El Principio de Legalidad en el Derecho Administrativo

El principio de legalidad o fundamento, es un postulado sencillo de decir, pero de dimensiones bárbaras en el mundo jurídico. Él mismo, no tendría cabida en la mentalidad del hombre antiguo ni medieval. Aunque en honor a la verdad, debemos al menos mencionar las concesiones de Juan sin tierra en 1215, y el Bill of Rights ingles de 1689. Este principio como indicamos, sencillo de enunciar, es en la mayor parte de los casos, sumamente difícil de digerir, incluso en las más perfectas democracias. En efecto, ha sido visto con recelo, al punto de considerarlo un estorbo a los planes de los detentadores del poder político. Así lo afirma el doctor Jorge Romero Pérez: "Se trata del principio más irrespetado por los estados y en ello va la violación del entero ordenamiento jurídico[1]

El acierto del fundamento de legalidad, se ha podido externar en una serie de documentos a lo largo de la historia humana, destacando la Constitución Política de los Estados Unidos de América en 1776, la Declaración Francesa de los Derechos del Hombre y del ciudadano de 1789 y la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948.

Concepto

"El principio de Legalidad es efecto y manifestación directa del sometimiento del Poder al Derecho. (…)"[2] El principio de legalidad, o fundamento, es en sentido general, el sometimiento del Poder Público (Estatal), a la ley. Por cuanto, toda actividad Estatal debe estar autorizada, previamente por la legislación, para que pueda determinarse, su actuar licito. Al respecto la Sala Constitucional de Costa Rica: " En los términos más generales, el principio de legalidad en el Estado de Derecho postula una forma especial de vinculación de las autoridades e instituciones públicas al ordenamiento jurídico, a partir de su definición básica según la cual toda autoridad o institución pública lo es y solamente puede actuar en la medida en que se encuentre apoderada para hacerlo por el mismo ordenamiento, y normalmente a texto expreso-para las autoridades e instituciones públicas sólo está permitido lo que esté constitucional y legalmente autorizado en forma expresa, y todo lo que no les esté autorizado les está vedado-(…)" A nivel Constitucional, el postulado se define claramente partir del numeral 11, según el cual: "Los funcionarios públicos son simples depositarios de la autoridad y no pueden arrogarse facultades que la ley no les concede.(..)", igualmente es desarrollado en la Ley General de la Administración Publica, articulo 11: "1. La Administración Pública actuará sometida al ordenamiento jurídico y sólo podrá realizar aquellos actos o prestar aquellos servicios públicos que autorice dicho ordenamiento, según la escala jerárquica de sus fuentes…". Todo lo anterior expuesto, es solo una faceta del fundamento de legalidad, toda vez, que él mismo, impone al Estado, la prohibición, para actuar dentro de aquellas esferas privadas, no perjudiciales a la sociedad, garantizando así, el derecho subjetivo de todos los habitantes, al desarrollo pleno y licito de sus metas y fines; y que encuentra su sustento jurídico, en el ordinal 28, párrafo segundo Constitucional, según el cual: " (…) Las acciones privadas que no dañen la moral o el orden público o que no perjudiquen a tercero, están fuera de la acción de la ley.(…)". Por su parte García de Enterría, considera al fundamento de legalidad como: "un instrumento lanzado directamente contra el Estado absoluto: frente al ejercicio del poder arbitrario del rey (en el Antiguo Régimen)."[3], para Don Eduardo Ortiz: "el principio de legalidad prescribe que todo acto o comportamiento de la Administración debe estar sometido a una autorización previa del ordenamiento," [4]

Proyección del fundamento de legalidad

El postulado enunciado, presenta una doble proyección, sea: positiva y negativa. "En su primera dimensión, se constituye como fuente permisiva de la conducta administrativa específica, en tanto se traduce en concretas potestades administrativas, que por ser tales, adquieren el carácter de funcionales, es decir, dispuestas al servicio de la colectividad y para el cumplimiento de los fines públicos. Son pues, apoderamientos que se confieren a la Administración, no para su ejercicio facultativo, sino por el contrario, para su obligada aplicación (…)" "Por otro lado, en su fase negativa, el principio se proyecta como límite y restricción del comportamiento público, pues cualquier actuación suya, deberá ajustarse a la norma de grado superior, so pena de invalidez. Es aquí donde la escala de las fuentes adquiere vital importancia, pues se configura como un sistema jerarquizado de normas en atención a su rango, origen, potencia, resistencia y relevancia. De este modo, la Constitución se convierte en el vértice originario del que emanan, y al que deben ajustarse, los demás comportamientos públicos".[5]

