Regulación de hidrocarburos

Enviado por kvarriens

INTRODUCCIÓN

El petróleo tajo a Venezuela desarrollo y modernidad, desde que en 1914 se descubriera el primer gran campo petrolífero (El mene grande), pasamos a ser de uno de los países con mayor atraso y miseria, marcada por la ineptitud de las dictaduras y la guerra federal. El censo poblacional de 1941 dio fe de este drama social, así como las innumerables visitas de periodistas y representantes de gobiernos extranjeros.

La gran pregunta que se hacían los políticos de la nueva democracia instalada en Venezuela para 1958, era ¿A donde se va el dinero del petróleo?, ¿Quién se beneficia de ello?, la respuesta a estas interrogantes las encontraron en los grandes beneficios que algunas empresas concesionarias se llevaban del país.

Ante tal situación, a partir de la Constitución de 1961, se comienza todo un nuevo programa petrolero nacional, en donde este va a constituirse como eje fundamental y motor de la economía de este país en vías de desarrollo.

Estas políticas, si bien artífices de la modernidad Venezolana, trajeron como consecuencias el empobrecimiento del sector agropecuario nacional, este sector de la economía no pudo competir con la fuerza del sector petrolero como fuente del desarrollo nacional.

Un artículo que hace plena referencia a la angustia de la época, fue el publicado por el Dr. Arturo Uslar Pietri en el diario Ahora el 14 de julio de 1936, donde plantea la necesidad de hacer inversiones productivas con la renta producto del petróleo.

Esta visión, oriento la Nacionalización del recurso como única vía final del camino emprendido, hacia la mejor utilización de los recursos obtenidos por el Estado.

El presente trabajo desarrolla, la Legislación marco en materia de esta Regulación, primero haré un recorrido histórico, y luego me concentrare en explicar la normativa actual desde la constitución hasta la reciente Ley Orgánica.

DESARROLLO HISTORICO DE LA REGULACIÓN DE HIDROCARBUROS

En Venezuela, desde la época de la independencia se ha establecido que la propiedad de las minas y yacimientos corresponde al Estado, este sistema fue heredado de las antiguas leyes coloniales que atribuían a los reyes esta propiedad.

La propiedad del Rey fue sustituida por la propiedad de la República de Venezuela, quien al constituirse como un Estado independiente declaro su propiedad sobre el patronato eclesiástico, la propiedad de las tierras baldías y la propiedad de las minas.

En nuestro país han regido dos sistemas de regulación de los hidrocarburos, el sistema regalista y el dominal, el primer sistema es aquel que atribuye la propiedad de las minas al Estado, estando este obligado a otorgar concesiones o derechos de explotación a particulares que hayan cumplido con los requisitos de la ley. El segundo sistema, es cuando el propio Estado explota directamente el yacimiento por medio de terceros escogidos a su libre elección, a quienes otorga facultativamente el derecho de explotación.

Este sistema regalista se mantuvo en el país hasta el Código de Minas de 1904, donde se excluye a los hidrocarburos de la modalidad de concesiones obligatorias y comienza a regir en Venezuela el sistema dominal. Este sistema se mantuvo con la excepción de la Ley de Hidrocarburos de 1920.

Ahora bien, en la Constitución de 1925 se reservo a la competencia del Poder Federal todo lo relativo a las minas y se dispuso que cada Estado perteneciente a la unión conservaba la propiedad de las minas y yacimientos que se encontraren en su jurisdicción, pero el Ejecutivo Federal conservaría la administración de ellos.

La renta producto de estos ingresos, debía ir al Tesoro Nacional y para compensar a los Estados se estableció el situado constitucional, el cual debía distribuirse a cada uno de ellos en proporción al numero de habitantes. En la Constitución de 1961, se estableció el monto de este situado en una cantidad no menor al 12 ½% del total de ingreso ordinarios.

En la actualidad, conservamos el mismo régimen establecido por la Constitución de 1925 mismo régimen con algunas modificaciones, pero siempre hemos mantenido los siguientes principios:

La Nación es propietaria de las minas o yacimientos de los hidrocarburos;
La administración de las minas o yacimientos de los hidrocarburos esta a cargo del Ejecutivo Nacional.
Las rentas producto de estas minas o yacimientos ingresa al Tesoro Nacional y es distribuido entre los Estados por el Situado Constitucional.

