Del optimismo a la realidad en la lucha contra la corrupción (México)

El caso en México. Un país donde se respira la corrupción ha permanecido incrédulo al júbilo de los funcionarios, periodistas y políticos por la reforma constitucional que ha dado lugar al Sistema Nacional Anticorrupción (SNA) en cuanto se dice: representa un extraordinario avance; un enorme esfuerzo legislativo que sienta las bases; un cambio paradigmático de todas las instancias para prevenir, detectar y sancionar la corrupción; y, "es la iniciativa más importante en el ámbito de la auditoría gubernamental en México (…) esto solamente constituye la base sobre la que será necesario echar los cimientos del Sistema, es decir, la legislación secundaria que lo hará operativo y definirá las competencias, responsabilidades y esquemas de coordinación para las instituciones que lo integran" (Juan Manuel Portal, Sistema Nacional Anticorrupción: proyecto en construcción, www.eluniversal.com.mx, 28 de mayo de 2015). Y "confió en que las leyes secundarias la doten de suficientes atribuciones para que funcione el sistema, porque de lo contrario sería una decepción y algo que la propia ciudadanía va a reprochar" (La Voz de Michoacán, 23 de abril de 2015, p. 4 B). Pero, los ciudadanos no tenemos que esperar para ver si funciona o no el sistema anticorrupción para decepcionarnos. No, desde ahora nos decepcionamos de los legisladores, funcionarios de la fiscalización, especialistas de la academia, de la sociedad civil y del sector público que intervinieron en las mesas de trabajo del dictamen de las comisiones unidas de puntos constitucionales, de anticorrupción y participación ciudadana, de gobernación y de estudios legislativos que dieron lugar a la reforma constitucional en materia de combate a la corrupción.

El hilo conductor para analizar el tema lo constituyen las declaraciones del Auditor Superior de la Federación, su elección es por su papel preponderante como responsable del máximo órgano rector de la fiscalización en México y por su reciente designación como Presidente de la Organización Latinoamericana y del Caribe de Entidades Fiscalizadoras Superiores (OLACEFS), afirmando que su designación es resultado del reconocimiento del liderazgo de México en la región; luego su pensamiento trasluce no sólo la problemática en México sino lo que se piensa en esta región del mundo, al colocar sus ideas en la cuerda floja y al convertirse en acróbata es cuando su verdad se puede juzgar.

En el principio todo era armonía, "Existen momentos en la vida pública en los que todos los factores y las voluntades parecen coincidir en el tiempo para alcanzar los acuerdos necesarios que permiten un cambio cualitativo en la gestión gubernamental y por ende, en la relación entre el Estado y los ciudadanos: tal es el momento respecto a la integración de un Sistema Nacional Anticorrupción (…) Esta iniciativa nace con buenos augurios, representados por la adhesión prácticamente total" (Sistema Nacional Anticorrupción: proyecto en construcción, ídem). Pero casi seis meses después el Auditor Superior, alerta del peligro para que cumpla con su cometido, "No se trata de adoptar una actitud catastrofista que acabe por paralizar cualquier iniciativa o espontaneidad, sino de poner los pies en la tierra" (Riesgos en el horizonte, La Voz de Michoacán, 12 de noviembre de 2015, p. 22 A) y aborda dichos riesgos:

"En primer lugar, si asumimos que el Sistema se basa en elementos técnicos para alcanzar sus metas, debemos estar especialmente alertas a cualquier intento de politizar su funcionamiento (…) Un segundo factor a tomar en cuenta está representado por la participación ciudadana en el Sistema. La intervención de distintos sectores sociales y grupos organizados en la lucha anticorrupción podría burocratizarse o verse inmersa en incentivos que son los que originalmente, se está luchando por evitar (…) En tercera instancia, es preciso hacer una distinción entre someter al Sistema a evaluaciones para mejorarlo y convertirlo en foro enfocado a cuestionar a las instituciones encargadas de administrarlo (…) Finalmente, hay que tener mucha cautela respecto a atribuir en exclusiva la corrupción y su solución al ámbito gubernamental".