El fundamento de legalidad o del bloque de legalidad

Es común, cuando se hace referencia, al fundamento de legalidad, enmarcarlo, como aquel que obliga, la existencia de ley previa para el licito actuar Estatal, sin embargo es preciso destacar, (siempre en aras del garantismo del "administrado"), que la sujeción del Poder Estatal, a la ley, no se restringe a aquella, emanada por la Asamblea Legislativa, ( ley formal ) sino a todo el orden jurídico. Agustín Gordillo, dentro de esta orientación, reafirma lo dicho, por cuanto: "Se trata, desde luego, del sometimiento en primer lugar a la Constitución y a la Ley del Poder Legislativo, pero también al resto del ordenamiento jurídico, por ejemplo a las normas reglamentarias emanadas de la propia administración, lo que ha sido dado en llamar el bloque de la legalidad o principio de juridicidad de la administración.[6] En este mismo sentido, "La soberanía se ejerce por la ley, en su sentido amplio: todo el ordenamiento jurídico. Es el llamado por Maurice Hauriou bloque de legalidad.[7]

DERIVACION DEL FUNDAMENTO DE LEGALIDAD:

1. Reserva de ley.

2. Regulación mínima de la conducta.

En virtud del primero, solamente mediante ley formal, emanada del Poder Legislativo por el procedimiento previsto en la Constitución para la emisión de las leyes, es posible regular y, en su caso, restringir, ciertas materias, cuyo contenido se considera, exento de creación o extinción, por norma inferior a ésta; sobre todo, aquella cuyo origen proviene de la reglamentación por parte de las Administraciones Publicas. Así García de Enterría: "solo por ley pueden adoptarse determinadas relaciones"[8]. La reserva legal, (…)" clásicamente ha abarcado siempre tres aspectos centrales: establecimientos de delitos y penas (infracciones y sanciones); impuestos y otras contribuciones; y limitaciones a los derechos y garantías constitucionales."[9]. A nivel Constitucional, se observa este postulado en el numeral 121, que concede exclusivamente a la Asamblea Legislativa, la potestad de establecer los impuestos y contribuciones nacionales, y autorizar los municipales (reserva legal), mientras que en la Ley General de la Administración Publica, se establece principalmente en los ordinales, 12 párrafo 2, 19 y 59 párrafo 1, así: "articulo 12(…) 2. No podrán crearse por reglamento potestades de imperio que afecten derecho del particular a la relación de servicio. "Artículo 19. 1-"El régimen jurídico de los derechos constitucionales estará reservado a la ley, sin perjuicio de los reglamentos ejecutivos correspondientes. 2-. Quedan prohibidos los reglamentos autónomos en esta materia" y "articulo 59.-1. " La competencia será regulada por ley siempre que contenga la atribución de potestades de imperio."

Respecto a la segunda derivación, Don Eduardo Ortiz, indica: "… de la conducta administrativa(…) deben estar siempre regulados por regla preexistente, escrita o no escrita, los actos y actividades de la Administración, en cuanto a sujeto u órgano, fin y alternativamente motivo o contenido. El acto que no esté regulado en esos elementos es necesariamente un acto no autorizado, salvo estado administrativo de necesidad (urgencia, emergencia y necesidad). En consecuencia es un acto inválido, por vicio en la competencia del órgano. La nulidad es absoluta, dado que el acto dictado en esas condiciones no tiene vínculo alguno con el ordenamiento jurídico." [10]De lo expuesto, todo acto preparado, efectuado y ejecutado por el Estado, sus entes y órganos, deben estar necesariamente sujetos al ordenamiento jurídico, es decir a toda la normativa escrita o no escrita ( bloque de legalidad ). Por ello se afirma que el postulado de regulación mínima, contiene la obligación de sometimiento del acto administrativo a la norma.

