El poder ejecutivo (Gobierno) es ejercido por el Consejo Federal, formado por 7 consejeros federales. Estos son elegidos por la Asamblea federal por un período de 4 años. El Consejo Federal debe representar equitativamente las diversas regiones y comunidades lingüísticas.
La presidencia del Consejo federal está asegurada por el Presidente de la Confederación.
El poder legislativo es ejercido por la Asamblea Federal, compuesta por dos cámaras:
El Consejo Nacional representa al pueblo y está compuesto por 200 consejeros nacionales. Cada cantón constituye una circunscripción electoral que elige, al menos, un diputado; corresponde un diputado si su población es menor que la media nacional de habitantes por diputado. El Consejo Nacional es elegido cada cuatro años.
El consejo de Estados, representa a los cantones y está formada a razón de dos diputados por cada cantón. El consejo de Estados equivaldría, pues, al senado norteamericano que está formado por dos senadores por cada estado. Pero el parecido es solo formal. El senado norteamericano tiene grandes poderes y prerrogativas propias especialmente en la conducción de las relaciones exteriores. En Suiza ambas cámaras del parlamento tienen los mismos deberes y funciones.
Cada Consejo debe elegir un presidente, un vicepresidente 1º y un vicepresidente 2º para un período de un año.
Todos los parlamentarios suizos (senadores, diputados, parlamentarios cantonales y comunales) son políticos milicianos. Ejercen la política a tiempo parcial aparte de su profesión u oficio y no perciben un salario sino dietas por las tareas estrictamente vinculadas a la labor parlamentaria.
El modelo parlamentario convive pero se opone al modelo presidencialista. Y es en este sentido cuando se tratan las ventajas y desventajas de cada uno de dichos sistemas de gobierno.
Se reconocen como ventajas del sistema parlamentario:
Mayor representación del conjunto social en la medida que las decisiones deben consensuarse en muchas ocasiones entre distintas facciones políticas representadas en el Parlamento.
Mejor capacidad de respuesta frente a una crisis de gobierno en la medida que puede cambiar el poder ejecutivo adoptando la moción de censura.
Mayor consenso en las decisiones se considera más la participación y el trabajo en equipo.
Se enfrentan como desventajas frente al Presidencialismo:
Separación de poderes atenuada entre el ejecutivo y el legislativo.
Excesiva vinculación del poder ejecutivo con el partido político mayoritario en el Parlamento, pudiendo derivar en partitocracia.
Su forma más estable termina siendo el bipartidismo.
Tratando de recoger las ventajas de ambos sistemas y eludir sus desventajas se tiende a utilizar sistemas semipresidenciales.
En el caso del sistema parlamentario, la separación o división de poderes se encuentra atenuada, implantándose un régimen de colaboración entre poderes. En este caso, las facultades de control se encuentran muy desarrolladas, y los poderes del Estado se pueden afectar mutuamente. Inclusive, y bajo circunstancias determinadas, alguno de los órganos del Estado puede revocar el mandato de otro: Así por ejemplo, el poder ejecutivo puede disolver al Parlamento o éste puede censurar a miembros del Ejecutivo y obligarlo a renunciar. Estas facultades buscan generar el mismo efecto que venimos reseñando, evitar la hegemonía de un órgano sobre los otros y conseguir el equilibrio.
El caso de sistema de gobierno al que hacemos mención se da en regímenes parlamentarios o con tendencia parlamentaria, los cuales incluyen rasgos que también podemos encontrar en los llamados regímenes de naturaleza mixta, como el caso del semipresidencialismo francés.
Doctrinariamente, se reconocen como características básicas de todo régimen Parlamentario o con tendencia parlamentaria a las siguientes:
Un Ejecutivo dual, en el cual coexisten, en primer término, un jefe de Estado quien cuenta con atribuciones puntuales y en general muy restringidas, y obra como "Árbitro" o "mediador" de los problemas políticos; y un Jefe de Gobierno, que funciona a través de un órgano colegiado llamado Gabinete o Consejo de Ministros a cuya cabeza se encuentra el llamado Primer Ministro, quien es el funcionario que efectivamente dirige la política interna de la Nación.
Marcada dependencia entre los órganos Ejecutivo y legislativo. En realidad el Gobierno surge del Parlamento, el cual es, en principio, el único órgano elegido por voluntad popular. También pueden existir sistemas como los de órganos colegiados denominados supremos, que, con el pretexto de mantener la gobernabilidad, suprimen derechos de los ciudadanos y obligaciones del gobierno.