Resulta más que significativa la advertencia de Juan Manuel Portal a los ejecutores que están llevando a cabo la etapa de análisis previo a la emisión de la legislación secundaria (sobre todo en los tres primeros puntos). No obstante que el SNA aprobó que el Comité de Participación Ciudadana, "constituirá un ámbito de actuación que no cancele ni disminuya la acción ciudadana de denuncia o las actividades de contraloría social que se han realizado desde hace varios lustros para dar cauce al control ciudadano sobre la gestión pública". Al intenta imponer a la fiscalización como eje directriz y rector en el SNA y en forma disminuida, la participación ciudadana, "Para que la participación de la sociedad sea efectiva en este proceso se requiere que sus organizaciones cuenten con mayor información y solidez técnica para abordar el tema, no basta enarbolar una superioridad moral adquirida por ostentar una etiqueta ciudadana" (Juan Manuel Portal, Cambiemos y mejoremos todos, www.eluniversal.com.mx, 25 de junio de 2015). Luego, dónde quedó el enorme agradecimiento a la Red por la Rendición de Cuentas y organizaciones ciudadanas por haber contribuido a hacerlo realidad, si ahora se alerta de que su participación podría constituir un riesgo, que la Auditoría Superior de la Federación no está dispuesta a que se le cuestione, porque los cuestionadores carecen de la información y solidez técnica. Un debate que en la contraloría social no ha sido del todo resuelto, si los ciudadanos deben contar con los conocimientos de auditoría, administración, contaduría, presupuestos, entre otros, para llevar a cabo su función o no. Y evidentemente el Auditor Superior ha tomado partido al afirmar que deben contar con la solidez técnica, pero ¿a cuál solidez técnica se refiere?

Sí de entrada el Auditor Superior de la Federación confunde base con cimientos, cuando son sinónimos. Por ello, se ha trasladado la responsabilidad a las leyes secundarias de definir y precisar el objeto del Sistema Anticorrupción, cuando debió de haberse determinado en la base, en los cimientos y fundamentos, es decir, en las reformas que dieron lugar al SNA.

Sí, se encuentra la falta de rigurosidad en el manejo y concepción de la teoría de la fiscalización, y por ende, de la auditoría, Y es la causa de evadir la evaluación en el pensamiento de la fiscalización, no acepta se le cuestione, menos en foros. Porque su saber se presenta fuera de duda, plenamente legitimado por instituciones y organizaciones internacionales de la auditoría y fiscalización (INTOSAI), y entonces, bajo el amparo de la falacia de autoridad, se ha impuesto y continua imponiéndose como los detentadores de la verdad en su saber.

Y no, no resulta extraño que el Auditor Superior acepte que, "el ejercicio profesional de la auditoría es una disciplina que debe estar alejada como elemental sentido de subsistencia, de la parte emotiva del debate público y del sentir social. Dos son las herramientas con las que cuenta un auditor para poder desempeñar sus funciones cabalmente: independencia y autonomía. La independencia del auditor radica, esencialmente, en la necesidad de que sea ajeno al ente auditado, a la contienda política e, inclusive, a las corrientes de opinión pública, con el fin de realizar su trabajo sobre la base de la veracidad e imparcialidad. Por su parte, la autonomía es una condición indispensable para que la labor de la institución que fiscaliza, se efectúe al margen de presiones e influencias externas" (Juan Manuel Portal, El informe de la auditoría: objetividad versus emotividad, www.eluniversal.com.mx, 05 de febrero de 2015).

Lo anterior pareciera la verdad en la auditoría. Porque ciertamente, los auditores están alejados del debate público, pero no debe ser motivo de reconocimiento sino de reproche. Sí la auditoría fuera efectivamente una disciplina, se reformularía y criticaría permanentemente, sobre todo, después de los numerosos escándalos donde ha estado bajo sospecha su actuación u omisión. Pero permanece impasible, incólume, a los nuevos tiempos que reclaman que, no basta con enarbolar una pretendida superioridad intelectual ostentada en el conocimiento técnico proveniente de una enseñanza universitaria, actualizaciones y certificaciones en auditoría o fiscalización, que le han conducido a creer que su conocimiento es la verdad. Por esto permanecen incuestionables e infranqueables los supuestos o mitos de la autonomía y objetividad.