Excepciones al principio de legalidad

• 1. LA URGENCIA O NECESIDAD.

"el principio de legalidad impone el respeto de la ley (…), pero es posible excepcionalmente que se presenten a la Administración situaciones no previstas o que las previstas exijan actos diversos de los autorizados"[11]. Este fenómeno siempre debe ser excepcional y limitado. Este conflicto (Bloque de legalidad- Urgencia), ha provocado la estructuración de toda una doctrina, que se resume: (…) "la autoridad administrativa tiene potestad para actuar en casos no previstos o por medios diversos de los previstos cuando hay un estado de necesidad publica, que exige la actuación rápida de la administración. La necesidad publica que en doctrina se llama urgencia, sirve para justificar no solo la actuación en ausencia de ley, sino también contra ley existente, (…) La doctrina de la urgencia administrativa significa una derogación de los principios de legalidad y de reserva de ley (…)"[12], siempre dentro de este tema, don Eduardo Ortiz, nos indica las siguientes características:

1. Se da siempre en relación con la seguridad, la salubridad o el orden público.

2. Se refiere siempre a un hecho que hace actual y único el momento para operar.

3. Persigue evitar un daño grave e irreparable a los bienes jurídicos indicados, cuando es seguro que posponer la acción significa la producción inmediata del daño." [13]Así hay un estado de necesidad administrativa siempre que un acto, un hecho o una situación amenazan en forma inminente la propiedad y la vida, el orden y la seguridad pública y hace inevitable e inaplazable la intervención administrativa, incluso con violación de la ley. Ejemplo: El artículo 46 del Código Civil, dispone: "Toda persona puede negarse a ser sometida a un examen o tratamiento médico o quirúrgico (…)" Pero ocurre un accidente por el choque de dos vehículos, donde resultan heridos graves con pérdida de conciencia, lo que exige remitirlos a un centro hospitalario en reguardo de su vida, ello, sin esperar a que recuperen su conciencia y manifiesten su anuencia a ser atendidos o no. De esta forma, se viola el ordinal 46 citado, en razón de la urgencia presentada. Por su parte la Constitución Política, prevé, ciertas situaciones, donde opera la aplicación de la urgencia o necesidad, tal es el ordinal, 45 párrafo 1: La propiedad es inviolable; a nadie puede privarse de la suya si no es por interés público legalmente comprobado, previa indemnización conforme a la ley. En caso de guerra o conmoción interior, no es indispensable que la indemnización sea previa. Sin embargo, el pago correspondiente se hará a más tardar dos años después de concluido el estado de emergencia, igualmente el artículo 121, inciso 7, de la Carta Magna, que permite a la Asamblea Legislativa suspender por votación no menor de los dos tercios de la totalidad de sus miembros, en caso de evidente necesidad pública, los derechos y garantías individuales consignados en los artículos 22, 23, 24, 26, 28, 29, 30 y 37. Mismos que se refieren a la libertad de tránsito; libertad de domicilio; inviolabilidad de los documentos y de las comunicaciones orales y escritas; derecho de reunión; principio de libertad; Libertad de prensa; libertad de información; requisitos para la legitimidad de las privaciones de la libertad personal; y en consecuencia la imposibilidad de interponer un con éxito un Recurso de Habeas Corpus, en ese orden y respectivamente. Esta suspensión podrá ser de todos o de algunos derechos y garantías, para la totalidad o parte del territorio, y hasta por treinta días… (Reserva legal), por su parte el 140, inciso 4, autoriza al Poder ejecutivo, para que en los recesos de la Asamblea Legislativa, pueda y deba decretar la suspensión de derechos y garantías a que se refiere el inciso 7) del artículo 121 en los mismos casos y con las mismas limitaciones que allí se establecen, debiendo dar cuenta inmediatamente a la Asamblea. El decreto de suspensión de garantías equivale, ipso facto, a la convocatoria de la Asamblea a sesiones, la cual deberá reunirse dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes. Si la Asamblea no confirmare la medida por dos tercios de votos de la totalidad de sus miembros, se tendrán por restablecidas las garantías. Siempre dentro del tema de la urgencia, se señala el numeral 180 que dispone respecto al tema del presupuesto ordinario y los extraordinarios, los cuales constituyen el límite de acción de los Poderes Públicos para el uso y disposición de los recursos del Estado, que solo pueden ser modificados por ley mediante iniciativa del Poder Ejecutivo. (…). Sin embargo, cuando la Asamblea esté en receso, el Poder Ejecutivo podrá variar el destino de una partida autorizada, o abrir créditos adicionales, pero únicamente para satisfacer necesidades urgentes o imprevistas en casos de guerra, conmoción interna o calamidad pública. En tales casos, la Contraloría no podrá negar su aprobación a los gastos ordenados y el decreto respectivo implicará convocatoria de la Asamblea Legislativa a sesiones extraordinarias para su conocimiento. Si por falta de quórum no pudiere la Asamblea reunirse, lo hará el día siguiente con cualquier número de Diputados. En este caso el decreto del Poder Ejecutivo necesita ser aprobado por votación no menor de las dos terceras partes de los presentes.