En este mismo orden de ideas, en cuanto a la obtención de los derechos de explotación o exploración de los yacimientos, estos no eran otorgados potestativamente por el Poder Ejecutivo, sino que se estableció en las Constituciones de 1914 y 1922, que los contratos de concesión debían ser aprobados por el Congreso Nacional, criterio que fue acogido por la Constitución de 1961.

Asimismo, cabe destacar que no es sino hasta 1943 con la Ley de Hidrocarburos, que se unificaron todas las concesiones en materia de hidrocarburos, existentes en el país ya que todas estas estaban regidas por las leyes vigentes al momento de efectuarse el contrato.

Esta nueva ley acabo con las desigualdades existentes entre los distintos concesionarios, a este fin este nuevo marco legislativo, dispuso procedimientos de adaptación, purga y conversión, mediante los cuales las concesiones se regían por leyes anteriores, y pasaron así a ser regidas por esta ley.

En 1950 se crea el Ministerio de Minas e Hidrocarburos, y para el año 1959, el gobierno adopta una nueva política en materia de hidrocarburos, la política conocida como "no más concesiones", la cual se traduce en la creación de una empresa nacional.

Es así como el 19 de abril de 1960, fue creada la Corporación Venezolana del Petróleo con forma de instituto autónomo adscrita al recién creado Ministerio, dicho Instituto ejerce las atribuciones para explorar, explotar, refinar y transportar hidrocarburos, así como para comercializarlos dentro y fuera del país.

Igualmente, para 1960 se celebra en la ciudad capital de Irak, una conferencia en la que asistieron, Arabia Saudita, Irán, Irak, Kuwait y Venezuela. Esta reunión, crea la Organización de Países Exportadores de Petróleo (OPEP), cuyo objetivo fundamental es la unificación de políticas petroleras de los países miembros y la determinación y salvaguarda de los intereses individuales colectivos de cada país.

Como complemento a estas nuevas políticas petroleras, se hace necesario el establecimiento de una Ley de Reversión, con la que todos los bienes muebles o inmuebles adquiridos para desarrollar la concesión, pasan al patrimonio del Estado, esta nueva Ley fue promulgada el 30 de julio de 1971.

El 17 de diciembre de 1971, el Ejecutivo Nacional dicta el Decreto N° 832 que reglamente algunas disposiciones contenidas en la Ley de Hidrocarburos y en la Ley de Reversión. El decreto establece la dependencia de las concesionarias a las normas que estableciera el Ministerio de Minas e Hidrocarburos.

Luego del Decreto N° 832, las concesionarias quedan sometidas a la aprobación de sus programas en materia de exploración, producción, ventas e inversiones al Ministerio de Minas e Hidrocarburos, asimismo, debe informar cada dos meses sobre el cumplidito de dichos programas.

En tal sentido, el Ministerio, según lo establecido en el Decreto, podría ordenar la suspensión o la reducción de la producción cuando el cumplimiento de los programas aprobados se efectuara en forma que pudiera producir perjuicios a la República.

Esta política petrolera, culmino con la nacionalización de la industria el 29 de agosto de 1975, con la promulgación de la Ley Orgánica que reserva al Estado la Industria y el Comercio de los Hidrocarburos, mediante esta Ley, se decidió aplicar la reserva de actividades contemplada en la Constitución de 1961 y así asumir la integridad de las actividades relacionadas con el aprovechamiento de los yacimientos de hidrocarburos.

Esta nueva ley, no establece del todo un sistema monopólico absoluto, ya que prevé la posibilidad de celebrar convenios de asociación para el ejercicio de cualquiera de las actividades reservadas, en casos especiales cuando convenga al interés público.

