuando no se ha transparentado ni mucho menos sancionado a Ernest&Young por haber ocultado 50 mil millones de dólares de activos insolventes en Lehman Brothers originando la crisis financiera, además el caso de Grecia donde Goldman Sachs ocultó la insolvencia de su gobierno desencadenando la crisis del euro, y también el ocultamiento y mentira del gobierno húngaro, y todo lo anterior indica que la lista va a aumentar. Porque el discurso de los responsables de ejercer el control se mueve en la superficialidad, por ejemplo, "me reafirmo en que no es cuestión de mayor regulación (…) sino, junto a la educación en valores, de profilaxis o prevención (…) Ninguno de nosotros somos ángeles, ni tampoco los que nos gobiernan. Sí así fuera, no harían falta controles, como ya dijo James Madison hace más de doscientos años (…) Y lo que se conoce como sociedad civil es quien mejor puede articular el control y la prevención"[6].
A lo anterior, efectivamente el problema no es de mayor regulación, pero sí de determinación, por qué ha fallado la actual regulación; resultando ejemplificativo que el Síndico de Cuentas de Castilla-La Mancha y Presidente del FIASEP, nos asemeje a los auditores y gobernantes más próximos a los ángeles que a los demonios, cuando la realidad nos indica que debiera ser al revés. Aunque finalmente apelar a la concepción religiosa para justificar los controles derivados de la debilidad del hombre, conduce a deslindar a la auditoría y a sus instituciones de su responsabilidad. Porque la cuestión no es la existencia de controles sino por qué ha dejado de funcionar el control.
No desde la perspectiva de "afuera", tal como lo ha declarado Pilar Jiménez Rius, letrada del Tribunal de Cuentas de España, al decir "nadie se cuestiona cuál es nuestro sistema de control del gasto público ni si dicho sistema de control es el adecuado y funciona. Pero, en definitiva, las instituciones de control de España tienen ahora la oportunidad de demostrar su potencial real y su incalculable valía"[7]. Es decir, se puede cuestionar el control del gasto, pero la auditoría y su institucionalidad es de "enorme valor". Lo que reitera, la falta de capacidad crítica en los funcionarios de los órganos de control y fiscalización, y todavía se muestran "extrañados" cuando en medio de la crisis económica, todo el mundo habla de reformas, pero los olvidados son las instituciones de control. Sí, acuden a las reuniones de los expertos en administración pública como "testigos de palo", es decir, como observadores, pero no podría ser de otra forma, han sido "educados" para guardar secretos, porque la auditoría desde su origen surgió para el poder privado. Pero tanto el ejercicio del poder privado como público exigen un desarrollo oscuro, que les ha permitido y permite imponer sus decisiones que son imposibles de justificar cuando deviene la claridad. Para ello ha requerido del auditor, un servidor mudo pero diligente, que en ocasiones desvía la vista y en otras participa en la mentira.
Por tal razón, el surgimiento de la auditoría pública es tardío, la visión de la auditoría privada la domina, pero la creencia ortodoxa acerca del papel del auditor público va transformándose, ya no es solamente un técnico que emite opiniones sobre la situación financiera de una entidad, también comienza a reflexionar y teorizar sobre el quehacer de la auditoría pública y su institucionalidad, véase la cantidad de publicaciones de reciente aparición, sin embargo, estamos en los albores, el ejercicio de la crítica resulta una pálida sombra ante la vorágine de artículos apologéticos, sin embargo, lo positivo es la aparición de una nueva actitud basada en la investigación, y tarde o temprano, la auditoría que ha estado basada en simplemente repetir un patrón, tal como repetir las normas de auditorías sin ápice de reflexión, se dará un paso adelante para construir una Nueva Auditoría Pública que funde un nuevo modelo, que responda a los desafíos que nos plantea el mundo actual.
En otro orden, la letrada Jiménez Rius, afirma que nadie cuestiona el sistema de control en España, quizá sea cierto, pero en México desde hace cinco años, el presidente de la Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación (ASF), señaló "se debe revisar a fondo el modelo de fiscalización mexicano"[8] y también desde hace varios años, diversas Auditorías Superiores Estatales (los OCEX mexicanos) se encuentran "entrampadas" en la pretendida reestructuración, porque han dejado de lado el examen de la auditoría y su institucionalidad. Ahora que, el C.P.C. Juan Manuel Portal Martínez, titular de la ASF ha sido designado Presidente del Comité Directivo de la INTOSAI, esperemos que asuma su papel de líder y se atreva a iniciar, verdaderamente, la transformación en la fiscalización.
