En los términos con que caracterizamos el concepto de desigualdad de ingresos en el punto anterior, se observa en este caso una reducción de un concepto básicamente multidimensional a una sola dimensión monetaria, lo que facilita su cuantificación. Además, este tratamiento del problema lleva a considerar la pobreza como una variable de tipo absoluta. Nótese que este último paso, aún dentro de la misma metodología, admite opciones. Así, la OCDE utiliza un concepto de línea de pobreza definida en términos relativos, como una línea que se encuentra a cierta distancia por debajo del ingreso promedio del conjunto de la comunidad.
El problema principal, sin embargo, reside en la reducción de un concepto sumamente complejo a una sola dimensión, que puede no estar captando precisamente los problemas relevantes que queremos captar. En particular podríamos estar ignorando distintos tipos de pobreza, cuyo tratamiento requiere de distintos tipos de atención desde el ámbito de la política pública, según cuáles sean las diferentes autopercepciones y motivaciones (Irarrázabal, 1991) que los individuos en situación similar de pobreza puedan tener y sus posibilidades reales, y diferentes, de superar eventualmente la misma.
Así por ejemplo, determinados instrumentos de política, pueden generar en algunos casos de pobreza, procesos de dependencia crónica de la política asistencial, mientras que en otros, los mismos instrumentos pueden resultar sumamente eficaces como mecanismos facilitadores del cambio de situación.
A este respecto, puede consultarse la interesante discusión sobre los conceptos de "habilitación" y pobreza, y sus implicancias para la política social, en Irarrázaval (1995), Tironi (1995) y Fontaine (1995).
Una aproximación a la complejidad del concepto de pobreza, puede encontrarse en la siguiente definición de Oscar Altimir: "un síndrome situacional en el que se asocian el infraconsumo, la desnutrición, las precarias condiciones de vivienda, los bajos niveles educacionales, las malas condiciones sanitarias, una inserción inestable en el aparato productivo, actitudes de desaliento y anomia, poca participación en los mecanismos de integración social, y quizá la adscripción a una escala particular de valores, diferenciada en alguna medida de la del resto de la sociedad" (Cf. Batthyány et al, 2004). Nótese que la definición de Altimir que reproducimos, data de un trabajo de 1979. Un cuarto de siglo después, avances en modernidad mediante, seguramente requeriría la incorporación de algunas dimensiones adicionales, cuya carencia hoy, también podrían asociarse a una situación de pobreza.
2.- El problema desde el punto de vista de las políticas públicas
2.1. Admitamos por el momento, a fin de continuar con nuestra argumentación, que cuando hablamos de políticas públicas, nos estaremos refiriendo a decisiones que afectan la distribución de bienes socialmente valorados (riqueza, libertad, seguridad, derechos, etc.), tomadas por las autoridades y que son vistas como obligatorias por el resto de la sociedad. Así entendido el concepto de políticas públicas, podemos reconocer que a lo largo de la historia, los problemas de pobreza y de desigualdad pronunciada de ingresos, no siempre han estado dentro de la esfera de las mismas, por lo menos, no en el sentido que hoy lo están.
En segundo lugar, al hablar de políticas públicas, es muy difícil evitar el tránsito permanente entre el plano objetivo, donde se intenta comprender y explicar la realidad, y el plano normativo, donde se intenta buscar criterios adecuados para operar sobre la misma, para transformarla en forma radical, modificarla parcialmente o también, conservarla tal cual está. Es decir, se puede coincidir en el diagnóstico de un problema y no coincidir en lo que debe hacerse para solucionarlo o lo que es más, no coincidir siquiera en que deba hacerse algo.
Se puede buscar cierto objetivo –o declarar que se busca- y obtener un resultado inconsistente con nuestro objetivo. Lo que es más, esta inconsistencia puede haber sido buscada desde el principio. Se puede diseñar cierta política para obtener determinados resultados, obtener los mismos, pero después comprobar que los resultados se obtuvieron por el efecto de otros factores intervinientes y que en realidad, la política diseñada resultó inocua, contraproducente o sólo tuvo un efecto marginal
Por lo tanto, cuando hablamos de políticas públicas, hablamos de objetivos generales, políticas concretas, instrumentos específicos, implementación detallada… pero resultados inciertos. Es decir, se debe extremar el cuidado en el ciclo completo de una buena política: diagnóstico correcto del problema y de las variables intervinientes, formulación y diseño cuidadoso, transparencia en el proceso de elaboración, intereses en juego, objetivos en conflicto, implementación minuciosa, evaluación y calidad de los resultados, consistencia con (y entre) los objetivos perseguidos, etc.