El decreto presidencial N° 1.123 del 30 de agosto de 1975, crea, la Compañía Anónima Petróleos de Venezuela S.A. como la empresa encargada de asumir las funciones de planificación, coordinación y supervisión de la industria petrolera nacional al concluir el proceso de reversión de las concesiones de hidrocarburos a las compañías extranjeras que operaban en territorio venezolano. El 1° de enero de 1976, fue el 1° año de operaciones de la empresa, la cual inició sus acciones con 14 filiales, que absorbieron las actividades de las antiguas concesionarias.

LA REGULACIÓN EN LA CONSTITUCIÓN DE 1999

La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en su artículo 11 declara el ejercicio de la soberanía territorial sobre todos los espacios continental e insular, lacustre y fluvial, mar territorial, áreas marinas interiores, históricas y vitales así como las comprendidas dentro de las líneas de base recta que ha adoptado o adopte la República; el suelo y subsuelo de éstos; el espacio aéreo continental, insular y marítimo.

Igualmente, la Constitución incluye a todos los recursos renovables o no renovables que en estos espacios se encuentran, incluidos los genéticos, los de las especies migratorias, sus productos derivados y componentes intangibles que por causas naturales se encuentren allí.

En cuanto a los Hidrocarburos, nuestro Texto Fundamental, se hace aun mas especifico declarando a los yacimientos mineros y de los hidrocarburos, de cualquiera naturaleza, que existan en el Territorio Nacional, bajo el mar territorial, en la zona económica exclusiva o en la plataforma continental, pertenecientes a la República, como bienes del dominio público.

En tal sentido, la Carta Magna los declara por tanto, inalienables e imprescriptibles. Este artículo Constitucional declara la propiedad del Estado Venezolano sobre todos los Yacimientos, posos o minas donde se encuentren cualquier recurso mineral o hidrocarburos, como lo es el Petróleo.

Al ser inalienables e imprescriptibles significa que nunca podrán ser vendidos o enajenados de alguna forma por la República a cualquier otra nación o empresa nacional o extranjera, inclusive a ningún nacional.

El Artículo 302 de Nuestra Constitución, ubicado en el Titulo del Sistema Socioeconómico, reserva al Estado, por medio de la Ley Orgánica respectiva y por razones de conveniencia nacional, toda la actividad petrolera y otras industrias, explotaciones, servicios y bienes de interés público y de carácter estratégico.

Asimismo, el Artículo 303 ejusdem, conserva por razones de soberanía económica, política y de estrategia nacional, la totalidad de las acciones de la Sociedad Anónima Petróleos de Venezuela, S.A. Este artículo constitucional, exceptúa a las empresas filiales, asociaciones estratégicas, así como a cualquier otra empresa que se haya constituido o se constituya como consecuencia del desarrollo de negocios de la Industria Petrolera en Venezuela.

Como se puede destacar del Texto Constitucional, esta no prevé un monopolio exclusivo del Estado en el manejo de la Industria Petrolera, sino que abre la posibilidad a que existan empresas filiales y asociaciones estratégicas.

En este mismo orden de ideas, la Ley Fundamental, establece el derecho de todo ciudadano a dedicarse a las actividades económicas de su preferencia, sin más limitaciones que las previstas en esta Constitución y las que establezcan las leyes, por razones de desarrollo humano, seguridad, sanidad, protección del ambiente u otras de interés social.

La Carta Magna igualmente hace una prohibición expresa a las actividades monopolicas, y los declara contrarios a los principios fundamentales contenidos en ella. En tal sentido, indica la Constitución que cuando se trate de la explotación de recursos naturales propiedad de la Nación (hidrocarburos) o de la prestación de servicios de naturaleza pública con exclusividad o sin ella, el Estado podrá otorgar concesiones por tiempo determinado, asegurando siempre la existencia de contraprestaciones o contrapartidas adecuadas al interés público.

Ahora bien, la Constitución de 1999 al igual que las anteriores Constituciones de la República, establecen como competencia del Poder Público Nacional en el artículo 156, numeral 16 el régimen y administración de las minas e hidrocarburos. Regula también, la potestad del Poder Ejecutivo Nacional para otorgar concesiones mineras, las cuales no podrán ser por tiempo indefinido. En cuanto al Situado Constitucional, el artículo constitucional in comento indica que la Ley debe establecer un sistema de asignaciones económicas especiales para aquellos Estados en cuyo territorio se encuentren situadas las minas, sin perjuicio de que también puedan establecerse asignaciones especiales en beneficio de otros Estados. El artículo 167, numeral 4to de la Constitución de 1999, establece el Situado en un máximo de 20% del total de los ingresos ordinarios estimados anualmente por el Fisco Nacional.