¿Cómo puede estar alejado un auditor del sentir social o ser ajeno a las contiendas políticas y corrientes de opinión pública? No es posible, aceptarlo es una falsedad, una hipocresía. Pero el mundo de la auditoría y fiscalización es un mundo de apariencias, de ilusiones. Se acepta en el SNA, el principio de la fiscalización superior de la gestión y de los recursos públicos en las instituciones concurrentes "tienen la capacidad técnica y objetiva para medir y evaluar el desempeño del servidor público en el marco de los principios de legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia". Sin embargo, se afirma que para llevar a cabo las "auditorías en tiempo real" se derivarán de denuncias. Por esto, la Auditoría Superior de la Federación y la Secretaría de la Función Pública (órganos rectores) "promueven que se impulse dentro de las leyes secundarias del SNA la figura del informante protegido y anónimo para detectar la corrupción y otras irregularidades". Luego entonces, se carece del método o procedimientos para detectar los delitos de corrupción. No existe en el SNA un principio de detección, de establecer, de poner en marcha medidas efectivas y proporcionadas contra cada uno de los delitos de corrupción. Definiendo no sólo con la ayuda de diccionarios jurídicos, lo qué es la corrupción sino abordándola desde la auditoría, cómo se investiga y prueba. Qué sistemas deben implementarse para garantizar procedimientos de detección de posibles actos de corrupción. Sí, efectivamente las guías para detectar e investigar posibles delitos de corrupción, en cuanto a operatividad deberán de formularse en las leyes secundarias. Pero, es en la base, en los fundamentos o cimientos donde se determina el objeto de la fiscalización, qué debe entenderse por corrupción e irregularidad. Asimismo se deberá reformular su terminología.

¡Basta ya de utilizar nociones como las de aparecieren o hallazgos! Porque denota que la detección resulta de acciones casuales o fortuitas. Decía el maestro Hegel que "a una búsqueda azarosa sólo le corresponde resultados azarosos". Así, entre el azar y la denuncia (de emplear informantes protegidos, quien desde la operación detecta la existencia de irregularidades y está dispuesto a darlas a conocer a las autoridades) se intenta resolver el problema de la detección en el SNA, de hacer de cada servidor público un delator. Una forma cómoda de evadir el problema, pero sí realmente se plantea la lucha contra la corrupción, solamente es posible mediante su búsqueda, determinando las medidas efectivas contra cada uno de los delitos de corrupción, de la posible sospecha de casos y su investigación, de los mecanismos de notificación, información y seguimiento.

Y el punto que pone en entredicho el discurso de impulsar la idea de "Gobiernos Abiertos". Cómo se podrán generar gobiernos abiertos, si la auditoría y la fiscalización no son abiertas. De nueva cuenta el Sistema Nacional Anticorrupción privilegia la secrecía en la actividad de la fiscalización. Luego entonces, para qué se aprobó un Sistema Nacional de Transparencia y un Sistema Nacional de Fiscalización, si el principio constitucional de máxima publicidad, de optar por el mayor interés público, de que las ciudadanas y los ciudadanos puedan ver y examinar los procedimientos, de incluir la realización de reuniones abiertas, de emitir declaraciones al público y de examinar no sólo el informe final sino la totalidad del proceso.

Pero en tanto, el Auditor Superior de la Federación, afirma que el SNA "representa una herramienta hasta ahora inédita en nuestro país, para atacar el fenómeno de la corrupción, desalentar su permanencia y ofrecer nuevas vías de participación a la sociedad, para que ésta no sea una simple espectadora, sino que asuma la responsabilidad que le corresponde y actúe en consecuencia" (Sistema Nacional Anticorrupción: proyecto en construcción, ídem).

¿Una herramienta inédita que convierte a los servidores públicos en informantes? O ¿Ciudadanos convertidos en vigilantes pero no de las instituciones de control y fiscalización? Sí en verdad se ofrecen nuevas vías para participar a los ciudadanos, el Auditor Superior de la Federación y todos los responsables de los órganos de control y fiscalización, así como las asociaciones e institutos de auditores y contadores deberían despojarse de los mitos que anidan en el pensamiento de la auditoría y fiscalización, y abrirse a un nuevo camino, condición sine qua non para luchar verdaderamente contra la corrupción, pero esto es más que optimismo, la realidad es que la participación social continuará como simple espectadora porque el Sistema Nacional Anticorrupción es sólo una lucha quijotesca.

