Pobreza, desigualdad y políticas públicas

1. Los conceptos de pobreza y de desigualdad en la distribución del ingreso
2. El problema desde el punto de vista de las políticas públicas

1.- Los conceptos de pobreza y de desigualdad en la distribución del ingreso

1.1. En una primera aproximación, podemos decir que ambos conceptos, en términos generales, hacen referencia a una asimetría significativa en la distribución de ciertos recursos socialmente valorados, al interior de cualquier grupo o comunidad. Así planteado preliminarmente el problema, ambas nociones se pueden vincular. Dada una distribución cualquiera de ingresos en una comunidad, la mayor o menor homogeneidad de la misma nos informará sobre su grado de desigualdad, mientras que el extremo inferior de dicha distribución, nos estará remitiendo al problema de la pobreza. Sin embargo, esta aparente simplicidad, esconde enormes dificultades, algunas de las cuales intentaremos repasar someramente en el resto de esta sección.

Conviene señalar antes que nada, que el desarrollo de ambos conceptos nos lleva inexorablemente a merodear la frontera entre los planos positivo y normativo, situación que intentaremos deliberadamente evitar, porque como sabemos, se trata de una frontera minada y de incierto retorno.

Bástenos decir que el punto de vista del observador –sus prejuicios, preconceptos, preferencias teóricas, tradiciones intelectuales, posición ideológica, etc.- tendrá alguna influencia en la forma de abordar el problema, influencia ésta, que no siempre será explicita o fácilmente perceptible. Por lo demás, podemos suponer que ambos conceptos han sido vistos de una manera diferente por las distintas disciplinas sociales a lo largo del tiempo, y por el hombre mismo antes de que estas disciplinas existieran, según hayan sido las circunstancias históricas, el grado de desarrollo y complejidad de las distintas sociedades, las expectativas de sus miembros, las distintas culturas, el desarrollo de las comunicaciones, etc.

Por lo tanto, toda pretensión de objetividad en la materia, se enfrenta necesariamente con un terreno resbaladizo. Se puede ser muy objetivo en la operacionalizión de ambos conceptos, trazando con gran precisión la "linea de pobreza" o definiendo con exactitud el grado de heterogeneidad que vamos a tolerar en una distribución de ingresos antes de hablar de desigualdad, pero estaríamos hablando de una objetividad "ex post", es decir, una vez que se haya definido el problema de fondo, que va a seguir siendo, cómo y porqué elegimos cierta línea para definir la pobreza o cierto grado de heterogeneidad tolerado, para definir la desigualdad en los ingresos.

Y esto último, nos remite inevitablemente al plano normativo, y al hacerlo, la ciencia social en cuanto tal, entra a navegar por aguas turbulentas. Para tener un atisbo de los problemas que pueden enfrentarse y cuán diferentemente se han tratado, por ejemplo, en la historia del pensamiento económico, se pueden consultar los trabajos de Stigler (1983), Thurow (1986), Nocick (1989) y la profusa bibliografía al respecto que ha producido Amartya Sen.

1.2. El problema de la desigualdad en la distribución de los ingresos, se presenta como conceptualmente más sencillo. En primer lugar, es un concepto unidimensional. Sólo deben preocuparnos los ingresos monetarios de las unidades bajo estudio. En segundo lugar, por el nivel de medición que podemos utilizar, se trata de una variable fácilmente cuantificable y susceptible de manipulación estadística. En tercer lugar, se trata de una variable expresamente definida en términos relativos.

Estas tres características nos permiten, de paso, sortear –o postergar- la discusión normativa sobre distribuciones más o menos justas o sobre cuánta heterogeneidad es desigualdad. Nos basta con comparar distintas distribuciones intertemporalmente o interespacialmente, y luego proceder a ordenarlas de acuerdo a cualquier medida escogida de desigualdad, para poder concluir que, ceteris paribus, ciertas distribuciones presentan mayores desigualdades que otras. Los indicadores de desigualdad habitualmente usados en la literatura, son la razón entre los quintiles extremos de la distribución, la varianza del logaritmo de ingreso, la curva de Lorenz y el coeficiente de Gini (Contreras, 1999).

Además del problema normativo ya mencionado, debe agregarse que en la teoría económica, especialmente en la vinculada al tema del desarrollo, se formulan hipótesis sobre la asociación entre ciertas desigualdades en la distribución del ingreso y ciertas etapas del proceso de desarrollo, es decir, algunos períodos de fuerte concentración del ingreso podrían ser deseables -o una precondición- para superar determinados umbrales críticos en el crecimiento económico de las sociedades (para una breve presentación de este aspecto del problema, ver Rosende, 1989).

En investigaciones más recientes citadas por Meller (1999), estudios econométricos de paneles de países, ofrecerían evidencia empírica de que una distribución demasiado regresiva del ingreso conspiraría contra el crecimiento económico.

1.3. El concepto de pobreza es más elusivo. Ha sido tratado de diversa manera por la literatura y sólo en algunos casos se llega a una operacionalización del mismo, a costa de un sacrificio considerable de su mayor densidad teórica.

Habitualmente es definida a partir de cierta línea de satisfacción de necesidades básicas (Meller, 1999), o de consumos mínimos (Rosende, 1989), la que es expresada en términos monetarios, por debajo de la cual se encontraría la situación de pobreza. Esta "metodología de la línea de pobreza" es característica en Chile (MIDEPLAN) y América Latina y es muy utilizada en comparaciones internacionales, como en el caso de los Objetivos de Desarrollo del Milenio y la "línea internacional de pobreza" de 1 U$S diario.

Esta manera de abordar el concepto, supone un fuerte "trade off" a favor de la confiabilidad de las mediciones y en perjuicio de la validez de las mismas.