2.2. A modo de ejemplo, y al solo efecto de hacer la lectura de este modesto trabajo un poco más amena, permítaseme ser políticamente incorrecto en lo que resta del mismo, al menos en dos sentidos: en criticar una columna periodística de la cátedra de una manera políticamente incómoda y en cuestionar un lugar común de la opinión generalizada de los partidarios de la Concertación.
Al intentar responder la pregunta de si Chile es hoy más inequitativo que ayer, Hardy (2005) hace un excelente resumen de los principales datos del problema: "Menos pobres, mejor distribución del ingreso en el 90% de la población y mayor concentración de la riqueza en el 10% más rico, son los rasgos que caracterizan la inequidad chilena por contraste con el resto de Latinoamérica".
Este resumen, que comparto, le sirve a la autora para responder negativamente a la pregunta formulada y para sintetizar las tareas por delante, lo que también comparto. Pero la autora sostiene que al señalar los avances logrados en estas materias, lo hace "en reconocimiento de una trayectoria que la Concertación inició y que nos permite afirmar que, de no mediar estos avances, Chile no estaría logrando mejorar, como de hecho ha ocurrido y lo muestran los sucesivo informes mundiales del PNUD, sus indicadores de desarrollo humano, reduciendo desigualdades que caracterizaban a nuestro país a comienzos de la década pasada" (la negrita es nuestra). Esto no lo comparto plenamente.
Dado que puedo arriesgar ser ameno y políticamente incorrecto, pero no inmolarme, voy a concentrarme en esta oportunidad, solamente en el tema de la pobreza y voy a reducir mi comentario crítico a lo siguiente: en la posición representada en la cita anterior, existe al menos una subestimación significativa del efecto que el crecimiento económico registrado durante el período analizado, pudo haber tenido sobre la reducción de la pobreza, o lo que es lo mismo, el efecto de las políticas adoptadas en la materia por la Concertación, una vez que se descuenta el efecto "altas tasas de crecimiento económico", está sobrestimado.
2.3. Que la reducción de la pobreza ocurrió, y en un grado dramático por lo demás, es un hecho indisputable. Eduardo Engel dice a este respecto, en una columna de hace unos años: "Sin exagerar, esta es la experiencia más exitosa en reducir la pobreza en una década en la historia de la humanidad" (la itálica es nuestra). Nuestro comentario sin embargo, se orienta más bien a analizar los orígenes y quizás la causa más importante de este fenómeno.
Comenzaremos nuestro argumento, citando a un autor libre de toda sospecha en esta materia. En ocasión de un provocador artículo de Novak (1999), sobre la crisis de la socialdemocracia, la revista Estudios Públicos presentó simultáneamente las críticas formuladas al mismo desde el lado socialdemócrata, nada menos que por Anthony Giddens ( padre intelectual de "la Tercera Vía"), John Lloyd (editor asociado del New Statesman) y Paul Ormerod (a la sazón presidente de Post-Orthodox Economics). Este último, reconoce en su artículo, fuertemente crítico del de Novak por lo demás, lo siguiente: "Paradójicamente, lo que ha demostrado ser el mecanismo más importante de justicia social es el modo de producción capitalista y no el concepto de socialdemocracia.
La capacidad del capitalismo de generar un crecimiento lento, pero sostenido, es lo que ha mejorado las condiciones de vida de las personas, ha permitido afrontar los costos del Estado benefactor y ha liberado a muchos millones de personas de una vida de penurias y fatigas incesantes……
Los programas abiertamente socialdemócratas destinados a promover la justicia social han tenido un efecto de segundo orden de importancia si se compara con la repercusión del crecimiento económico. Y, sin duda, muchos de esos planes han tenido consecuencias nefastas inesperadas" (Ormerod, 1999).
Más recientemente, un trabajo colectivo que lleva el significativo título de "Growth is good for the poor" (Dollar et al, 2002), basado en datos de 125 países, concluyó que en general, el crecimiento del ingreso del quintil más pobre de la población, en promedio, es igual al del resto del país. Es decir, si el ingreso del país crece rápidamente, el ingreso del quintil más pobre, también crece rápidamente. Y si este último crece lentamente, lo mismo sucederá con el ingreso del resto de la población.
A esta altura, nuestra línea de argumentación debe resultar obvia. Cuando se analiza el ritmo de disminución de la pobreza en nuestro país en los últimos años, o se compara al mismo con el del resto de América Latina, suele omitirse un dato fundamental. Chile, a diferencia de los demás y a diferencia de etapas precedentes, había completado en los años inmediatamente anteriores que normalmente se toman como referencia, un profundo y radical cambio en su modelo económico, una intensa liberación de sus mercados, una dramática apertura comercial, una sustantiva disminución de la intervención discrecional del estado en la esfera económica, una modificación previsional revolucionaria, etc. Es decir, un conjunto de reformas estructurales que permiten a Galetovic afirmar que "…Se puede afirmar sin más que en 1981 Chile era una economía de mercado…..Prometeo ya estaba libre en 1981…." (Galetovic, 1998). (Nota: Galetovic distingue una primera ola de reformas liderada por Sergio de Castro entre 1973 y 1981 y una segunda ola encabezada por Hernán Buchi entre 1984 y 1989.