LA NUEVA LEY DE HIDROCARBUROS

Junto con el paquete de leyes promulgadas por la Ley Habilitante, fue publicada en la Gaceta Oficial N° 37.323 del 13 de noviembre de 2001 el Decreto N° 1.510 con Fuerza de Ley Orgánica de Hidrocarburos. Este Decreto Ley viene a regular todo lo relativo a la exploración, explotación, refinación, industrialización, transporte, almacenamiento, comercialización, conservación de los hidrocarburos, así como lo referente a los productos refinados y a las obras que la realización de estas actividades requiera.

La nueva Ley Orgánica de Hidrocarburos, declara a todas las actividades reguladas por el como actividades de utilidad pública e interés social. Igualmente, estas actividades deben de estar dirigidas a fomentar el desarrollo integral, orgánico y sostenido del país, atendiendo al uso racional del recurso y a la preservación del ambiente.

En este mismo orden de ideas, la mencionada Ley Orgánica en cumplimiento de los postulados establecidos en nuestra Constitución, dispone que los ingresos provenientes de los hidrocarburos que reciba la Nación se orientarán a financiar la salud, a la educación, al FIEM y a la inversión productiva, de manera que se logre una apropiada vinculación del petróleo con la economía nacional, en función del bienestar del pueblo Venezolano.

Como ya he mencionado, el Estado hace una reserva de estas actividades, la cual es solo exclusiva en cuanto a las actividades relativas a la exploración para la búsqueda de yacimientos de los hidrocarburos, a la extracción de ellos en estado natural, a su recolección, transporte y almacenamiento iniciales, las cuales son denominadas actividades primarias.

Las actividades primarias indicadas anteriormente, así como las relativas a las obras que su manejo requiera, están reservadas al Estado, por tanto serán realizadas por el Estado, ya directamente por el Ejecutivo Nacional (Ministerio de Energía y Minas) o mediante empresas de su exclusiva propiedad (PDVSA).

Igualmente podrá hacerlo mediante empresas donde tenga control de sus decisiones, por mantener una participación mayor del cincuenta por ciento (50%) del capital social, estas empresas son denominadas Mixtas.

La Ley prevé la posibilidad de que el Ejecutivo Nacional mediante Decreto podrá transferir a las empresas operadoras, el derecho al ejercicio de las actividades primarias. Asimismo, podrá transferirles la propiedad u otros derechos sobre bienes muebles o inmuebles del dominio privado de la República, requeridos para el eficiente ejercicio de tales actividades.

El Ejecutivo Nacional podrá revocar esos derechos cuando las operadoras no den cumplimiento a sus obligaciones, de tal manera que impida lograr el objeto para el cual dichos derechos fueron transferidos. Las empresas operadoras podrán realizar las gestiones necesarias para el ejercicio de las actividades que se les hayan transferido y celebrar los correspondientes contratos.

En cuanto a las actividades relativas a la destilación, purificación y transformación de los hidrocarburos naturales, realizadas con el propósito de añadir valor a dichas sustancias y la comercialización de los productos obtenidos, configuran actividades de refinación y comercialización, el referido Decreto Ley permite que dichas actividades puedan ser realizadas por el Estado y los particulares, conjunta o separadamente,

Según el artículo 12 de la Ley Orgánica in comento, para ejercer las actividades de refinación de los hidrocarburos naturales, dichas empresas deberán obtener licencia del Ministerio de Energía y Minas, quien podrá otorgarla previa definición del correspondiente proyecto conforme a lo establecido por la Ley y su Reglamento.

La cesión, traspaso o gravamen de las licencias deberá contar igualmente con la previa aprobación del Ministerio de Energía y Minas, sin la cual no surtirán efectos. En los casos de traspasos forzosos por ejecución, el Estado podrá sustituir al ejecutante previo pago del monto de la ejecución.