• 2. POTESTADES DISCRECIONALES

Si bien el Estado solamente puede realizar aquello que de previo se le permite, la verdad es que existen miles de conductas que aunque se quisiera no se podrían preestablecer.

Estas potestades consisten en la libertad de la Administración Publica, para escoger entre varias interpretaciones posibles, todas igualmente válidas, para satisfacer el interés público. Las reglas que orientan a estas potestades de elección, se llaman: reglas de oportunidad o buena administración.

Ahora, la admisión de potestades discrecionales, no significa arbitrariedad; por el contrario, la discrecionalidad, es un fenómeno de excepción, de manera tal que en nuestra legislación, podemos encontrar en el artículo 16 de la Ley General de la Administración Publica, los limites a ella.

Se debe limitar a las reglas mínimas de la ciencia, la técnica, la razonabilidad y la lógica. Igualmente se debe sujetar a los principios elementales de la justicia y respetar los derechos del administrado frente al Estado.

Límites a la potestad administrativa.

El ordenamiento jurídico, si bien admite la existencia de Potestades discrecionales a cargo de las Administraciones Publicas, su vez las limita, lo cual es incuestionable para el Estado de Derecho. En razón de lo anterior, es posible señalar conforme a los ordinales 15,16 y 17 de la Ley General de la Administración Publica los siguientes límites o frenos a dicha potestad:

1. Ejercicio eficiente y razonable en la escogencia.

2. Primacía de las reglas unívocas de la ciencia o de la técnica.

4. Respeto a la justicia, lógica y Conveniencia.

7. Respeto a los derechos de los particulares.

La eficiencia:

En virtud de éste concepto, la decisión tomada debe ser aquella que logre mediante los medios más adecuados, la consecución del fin público previsto. La razonabilidad o principio de la interdicción de la arbitrariedad, obliga a hacer un análisis de la legitimación, idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto de la medida o disposición adoptada por la Administración.

Las reglas unívocas de la ciencia y la técnica:

Este límite obliga a la Administración a que su actuación esté debidamente motivada en el conocimiento teórico adquirido de las distintas metodologías y disciplinas de la ciencia y la técnica, cuando ello lo amerite –aquí es importante mencionar la máxima administrativa "«Cuando hay discrecionalidad no puede hablarse nunca de técnica, y cuando hay técnica no puede hablarse nunca de discrecionalidad », pues, «lo técnico no se valora, sin que se puede comprobar. Lo discrecional no se comprueba, sino que se valora»". Así, la voluntad de la Administración no depende de su libre arbitrio (o escogencia), sino de las valoraciones objetivas obtenidas conforme a las reglas técnicas aplicables al caso; de donde los conceptos de discrecionalidad y técnica se comportan como supuestos absolutamente inconciliables.