En tanto, la Auditoría Superior de la Federación espera que la ciudadanía revele los fraudes y la corrupción. Pero, ¿Por qué los auditores por sí mismos no los descubren? Porque los auditores han estado más preocupados que ocupados en la reflexión y crítica de la auditoría y fiscalización. Dado que los auditores solamente se han dedicado a repetir lo aprobado por sus instituciones y gremios profesionales, por ello, la auditoría permanece encasillada como una simple técnica (una manera de hacer) y ante los desafíos y retos del mundo actual es incapaz de enfrentarlos, y es la explicación de la permanente evasión para luchar contra el fraude y la corrupción. Aunque Juan Manuel Portal, afirme "Es de destacarse el hecho de que, en fechas recientes, el gobierno mexicano tuvo la iniciativa de integrar el Sistema Nacional Anticorrupción, que reconoce explícitamente la aportación de la auditoría gubernamental al abatimiento de este problema" (Alocución del Auditor Superior de la Federación con motivo de la Ceremonia de Inauguración del XXV Asamblea General de la OLACEFS, www.asf.gob.mx, 23 de noviembre de 2015). Ésta declaración nos permite entender el paradigma actual de la auditoría y fiscalización. No sólo el mundo de la auditoría y fiscalización acepta tal afirmación, también la Red por la Rendición de Cuentas y otras organizaciones le aplauden y le felicitan, cuando la auditoría aplicada en el sector público no enfrenta ni mucho menos abate el fenómeno de la corrupción, puesto que abatimiento significa agotamiento, decaimiento, pérdida de fuerza, y es todo lo contrario, la corrupción se expande, prolifera y se fortalece al reproducirse a través de la impunidad. Y dónde están los académicos, los críticos independientes que examinen el discurrir de la fiscalización y su combate contra la corrupción.

En México, es lamentable la falta de participación de profesionales en el tema. Razón por la que es conveniente recurrir al análisis de otras opiniones. Por ejemplo, en España, dice Antonio Arias, Síndico de la Sindicatura de Cuentas de Asturias, en su portal "La preocupación por la detección del fraude es una constante del mundo de la auditoría, a pesar de reiterar que no corresponde a estos profesionales esa misión, sino opinar con objetividad sobre la imagen fiel de la situación financiera y los resultados" (De Colombo a Robocop, www.fiscalizacion.es, 10 de agosto de 2015) Sin embargo, los auditores han estado más preocupados que ocupados en repensar las nociones básicas que han fundamentado su quehacer.

Sí, es más redituable seguir facturando 650 millones de euros en trabajos de auditoría, o resulta más cómodo continuar viviendo confortablemente a expensas de los impuestos de los ciudadanos que sostienen la incompetencia de los órganos de control, que denunciar el mito de la objetividad e independencia en la auditoría y fiscalización. Por ende, el Síndico de Asturias afirma que la misión de los auditores es "opinar con objetividad sobre la imagen fiel de la situación financiera". Pero, ¿cómo se opina con objetividad? Si la opinión es un punto de vista que carece de la certeza de haber examinado la totalidad o los aspectos necesarios y relevantes de una realidad pública concreta, e implica una subjetividad. Si la imagen o representación debería indicar su exactitud o conformidad con la verdad o realidad, más ¿cuál realidad?

Los auditores transitan del campo privado al público, o viceversa, sin reparar que el estudio de la esfera privada y pública significa incursionar en uno de los temas más debatidos e importantes de la convivencia humana "El mismísimo Norberto Bobbio, en el Diccionario de Política, nos recuerda que esta pareja de términos público/privado ingresó en la historia política y social de Occidente con dos conocidos párrafos del Corpus iuris (…) Desde entonces, el tema creció en importancia hasta volverse una de las grandes dicotomías del pensamiento político" (Garzón Valdés, Ernesto, 2003). Y en la modernidad "cuando se habla del sector público y sector privado se expresa implícitamente una teoría de objetos" (Ferrater Mora, J. 1994). Pero en España en los Congresos Nacionales de Auditoría en el Sector Público, y en el horizonte hispanoparlante, las Conferencias Iberoamericanas de Ministros de Administración Pública, impulsan una y otra vez, el tema de la colaboración de las firmas privadas de auditoría con las entidades públicas, es decir, la asociación entre lo público y lo privado. Apostando claramente por la superación de la dualidad con base en la colaboración o complementariedad, basándose en el deseo de contar con dos imágenes distintas bajo el supuesto que cada dimensión ofrece una perspectiva distinta que revela aspectos diferentes, ampliando el conocimiento y la efectividad. Aunque también existe otra posición que afirma no distinguir diferencias sustanciales para efectos de la práctica de la auditoría, matizada ligeramente con los aspectos legales.