Estas actividades industriales de los hidrocarburos refinados comprenden la separación, destilación, purificación, conversión, mezcla y transformación de los mismos, realizadas con el propósito de añadir valor a dichas sustancias mediante la obtención de especialidades de petróleo u otros derivados de hidrocarburos.

El artículo 50 de la Ley Orgánica, permite que las actividades industriales con hidrocarburos refinados puedan ser realizadas por el Estado, por sus empresas, por empresas mixtas con participación de capital estatal y privado, en cualquier proporción y por empresas netamente privadas.

Las actividades de comercialización de los hidrocarburos y sus derivados, comprenden el comercio interior y el comercio exterior. Igualmente, estas actividades podrán ejercerlas empresas propiedad del Estado. El artículo 58 del Decreto Ley contempla que las actividades de comercialización de los productos derivados que estuvieren excluidas, podrán ser realizadas por el Estado directamente, por empresas de su exclusiva propiedad, o por empresas mixtas con participación del capital estatal y privado en cualquier proporción y por empresas privadas.

EL MINISTERIO DE ENERGIA Y MINAS

Fue creado el 30 de diciembre de 1.950 con el nombre de Ministerio de Minas e Hidrocarburos, desde ese momento tiene la responsabilidad de coordinar y regular las actividades relativas a las minas y yacimientos de los hidrocarburos.

El artículo 8 de Decreto con Fuerza de Ley Orgánica De Hidrocarburos, establece que corresponde al Ministerio de Energía y Minas la formulación, regulación y seguimiento de las políticas y la planificación, realización y fiscalización de las actividades en materia de hidrocarburos, lo cual comprende lo relativo al desarrollo, conservación, aprovechamiento y control de dichos recursos; así como al estudio de mercados, al análisis y fijación de precios de los hidrocarburos y de sus productos.

En tal sentido, el Ministerio de Energía y Minas es el órgano nacional regulador de toda la actividad relacionada con los hidrocarburos y es competente para ejercer la administración de los mismos.

El ministerio, tiene la facultad de inspeccionar los trabajos y actividades inherentes a estos, así como inclusive fiscalizar las operaciones que causen los impuestos, tasas o contribuciones establecidos en este Decreto ley y revisar las contabilidades respectivas. Los funcionarios y empleados que laboren en las empresas del Estado o particulares prestarán a los funcionarios del Ministerio toda la colaboración debida para el cabal desempeño de las mismas.

Igualmente, el referido Ministerio realizará todas las funciones de planificación a que se refiere la Ley Orgánica, en concordancia con el Plan Nacional de Desarrollo establecido por el Ejecutivo Nacional.

Este Órgano del Poder Ejecutivo Nacional, esta conformado según su Reglamento Orgánico, por los Vice Ministerios de Hidrocarburos, de Minas y de Energía. El Despacho del Vice Ministerio de Hidrocarburos esta conformado por la por la Dirección General de Hidrocarburos y la Dirección General de Gas.

La Dirección General de Hidrocarburos ejerce las siguientes funciones:

La coordinación, fiscalización y control de la ejecución de la política de investigación, de desarrollo y de conservación de los recursos de hidrocarburos, así como de las actividades de las industrias petrolera, gasífera y petroquímica.
El fomento de la exploración y de la explotación racional de los hidrocarburos.
La planificación y control de la producción, distribución y consumo de los hidrocarburos.
La inspección y fiscalización de las empresas petroleras, gasíferas, petroquímicas y de aquellas que realicen cualesquiera otras actividades conexas.
La liquidación de las rentas correspondientes al ramo de hidrocarburos.
El control de la administración de las explotaciones de hidrocarburos por parte del Estado y de las industrias conexas con los hidrocarburos.
La investigación, evaluación y catastro de los recursos de hidrocarburos y la preparación, recopilación, conservación y almacenaje de la información correspondiente.
Los programas de producción, el estudio de mercado y el análisis de los precios de hidrocarburos.
El estudio del estado económico-financiero de las industrias petroleras, gasíferas y petroquímicas; la investigación y el análisis en materia económica petrolera; la intervención y la conservación del comercio de los hidrocarburos así como sus derivados y el estudio y evaluación de los proyectos petroleros, gasíferos y petroquímicos.
La prevención de la contaminación del medio ambiente derivada de la explotación de hidrocarburos.
La tramitación de solicitudes para contribuciones de hidrocarburos y productos derivados, ante la industria petrolera, por razones de conveniencia nacional.
El control sobre la construcción, modificación o destrucción de las obras e instalaciones que realicen las empresas del Estado operadoras en el sector de los hidrocarburos.
Promover las políticas y estrategias nacionales, dirigidas a favorecer la participación del inversionista privado nacional y extranjera en las industrias petrolera, gasífera y petroquímica.
Representar al Ministerio por instrucciones del Vice Ministro de Hidrocarburos, ante entes de planificación y gestión tecnológica, el Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Tecnológicas (CONICIT), la Comisión de Ciencias y Tecnología del Congreso de la República, y los Centros Académicos de Investigación y Desarrollo.
El ejercicio de las funciones de órgano nacional competente para los sectores de hidrocarburos, petroquímica y ramas conexas, en cuanto al régimen común de tratamiento de los capitales y tecnologías extranjeras conforme a lo que establece el ordenamiento jurídico nacional.
La promoción de la participación de la industria nacional de bienes y servicios en el desarrollo de las actividades de hidrocarburos y petroquímica.
La centralización de las estadísticas relacionadas con las actividades del sector de los hidrocarburos y de la petroquímica.
La fijación de lineamientos funcionales en el área de su competencia a las Direcciones Regionales del Despacho.

ASOCIACIONES ESTRATEGICAS CON LAS EMPRESAS EXTRAGERAS

Para la década de los noventa, PDVSA inicia un proceso de asociaciones estratégicas destinado a garantizar el inicio y la continuidad en importantes proyectos, como por ejemplo el Mariscal Sucre, destinado a la exploración y explotación de los recursos de gas natural licuado (GNL) que se encuentran ubicados en la península de Paria y al este de la isla de Margarita. Están presentes como socios comerciales Shell, Exxon y Mitsubishi.

En aquel momento, se inicia un programa de convenios operativos de viejos campos petroleros entre las tres filiales de PDVSA para la época y por lo menos veinte compañías extranjeras.

Igualmente, se comienza con un esquema de ganancias compartidas en diez áreas exploratorias: La Ceiba (Trujillo, Mérida, Zulia), Golfo de Paria Este, Golfo de Paria Oeste (Sucre), Guarapiche (Monagas), Guanare (Portuguesa), San Carlos (Cojedes), El Sombrero (Guárico), Catatumbo (Zulia), Punta Pescador y Delta Centro (Delta Amacuro). Intervienen Mobil, Enron, Amoco, Elf y Conoco, entre otras.

La faja del Orinoco también entra dentro de una estrategia de asociaciones estratégicas para producir crudos, mientras que se crean empresas mixtas en el área de la Orimulsión.

Entre 1993 y 1996 se realizaron las tres primeras rondas de convenios operativos lo que produjo para el país una inversión inicial superior a los dos mil millones de dólares y una producción adicional de crudos estimada en unos 260.000 barriles diarios de crudo.

BIBLIOGRAFIA

La Industria de los hidrocarburos en Venezuela, Ediciones CEPET (Centro de Formación y Adiestramiento de Petróleos de Venezuela y sus Filiales);
La actividad petrolera y la nueva Ley Orgánica de Hidrocarburos, Autor: Isabel Boscan de Ruesta, Ediciones FUNEDA, Caracas 2002;
Pueblo y Petróleo en la política Venezolana del silo XX, Autor: Diego Bautista Urbaneja, Ediciones CEPET;
Venezuela política y petróleo, Autor: Rómulo Betancourt, Editorial Senderos, Caracas 1967;
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela;
Decreto con Rango y Fuerza de Ley Orgánica de Hidrocarburos;

Reglamento Orgánico del Ministerio de Energía y Minas

Datos del Autor:

Kary Arriens

Abogado UCAB