Un Parlamento, que es, por lo menos teóricamente, el sustento de la labor gubernamental, tal que puede destituir ministros mediante la censura o la negación de la confianza. A la vez, el Jefe de Estado o el Presidente del Gobierno puede ordenar la disolución del Parlamento en casos de graves controversias en las cuales puedan estar en riesgo la gobernabilidad de la Nación o la legitimidad de la dirigencia de su clase política.
La doble legitimidad de la soberanía. (Presidente y Parlamento)
La existencia de un poder ejecutivo monista elegido mediante sufragio universal
Funcionamiento institucional basado en una separación rígida de los poderes. Con total ausencia de mecanismos recíprocos de control.
El modelo presidencial convive, pero se opone al modelo parlamentario. Y es en este sentido cuando se tratan las ventajas y desventajas de cada uno de dichos sistemas de gobierno.
Se presentan como principales ventajas del presidencialismo:
Separación de poderes clara y suficiente entre el ejecutivo y el legislativo.
Inexistencia de vinculación del poder ejecutivo con el partido político mayoritario en el Congreso, evitando caer en partitocracias.
Se mencionan como desventajas principales frente al sistema parlamentario:
Menor representación del conjunto social, en la medida que las decisiones no se consensúan en muchas ocasiones entre distintas facciones políticas representadas en el Congreso.
Menor capacidad de respuesta frente a una crisis de gobierno, en la medida que el Congreso no puede cambiar el poder ejecutivo adoptando la moción de censura.
Tendencia al bipartidismo como su forma más estable, debido a la necesidad de financiación y la falta de identidad política.
Tratando de recoger las ventajas de ambos sistemas y eludir sus desventajas se han generado los sistemas semipresidenciales.
Prácticamente todos los países de América tienen un sistema presidencial. Con excepción de Canadá, Guyana, Belice y algunos estados de las Antillas. Es decir, que el Régimen presidencialista es típico de Estados Unidos y de los países de tradición iberoamericana.
El presidente en América Latina se ha convertido en el centro del poder político, de la integración nacional, de la orientación del Estado y de las relaciones internacionales. Al mismo tiempo ha encarnado la tradición cultural, los valores y los consensos sociales, tanto que los ensayos inclinados al parlamentarismo, no han sido exitosos.
Con motivo de la caída de los regímenes autoritarios a partir de 1980, se recrudeció el debate sobre la reducción del presidencialismo y la transformación al parlamentarismo europeo en varios países, especialmente en el hemisferio sur.
Simétricamente, al crecimiento del poder ejecutivo ha correspondido debilitamiento del legislativo y del judicial, lo que históricamente ha desembocado en autoritarismo. A falta de fortaleza del legislativo, que tiene constitucionalmente un papel muy restringido, el presidente ocupa casi todo el espectro político, mientras que el Congreso se limita fundamentalmente a ser el espacio de la representación de intereses y partidos y de tramitación de las leyes.
Semipresidencialismo
De manera similar a la magistratura de los cónsules romanos, los sistemas semipresidenciales confieren un cáracter bicéfalo (dos cabezas) al poder ejecutivo, debiendo el Presidente de la República y el primer ministro necesitarse mutuamente para la administración del Estado. Aún así, esta bicefalía puede practicarse de manera asimétrica, u ocasionalmente, puede reflejarse de un modo meramente formal en el derecho.
Además, hay que señalar que en algunos semipresidencialismos, del que se destaca la Federación Rusa, el Presidente no puede ejercer jurídicamente el poder ejecutivo ni tampoco presidir el gabinete ministerial. En esta circunstancia, la predominancia y participación del jefe de estado en el gobierno se realiza de manera indirecta o de facto, perdiendo así el jefe de estado, la neutralidad que le señala la constitución para el ejercicio de sus funciones.
Por regla general, el régimen semipresidencial concede al órgano legislativo la posibilidad de destituir a un ministro del gobierno, o bién, a todos el gabinete de ministros (moción de censura) de manera similar al parlamentarismo. Sin embargo se evidencian distinciones frente a los estados parlamentarios respecto al uso y procedimiento de estas facultades propias del parlamento, como por ejemplo, la limitación del tiempo que se puede invocar una moción de censura y el aumento de requisitos para poder presentarla.
Generalmente las mociones de censura deben ser siempre destructivas, es decir, la oposición no puede presentar una alternativa de gobierno que asuma una vez destituido el gabinte. En el caso de que el parlamento destituye un ministro o el gabinete entero, solo el presidente puede presentar un candidato como sucesor o un nuevo gabinete. Como excepción a esta generalidad.