Se consideraba que las nuevas reglamentaciones, después de Enron, evitarían nuevos casos, pero no ha sido así, Ernest&Young lo ha demostrado, pero también las EFS de Grecia y Hungría, luego, debemos afirmar que el problema central de la auditoría y su institucionalidad es la crisis en su normatividad, porque no ha garantizado el desarrollo eficaz e independencia en su actividad. No obstante la auditoría y su institucionalidad han adquirido la confianza y la legitimidad, porque la sociedad ha creído que constituye un referente esencial en el control y evaluación de los fondos públicos y privados, y que coadyuva al proceso de rendición de cuentas y transparencia. De ahí, la tradición que las organizaciones e instituciones de control y fiscalización no pueden ser cuestionadas; su normativa se ha encontrado al margen de la crítica y la reflexión, tal como se presenta a continuación: "¿Cómo deben ser las EFS? ¿Cuál es su función en los sistemas de rendición de cuentas de los estados democráticos actuales? ¿Cómo rinde cuentas la propia EFS ante los poderes públicos y la sociedad? Estas tres interrogantes parecen resumir los temas prioritarios en la agenda pública de la fiscalización superior.
Para estar en condiciones de aproximarnos a una respuesta, es necesario recurrir a los documentos institucionales de la INTOSAI, ya que constituyen una fuente legítima y científicamente válida de información en la materia"[9]. Pero, las instituciones no se justifican ni legitiman por sí mismas, tienen su propia historia, y las preguntas anteriores se debilitan ante la realidad concreta de Grecia y Hungría. Por tal razón, la credibilidad y el prestigio en las EFS se generan cuando sirven a las mayorías, no cuando sirven a la minoría.
Una Nueva Auditoría Pública requiere una revisión crítica de más de medio siglo (1953-2010) de padecer el dominio de la auditoría privada. El gran espejismo o ilusión de la auditoría pública ha sido generado por falsos supuestos que forman parte esencial de su fundamentación, derivando en una forma de ver el mundo de la administración y la gestión pública, no en término del sentido de la vista, sino como percepción, comprensión, y de interpretación. En forma breve, los supuestos a continuación:
1. El supuesto de la transparencia. Ramón Muñoz Álvarez (funcionario del Tribunal de Cuentas, presidente y consejero de la Cámara de Cuentas de Madrid) artífice y redactor de la Declaración de Lima, ejemplifica esta creencia, al expresar "Recordó que la INTOSAI, desde su fundación en el año 1953, ha proporcionado un importante marco institucional sobre la transparencia"[10]. Posteriormente, en el Plan Estratégico de la INTOSAI 2005-2010, en la Visión, dice "Las EFS ayuden a sus respectivas Administraciones a perfeccionar la transparencia". O sea, desde 1953 se proporcionó un marco de transparencia, y ahora sólo ha restado perfeccionarlo. Por su parte, el IFAC afirma que su estructura y dirección están diseñadas para fomentar la transparencia. Y, el III Congreso Nacional de Auditoría en el Sector Público de España, concluyó "La mejora en la práctica de la auditoría en el sector público español conduce a una mayor transparencia en la gestión pública"[11]. Asimismo, la Fundación FIASEP tiene como lema "Auditoría para la transparencia en el sector público" y tratándose de un centro especializado que tiene como objetivo promover la formación de los profesionales que realizan auditorías en el sector público, no solamente ha pasado a constituirse como una verdad incuestionable sino como un dogma que repite que "la auditoría pública garantiza la transparencia". Pero, cómo es capaz de garantizar la transparencia si su práctica está constreñida a la secrecía. Además, su claridad solamente está referida a la publicación del informe, es decir, de una parte no de la totalidad, y se justifica cuando se expresa "las reformas que se realicen deben estar inspiradas en criterios de modernización y transparencia. Como lo ha señalado el Comité de Sector Público de AECA (Asociación española de Contabilidad y Administración de Empresas), la transparencia debe ser en el sector público lo que el mercado es al sector privado, por ello los usuarios de la información contable pública tienen derecho a acceder a una parte de la información"[12]. Entonces, sí sólo se conoce una parte no se puede garantizar la transparencia, independientemente, de lo discutible que sea un "derecho" dar a conocer una parte, y no el proceso total.