Realmente, la discrecionalidad Administrativa, aquí, no existe, por cuanto al encontrarse sujeta a todos los anteriores limites, hacen que se trate más bien, de un fenómeno donde las administraciones públicas, tienen cierto margen de apreciación, y no de discreción, arbitrio o escogencia. Esto para aclarar que si bien es cierto, en las decisiones, acciones y omisiones administrativas se encuentran impregnadas de un gran grado de discrecionalidad, es lo cierto que cuanto existen pruebas técnicas estas no pueden ser desatendidas. Don Eduardo Ortiz, considera: "… en los casos en que la Administración actúe en materias técnicas que tengan un significado claro y preciso(…) las reglas técnicas van a ser, (…), como leyes, la violación de los aspectos técnicos de un acto administrativo (…) va a ser una ilegalidad exactamente como si se estuviera violando un precepto legal."

Justicia:

Ulpiano, jurisconsulto Romano, la definió, como la voluntad firme y continuada de dar a cada uno lo suyo. Para merecer la calificación de justo no basta serlo, en efecto, en un momento dado: se necesita conformar su conducta al derecho sin rebeldía. El término proveniente del vocablo latín Iustitia, la que resulta difícil de definir ya que este varía de acuerdo a la cultura y valores propios de cada comunidad. Las Administraciones Publicas en el ejercicio de su potestad discrecional, deben estar conforme, a la justicia, es decir: Tomar dentro del elenco de posibilidades validas, aquellas que corresponda según el mérito debido.

Lógica.

Entendida como la capacidad o modo de razonar o actuar con sentido común, en aras del fin común.

Conveniencia. Se presenta como aquel beneficio, utilidad, o conformidad, entre la decisión tomada y el fin público propuesto.

Respecto a los derechos de los particulares. Es en éste límite, que se consagra de manera general, el equilibrio que debe existir entre los poderes de las Administraciones y los derechos de los administrados. El principio, se expone en distintos artículos de la Ley General de la Administración Publica, principalmente en el ordinal 18: "1. El individuo estará facultado, en sus relaciones con la Administración, para hacer todo aquello que no le esté prohibido. 2. Se entenderá prohibido todo aquello que impida o perturbe el ejercicio legítimo de las potestades administrativas o de los derechos del particular, así como lo que viole el orden público, la moral o las buenas costumbres". También es apreciable en los artículos 14. "1.- Los principios generales de derecho podrán autorizar implícitamente los actos de la Administración Pública necesarios para el mejor desarrollo de las relaciones especiales creadas entre ella y los particulares por virtud de actos o contratos administrativos de duración." 5. "La aplicación de los principios fundamentales del servicio público a la actividad de los entes públicos no podrá alterar sus contratos ni violar los derechos adquiridos con base en los mismos, salvo razones de urgente necesidad. 2.- En esta última hipótesis el ente público determinante del cambio o alteración será responsable por los daños y perjuicios causado; y 10 "1. La norma administrativa deberá ser interpretada en la forma que mejor garantice la realización del fin público a que se dirige, dentro del respeto debido a los derechos e intereses del particular. 2. Deberá interpretarse e integrarse tomando en cuenta las otras normas conexas y la naturaleza y valor de la conducta y hechos a que se refiere".

Igualmente son límites, los Principios Generales del Derecho, "la administración está sometida no solo a la ley, sino también a los principios generales del Derecho, y ello por una razón elemental, porque la Administración no es señor del Derecho, como puede pretender serlo…"[14]. Se citan como tales: la equidad, igualdad, seguridad jurídica, buena administración, irretroactividad, buena fe; y que al tenor de lo dispuesto en el artículo 7 de la Ley General de Administración Pública, son fuente de derecho, como normas no escritas, y por ello, condicionantes al ejercicio de la potestad discrecional de la Administración. Todos estos fundamentos, forman parte a su vez, de otra figura limitativa de las Potestades discrecionales: Los Conceptos jurídicos indeterminados, García de Enterría, expone: "… también se llaman las normas flexibles, son consustanciales a toda la técnica jurídica y no constituyen una particularidad del Derecho público."[15] " buen padre de familia, interés público, utilidad pública, buena fe, uso natural de las cosas, sana administración, buenas costumbres, orden público, etc., juegan como mecanismos de control respecto de los actos discrecionales. (…)[16] Los conceptos jurídicos indeterminados se definen, como aquellos conceptos generales, imprecisos que deben ser determinados por la ley y fiscalizables por el Juez. Se dice que se tratan de conceptos esponja. A diferencia de la potestad discrecional, en los conceptos jurídicos indeterminados, se advierte, la subsunción en una categoría legal, a ciertas circunstancias reales determinadas. Donde no interfiere ninguna voluntad del aplicador, propio de lo discrecional. "cuando la Administración argumenta que actuó discrecionalmente por "causa de utilidad pública", lo que procede es investigar acerca de si existió realmente esa "utilidad pública" o al contrario, si fue solo un argumento para darle cabida a la arbitrariedad del Estado"[17]