En todo caso, la indeterminación de la realidad pública explica la confusión existente con respecto a la objetividad en la auditoría y fiscalización. Además, en el campo de la auditoría la noción de apariencia está presente en toda su normatividad. Aparentar es fingir lo que no se es o no se tiene, y específicamente, relacionada con el término de independencia, ésta se reconoce como condición necesaria que garantiza la objetividad e integridad de la auditoría. Expresada en la forma siguiente: si se es independiente se garantiza la objetividad y si se mantiene una actitud objetiva se procede con independencia. Pero el pensamiento gira en redondo, no se determina nada. Otra opinión, Manuel Lagarón Comba del Tribunal de Cuentas de España, dice "parece obvio que una parte sustancial de nuestro trabajo se desarrolla en un marco claramente subjetivo. Esto no cuestiona nuestra profesión, en ningún caso, al contrario, siendo intrínseco en ella, y por ser ésta de evidente de interés público, la hace relevante. El hecho es saber si, gracias al seguimiento de las Normas y a nuestro buen entender somos capaces de abstraernos de ello en beneficio de una objetividad razonable (…) Ahora bien, no tenemos ninguna garantía en el que otro auditor hiciere la misma comprobación. Realmente no hay certeza de conseguir idéntico resultado" (La evidencia en la auditoría pública, www.fiscalizacion.es, 2008/03/14).

Lo anterior es una joya, en México ningún auditor ha discurrido en tal forma, al plantear el problema de la objetividad y el método en la auditoría y fiscalización. Dado que el método posibilitaría no sólo que otro auditor sino cualquier interesado siguiendo un camino descrito pueda validar las aseveraciones formuladas. Y es el problema de la auditoría y fiscalización, la carencia de un método.

Sí, la preocupación por el fraude y la corrupción es una constante en el mundo de la auditoría y fiscalización, pero esta preocupación ha conducido al miedo, al estancamiento, a no abordar los problemas ni solucionarlos, y a negar su cuestionamiento y su profunda crisis. Más ha llegado el tiempo de ocuparnos de los vicios que aquejan a las administraciones públicas y a la sociedad, porque al ocuparnos actualizamos la teoría y la práctica, es decir, tomamos la auditoría y fiscalización bajo nuestra construcción y propia responsabilidad.

Pero si se observa los auditores trasladan la responsabilidad, a los legisladores, políticos, ciudadanos, y al entorno cultural, moral y social. Y así en el campo público los auditores han sido forzados a desempeñar un papel para el cual no están capacitados, se rigen no por lo que deben hacer sino por lo que les conviene hacer. Al grado que la práctica de la auditoría es una prostituta, no sólo se vende al mejor postor, simplemente se vende. Y los auditores se encargan de ratificar esta condición. Por ello desde su origen hasta nuestros días se han arropado con el manto cuasi sagrado de la independencia, pero como vestuario se lo quitan cuando se impone su interés particular y se lo ponen cuando dependen del espejo profesional. Un espejo que les ha provisto de una imagen, un comportamiento y pensamiento, aunque no les permite observarse a sí mismos ni crear su propia imagen de sí. Por esto no se visualizan como constructores.

Y después de cada transgresión al interés público, cuando anteponen sus intereses o ambiciones a la ética y responsabilidad social, los auditores permanecen arrogantes e indiferentes, e invariablemente vuelven a refugiarse en su espejo para mirar lo que les gusta ver, ser vistos como profesionales independientes y con prestigio. Dado que no aceptan que sus principios y normas se encuentran anclados en el pasado, y por lo tanto, su paradigma, su forma de ver el mundo de la auditoría y fiscalización ya no responde a las necesidades y desafíos de la actualidad. Y si perdura es por su funcionalidad con el interés privado y el poder.

Se tiene que admitir que a la mayoría de los auditores no les interesa cambiar el paradigma actual. Unos están tan influenciados que no les permite tomar conciencia de su responsabilidad. Y otros se encuentran enfocados en emular a los socios de las firmas de auditoría o los funcionarios de las entidades de fiscalización en ganar dinero y dinero.

El paradigma es poderoso en tanto representa los lentes a través de los cuales vemos el mundo de la auditoría y fiscalización, y no soportan se les cuestione ni se dude sobre los principios de su profesión, y no obstante su incapacidad para enfrentar el problema de la corrupción, los auditores acuden a su espejo, y cuando se miran preguntan:

Espejito, espejito, dime que poseo la verdad.

Pero no hay respuesta a diferencia del cuento. Porque en el examen del manejo de los fondos públicos no existe la magia, aunque haya quienes son capaces de desaparecerlos, pero también quienes desde la ilusión sostienen que la auditoría gubernamental contribuye al abatimiento de la corrupción. No, no existen estudios serios que lo demuestren, sólo palabras, como una lucha contra molinos de viento. No obstante los enemigos no son imaginarios sino reales. Por lo que se requiere una revolución copernicana, que cambie la forma de ver la auditoría y fiscalización, en principio la realidad pública con una nueva herramienta conceptual. De considerar que la autonomía y objetividad no son puntos de partida sino de llegada.

Autor:

Mario Alberto Gómez Maldonado