.Generalmente todos los ministros del gobierno, son interpelados por el parlamento, con excepción del presidente. Los debates parlamentarios suelen ser dirigidos entre el Primer Ministro y el líder de la oposición, quién en ocasiones puede ser un ex candidato presidencial. Aún así, no todos los semipresidencialismos poseen un líder de la oposición.
Como una característica esencial del sistema semipresidencial, esta la necesidad de establecer de manera clara las competencias del gobierno, diferenciando las facultades exclusivas del presidente de las que, a través del primer ministro, ejerce el parlamento. Para esto cada país ha realizado distintas modalidades para evitar un conflicto político entre los dos jefes del gobierno.
División por convención
En Alemania y otras naciones, la división gubernamental se concreta mediante una convención, es decir, para cada formación de gabinere, el Primer ministro y el Presidente definen, mediante un consenso mutuo, que ambitos o ministerios controlará cada uno de manera prioritaria. Por lo general el Jefe de Estado se preocupa de las Relaciones Internacionales y los ministerios más relevantes, mientras que el Primer Ministro se encarga de la seguridad interior del estado y de otros ministerios de menor importancia, sin embargo no es algo obligatorio para las partes, teniendo ambos mayor libertad para definir sus ambitos de gobierno.
A pesar de esto, la división ejecutiva por convención puede hipotéticamente favorecer al presidente de la república en caso de que este consigua una amplia mayoría legislativa, habiendo así una directa vinculación con una bicefalía asimétrica que aumenta los poderes del Presidente por sobre el primer ministro.
División constitucional
En otros Estados, que han adoptado el semipresidencialismo, la división gubernamental de las dos cabezas del gobierno se garantiza explícitamente en su constitución política o en la legislación del estado. En Finlandia, el primer ministro se encarga de la seguridad interior y las reformas internas (política doméstica), mientras que el Jefe de Estado se ocupa de los asuntos internacionales y de defensa (política exterior).
Se puede observar que el grado de separación del ejecutivo dual varía en cada estado. Entendiéndose que a mayor separación de las facultades, menor potestad tendrá el presidente de la república. En el ejemplo de Ucrania, las crísis políticas generadas en 2004 y 2014 conllevaron a que con el tiempo se establecieran medidas para fortalecer la división del gobierno bicéfalo, tales como la prohibición del presidente de la república de destituir al primer ministro, quedando dicha facultad en reserva exclusiva de la Rada Suprema (parlamento). Además de otras medidas que pretenden otorgar un cierto grado de autonomía del primer ministro del presidente, en equilibrio con las facultades presidenciales que no puedan ejercer los parlamentarios.
Además de la división dentro del poder ejecutivo, el hecho de que el presidente deba gobernar en conjunto con la mayoría del parlamento, provoca que en innumerables ocasiones los legisladores cercanos al jefe de estado sean nombrados primer ministro o ministros del gobierno.
Esta cuestión es uno de los principales temas de debate en los países semipresidenciales, debido al constante conflicto teórico sobre el grado de separación de poderes.
Separación rígida por renuncia de parlamentarios
En algunos países como Ucrania y Taiwán (Francia hasta el 2008), los legisladores oficialistas, para asumir como ministros, deben renunciar a su escaño, no pudiendo recuperarlo hasta la próxima legislatura. Esta medida es originaria del proyecto constitucional francés de 1958 y pretendía evitar la producción de una Partitocracia, entendida como la predominancia de los partidos políticos y sus líderes en la toma de decisiones y su participación en el gabinete, una característica propia del sistema parlamentario.
Con esto, los partidos que le dan la mayoría al presidente en el parlamento suelen proponer a militantes o simpatizantes que en ese momento no ejercen ninguna actividad legislativa, o en casos excepcionales, acordar la renuncia de uno de los parlamentarios oficialistas siempre y cuando la legislación establesca un remplazo en caso de ausencia absoluta o renuncia definitiva de un legislador. De esta manera, el parlamento co-gobierna con el jefe de estado de manera indirecta.
Se advierte que esta vía para preservar la separación rígida entre el poder legislativo y el poder ejecutivo, es también una característica propia de la mayoría de los sistemas presidenciales.