2. El supuesto de la fiabilidad y/o confiabilidad. En España, se afirma que el Informe de Fiscalización de las Cuentas, manifiesta si se refleja razonablemente la actividad desarrollada o la situación patrimonial, y en todo, si refleja el resultado fielmente. Así, el objetivo de toda información contable es llegar a la imagen fiel. José Antonio Gonzalo Angulo, Presidente del ICAC, afirma "El auditor no es el supervisor prudencial, sino el encargado de verificar si los estados contables presentan la imagen fiel"[13]. Y en México, se acepta que la función de fiscalización será ejercida conforme al principio de confiablidad. En el fondo, ambos términos indican lo mismo, es decir, la capacidad de una información de expresar con máximo rigor, las características básicas y condiciones de los hechos que pretenden ser puestos de manifiesto, y se acepta que una información es fiable y/o confiable, cuando es imparcial, objetiva, y verificable.
En la actualidad, en España, México, y en la generalidad de los países, la auditoría ha buscado en los estados financieros la forma de representar la realidad de una entidad, por ejemplo, en México se ha aprobado las Normas y Metodología para la Emisión de Información Financiera y Estructura de los Estados Financieros Básicos del Ente Público y Características de sus Notas (09-12-2009), en donde se afirma "Los estados financieros gubernamentales son la representación de la información de un ente público. El objetivo de los estados financieros es revelar en forma consistente, veraz y oportuna, las operaciones básicas de cada ente público para poder cumplir con los cuatro grandes objetivos de la administración pública: Dar transparencia a las operaciones; Rendición de Cuentas; Facilitar la fiscalización; y, Evaluación del desempeño de actividades con fundamento en indicadores". Y ciertamente la rendición de cuentas está anclada en las cuentas, pero contar es numerar las cosas, considerándolas como unidades homogéneas, poner o meter en cuenta, y esencialmente, sólo puede ser contado lo que es cuantificable; lo que nos indica que es una categoría conceptual. Pero, ¿la realidad pública puede ser expresada o representada solamente a través de la cuantificación? Y cuando se demanda auditoría de calidad no resulta incongruente, porque no se ha resuelto el salto categorial de la cantidad a la calidad, un problema metodológico y epistemológico. Aunque la formación académica ha reducido la auditoría a una simple técnica, careciendo de las competencias y habilidades para responder al desafío de impulsar a la auditoría a la cientificidad.
Pero además, la visión de la auditoría tradicional (léase auditoría privada) considera a la realidad pública como una expresión concreta, que es de una determinada forma, sin considerar las complejidades, su carácter dinámico, con modalidades contingentes y subyacentes, que la contabilidad no logra aprehender. Y la tragedia de las Cuentas, de las Cuentas Públicas, es que han sido limitadas y reducidas a una expresión de estados financieros. Cuando la gestión pública presenta múltiples facetas que trascienden lo cuantitativo, realidades que no son escudriñadas, y que representan un vacío donde transcurre la corrupción e impunidad.
3. El supuesto de la objetividad. La INTOSAI en sus Normas de Auditoría, en el rubro de Independencia, enfatiza que "La necesidad de objetividad en la fiscalización es vital" (punto 2.2.3) y agrega "Las EFS deben ser objetivas- y aparecerlo" (punto 2.2.40), luego, si es vital, ¿por qué no está considerado como su valor central? O ¿por qué no se ha definido en su Glosario o en las propias Normas de Auditoría? Ésta manifiesta indeterminación conceptual sobre una noción clave, ha conducido a la INTOSAI a expresar incorrectamente "la fiscalización debe ser objetiva o aparecerlo". Pero no, es una afirmación falsa, la objetividad no se genera mediante un imperativo o norma; es una característica de la estructura de la ciencia, un referente de la realidad pública concreta, mediante la determinación de cuáles son las propiedades del objeto de la auditoría pública, sus procedimientos metodológicos, formas de conocer, y las relaciones necesarias de cada realidad pública. Más el discurso de la INTOSAI ha sido privilegiar la realidad simulada (aparente) de las entidades de fiscalización, y en este sentido ha construido la ilusión de la "auditoría superior".