De esta manera se concluye, respecto a las potestades discrecionales, que es en la aplicación de todos estos criterios que es imposible pretender la existencia de una potestad discrecional, de manera irrestricta y absoluta. "La consecuencia fundamental de la consagración expresa de los límites al poder discrecional, es la posibilidad de que los mismos puedan ser controlados por el juez."[18]. De manera que no existan actos discrecionales inmunes al control de los jueces. En este sentido, el numeral 49 del texto fundamental, admite la impugnación de actos discrecionales, por cuanto señala, sin excepción, el control de toda la conducta administrativa, siendo la discrecional una de ellas. Lo anterior como obligada consecuencia del principio de la tutela judicial efectiva. De este modo las Administraciones Publicas, al ejercer una Potestad Discrecional, debe escoger aquella que sea más efectiva y razonable, para el efectivo cumplimiento de la Función Administrativa Estatal. La escogencia debe ser justa, lógica y conveniente. Así como, respetar los derechos de los particulares y no transgredir las reglas unívocas de la ciencia y técnica, de lo contrario perfectamente, podrán ser llevadas a los Tribunales, tal y como fue expuesto.

De todo lo expuesto: un Estado que pretenda denominarse de Derecho, debe contar con un ordenamiento jurídico valido y eficaz, que no solo lo legitime, sino controle a su vez. El principio de legalidad o fundamento, como triunfo contra la Monarquía absoluta del Régimen imperante, se presenta, como uno de los logros más importantes del ser humano, en su constante tarea de limitar el ejercicio del poder, evitando su abuso, y con ello, negándole la vida al Leviatán Bíblico.

Autor:

Lic. Javier Madrigal Acosta.

[1] Romero Pérez Jorge Enrique. Derecho Administrativo General. Pag 63.

[2] Sala I , resolución 000063-F-2000, de las 14:50 horas del 28 de enero del 2000.

[3] García de Enterría Eduardo y otro, Curso de Derecho Administrativo. I. pag

[4] Ortiz Ortiz Eduardo, Tesis de Derecho Administrativo. Tomo I. pag 73

[5] Sala I , resolución 000063-F-2000, de las 14:50 horas del 28 de enero del 2000.

[6] Gordillo Agustín. Legalidad y Urgencia en el Derecho Administrativo. Conferencia dictada en el seminario Internacional de Derecho Administrativo Colegio de Abogados- Universidad de Costa Rica, setiembre de 1981.

[7] Romero Pérez Jorge Enrique. Derecho Administrativo General. pag 63.

[8] García de Enterría Eduardo. Curso de Derecho Administrativo I. pag.

[9] Brewer- Carias Allan Los Principios Fundamentales del Derecho Público, p 39.

[10] Ortiz Ortiz Eduardo. Tesis de Derecho Administrativo. Tomo I, pag 81.

[11] Ortiz Ortiz Eduardo. Tesis de Derecho Administrativo. Tomo I pág. 176.

[12] Ortiz Ortiz Eduardo, Tesis de Derecho Administrativo. Tomo I, pág. 177.

[13] Ortiz Ortiz Eduardo. Tesis de Derecho Administrativo. Tomo I pág. 178.

[14] García De Enterría Eduardo y otro. Curso De Derecho Administrativo I pag 176

[15] García De Enterría Eduardo. La lucha contra las inmunidades del Poder en el Derecho Administrativo (Poderes discrecionales, Poderes de Gobierno, Poderes Normativos). pag. 171

[16] Romero Pérez Jorge Enrique. Derecho Administrativo General. pag. 73

[17] Romero Pérez Jorge enrique. Derecho Administrativo General. pag. 74.

[18] Brewer- Carias Allan. Los Principios Fundamentales del Derecho Público. pag 42.