Separación rígida por sustitución de parlamentarios
Tras una reforma a la constitución francesa en 2008, se creó la institución de la "sustitución temporal de parlamentarios que asuman funciones gubernamentales". De este modo se mantiene la doctrina de la separación de los poderes, con la única diferencia que los parlamentarios que renunciaron a su escaño pueden volver a legislar, siempre y cuando siga en vigencia su escaño en la legislatura y haya previamente renunciado a su cargo en el poder ejecutivo.
Esta práctica es creada para flexibilizar la renuncia de parlamentarios de confianza del presidente y asegurar la participación del parlamento en el gobierno sin atentar contra la separación de los poderes del estado. Además, otorga un rol relevante a los sustitutos, que usualmente son los primeros candidatos no electos para la legislatura en la misma lista y distrito electoral. Cabe considerar que el modo de remplazo temporal está estrictamente vinculado al tipo de sistema electoral por el que se elige el parlamento.
Separación parcial con ministros parlamentarios
En la mayoría de los semipresidencialismos, como Rusia, no se prohíbe la participación de los legisladores en el gobierno del presidente de la república, asimilandose en mayor medida al sistema parlamentario en cuanto al vínculo del poder ejecutivo con el parlamento. Sin embargo, a diferencia de los parlamentarismos, en las repúblicas bicéfalas la mayoría de los ministros del gobierno no suelen ser miembros del parlamento.
El grado de participación de legisladores en el poder ejecutivo varía según la mayoría que apoya al presidente, entendiéndose que por regla general se intenta fomentar la cantidad de ministros que no son, a su vez, parlamentarios. Aún así, el hecho de que se permita la participación de parlamentarios en el gobierno provoca que en casí la totalidad de las veces, el primer ministro del presidente sea además un miembro del parlamento, y sea conjuntamente el líder del partido con más escaños que apoya al presidente. En Finlandia, por ejemplo, el primer ministro suele ser el presidente delpartido político con más escaños dentro de la mayoría absoluta que consigue formar el Presidente de Finlandia, esto, sin importar si un partido político de la oposición al presidente tenga más escaños que la colectividad del primer ministro.
La Constitución de 1830 preveía un sistema presidencialista, dónde los Ministros eran designados y removidos por el Presidente, meros Secretarios. Este a su vez era electo por un Colegio Electoral. El Poder Ejecutivo se ejercía en forma unipersonal con una clara separación entre los tres Poderes del Estado.
En la Constitución de 1917 el Presidente pasa a ser electo por la ciudadanía, el Poder Ejecutivo se transforma en bicéfalo dada la existencia en forma paralela del Consejo Nacional de Administración, integrado por nueve miembros, seis del partido que ganara las elecciones para dicho órgano, y tres del segundo partido. De este Consejo dependían algunos Ministerios y otros lo hacían del Presidente. Pero en ambos casos eran Secretarios.
En la Constitución de 1934 se consagra un sistema parlamentario, al punto que en caso de censura caerían los Ministros y hasta el propio Presidente. El Poder Ejecutivo lo ejercía el Presidente con los Ministros ya sea en el Acuerdo o en el Consejo de Ministros, consagrándose la forma colegiada. Los Ministros debían contar con apoyo parlamentario para ocupar sus carteras. El Presidente era electo por la ciudadanía. En Cuanto al Parlamento se consagra un Senado de quince y quince, repartidos entre los dos partidos más votados y una Cámara de Diputados de representación proporcional.
En la Constitución de 1942 se establece un Senado de representación proporcional integral, y en cuanto al Poder Ejecutivo la variante es que en caso de censura parlamentaria caen solo los Ministros, no así el Presidente por revestir éste la calidad de Jefe de Estado.
La Constitución de 1952 consagra un Poder Ejecutivo colegiado en cuanto a la Jefatura del Estado y del Gobierno, a cargo del Consejo Nacional de Gobierno de nueve miembros, seis del partido más votado y tres del partido en segundo lugar.
La Constitución de 1967 vuelve a una Jefatura de Estado unipersonal a cargo del Presidente, pero deja el ejercicio del Poder Ejecutivo en forma colegiada por medio del Acuerdo y del Consejo de Ministros. Asimismo atenúa el parlamentarismo al consagrar que en caso de censura parlamentaria a los Ministros, el Presidente puede observar la misma y mantenerlos. Si el Parlamento persiste en la censura, entonces el Presidente disolverá las Cámaras y convocará a elecciones parlamentarias. Si las nuevas Cámaras mantienen la censura entonces caerán los Ministros, de no ser así éstos continuarán en sus cargos.
Autor:
Dr. Esc. Maximiliano Mauri Vidal