El énfasis que pone en la primera ola de reformas, se debe a su intención de subrayar que las reformas llamadas "de mercado", consisten primordialmente en constituir al mismo mediante el proceso de su liberalización y no, como habitualmente se sostiene, en las privatizaciones, las que en principio, sólo significan un cambio en la propiedad de las empresas).
La dinámica de crecimiento generada por estas reformas, sin duda han tenido una gran importancia en la reducción de la pobreza registrada posteriormente. Nótese que mientras los ingresos de los chilenos se duplicaban entre 1985 y 1999, el resto de América Latina lo hizo en promedio, en menos de un 30%.
Larrañaga (1994), en un estudio del período 1987-1992, llega a estimar que el crecimiento económico del período (7% anual), explicaría el 80% de la reducción de la pobreza ocurrida durante los años indicados. Y esto, básicamente a través de la generación de nuevas fuentes de empleo (y todos los estudios, incluidos los de MIDEPLAN, coinciden en señalar al empleo como el factor de mayor capacidad explicativa en el tema de la pobreza) y el aumento de las remuneraciones reales. Las políticas sociales, en este caso, tendrían sólo un efecto marginal.
En estudios aparecidos posteriormente, Meller (1998,1999), usando una metodología diferente y otro período de referencia, postula que el crecimiento explicaría "sólo" un 60% de la reducción de la pobreza ocurrida, mientras que un 40% podría explicarse por efecto del mayor gasto social del período post dictadura, principalmente por el mayor gasto en salud y en educación y en menor medida, por subsidios monetarios directos. Nótese, que como el mismo autor señala, al considerar el gasto social, seguramente se sobrestima su efecto sobre la pobreza, porque se está suponiendo una relación de 1 a 1 entre gasto social y mayor bienestar o ingreso.
Para mayor abundamiento, en un trabajo publicado por Valdés (1999), en el que se estudia detalladamente el período 1987-1985, se establece en sus conclusiones lo siguiente: "El estudio confirma que existe una marcada y significativa correlación entre el alto crecimiento económico y la tendencia declinante de la pobreza. Entre 1992 y 1994, cuando decayó el crecimiento económico, hubo también una desaceleración de la tasa de declinación de la pobreza. …..para el grupo del decil más pobre, la disminución del ritmo de crecimiento de 11% en 1992 a 4% en 1994, y el alza de 4,5% a 6% en la tasa de desempleo que trajo aparejada, de hecho aumentaron ligeramente el nivel de pobreza de este grupo. …..la desigualdad de los ingresos en Chile es alta para los estándares internacionales. Sin embargo, el crecimiento alto y sostenido se ha traducido en una significativa disminución de la pobreza a pesar del elevado nivel de desigualdad…"
Finalmente, se presentan a continuación dos gráficos incluidos en el estudio de Batthyány et al (2004), en los que se muestra la relación existente entre el crecimiento del producto per capita y la disminución de la pobreza urbana en 13 países latinoamericanos para el período 1990-1997 y la relación entre producto per capita y magnitud de la pobreza urbana en un conjunto de 16 países de América Latina.
El objetivo de los autores, es analizar el comportamiento de variables contextuales "comprobadamente" relacionadas con el fenómeno de interés, en este caso, el de la pobreza. Con cierto indisimulado desagrado, los autores concluyen lo siguiente: "La vía para el mejoramiento de las condiciones de vida de las personas para la conducción económica de los países de la región ha estado centrada en la apuesta al crecimiento. El mentado "crecimiento de la torta", para a partir de allí mejorar la situación de pobreza, ha sido un argumento ideológico dominante en la década. Los niveles de pobreza medida por ingresos y el PBI per cápita de los países guardan una estrecha correlación. La fuerza de dicha relación es un buen sustento empírico para sostener que el crecimiento es la principal herramienta para combatir a la pobreza" (la itálica es nuestra).
Las diferencias que pueden observarse en los niveles de pobreza entre países con similar PBI per capita, y que la correlación entre crecimiento y disminución de la pobreza no sea perfecta, es atribuida por los autores a diferencias e inequidad en la distribución del ingreso en los distintos países.
La posición que podemos observar ocupa Chile en ambos gráficos, resulta significativa para el argumento que hemos intentado desarrollar.
Nota: Cf. Batthyány et al, 2004.
Autor:
Carlos Cáceres Valdebenito
FLACSO 2006
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