4. El supuesto de la normatividad. Se ha entendido y aceptado que la normatividad de la auditoría constituye la fórmula técnica que sirve de norma o regla para garantizar el desarrollo eficaz de la auditoría. Y las asociaciones e instituciones de la profesión han demandado un respeto irrestricto a las normas de auditoría, pero su dogmatización ha conducido al rasgo más perturbador de la normatividad, su "normalización". En virtud de la cual se mantienen las normas no obstante sus deficiencias o debilidades. Así, la institucionalización de la normatividad no ha permitido considerar la relación que existe entre la falta de capacidad al cambio en las entidades de fiscalización, la inexistencia de espacios para el diálogo, la no promoción de la lectura crítica en los auditores, y una auditoría e instituciones que permanecen cerradas, dogmáticas, y secretas.
Pero también, cómo seguir privilegiando la fiabilidad como meta normativa, cuando se utiliza el concepto de objetividad sin rigurosidad; o se acude a la realidad pública sin conectarla con su historicidad, es decir, con la política y lo social, derivado de la concepción ilusoria de la INTOSAI, que la independencia "se refiere, para actuar conforme a su mandato de fiscalización sin sujeción a directrices o interferencias externas de ninguna clase" (Glosario de las Normas de Auditoría, p. 74). Sin embargo, se ha pretendido evitar esta interferencia mediante un posicionamiento personal. Y lo adecuado con respecto al examen del manejo de los fondos públicos es no permitir que la ética siga siendo su garante, sino que la auditoría pública se base en la demostración, verdaderamente, objetiva e imparcial.
Epílogo
La hipótesis a desarrollar: En qué forma los supuestos, antes mencionados, en la práctica de la auditoría pública han representado un obstáculo para mejorar la transparencia y rendición de cuentas en la sociedad.
Porque la rendición de cuentas se percibe como un hecho opaco, derivado de una auditoría que no basa sus acciones, procedimientos, y resultados en la claridad. Y el cambio radical si es posible, en la medida que modifiquemos los fundamentos de la auditoría actual. Mientras, vemos el mundo de la auditoría pública, como se nos ha condicionado para que lo veamos; aunque las ideas, anteriormente expuestas, pretenden crear unos nuevos lentes que miren nuevas realidades, pero en tanto, este cuento se ha acabado, aunque no es el fin…
Autor:
Mario Alberto Gómez Maldonado
[1] Revista Auditores, Número 12, abril de 2010, p. 20.
[2] Revista Auditores, Número 12, IFAC ‘audita’ a la profesión, pp. 16-17.
[3] Revista Auditoría Pública, Reflexiones sobre la crisis económica y el papel de la auditoría pública. Número 47, abril de 2009, p. 37
[4] Memoria del Foro Internacional sobre la Fiscalización Superior en México y el Mundo 2005, Cámara de Diputados LIX Legislatura, Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación, noviembre de 2005, p.29, p. 138, y pp. 141-142, respectivamente.
[5] www.kaosenlared.net Hungría: El fraude de la restauración capitalista. 08-10-2006. La verdad obrera No. 206.
[6] Cabezas de Herrera, M.A. Revista Auditoría Pública, Sobre corrupción y transparencia. número 50, abril de 2010, pp. 13-15.
[7] www.Extensión.com/España, Los grandes olvidados de esta crisis: Las instituciones de control externo. 02-06-10.
[8] La Voz de Michoacán, 16 de junio de 2005, p.9 B.
[9] Figueroa Neri, A. La Auditoría Superior de México en el horizonte internacional de la fiscalización superior. Diciembre de 2007, www.asf.org.mx p.15.
[10] www.fiscalizacion.es Presente y futuro de la Fiscalización. 23 de junio de 2007.
[11] Revista Auditoría Pública, número 47, abril de 2009, p. 5.
[12] Morán Méndez, E. Reforma contable y auditoría pública, Revista Auditoría Pública, número 48, julio de 2009, p. 82.
[13] Revista Auditores, entrevista, abril de 2010, p.19.
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